摘要：貧困治理是基層治理能力和治理體系現(xiàn)代化的有機(jī)構(gòu)成，其模式選擇影響到精準(zhǔn)扶貧的“最后一公里”。扶貧主體的權(quán)威性和扶貧客體的特定性、扶貧方式的運(yùn)動性和扶貧目標(biāo)的預(yù)定性、扶貧手段的強(qiáng)制性和扶貧成本的虛高性等是當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧的典型特征。在具體的扶貧實踐中由于缺乏基礎(chǔ)性和制度性的機(jī)制設(shè)計，部分地區(qū)出現(xiàn)精英俘獲、扶貧致貧、內(nèi)源式微和法治弱化等治理失靈問題?；趬毫_(dá)標(biāo)型體制、晉升錦標(biāo)賽機(jī)制和村社行政化自治三重維度對貧困治理失靈的發(fā)生邏輯進(jìn)行闡釋并以“柔性治理”為指向，從轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)權(quán)威主義觀，樹立柔性扶貧理念；引進(jìn)第三方團(tuán)體，健全監(jiān)督評估機(jī)制；強(qiáng)化增能賦權(quán)，建構(gòu)農(nóng)戶話語權(quán)；推進(jìn)“懸浮型政權(quán)”向“服務(wù)型政權(quán)”過渡和挖掘鄉(xiāng)村資源價值，注重內(nèi)源式發(fā)展等方面提出應(yīng)對策略。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧；壓力達(dá)標(biāo)型體制；權(quán)威主義；鄉(xiāng)村柔性治理

一、問題緣起

2014年國家統(tǒng)計局統(tǒng)計監(jiān)測公報顯示：中國尚有7017萬現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的貧困人口，那就預(yù)示著，要完成2020年的人口脫貧任務(wù)，每年要減貧1170萬，每個月要減貧100萬[1]。實際上，自精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實施以來，我國農(nóng)村絕對貧困人口顯著減少，截至2016年底，已經(jīng)有5564萬人口脫貧。但是，中國的貧困問題由來已久，導(dǎo)致貧困的原因錯綜復(fù)雜，槃根錯節(jié)，要在短時間內(nèi)打贏這場“脫貧攻堅戰(zhàn)”無疑成為地方基層治理的一道難題。當(dāng)前，脫貧攻堅成為地方政府的“中心工作”，隨著國家權(quán)力的深度介入，目標(biāo)責(zé)任制成為扶貧任務(wù)的主要考核方式，“扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組”作為臨時性工作機(jī)構(gòu)來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)扶貧工作[2]（邢成舉；2016）。因此，這一時期的精準(zhǔn)扶貧是一項具有明確時限、需要在短期內(nèi)集中各項資源高效推行的貧困治理方式。但有學(xué)者認(rèn)為，這種帶有“運(yùn)動式治理”特點的扶貧方式存在自身缺陷（周蘭、吳聲風(fēng)；2018）[3]，比如扶貧工作的內(nèi)卷化、治理方式“一刀切”及常態(tài)治理機(jī)制缺失等。從扶貧實踐來看，地方政府憑借其掌握的巨大資源和社會控制能力進(jìn)行有效的扶貧治理，體現(xiàn)出社會主義制度“集中力量辦大事”的優(yōu)越性[4]，但行政權(quán)力的過度干預(yù)、基層政府“策略主義”的行為邏輯及農(nóng)戶脫貧“造血”能力不足等原因又在一定程度上加劇貧困治理失靈的發(fā)生?；诖耍P者在前人研究的基礎(chǔ)上嘗試對脫貧攻堅中治理失靈的發(fā)生邏輯進(jìn)行闡釋，并就扶貧工作向長久化、制度化、精細(xì)化的治理模式轉(zhuǎn)型做出討論。

二、脫貧攻堅背景下基層貧困治理的典型特征

在精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實施之前，我國經(jīng)歷了瞄準(zhǔn)農(nóng)村集中貧困地區(qū)的“救濟(jì)式”扶貧、瞄準(zhǔn)貧困縣的“開發(fā)式”扶貧和瞄準(zhǔn)貧困村的“綜合性扶貧”三大歷程[5]。精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)是要確保到2020年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，筆者認(rèn)為當(dāng)前的貧困治理是“威權(quán)主義”范式下瞄準(zhǔn)貧困人口的“精準(zhǔn)式扶貧”，具備以下幾個方面的特征：

