摘要：2020年是脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)決勝之年，這表明我國扶貧工作已經(jīng)進(jìn)入“后脫貧時(shí)代”。這一歷史性轉(zhuǎn)變意味著我國開始從擺脫以生存為核心的絕對(duì)貧困，轉(zhuǎn)向緩解相對(duì)貧困實(shí)現(xiàn)共同富裕的新的歷程。相對(duì)貧困的比較性、主觀性、多元性與長期性，決定了有效治理的復(fù)雜性與艱巨性。根據(jù)多維貧困的治理思維與“三支柱”的治理策略，建立“機(jī)會(huì)一能力一保障”的邏輯架構(gòu)，是構(gòu)建相對(duì)貧困治理長效機(jī)制的核心線索。一套具有動(dòng)態(tài)性、可調(diào)整性及相機(jī)操作性的相對(duì)貧困治理機(jī)制，應(yīng)該包含由底線思維所決定的遏制返貧的長效兜底機(jī)制、由管制放松所形成的機(jī)會(huì)開放的長效支持機(jī)制、由配置效率所導(dǎo)向的激發(fā)活力的長效動(dòng)力機(jī)制、由能力提升所建立的代際阻斷的長效培育機(jī)制以及由心理干預(yù)所支持的廣義福利的長效誘導(dǎo)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：相對(duì)貧困；治理策略；長效機(jī)制

2020年全面決勝脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)后，我國將進(jìn)入后減貧的新歷程。新歷程的核心目標(biāo)是緩解相對(duì)貧困，從而標(biāo)志著扶貧工作將轉(zhuǎn)向人群范圍更廣、脫貧標(biāo)準(zhǔn)更高、付出努力時(shí)間更長的歷史階段?；谶@一歷史性的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，構(gòu)建科學(xué)、可持續(xù)的相對(duì)貧困治理長效機(jī)制有著重要的現(xiàn)實(shí)與歷史意義。

一、歷史性轉(zhuǎn)變：從絕對(duì)貧困到相對(duì)貧困

絕對(duì)貧困一般指生存貧困，即個(gè)體缺乏足夠的資源來滿足其基本生存需要。早在1901年英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家朗特里（Rowntree）就指出，如果一個(gè)家庭的所有收入不能夠維持家庭的基本生存狀況即為貧困，并根據(jù)“獲得維持體力的最低需要”的“購物籃子”所需要的貨幣預(yù)算測算出一個(gè)六口之家一周26先令的貧困線。從此，滿足人們的生理需求成為界定絕對(duì)貧困的基本底線。1965年，經(jīng)濟(jì)學(xué)家奧珊斯基（0rshansky）將食物支出費(fèi)用的3倍所測度的收入水平定義為貧困線。由于這一定義表達(dá)了依據(jù)恩格爾系數(shù)確定貧困標(biāo)準(zhǔn)的核心思想，隨后該標(biāo)準(zhǔn)被美國官方統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)所采納。1994年，經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬丁（Martin）進(jìn)一步提出了包含最低非食物需求在內(nèi)的貧困線標(biāo)準(zhǔn)（即“馬丁法”）。

我國先后采用過“1978年標(biāo)準(zhǔn)”“2008年標(biāo)準(zhǔn)”和“2010年標(biāo)準(zhǔn)”三個(gè)農(nóng)村貧困線標(biāo)準(zhǔn)。其中，“1978年標(biāo)準(zhǔn)”確定為每人每年100元，底線是“果腹”；“2008年標(biāo)準(zhǔn)”界定為每人每年1196元，底線是“有吃、有穿”?！?010年標(biāo)準(zhǔn)”為現(xiàn)行農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)，按2010年物價(jià)水平確定為每人每年2300元，以求達(dá)到“兩不愁”。統(tǒng)計(jì)表明，按照2010年貧困標(biāo)準(zhǔn)，我國農(nóng)村貧困人口數(shù)從1978年的77039萬人下降到2019年的551萬人，貧困發(fā)生率下降至0.6%。2020年，我國將歷史性地解決絕對(duì)貧困問題。

我國正步入“后減貧時(shí)代”，標(biāo)志著我國開始從擺脫以生存為核心的絕對(duì)貧困，轉(zhuǎn)向?qū)崿F(xiàn)共同富裕的宏偉目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)共同富裕，必須緩解相對(duì)貧困問題。與絕對(duì)貧困只關(guān)注低收入者的實(shí)際狀況相比，相對(duì)貧困更關(guān)注財(cái)富和權(quán)利分配的不平等性，更關(guān)注相對(duì)貧困群體的經(jīng)濟(jì)地位和體面生活。所以，黨的十九大報(bào)告深刻指出，在中國特色社會(huì)主義新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這一重要論斷表明了相對(duì)貧困治理的艱巨性與長期性。

從宏觀層面來說，這種艱巨性與長期性源于三個(gè)方面的判據(jù)：

一是貧困標(biāo)準(zhǔn)的變化所凸顯的相對(duì)貧困。按照“1978年標(biāo)準(zhǔn)”和“2008年標(biāo)準(zhǔn)”，我國的貧困問題已經(jīng)解決，而按照“2010年標(biāo)準(zhǔn)”，則我國的貧困發(fā)生率在1978年高達(dá)97.5%。所以，絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的提升，意味著相對(duì)貧困問題的凸顯并呈現(xiàn)階梯式下降的趨勢（圖1）。

