——國家自主性的視角

  精準扶貧中的國家自主性是中國式貧困治理成功的制度密碼。然而在精準扶貧中，同時存在因國家過度運用工具理性的政策手段提升自主性，導致官員形式化應(yīng)付、數(shù)據(jù)俘獲治理、“交換式”干群關(guān)系等消解國家治理有效性和公共性的問題。精準扶貧政策執(zhí)行中的工具主義僭越和協(xié)同治理缺失是國家自主性流失和貧困治理績效縮水的主要原因。從國家與社會嵌入?yún)f(xié)同的視角，形塑基層官員的責任政治觀念，構(gòu)建政府組織內(nèi)部跨部門協(xié)同機制，探尋政府與企業(yè)、貧困戶之間伙伴式協(xié)作機制的創(chuàng)新是解決問題的可行辦法。

一、引言

中共中央、國務(wù)院于2015年11月29日頒布《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，將精準扶貧、精準脫貧作為貧困治理的基本方略。當時扶貧政策實施中面臨的最大問題是技術(shù)性難題，即如何精準識別貧困戶并在此基礎(chǔ)上實施“精準滴灌”。經(jīng)過近五年的脫貧攻堅戰(zhàn)，國家主導的貧困治理模式在相對較短時間內(nèi)取得了顯著的扶貧效果，但同時各級政府也不得不面對貧困治理邊際效益遞減的現(xiàn)實。當下包括理論研究者、基層管理者在內(nèi)的各界人士都認識到單純的技術(shù)性對策并不能很好地解決精準扶貧政策實施過程中面臨的復雜性基層治理難題，反而會導致各種形式主義應(yīng)付的問題。由此，一些學者跳出具體治理機制的藩籬，從多維理論視角進行反思。如以方菲、張恩健等為代表的學者從倫理視角映照出精準扶貧政策過程中工具主義僭越帶來的治理失效和價值缺失，但是在具體的解決方法上則討論較少。還有一些學者從結(jié)構(gòu)和組織制度層面解析問題產(chǎn)生的原因。如曹志立和孫德從治理結(jié)構(gòu)的角度審視精準脫貧中的數(shù)字依賴、政府行為選擇短期化等困境。王慧博從壓力型體制下的地方政治治理模式等制度性原因挖掘扶貧治理中的形式主義問題。吳高輝從官員技術(shù)問題中的治理環(huán)境和結(jié)構(gòu)因素視角分析中國精準扶貧中的形式主義悖論。上述的結(jié)構(gòu)和組織制度視角分析精準地抓住了貧困治理中形式主義產(chǎn)生的根源，對于現(xiàn)實問題的解決具有很大的指導意義。但是，我們認為這些還不夠?！斑^程連接結(jié)構(gòu)與行動。” 在結(jié)構(gòu)分析的同時進行過程分析才能更貼近貧困治理運行的實際，才能分析出產(chǎn)生形式主義問題的深層邏輯。為此，本文在借鑒以往學者研究成果的基礎(chǔ)上，用國家自主性理論來分析精準扶貧過程中的扶貧機制間關(guān)系失調(diào)問題，并從國家與社會互動嵌入、建構(gòu)國家基礎(chǔ)型權(quán)力的視角提出對策，以就教于方家。

本文使用的經(jīng)驗材料來自筆者兩次就精準扶貧政策運行過程進行的調(diào)研。其中，2019年1月在S省H縣調(diào)研8天，2019年2月在S省P縣調(diào)研12天。調(diào)研期間筆者對多位駐村第一書記、駐村幫扶隊員、主管扶貧的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村組干部和村里的老黨員進行了深度訪談，并詳細查看了P縣X村的扶貧檔案材料、S省H縣扶貧辦公共郵箱中的來往郵件和流程以及部分公開的文件資料。通過深度參與式調(diào)研，筆者加深了對當前精準扶貧政策執(zhí)行中政策異化現(xiàn)象的了解和認識。