（一）扶貧主體的權(quán)威性和扶貧客體的特定性

當(dāng)前，貧困治理的主體是主要是我國黨政機(jī)關(guān)和擁有一定權(quán)限的企事業(yè)單位，能夠?qū)Ψ鲐毧腕w產(chǎn)生強(qiáng)大的控制力，一般是通過命令發(fā)布、行政執(zhí)法職能的行使等手段促使扶貧對象按照其制定的軌道運(yùn)動，進(jìn)而通過權(quán)威性控制確保扶貧目標(biāo)實現(xiàn)。扶貧的客體即扶貧的對象，是指分布在現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)線以下的人口。因此，貧困治理是針對當(dāng)前特定的貧困人口運(yùn)用特有的舉措以達(dá)到扶貧目標(biāo)的特定行為。

（二）扶貧方式的運(yùn)動性和扶貧目標(biāo)的預(yù)定性

面對當(dāng)前脫貧攻堅的重任，地方政府一般都會成立專門的扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組，并由地方政府的“一把手”擔(dān)任小組組長，各個部門的主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任小組成員。扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組可以集中人力、物資和財政在較短的時間內(nèi)高效的從事扶貧行動，無論是政策宣傳抑或扶貧行動必然帶有“暴風(fēng)驟雨”的特質(zhì)。脫貧攻堅是針對我國久治不愈的貧困問題而實施的行為，預(yù)計在2020年完成脫貧任務(wù)，有明確的時間限定，因此，在實施扶貧運(yùn)動之前，就需要預(yù)定扶貧目標(biāo)。

（三）扶貧手段的強(qiáng)制性和扶貧成本的虛高性

扶貧是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，扶貧主體為了在短時間內(nèi)完成扶貧任務(wù)，會最大限度的調(diào)動公共資源攻克扶貧難題，但是在這個過程中會遭受既得利益方的干擾。在壓力型體制下，為確保扶貧目標(biāo)的實現(xiàn)，扶貧主體會通過國家法律、行政強(qiáng)制等方式對阻礙扶貧進(jìn)展的行為進(jìn)行回應(yīng)。同時，在部分地區(qū)“一刀切”的扶貧過程中，扶貧資金的調(diào)撥主要是靠行政手段，這不僅增加扶貧資金和資源的監(jiān)管難度，還會衍生一系列權(quán)力尋租行為，導(dǎo)致扶貧成本的虛高。

（四）扶貧效率的高效性和扶貧結(jié)果的反彈性

相對常規(guī)制度化的扶貧模式，當(dāng)前的扶貧顯得更高效，可充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用調(diào)動一切政治資源和社會資本對現(xiàn)有的貧困問題進(jìn)行高效治理，體現(xiàn)出威權(quán)治理模式的優(yōu)越性。但同時發(fā)現(xiàn)，在扶貧實踐中的部分地區(qū)，扶貧工作結(jié)束后又出現(xiàn)“扶貧致貧”現(xiàn)象，特別是貧困戶脫貧“造血”能力的低下或者“扶貧不扶智”等問題的客觀存在一定程度上導(dǎo)致扶貧資源的浪費和扶貧結(jié)果的反彈，最終貧困戶依舊沒有擺脫貧困的命運(yùn)。

三、貧困治理失靈：脫貧攻堅的實踐困境

基層貧困治理的典型特征表明目前的扶貧模式具備威權(quán)治理的一般特性。威權(quán)扶貧治理模式雖可以在短時間內(nèi)調(diào)動大量的扶貧資源和社會力量投入到扶貧實踐，但在具體的扶貧實踐中由于缺乏基礎(chǔ)性和制度性的機(jī)制設(shè)計，在部分地區(qū)出現(xiàn)了治理失靈問題[6]。

（一）精英俘獲：扶貧領(lǐng)域權(quán)力腐敗滋生

為在有限的時間內(nèi)打贏這場“脫貧攻堅戰(zhàn)”，國家將大量的扶貧資金下?lián)艿交鶎?，監(jiān)管機(jī)制的缺乏和“經(jīng)濟(jì)人”理性的驅(qū)動導(dǎo)致扶貧地區(qū)出現(xiàn)大規(guī)模的基層小微權(quán)力腐敗問題[7]，從中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站公布的扶貧領(lǐng)域腐敗案件來看，主要呈現(xiàn)以下幾方面特征。

第一，扶貧領(lǐng)域腐敗案件持續(xù)遞增。從全國的情況看，扶貧領(lǐng)域的腐敗已經(jīng)蔓延到各個地區(qū)的鄉(xiāng)村，西部地區(qū)尤為嚴(yán)重，扶貧領(lǐng)域的案件在同期案件中的占比持續(xù)遞增，已經(jīng)成為各級紀(jì)檢監(jiān)察部門當(dāng)前工作的重點。截至2017年底，中紀(jì)委已經(jīng)督辦5輪、252件扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問題線索，涉及全國25個省區(qū)，1463名相關(guān)負(fù)責(zé)人受到處理。單就2017年，全國查處扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問題4.87萬個，處理6.45萬人，分三批對25起典型案例公開通報。