二、分析框架：嵌入式國家自主性與精準扶貧的運行機理

馬克斯·韋伯指出：“國家者，就是一個在某固定疆域內(nèi)肯定了自身對武力之正當使用的壟斷權(quán)利的人類共同體?！?國家是人們?nèi)粘Ｉ钪刃虻倪壿嬊疤帷Ｒ粋€擁有強大滲透、汲取、規(guī)制和再分配能力的國家治理體系能為生活于其中的人民提供行動的穩(wěn)定預(yù)期和持久的安全感?，F(xiàn)代國家建構(gòu)的主要目的是建設(shè)一個強有力的、能對普通民眾和社會利益集團進行廣泛動員和有效規(guī)約的政府治理體系。20世紀70年代中后期，西方興起的“回歸國家”學派以“國家-社會”關(guān)系為分析視角，以“國家自主性”為核心概念，提出重新重視“國家”作為一種獨立的力量在社會發(fā)展中的角色和行為。以斯考切波和諾德林格為代表的“國家中心主義”理論家主要從國家相對于社會的隔離程度和隔離機制來界定國家自主性。諾德格林提出，民主國家不僅經(jīng)常自主，以致它有序地遵循自己偏好行動，而且甚至當它的偏好與公民社會中最強勢的個別團體的要求存在分歧時，它也是如此顯著地自主行動。相反，以埃文斯、米格代爾為代表的學者則認為國家是“社會中的國家”。他們將嵌入機制作為審視國家自主性的重要抓手，更加關(guān)注國家與社會互動中的國家能力的動態(tài)變化。埃文斯以東亞發(fā)展型國家的經(jīng)驗為基礎(chǔ)提出“嵌入式自主性”（embedded autonomy）的概念。埃文斯提出：“國家是建立在一套具體的社會關(guān)系中的，這些關(guān)系把國家與社會鑲嵌在一起，并為目標和政策的持續(xù)談判和重新談判提供制度化的渠道。只有當嵌入性和自主性結(jié)合在一起時，一個國家才能被稱為發(fā)展型國家?！?/p>

從“把國家找回來”到“把國家找回來，但不踢走社會”，“回歸國家”學派的理論家們引領(lǐng)了人們對于國家自主性理論的認識變遷。然而，人們對于國家自主性的現(xiàn)實感受可能具有雙重面向：一方面，國家力量強大，人們通過主動或被動參與國家制度的運行過程，能充分體會到規(guī)制與約束的國家性力量；另一方面，國家力量孱弱，政策制定者在動員民眾遵守國家制度、落實國家政策過程中感到一種無形的力量在弱化和轉(zhuǎn)化著國家力量。“國家正如投入小池塘的巨石：它們在池面的每個角落都泛起了漣漪，卻抓不住一條小魚?！庇纱?，國家自主性的彰顯與實踐顯示出兩種不同類型的國家權(quán)力。英國學者邁克爾·曼把國家權(quán)力分為專斷型權(quán)力（despotic power）和基礎(chǔ)型權(quán)力（infrastructural power）。國家的專斷型權(quán)力，指國家精英可以在不必與社會各集團進行例行化、制度化的討價還價的前提下自行行動的范圍；國家的基礎(chǔ)型權(quán)力，指的是國家事實上滲透社會，在其統(tǒng)治的領(lǐng)域內(nèi)有效貫徹其政治決策的能力。專斷型權(quán)力越強的國家對社會的控制越強。然而，這并不意味著國家力量的強大，而恰恰可能是國家失敗的源頭。維斯和霍布森指出，國家基礎(chǔ)型權(quán)力嵌入社會主要體現(xiàn)為滲透力量、汲取力量和協(xié)商力量。借鑒上述兩位學者的理論，結(jié)合中國具體實際，本文將精準扶貧政策執(zhí)行過程中，國家基礎(chǔ)型權(quán)力嵌入社會從而實現(xiàn)政策目標的工具分為以下三種相互嵌套和協(xié)同的機制。

一是科層化組織動員機制。健全的科層制是實現(xiàn)國家自主性的前提。在精準扶貧政策執(zhí)行過程中，從中央到地方的各層級政府從理順關(guān)系入手，明確精準扶貧政策落實的主管部門，設(shè)立扶貧專職人員，建立了一個上下對口、整體協(xié)作、職責分明、齊抓共管的精準扶貧政策執(zhí)行組織體系。二是精細化技術(shù)滲透機制。清晰準確地描述社會基本情況是國家權(quán)力有效嵌入社會的基礎(chǔ)。在精準扶貧政策實施過程中，國家各職能部門通過技術(shù)手段對紛繁復雜的貧困地區(qū)、貧困人口進行有規(guī)律的記錄、統(tǒng)計、觀察和監(jiān)測，形成可操作性的政策問題、目標群體需求分析和扶貧政策實施成本收益測算數(shù)據(jù)。在科學理性化的數(shù)據(jù)采集和邏輯整理過程中，國家可以通過數(shù)據(jù)監(jiān)控扶貧政策的實施過程，同時在此過程中也完成了國家對社會的有效滲透。三是“軍令狀”式脫貧考核機制。中央到地方的政府部門把脫貧任務(wù)細化為因地制宜的干部責任，嚴格落實扶貧工作進度，明確脫貧工作質(zhì)量標準。對于完不成任務(wù)的相關(guān)地區(qū)領(lǐng)導干部按照當初立下的“軍令狀”進行問責。

三、精準扶貧過程中的工具主義積弊及國家自主性流失

國家借助社會力量參與實現(xiàn)戰(zhàn)略目標，社會力量借助國家的資源分配機制實現(xiàn)自身利益。國家在與社會力量進行博弈的過程中能否始終堅持并最終實現(xiàn)預(yù)期目標是國家自主性強弱的核心考量指標，也是政策成敗的關(guān)鍵。

（一）科層化組織動員、“轉(zhuǎn)包式”層級關(guān)系與“不出事”邏輯

基于工具理性的科層組織體系是現(xiàn)代國家基礎(chǔ)型權(quán)力運行的基本要件之一。只有建立起遍布全國的完備的行政組織體系，國家的政策才有可能自上而下得以有效執(zhí)行。黨的十九大報告提出把精準脫貧作為當下中國政府施政的三大攻堅戰(zhàn)之一。各級黨委和政府都高度重視，建立了橫縱結(jié)合、職責分明的組織體系，保障精準扶貧政策落實到位。具體包含以下三種相互嵌套、協(xié)同運作的組織體系。一是縱向“一竿子插到底”的扶貧辦。從中央到地方各級政府，建立了一個上下對口、整體聯(lián)動、人員穩(wěn)定、職責專屬的扶貧組織機構(gòu)和職責體系，從國務(wù)院到省、市、縣都設(shè)有扶貧辦，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)扶貧專干。二是橫向組織間協(xié)調(diào)的扶貧“領(lǐng)導小組”。從中央到地方各級政府都成立了由主要領(lǐng)導牽頭的跨部門扶貧開發(fā)領(lǐng)導小組。三是橫縱越級互動下“制度化捷徑”的駐村“第一書記”和扶貧工作隊。為打破行政組織體系內(nèi)部壁壘，提升扶貧政策執(zhí)行效率、精準識別扶貧對象、公平分配扶貧資源，中央到地方各級黨委都派遣優(yōu)秀黨員干部駐村參與扶貧。這些駐村“第一書記”、扶貧工作隊等結(jié)對幫扶機制作為越級參與的機動力量有效促進了扶貧政策在基層的落實?；诳茖咏M織動員的扶貧體系建設(shè)對于推動精準扶貧政策從中央到地方不折不扣的落實，避免扶貧政策執(zhí)行變異以及由此帶來的國家自主性缺失起著決定性的作用。但如果人們認為科層組織動員可以解決所有國家自主性的缺失問題，未免太理想化。

科層化動員體系所具有的工具理性特征要求基層政府官員盡量以一種“價值無涉”的態(tài)度嚴格執(zhí)行上級的命令。在工具理性主導下，這種不帶道德感地、“無惡無好”地——也即“無思地”——執(zhí)行命令，正是置身于現(xiàn)代政治機器或政治運行過程中的官吏們履行其職務(wù)、表達其責任的正當方式?！盁o思的平庸”成了現(xiàn)代工具理性主導下科層制體系中官員的規(guī)范化臉譜。精準扶貧政策執(zhí)行過程中也存在少部分“無思的平庸”的官員。他們遵循著“不出事”邏輯，僵化地服從組織的動員與安排，使得政策效果大打折扣。具體表現(xiàn)為以下兩個層面。

首先，在精準扶貧政策出臺的初期，基層官員和扶貧干部對于精準扶貧政策方案簡單、快速地接受。對于“無思的平庸”者而言，維護個體利益不受損是其參與精準扶貧的原初動力。對于組織安排的精準扶貧政策落實任務(wù)，他們大多選擇消極接受，不發(fā)表任何反對意見。對精準扶貧的重要組織動員機制之一的干部駐村機制，中央文件明確要求其做到擇優(yōu)選拔扶貧干部，根據(jù)貧困村實際需要精準派人。但在具體執(zhí)行過程中則存在一些僵化應(yīng)付的問題。例如，“訪談?wù)邌枺骸敃r你去做第一書記是自愿報名擇優(yōu)錄取還是組織安排？’P縣H村某第一書記答：‘當時組織上要求每個單位必須派，我正好符合條件，是為完成組織任務(wù)被迫去的?！薄霸L談?wù)邌枺骸闶侨绾萎斏系谝粫浀?，對于這個職務(wù)你有什么看法和預(yù)期？’P縣G社區(qū)某第一書記答：‘我是組織上接到縣委通知后，找我談話，我們院領(lǐng)導認為只有我們政治部可以抽調(diào)出人來，是為完成和配合縣委組織部的工作。至于說到底符不符合文件中到社區(qū)工作所需要的專業(yè)特長等則不在考慮之列。（我們領(lǐng)導）明確跟上面說，如果必須嚴格按照文件要求派人則我們院無法配合工作?！?/p>