第二，腐敗形式多樣且牽涉范圍廣。從中紀(jì)委曝光的案件來看，扶貧領(lǐng)域腐敗形式多樣，主要表現(xiàn)為地方政府官員或村干部克扣扶貧資金，利用手中權(quán)力吞噬扶貧資源；以虛報冒領(lǐng)，資料造假等形式套取國家扶貧款，中飽私囊，以權(quán)謀私；借助手中權(quán)力在扶貧資源的分配中吃拿卡要，收受賄賂，暗箱操作；在缺乏有效監(jiān)管條件下，私自截留、挪用。從涉及面來講，基本覆蓋扶貧資源分配、監(jiān)管和使用的全過程，這包括農(nóng)村基本養(yǎng)老保險資金、惠農(nóng)補(bǔ)貼資金、土地流轉(zhuǎn)資金和扶貧專項資金使用等。

第三，腐敗群體基層化且涉案資金大。從扶貧領(lǐng)域腐敗的主體構(gòu)成看，主要涵蓋縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級三個層次的群體，中紀(jì)委2016年公布的數(shù)據(jù)顯示，扶貧領(lǐng)域325起腐敗案件中，村官腐敗案件218起，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部涉腐61起，村干部已經(jīng)成為扶貧領(lǐng)域的絕對腐敗主體。2016年國務(wù)院發(fā)布的審計報告顯示，被冒領(lǐng)和違規(guī)使用的扶貧資金共1.5億元，全國檢察機(jī)關(guān)立案偵查的涉農(nóng)領(lǐng)域腐敗案件中，涉及資金管理的案件占同期立案總量的55.3%。因此，腐敗主體基層化且涉案資金大是扶貧領(lǐng)域權(quán)力腐敗的典型特征。

（二）扶貧致貧：農(nóng)民弱勢群體的利益受損

貧困原因的非均質(zhì)性決定了在精準(zhǔn)扶貧實施中不能采用“一刀切”的硬性策略，刪繁就簡和忽略扶貧對象多樣性的扶貧方式雖然可以保證扶貧結(jié)果的高效率，但極易引起貧困治理的不公平性。精準(zhǔn)扶貧中的“效率至上”觀對弱勢群體造成額外傷害，筆者從當(dāng)前主要的產(chǎn)業(yè)扶貧和搬遷安置扶貧兩種扶貧項目對此現(xiàn)象進(jìn)行文本解讀。

就集中連片特困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)扶貧來說，地方政府在缺乏生態(tài)環(huán)境、土地資源和貧困戶生產(chǎn)能力評估的基礎(chǔ)上大肆鼓勵村民進(jìn)行規(guī)?；N植，這種帶有鮮明政治化色彩的生產(chǎn)運(yùn)動實際上是遵循的是一種行政強(qiáng)制性的扶貧邏輯。事實上，以發(fā)展農(nóng)牧生產(chǎn)為主的產(chǎn)業(yè)扶貧短期內(nèi)因農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的增量投入引發(fā)全局性的災(zāi)難，即會出現(xiàn)大規(guī)模的、甚至全局性的增產(chǎn)減收，導(dǎo)致農(nóng)戶的嚴(yán)重虧損。農(nóng)村空心化背景下，面對農(nóng)戶高度分化，組織困難的情形，地方政府一般采用“政府+企業(yè)+農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)扶貧模式，企業(yè)資本家成為了組織農(nóng)戶的主體，資本的逐利本性導(dǎo)致農(nóng)民利益被資本家俘獲[8]。當(dāng)前，生態(tài)旅游扶貧由于在很多地方獲得成功而成為地方政府推崇的產(chǎn)業(yè)扶貧典范。在具體的實踐層面，地方政府將大量的村集體扶貧資金投入到旅游開發(fā)中，在缺乏對當(dāng)?shù)貙嶋H情況的考慮的情況下盲目的進(jìn)行經(jīng)驗復(fù)制和模式嫁接。從長遠(yuǎn)角度看，旅游業(yè)產(chǎn)業(yè)增收較小，其規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)比較差，讓旅游業(yè)實現(xiàn)短時間的脫貧更是難上加難。