其次，在參與精準扶貧政策過程中，僵化呆板地執(zhí)行政策。在脫貧攻堅行動中，“無思的平庸”者所關(guān)注的更多是自己是否遵守了上級的政策指令，而較少考慮政策本身的正確性和因地制宜性。他們只是在復雜的工作程序中追求細致和盡量“不出事”，至于扶貧政策背后所蘊含的以人民為中心的治理理念等則無從深究。比如，盡管基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是落實精準扶貧政策的中堅力量，但在壓力型組織動員下他們亦疲于應(yīng)付，在創(chuàng)新性執(zhí)行政策方面顯得無奈和無力。例如，“訪談?wù)邌枺骸鳛殒?zhèn)里主管扶貧的領(lǐng)導你認為咱們鎮(zhèn)扶貧工作最大的特色是什么？’P縣D鎮(zhèn)主管扶貧工作的領(lǐng)導答：‘好像也沒有什么特色。我們基層官員只要能完成上級布置的任務(wù)就行了，不求有功，但求無過。’”這些“無思的平庸”者只是在自己平凡的崗位上做些瑣碎的行政工作，既不刻意以權(quán)謀私、違法亂紀，也沒有干出一番大事業(yè)的宏愿，他們所圖的不外乎是職位的升遷、薪資的提高，所想的無非是個人的得失?！艾F(xiàn)在缺乏有擔當?shù)母刹?，都是把上級的任?wù)承接下來，轉(zhuǎn)移出去。只要不惹上什么麻煩就萬事大吉?！?/p>

總之，在科層組織動員下，“無思的平庸”者以一切行動聽指揮的科層組織運行邏輯，在繁忙的“接包”“分包”和“轉(zhuǎn)包”中心安理得地逃避自己作為人民公仆的崇高道德責任，扶貧政策對于國家或地區(qū)利益的長遠影響往往被拋之腦后。

（二）精細化技術(shù)滲透、格式化部門間關(guān)系與數(shù)據(jù)俘獲治理

國家自主性的最直接表現(xiàn)是國家有能力形成自己的目標并達到其期望的效果。從國家自主性的視角看，政府代表國家出臺精準扶貧政策的最主要目標就是通過政策工具回應(yīng)那些處于貧困線以下的民眾的利益訴求，保障他們的正當權(quán)益。精準扶貧政策有效執(zhí)行的首要前提是找出“誰是貧困者”。在精準扶貧政策實施過程中，國家需要借助各種治理技術(shù)來進行政策對象精準識別、目標群體需求精準測算以及成本收益精準分析等化繁為簡的工作。精準扶貧過程中治理技術(shù)的應(yīng)用和推廣對于提升國家自主性具有十分積極的意義。其具體應(yīng)用主要表現(xiàn)為以下兩個層面。其一，利用現(xiàn)代統(tǒng)計方法把復雜的貧困情況化簡為清晰的、可操作的政策問題、政策對象和政策工具。以利用家戶收入情況測算確定誰是貧困戶為例，在具體的扶貧實踐中這包括一系列的表格填報并對其進行審計和數(shù)據(jù)庫建設(shè)，如扶貧對象申請表、貧困戶入戶調(diào)查表、貧困戶入戶信息采集表、貧困戶家庭收入等。其二，運用標準化、可通約性的統(tǒng)計工具管理來考核貧困戶及參與扶貧的工作人員、扶貧項目。在扶貧政策實踐中同樣體現(xiàn)為一系列的表格填報，如扶貧項目調(diào)查表、扶貧資金項目收益分配率登記表、扶貧工作群眾滿意度統(tǒng)計表、幫扶責任人到位率和走訪貧困戶統(tǒng)計表等。治理技術(shù)具有鮮明的工具理性特征?！肮ぞ呃硇允侨祟愡\用概念、邏輯推理的形式認識和把握政治活動的本質(zhì)和規(guī)律，并用規(guī)范性、程序性、制度性、可操作性、實效性的規(guī)則體系、技術(shù)手段、途徑方法來框定政治生活、實現(xiàn)政治目的的能力和活動?！敝卫砑夹g(shù)的工具理性屬性決定了其具有異化為“技術(shù)治理”的可能性，即在精準扶貧政策運行過程中，技術(shù)成為治理的中心和主體，而治理的應(yīng)然主體——“人”，則被拋之腦后。

首先，對工具理性的過度依賴會導致文牘主義。在具體的精準扶貧政策執(zhí)行過程中，基層工作人員存在過度依賴形式化手段而對于具體政策運作過程細節(jié)疏于管理的現(xiàn)象。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管扶貧的副鎮(zhèn)長說：“在測算貧困戶收入時無法做到精準。比如我們不能僅僅憑貧困戶的口頭表述，還需要核實。某村王某在北京打工，我們需要核實他的打工收入。但我如果親自去北京的話，費時費力費錢，也不知道這中間產(chǎn)生的費用該如何報銷，因此，只能讓貧困戶自己開收入證明。這種證明大家都知道，好多都是假的。但我們也很無奈，沒有更好的辦法，只能默認他開的收入證明是真的。”

其次，對工具理性的過度依賴會導致數(shù)據(jù)俘獲治理。對于普通民眾來說，扶貧成效是充滿了數(shù)字、目標和百分比的“天書”。一位貧困村的老黨員說：“在巡視整改回頭看時，要求對村里的貧困戶進行重新審定，村東頭老A，他的兒子在省城的防疫站工作，這樣他家就明顯不符合規(guī)定。村里有人向第一書記反映，他要是不出列，我們也不出列。但后來第一書記給大家的回復是老A把兒子過繼給他的弟弟了，這樣按照文件要求就符合規(guī)定了?！贝謇锲渌藢τ谶@一舉動都不屑，但也說不出什么理由來，然而對于國家的政策大家都深感失望。由此導致一些村民說：“這貧困戶和脫貧都是人家政府說了算，人家說你貧困你就貧困，人家說你脫貧了你就脫貧了，我們老百姓還能說啥啊?！?/p>

在精準扶貧過程中，對指標監(jiān)管和考核結(jié)構(gòu)的設(shè)計，往往只迷信量化的數(shù)字管理，卻忽視了地方政府實際權(quán)力操作中的具體機制和隱性規(guī)則。這就有可能導致政策過程中出現(xiàn)數(shù)據(jù)俘獲治理的現(xiàn)象，即管理人員只對面上的數(shù)據(jù)負責，而對具體的治理問題大而化之。例如，某駐村幫扶隊員說：“針對扶貧中數(shù)據(jù)不精準的問題，我們按照村支兩委上報的數(shù)據(jù)往上面填報，這是第一輪?！仡^看’（巡視整改回頭看）時，上級要求必須按照國家文件精神，該出列的出列，該納入的納入，但一下子數(shù)字改動太大，上級不同意，不允許推倒重來，說上面的數(shù)據(jù)庫已經(jīng)建立起來了，不能有太大的改動，只能微調(diào)，有時候只能將錯就錯。改動太大了，不僅上級不同意，老百姓也不同意。我們就怕老百姓鬧事，影響自己的考核成績。”數(shù)字俘獲治理導致政府扶貧績效數(shù)據(jù)與基層社會治理問題之間的脫節(jié)，最終導致國家治理能力的弱化和自主性的缺失。

（三）“軍令狀”式考核、“交換式”干群關(guān)系與國家合法性

國家實施精準扶貧的真正目的是提升貧困戶的“可行能力”。扶貧政策精準落實的關(guān)鍵要素不是財政支出的扶貧款項或者與其相對應(yīng)的一套分配政策或程序，而是貧困戶致富能力的提升。然而精準扶貧政策經(jīng)過科層化的執(zhí)行主體如各級扶貧辦的工作人員、駐村干部、貧困村的支部書記、村主任等的精心組織和高效落實之后變成了國家政策紅利在農(nóng)村的運動式發(fā)放與分配。這種簡單的運動式扶貧模式只能把部分貧困戶“慣壞”，甚至滋生出干部和貧困戶之間的“交換式”干群關(guān)系等政策異化現(xiàn)象。

首先，貧困戶被賦予參與評價幫扶干部和第一書記的權(quán)利，但在一些干部看來這種權(quán)利異化成了貧困戶要挾干部的手段。例如，“如果你在八月十五不給我發(fā)月餅，我就不給你在收入測算表上簽字。你就無法完成任務(wù)”，“為了完成任務(wù)我們有時候被迫自己掏錢買米、面、油給貧困戶，導致我們工作壓力很大。更有甚者，一些貧困戶之間還相互攀比，看誰的扶貧干部給發(fā)的福利多”。