對于生態(tài)脆弱區(qū)的貧困戶來講，一般會采用搬遷安置的扶貧策略，在短期內(nèi)，地方政府利用住房補(bǔ)貼將貧困人口集中起來，表面上已經(jīng)完成脫貧任務(wù)，但是異地搬遷招致更嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)困難。年長且缺乏其他技能的農(nóng)民脫離傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)后無法融入新的生產(chǎn)活動，與此同時，在城市建設(shè)用地和農(nóng)村耕地紅線矛盾尖銳的情況下，地方政府受利益驅(qū)動，往往將重新安置農(nóng)民的宅基地并將其變?yōu)楦兀瑥亩玫降攘康耐恋刂笜?biāo)用于獲利更大的產(chǎn)業(yè)，實際上，這是對邊緣弱勢群體的利益侵蝕。

（三）內(nèi)源式微：外部依賴性助長

古語云：“授人以魚，不如授人以漁?！狈鲐毦褪且笆谌艘詽O”，而不是“授人以魚”。成本虛高是這一時期精準(zhǔn)扶貧的特性，這就決定地方政府要在短時間內(nèi)完成中央下達(dá)的扶貧任務(wù)會不惜增加行政成本，因此，地方政府往往關(guān)注的是貧困人口的脫貧量，而忽略如何在短期內(nèi)提升扶貧對象的造血脫貧能力，如何促進(jìn)扶貧工作的內(nèi)源式發(fā)展這些問題。同時，在深度貧困地區(qū)，農(nóng)民思想觀念固化、文化見識弱、教育程度低等因素導(dǎo)致自我脫貧能力的缺失。內(nèi)生性因素構(gòu)成了脫貧攻堅的深層次難題，而貧困戶自身能力提升需要正確的思想引導(dǎo)，巨大的財政支持和科學(xué)的制度安排。因此，在農(nóng)戶內(nèi)源性發(fā)展先天不足的情況下，地方政府作為扶貧主體有絕對的話語壟斷權(quán)，在精準(zhǔn)扶貧場域會產(chǎn)生不切實際，急功近利的扶貧行為。比如：在適合水果種植的地區(qū)挖塘養(yǎng)魚，在沒有旅游市場的地區(qū)搞生態(tài)旅游，逢年過節(jié)時象征性的噓寒問暖，想用暫時性的“授人以魚”使貧困戶脫貧，顯然只是一廂情愿而已。因此，權(quán)威主義下的精準(zhǔn)扶貧帶有濃厚的官僚主義色彩，垂直化的行政管理體制忽視了脫貧對象農(nóng)戶的主體性和主觀能動性[9]。

在精準(zhǔn)扶貧實踐中，扶貧主體和扶貧對象互動失靈的關(guān)鍵是自上而下的垂直化管理體制難以將農(nóng)民組織和動員起來，使得農(nóng)民產(chǎn)生了很強(qiáng)的外部依賴性。在這場聲勢浩大的脫貧攻堅中，貧困者在一定程度上是被政府推著走而不是積極主動的前進(jìn)者，并沒有挖掘出自身主動的參與意識和改變意識。精準(zhǔn)扶貧要實現(xiàn)“輸血”向“造血”的轉(zhuǎn)變，必須注重激發(fā)貧困地區(qū)貧困群體的內(nèi)生動力，培養(yǎng)困難群眾的致富能力，要在資源投入、運(yùn)行機(jī)制等方面構(gòu)建起良性的內(nèi)源式發(fā)展模式。

（四）法治弱化：法治精神遭背離

壓力達(dá)標(biāo)型體制下的精準(zhǔn)扶貧帶有臨時性和反復(fù)性特點，在具體的實踐中易把臨時的扶貧政策異化為法律執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為因扶貧的非均質(zhì)性導(dǎo)致背離法治精神和違背法律原則。除了中央政治權(quán)威和政府行政權(quán)力外，精準(zhǔn)扶貧在法律上的不成熟體現(xiàn)在主要依賴于監(jiān)察、考核和追責(zé)等方式督促治貧行為和檢驗治貧效果，就容易出現(xiàn)了“上有政策、下有對策”的策略性行為[10]，并通過自下而上以數(shù)字脫貧、數(shù)據(jù)脫貧、圖像脫貧、試點脫貧的形式予以精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的回應(yīng)。由此以來，便降低了政府及執(zhí)法機(jī)關(guān)和老百姓之間的政治信任，引發(fā)扶貧主體的公信力危機(jī)。