其次，圍繞脫貧攻堅的政策紅利和目標考核，扶貧干部和貧困戶形成了利益共謀關(guān)系。駐村第一書記承擔著監(jiān)督扶貧資源公平分配的責任，但為了順利通過考核不得不向村莊內(nèi)部的權(quán)力運行邏輯妥協(xié)。例如，“村里面在討論確定貧困戶時，有A、B、C三個備選農(nóng)戶，B、C兩戶特別貧困，符合國家政策。如果嚴格按照國家政策規(guī)定篩選，則A戶沒法入列。但是A戶在村民議事會代表中很有影響力，村民議事會代表明確說，如果A無法入列，那么其他兩戶就沒法通過村民議事會投票。我們干部們?yōu)榱吮苊獯謇锶颂焯斐臭[和到上面告狀，就通過打政策擦邊球的方式把A列為貧困戶了”。在此博弈過程中，享受政策紅利的人員擴大，貧困戶、村干部和扶貧第一書記都各自獲得了相對滿意的結(jié)果。但在此過程中很少有人想到國家利益受損的現(xiàn)實。同時，為了獲得扶貧政策紅利，貧困戶也很樂意配合扶貧干部做一些“做事留痕”等形式化的工作?！盀榱俗C明我確實駐村幫扶，有的時候，我去貧困戶家里，給人家順便帶幾個饅頭都得拍照留痕。雖然他們（貧困戶）都很愿意配合拍照，但拍照的時候連我自己都感覺丟人，為了完成任務(wù)，我們也是沒辦法?！狈鲐毟刹颗c群眾的這種利益共同體，使得貧困戶的“等靠要”思想更加嚴重，同時也損害了扶貧工作的公平公正原則，最終給扶貧工作帶來不利影響。

最后，在扶貧任務(wù)考核驗收時“一刀切”，導致基層干部不得不以其他社會資源為交換，求得貧困戶的簽字同意。“我們村有一戶在2018年7月份通過收入測算，被列為貧困戶，但到了2018年10月份，我接到上級通知，要求村里所有貧困戶必須全部脫貧。我讓這一戶人家簽字時遭到了強烈抗議，貧困戶艾某說，‘我三個月期間只是接受過一次慰問，這就脫貧了？你們政府也太厲害了吧！這個字我堅決不簽’?！比欢谶@位扶貧干部看來，“上級下達2018年必須全部脫貧的任務(wù)時說，如果整個Y市絕大多數(shù)貧困村的貧困戶都脫貧了，但只有咱們X村沒有完成任務(wù)，那說明咱們D鎮(zhèn)X村的干部工作能力差，這會出問題的，這在別人看來是不可理解的。因此，必須全部脫貧，這是政治任務(wù)”。壓力型體制下“一刀切”式政策考核導致基層扶貧干部迫于壓力不得不向貧困戶妥協(xié)。上述X村案例中扶貧干部只得動用各種社會資源幫助貧困戶盡快辦理和申領(lǐng)“低?！?，最后才求得貧困戶的脫貧簽字確認。

綜上所述，國家出臺的精準扶貧政策在一些基層落實過程中成為各個相關(guān)社會利益群體利益競爭的場域。無論是政府官員、社會精英還是普通農(nóng)戶，都把制定、參與或支持精準扶貧政策作為實現(xiàn)其特定利益的工具。這種工具主義的思維模式和行動方略會導致作為整體利益代表者的國家的碎片化和其合法性的弱化。

四、互賴而協(xié)同：貧困治理機制間關(guān)系的調(diào)適

嵌入式國家自主性理論的核心要義是對國家與社會關(guān)系的認識和處理應(yīng)該從強調(diào)“對立而制衡”走向“互賴而協(xié)同”?！皣乙獙ι鐣?jīng)濟發(fā)展進行有效的引導，必須深深‘嵌入’社會中，構(gòu)建起國家政權(quán)與企業(yè)、社會組織之間的溝通機制，依憑它們保證政府的政策目標得到社會精英和大眾的認同，進而高質(zhì)量地執(zhí)行。”當下中國貧困治理中存在的主要問題是國家科層化組織動員機制的力量過于強大，而其他社會力量較弱。扶貧過程中精細化技術(shù)滲透機制和扶貧考核機制作用的發(fā)揮要以組織動員為前提和基礎(chǔ)，這導致貧困治理中機制間關(guān)系失調(diào)。這種失衡的機制間關(guān)系最終導致扶貧政策實施過程中地方政府和基層官員權(quán)力資源太少而責任太大，無力完成扶貧政治任務(wù)，只能用各種形式主義的方式來應(yīng)付。因此，理順關(guān)系是解決當下問題的關(guān)鍵所在。

（一）理順“激勵-約束”機制間關(guān)系，激發(fā)基層扶貧干部活力

“一個有效的制度建設(shè)過程，必須重新塑造核心參與者的目標、優(yōu)先順序和責任感，灌輸共享的假設(shè)和共同期望，從而在此基礎(chǔ)上培育出共同的理性?！贬槍纳系较仑瀼芈?實的精準扶貧政策，基層政府官員群體首先達成的是“命令-服從”的工具理性共識，這無可厚非，且對于政策執(zhí)行具有積極意義。但如果僅僅限于工具理性，則會帶來政策執(zhí)行的異化和基層公務(wù)員的“平庸化”、工具化生存狀態(tài)。為此，基層官員需要超越工具理性，而去追求實現(xiàn)公共利益的政治理性。政治理性引導基層官員從政治價值、政治理想高度對自身的履職行為進行道德判斷，實現(xiàn)“應(yīng)該如此做”和“愿意如此做”的融合，從而構(gòu)建起主體內(nèi)在的“責任政治”觀念。精準扶貧政策執(zhí)行中的“不出事”邏輯和文牘主義現(xiàn)象最終可歸結(jié)為一種因責任政治觀念缺失而帶來的任性避責邏輯。精準扶貧過程中干部任性避責邏輯形成的主要原因在于現(xiàn)有的干部“激勵-約束”機制的失衡。例如，“作為被下派的駐村第一書記我們承擔了很大的工作責任和壓力，說是在將來的職位晉升中優(yōu)先提拔，但這對我們來說只是一個很好的‘餅’，是一種理想主義的說法，在現(xiàn)實中還沒有很好兌現(xiàn)”。因此，讓干部主動“找回責任”、承擔責任，除了需要對基層官員進行理想信念教育外，最關(guān)鍵的還在于“激勵相容”的機制建設(shè)。

一是問責與容錯機制相平衡，給基層扶貧干部松綁。精準扶貧政策的因地制宜落實需要基層扶貧干部勇于探索、勇于試錯、勇于擔當。因此要將扶貧過程中實干者的創(chuàng)造性破壞、無意過失等探索性工作予以容錯免責。對于實干者在扶貧政策落實中偶爾出現(xiàn)的“打政策擦邊球”行為不作負面性評價，同時予以正確引導和糾錯，最大程度地給政策創(chuàng)新性行為提供平臺和空間，降低扶貧干部的工具主義避責沖動。二是顯性激勵與潛在激勵協(xié)同，給基層扶貧干部實實在在的激勵。當前對基層干部扶貧效果考核的指標體系中過多注重顯性的脫貧人數(shù)和短期的脫貧成果，是扶貧過程中工具主義行為盛行的主要原因。因此，要構(gòu)建多元化的基層干部扶貧績效考核評估機制，把貧困戶滿意度、扶貧成效的可持續(xù)性、扶貧項目的長遠意義等指標納入扶貧績效考核體系；要把精準扶貧效果與落后村落整體公共服務(wù)水平、經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿β?lián)系起來，把貧困戶本身的長遠發(fā)展的潛力作為扶貧績效的核心指標；要把這些柔性的公共服務(wù)指標變成基層政府官員剛性的晉升指標。

（二）理順政府內(nèi)部部門間關(guān)系，構(gòu)建組織內(nèi)跨部門協(xié)同機制

精準扶貧政策基層執(zhí)行異化的主要原因之一在于壓力型體制下的科層式治理的權(quán)責失衡和層層加碼。受到等級權(quán)威“官本位”和部門本位主義的影響，基于平等協(xié)商的跨層級、跨部門協(xié)同異常艱難。為此，在精準扶貧過程中要盡快建立由國務(wù)院牽頭，各省級政府積極配合的跨層級、跨部門協(xié)同機制。首先，要搭建扶貧信息溝通交流機制。主要涉及扶貧政策實施過程中的風險預(yù)判、利益分配、法律保障、監(jiān)督約束等方面的信息交流。國務(wù)院和各省級扶貧辦要構(gòu)建統(tǒng)一共享的信息服務(wù)平臺，在平臺上實現(xiàn)信息共享、流程監(jiān)督、責任目標考核等環(huán)節(jié)的開放、透明。國務(wù)院和各省級扶貧辦要定期編輯扶貧項目工作簡報和專報，及時發(fā)布扶貧項目進展情況。其次，建立基于目標管理和共同價值愿景的平等談判機制。在精準扶貧過程中，一旦有關(guān)扶貧目標任務(wù)的部門之間、層級之間權(quán)責關(guān)系發(fā)生變化，中央層面的部級聯(lián)席會議制度、各級扶貧辦、扶貧領(lǐng)導小組、相關(guān)專家要及時啟動協(xié)商機制。要摒棄以往跨部門爭議依賴上級權(quán)威協(xié)調(diào)裁定的科層制模式，以平等協(xié)商和對話的方式解決爭議。協(xié)商過程中，各個扶貧參與部門要按照既定規(guī)則充分表達不同意見，在盡最大可能實現(xiàn)扶貧政策目標的前提下，商討解決方案。