從中央紀(jì)律監(jiān)察網(wǎng)站發(fā)布的扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問題的案例來看，精準(zhǔn)扶貧中的違紀(jì)違法手段主要有無中生有、虛報套??；以權(quán)謀私、坐地生財；張冠李戴、優(yōu)親厚友；雁過撥毛、順手牽羊和欺上瞞下、挪作它用五種類型?？梢姡珳?zhǔn)扶貧的方法選擇在一定程度上助長了扶貧主體或執(zhí)法者的選擇性和隨意行為，弱化了法律在扶貧治理中的地位，不僅產(chǎn)生政府信任危機(jī)，甚至?xí)て鹑罕姷谋┝棺h行為。依法治理是現(xiàn)代化國家建構(gòu)的路徑選擇，而精準(zhǔn)扶貧在某種程度上是“人”的扶貧，更多的依靠地方領(lǐng)導(dǎo)者的主觀臆斷和策略性決策。在權(quán)威主義基層治理的體系下，精準(zhǔn)扶貧往往伴隨著從重和從嚴(yán)的懲戒思維，沒有完成上級的扶貧任務(wù)，就可能面臨政績考核中的“一票否決制”，這與法治思維中的公平理念是相沖突的。

四、體制、機(jī)制與制度：貧困治理失靈的發(fā)生邏輯

（一）壓力達(dá)標(biāo)型體制：政策變通與策略行動

縣級政府將扶貧任務(wù)通過“行政發(fā)包”的方式劃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層黨委和政府又將治貧資源與治貧指標(biāo)捆綁分解下放至可控制的村寨。作為政治權(quán)威的動員方式，壓力型體制可將分配的扶貧任務(wù)政治化，在短期內(nèi)調(diào)動一切資源確保扶貧目標(biāo)的實現(xiàn)，但是在實際中，上級政府往往將扶貧工作定為“一把手”工程和“一票否決”工作，如果扶貧指標(biāo)未完成，官員的仕途就面臨被斷送的可能[11]。壓力型體制的目標(biāo)設(shè)置和激勵強(qiáng)度超過了地方政府的現(xiàn)實條件和實際能力，為完成上級考核，也為了獲得完成工作后的激勵，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就會和村干部形成利益共同體在扶貧工作中就出現(xiàn)了政策變通的行動。

景躍進(jìn)（2003）認(rèn)為任何涉及利益調(diào)整的政策在執(zhí)行過程中同樣是一個政治過程[12]。因此，在政策制定過程中，沒有充分表達(dá)的利益在執(zhí)行中會通過含沙射影的頑強(qiáng)的方式表現(xiàn)出來，即政策變通。精準(zhǔn)扶貧中出現(xiàn)的政策變通也與基層官員的認(rèn)知有關(guān)，他們往往低估運(yùn)動式治理的強(qiáng)度，認(rèn)為運(yùn)動就是一陣風(fēng)，故而在面臨監(jiān)督、考核和懲處時，他們就會通過策略性方法進(jìn)行應(yīng)對，所謂的“上有政策，下有對策”就是對這一內(nèi)容的揭示。扶貧工作中，地方政府處于一種夾縫狀態(tài)，一方面需回應(yīng)群眾需求，而另一方面則要對上級負(fù)責(zé)完成考核。當(dāng)上級政府的“發(fā)包”項目和貧困戶希望發(fā)展的項目發(fā)生沖突時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往會策略性的選擇上級的扶貧需求，致力于自我政治目標(biāo)的實現(xiàn)，導(dǎo)致扶貧對象的利益受損。政府官員優(yōu)先權(quán)衡政治仕途而全然不顧基層政府本身實際具有治貧的條件、資源和能力時，使得農(nóng)村社會治貧呈現(xiàn)出以自我需求為出發(fā)點的互動治貧邏輯和行為博弈，以此治貧策略行為更好地回應(yīng)和完成上級的考核，而農(nóng)村治貧的周期愈演愈長，互動治貧失靈愈發(fā)愈多。

（二）晉升錦標(biāo)賽機(jī)制：零和博弈與僥幸心理

政治錦標(biāo)賽強(qiáng)調(diào)上級政府的量化考核對下級官員晉升的決定作用，是利用特殊的經(jīng)濟(jì)條件為政府官員實施的一項激勵模式。在“攻堅克難”的扶貧場域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)仿佛成為追求扶貧指標(biāo)的公司，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一把手不惜動用一切的資源來完成扶貧任指標(biāo)，長期的競賽導(dǎo)致扶貧指標(biāo)的失真、摻水和浮夸風(fēng)盛行。政治競標(biāo)賽具有“零和博弈”特征[13]，地方官員之間的惡性競爭衍生諸多僥幸心理。

第一，“敷衍性”扶貧心理。政治競標(biāo)賽的官員激勵機(jī)制導(dǎo)致部分官員把扶貧任務(wù)當(dāng)作應(yīng)付上級的差事，扶貧工作采取“敷衍塞責(zé)”的應(yīng)付心理，走馬觀花、蜻蜓點水是典型敷衍心態(tài)的表現(xiàn)形式。部分政府官員為了考核過關(guān)，采取拍照、簽到、走過場的方式做表面文章，而對于造成不同貧困戶的病因缺乏細(xì)致全面的診斷，將“精準(zhǔn)識別”變?yōu)椤翱陬^識別”。

第二，“抵觸性”扶貧心理。扶貧任務(wù)的艱巨性和時間的有限性助長部分黨員領(lǐng)導(dǎo)干部“事不關(guān)己”的抵觸心理。他們把上級安排的扶貧任務(wù)當(dāng)作是“一陣風(fēng)”，大搞“形式扶貧”，認(rèn)知的缺陷和思想上的輕視導(dǎo)致在具體的扶貧實踐中未能將扶貧作為自己的責(zé)任來扛，出現(xiàn)不作為、慢作為、懶作為等不良現(xiàn)象。

第三，“補(bǔ)償式”扶貧心理。自精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實施以來，在扶貧領(lǐng)域頻發(fā)的腐敗行為也證實了部分扶貧主體在精準(zhǔn)扶貧中的“補(bǔ)償式”扶貧心理。他們認(rèn)為在晉升競標(biāo)賽中，很難有機(jī)會因扶貧的政績等到提拔的機(jī)會，而自己在項目爭取、群眾服務(wù)中奔波勞累，應(yīng)該有所補(bǔ)償，在扶貧資金上便出現(xiàn)擠占挪用、層層截留、虛報冒領(lǐng)、揮霍浪費等現(xiàn)象。

第四，“跟風(fēng)式”扶貧心理。政治錦標(biāo)賽機(jī)制下官員激勵的制度設(shè)計容易引發(fā)地方官員“跟風(fēng)式”扶貧心理。為了獲取晉升的資格，在還未摸清扶貧對象需求、找準(zhǔn)貧困癥結(jié)和制定扶貧方案的情況下，盲目的上資金、拿項目。在產(chǎn)業(yè)扶貧中套用現(xiàn)有的成功模板，而不考慮本地的實際情況，急于求成的“跟風(fēng)式”扶貧給當(dāng)?shù)卮迕駧土说姑?，降低了脫貧攻堅的實際效果。

（三）村社行政化自治：威權(quán)政治與權(quán)利失衡

我國農(nóng)村公共事務(wù)治理中的公眾參與是基于特定的政治場域，長期的集權(quán)體制壓制了農(nóng)村政治民主化的發(fā)展空間，在社會條件還未具備的情況下產(chǎn)生的群眾自治制度實際上帶有“外發(fā)后生型”的特性[14]。作為法定意義上的村委會，在實際運(yùn)行過程中受國家行政權(quán)力的干預(yù)，其行政化傾向?qū)е麓迕褡灾喂δ芴摶?，目前精?zhǔn)扶貧中公眾參與陷入“自我論證”的尷尬境遇[15]。精準(zhǔn)扶貧是基層治理的重要內(nèi)容，而基層治理的權(quán)威主義范式在一定程度上加劇治理失靈的發(fā)生。農(nóng)村社會雖有自治制度，但村民無自治權(quán)，究其根源是現(xiàn)代化國家建構(gòu)中，國家行政權(quán)力向基層的滲透和延伸在一定程度上阻滯了農(nóng)村法治建設(shè)進(jìn)程，弱化法律在精準(zhǔn)扶貧中的權(quán)威，造成具體的扶貧政策異化為個別政府官員的主觀臆斷。

精準(zhǔn)脫貧需要扶貧主體和扶貧對象的良性互動，而基層治理的行政化傾向造成扶貧政治主體的“一言堂”。同時，農(nóng)村社會組織發(fā)展受“雙重管理體制”制約，其內(nèi)部行政色彩濃厚，具有“官方或半官方”的特性，在扶貧實踐中缺乏獨立性，并不能真正反應(yīng)百姓的利益訴求。在幾千年的封建思想壓制下，農(nóng)民無自己的話語權(quán)，他們被迫的選擇政治冷漠，成為“沉默的大多數(shù)”[16]。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的理性思維使得他們只顧自己的利益，極少投入公共事務(wù)的發(fā)展。在精準(zhǔn)扶貧場域，農(nóng)民內(nèi)心仍藏匿保守和僵化的政治情感，成為公眾參與扶貧治理的桎梏。威權(quán)政治背景下村民自治的行政化造成扶貧對象權(quán)利的失衡。由于扶貧主客體之間的委托代理關(guān)系，扶貧主體掌握了扶貧政策和扶貧資源，信息的非對稱性導(dǎo)致扶貧對象知情權(quán)的喪失。扶貧對象的邊緣化地位在扶貧工作開展中缺乏對扶貧主體權(quán)力運(yùn)用的監(jiān)管，造成監(jiān)督權(quán)的虛置。扶貧手段的強(qiáng)制性降低了扶貧對象參與貧困治理的能動性，參與權(quán)弱化。簡言之，扶貧對象知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)的失衡造成扶貧中利益受損，這也是精英俘獲的根本。