（三）理順政社關(guān)系，探尋政府與企業(yè)、貧困戶伙伴式協(xié)作機制

一些地區(qū)的精準扶貧過程僅由政府單向主導，而其他社會力量的主體性缺失，只是形式化地陪著政府“賺吆喝”或投機盈利，這是工具主義亂象的根源。精準扶貧政策過程中國家自主性的提升除了從上到下的嵌入性、滲透性之外，另一個重要的層面是從下到上的社會力量對于基層權(quán)威的認同、支持和賦權(quán)。從下到上的內(nèi)生性治理秩序的形成是精準扶貧政策在基層生根發(fā)芽的前提。要通過協(xié)同互動機制建設(shè)，使國家和各個社會力量從只顧自己完成任務(wù)的“各自為政”走向利益互惠的平等互賴，進而達成通過扶貧政策推動社會全面發(fā)展的國家目標。一是共識達成機制。多元參與主體通過廣泛交流達成共識為事后良好協(xié)作打下堅實基礎(chǔ)。基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與在地扶貧企業(yè)、參與扶貧的社會組織、駐村干部、貧困村的村干部、貧困戶等各政策參與主體要通過協(xié)商、對話、談判等方式對本地區(qū)貧困治理的現(xiàn)狀、預(yù)期目標、主要方法、參與方各自的優(yōu)勢和弊端、參與扶貧的具體職責、預(yù)期收益等達成廣泛的共識。根據(jù)中國實際，嵌入在基層政府、村委會、企業(yè)、農(nóng)村合作社等扶貧參與主體當中的基層黨組織要起到積極促進作用。要借助日常的黨組織活動為參與扶貧的各方提供交流平臺，黨員領(lǐng)導干部特別是黨支部書記要在共識形成中對群眾和企業(yè)利益訴求發(fā)揮搜集、表達和聚合作用。二是利益整合機制?；鶎诱哂型瓿煞鲐氄稳蝿?wù)的績效考核壓力，在地扶貧企業(yè)具有逐利沖動，貧困戶具有盡快脫貧致富的需求，通過合理的機制設(shè)計可以使三方形成穩(wěn)定的利益共同體?；鶎诱诜鲐氋Y源分配和發(fā)放過程中要從原來的由上到下直線輸送式轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、在地扶貧企業(yè)和貧困戶之間伙伴式的協(xié)同互賴機制。政府與企業(yè)簽訂協(xié)議，將優(yōu)惠政策和各種支持給予在地扶貧企業(yè)。同時企業(yè)與貧困戶簽訂協(xié)議，通過各種互惠互利的方式把貧困戶納入產(chǎn)業(yè)發(fā)展之中，確保貧困戶脫貧后不返貧。這樣，政府、企業(yè)、貧困戶以合作共贏和風險共擔為運行機理，在市場經(jīng)濟中休戚與共，形成命運共同體。

五、結(jié)論

貧困治理是當下中國國家治理中最主要的公共難題之一。充分發(fā)揮國家自主性的中國式貧困治理模式在取得巨大成就的同時也意外地“制造”了形式主義亂象和資源的分配不公等問題。這一悖論的存在與國家在貧困治理中的自主性選擇偏好和行為能力密切相關(guān)。中國式貧困治理過程中的國家自主性流失從根本上來說源于中國現(xiàn)有的國家治理體系中的一些制度性和結(jié)構(gòu)性問題。宏觀制度性和結(jié)構(gòu)性問題的解決往往錯綜復雜、異常艱難，而微觀機制的創(chuàng)新和機制間關(guān)系的調(diào)適則相對容易且見效快。中共十九屆四中全會從制度建設(shè)的視角對堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出了戰(zhàn)略性部署。在堅持和完善中國特色社會主義制度的前提下，解決中國式貧困治理運行過程中的問題的最直接辦法便是機制創(chuàng)新。機制層面的“增量”改革才是逐步推動治理體系變革的捷徑。對于貧困治理中的問題，我們當下亟須在國家回歸與社會參與之間找到一條有效協(xié)同的道路來解決國家集權(quán)太多和社會無序參與帶來的治理難題，從而找到一條中國化的解決問題的出路。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《天津行政學院學報》2020年第4期

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