五、柔性治理：脫貧攻堅中治理失靈的應(yīng)對路徑

在鄉(xiāng)村扶貧場域，依靠技術(shù)手段的扶貧治理遵循的是政府單向度的權(quán)力支配和資源供給的實踐邏輯，在一定程度上缺乏人文主義關(guān)懷。“以人為本”的柔性治理范式因其內(nèi)在治理價值的前瞻性和創(chuàng)新性，順應(yīng)后工業(yè)時代的發(fā)展要求，引領(lǐng)著公共治理的潮流，成為21世紀(jì)鄉(xiāng)村貧困治理變革的重要走向[17]。

（一）轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)權(quán)威主義觀，樹立柔性扶貧理念

以政府為主導(dǎo)的權(quán)威主義扶貧治理模式在具體的扶貧實踐中暴露諸多弊端，影響攻堅脫貧的效率，因此地方政府應(yīng)在“放管服”體制改革的理念指導(dǎo)下樹立柔性扶貧理念。在社會自治發(fā)展程度較低的情況下，要把政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)檎龑?dǎo)。在具體的扶貧過程中，充分維護(hù)貧困戶利益，特別是對個體所有物權(quán)益的尊重，在扶貧項目的選取上盡可能彰顯普通民意?！按迓涔餐w”對于維系村民之間認(rèn)同意識，增強(qiáng)村落的凝聚力、向心力和內(nèi)聚性，保持村落的可持續(xù)發(fā)展均具難以替代的作用。柔性扶貧理念的樹立需要通過“村社共同體”培育來塑造村民的公共精神和公共價值，政府要變“劃槳者”為“掌陀者”，引導(dǎo)農(nóng)民從被動的接受脫貧到主動的發(fā)家致富的認(rèn)知轉(zhuǎn)變?？傊?，建立在尊重、合作、理性上的柔性扶貧理念應(yīng)成為當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧中政府治理方式轉(zhuǎn)變邏輯選擇。

（二）引進(jìn)第三方團(tuán)體，健全監(jiān)督評估機(jī)制

壓力型體制下，為規(guī)避政治競標(biāo)賽帶來的負(fù)面效應(yīng)，應(yīng)弱化政府權(quán)威主義的考核模式，改變上級評估下級的考核機(jī)制，鼓勵成立第三方團(tuán)體對扶貧的內(nèi)容和效果進(jìn)行評價，可有效規(guī)避上下級政府之間的府際博弈，確保評價結(jié)果的獨立性和公正性[18]。首先，在評估指標(biāo)的設(shè)計上，不能采用“一刀切”的評價體系，在考慮各個貧困地區(qū)的非均質(zhì)性的基礎(chǔ)上對其分散情況、貧困程度、貧困原因進(jìn)行分類甄別，設(shè)置科學(xué)合理的績效考核指標(biāo)，同時，根據(jù)地區(qū)發(fā)展設(shè)置可持續(xù)的常態(tài)化治理考核指標(biāo)。其次，在評估內(nèi)容上，要對建檔立卡的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行細(xì)致分析，對貧困戶的需求，扶貧項目的必要性、有效性、可行性等方面進(jìn)行甄別分析，并對資金使用和管理進(jìn)行深入評估[19]。最后，在評估結(jié)果的處理上，上級政府部門要尊重第三方團(tuán)體的評估意見，并將其作為下級政府官員人事變動的依據(jù)，同時根據(jù)評估結(jié)果有針對性的對扶貧中存在的問題進(jìn)行改進(jìn)。

（三）強(qiáng)化增能賦權(quán)，建構(gòu)農(nóng)戶話語權(quán)

村民自治的行政化迫切需要通過農(nóng)戶參與來打破精準(zhǔn)扶貧中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村兩委“話語-權(quán)力“的壟斷性結(jié)構(gòu)[20]。針對連片貧困地區(qū)存在的農(nóng)戶“過度依賴”思想和村級組織被“民意”裹挾的問題，應(yīng)該將“增能”和“賦權(quán)”相結(jié)合，這也是保證柔性貧困治理策略得以實施的關(guān)鍵。就“增能”而言，教育和培訓(xùn)是關(guān)鍵，地方政府可將培育“現(xiàn)代性農(nóng)民”作為貧困治理的突破口，通過技術(shù)下鄉(xiāng)、課堂培訓(xùn)、法律宣傳等形式提升農(nóng)戶的發(fā)展能力。為進(jìn)一步提高農(nóng)戶的話語權(quán)，可采取如下策略：第一，在精準(zhǔn)識別上，必須遵循農(nóng)戶申請、村委會評議、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公示和縣(區(qū)）政府審定的程序，通過完備的程序設(shè)計保障民眾的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。第二，在精準(zhǔn)扶貧的具體實踐中，政府要借助強(qiáng)勢的地位優(yōu)勢做好扶貧政策的宣傳，讓扶貧客體詳細(xì)的了解扶貧的工作動態(tài)，并通過信息公開機(jī)制及時的發(fā)布扶貧信息，賦予農(nóng)戶足夠的知情權(quán)。第三，在扶貧項目的選擇，實施和管理中，鼓勵貧困戶表達(dá)自己的真實意愿和利益訴求，并將其意見納入考量范圍和決策方案中，確保群眾的決策權(quán)。通過公眾充權(quán)，發(fā)揮貧困群體在扶貧工作中的主體作用，建構(gòu)完備的參與式幫扶機(jī)制。

（四）推進(jìn)“懸浮型政權(quán)”向“服務(wù)型政權(quán)”的過渡

柔性治理本質(zhì)是“以人為中心”，在起點上強(qiáng)調(diào)個體需求，在過程上強(qiáng)調(diào)多元參與，在結(jié)果上強(qiáng)調(diào)個體需求的滿足[21]。當(dāng)前的精準(zhǔn)扶貧是在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下進(jìn)行的，柔性治理是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)一步深化的模式選擇，其核心是建構(gòu)積極性創(chuàng)造與再創(chuàng)造的動態(tài)發(fā)展機(jī)制，這與張康之教授倡導(dǎo)構(gòu)建的“德治社會”、“合作社會”殊途同歸。要改變農(nóng)業(yè)稅費改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)懸浮于農(nóng)村社會的治理格局，基層黨員干部在具體的扶貧實踐中要加強(qiáng)與農(nóng)民互動，保持干群間緊密的血肉關(guān)系。干部下鄉(xiāng)指導(dǎo)扶貧工作時要克服“官僚主義”、“形式主義”和“奢靡主義”等不正之風(fēng)，注重傾聽百姓心聲，維護(hù)群眾的根本利益，扶貧執(zhí)法更要處處彰顯民意。

（五）挖掘鄉(xiāng)村資源價值，注重內(nèi)源式發(fā)展

權(quán)威主義下的精準(zhǔn)扶貧本質(zhì)上還是依靠政府的權(quán)力支配和資源供給，而忽略鄉(xiāng)村的內(nèi)生性發(fā)展力量。要從根本上實現(xiàn)脫貧，必須將精神脫貧核心變量，而行之有效的方式就是挖掘鄉(xiāng)村原有的資源價值，改變“等靠要”的思維模式。鄉(xiāng)村的資源不僅在于土地和礦山，而應(yīng)該包括人力資源、文化資源和物質(zhì)資源。第一，發(fā)揮農(nóng)村精英的力量。農(nóng)村精英在農(nóng)村社會中有明顯的優(yōu)勢，主要表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)能力、身份地位和名譽(yù)聲望上，能夠有效的整合村莊的資源帶動周圍的百姓致富脫貧。第二，促進(jìn)鄉(xiāng)村文化復(fù)興。內(nèi)生于鄉(xiāng)土社會的鄉(xiāng)村文化，既以生態(tài)智慧建設(shè)著美好家園的“生活秩序”，也以道德交往維系著心靈家園的“精神秩序”，更用約定俗成的非制度性規(guī)范促使人們形成“自覺秩序。通過復(fù)興鄉(xiāng)村的優(yōu)秀文化，根植于精準(zhǔn)扶貧的偉大實踐中，促進(jìn)精神脫貧的有效實現(xiàn)。第三，提升鄉(xiāng)村自然資源價值。借助當(dāng)?shù)刎S富而獨特的自然資源大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村手工業(yè)和生態(tài)旅游業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。

作者單位：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)林經(jīng)濟(jì)管理學(xué)報  2019 02

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