二是城鄉(xiāng)居民收入差距所呈現(xiàn)的相對(duì)貧困。這一差距表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是城鄉(xiāng)居民之間的差距；二是按收入分組所形成的城鄉(xiāng)收入差距。從圖2可以看出：（1）2000—2018年，各組城鎮(zhèn)居民人均收入一直是農(nóng)村居民人均收入的2倍以上，從而表明相對(duì)收入差距以及由此呈現(xiàn)的相對(duì)貧困將是相對(duì)貧困的主要群體。

三是農(nóng)村區(qū)域收入差距所呈現(xiàn)的相對(duì)貧困。與城鄉(xiāng)收入差距相類似，由區(qū)域差距所表達(dá)的收入不平等也是我國相對(duì)貧困的重要特征。2018年，東部地區(qū)的10個(gè)省市中僅有河北、海南兩個(gè)省的農(nóng)村居民人均可支配收入低于15000元，其余8個(gè)省市均高于15000元。中部、東北合計(jì)共9個(gè)省，其中除山西低于12000元/年以外，其余8省均在12000元至15000元之間。西部地區(qū)12個(gè)省市區(qū)中除內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川處于12000元至15000元之間，其余8省市均低于12000元。提升西部地區(qū)的農(nóng)民收入水平，是我國緩解相對(duì)貧困的重要任務(wù)。

從解決絕對(duì)貧困到緩解相對(duì)貧困，是一個(gè)歷史性轉(zhuǎn)變。我國在脫貧攻堅(jiān)的偉大實(shí)踐中，已經(jīng)積累了許多寶貴經(jīng)驗(yàn)，主要包括：一是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化組織保證；二是堅(jiān)持精準(zhǔn)方略，提高脫貧實(shí)效；三是堅(jiān)持加大投入，強(qiáng)化資金支持；四是堅(jiān)持社會(huì)動(dòng)員，凝聚各方力量；五是堅(jiān)持從嚴(yán)要求，促進(jìn)真抓實(shí)干；六是堅(jiān)持群眾主體，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力。這些經(jīng)驗(yàn)不僅是全面決勝脫貧攻堅(jiān)的核心支撐，也將繼續(xù)成為我國構(gòu)建相對(duì)貧困治理長效機(jī)制的寶貴財(cái)富。

二、長期性挑戰(zhàn)：相對(duì)貧困的基本性質(zhì)及其困境

相對(duì)貧困被定義為個(gè)體所擁有的資源明顯低于所在社會(huì)家庭或個(gè)人所平均支配的資源水平，通常不取決于個(gè)人的實(shí)際生活狀況，而是與參照群體狀況緊密關(guān)聯(lián)。一般來說，如果一個(gè)人或一個(gè)家庭的生活狀況（如以收入來衡量）低于社會(huì)平均水平，并達(dá)到一定程度，就可認(rèn)為其處于相對(duì)貧困狀態(tài)。其中生活狀況多指收入水平和生活質(zhì)量，生活質(zhì)量包括資產(chǎn)積累、基本公共服務(wù)均等化、生活環(huán)境、政治參與等。所以，如果說化解絕對(duì)貧困是解決生存保障問題，那么緩解相對(duì)貧困則是縮小收入和生活質(zhì)量的差距問題。

（一）相對(duì)貧困的基本性質(zhì)

在國際組織中，與世界銀行關(guān)注絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)不同，采用相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)最為典型的是經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD），但卻沒有設(shè)定具體且明確的目標(biāo)和進(jìn)程。只有歐洲聯(lián)盟在2010年發(fā)布了《歐洲2020》政策文件，提出了明確的減緩相對(duì)貧困目標(biāo)，但關(guān)注的是返貧風(fēng)險(xiǎn)。這里的相對(duì)貧困是指收入水平低于人均等值可支配收入中值的60%。盡管歐盟為此做出了努力，但相對(duì)貧困規(guī)模幾乎沒有下降，2020年的減貧目標(biāo)依然難以實(shí)現(xiàn)?？梢?，與絕對(duì)貧困相比，相對(duì)貧困治理的復(fù)雜性與艱巨性更為顯著。與絕對(duì)貧困相比，相對(duì)貧困具有特殊的基本性質(zhì)：

一是比較性。相對(duì)貧困是不同群體的對(duì)比，而這些對(duì)比可以表達(dá)為物質(zhì)上的、社會(huì)上的或情感的相對(duì)匱乏，并在政治經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過程中不斷被解構(gòu)與重構(gòu)。其中，可支配收入是判斷相對(duì)貧困的重要標(biāo)準(zhǔn)。在發(fā)達(dá)國家，通常將人均可支配收入中位數(shù)的50%,60%（大致分別相當(dāng)于平均收入的40%和50%）作為相對(duì)貧困的判定基準(zhǔn)。

二是主觀性。相對(duì)貧困在滿足基本生存以及其他的基本生活需求之外，更多地涉及貧困主體的主觀感受與社會(huì)共識(shí)的形成。所以，嚴(yán)格來說相對(duì)貧困可以表達(dá)為主觀貧困。如果說客觀貧困是基于客觀事實(shí)（如營養(yǎng)不良）形成的判斷，那么相對(duì)貧困則是基于獲得感、幸福感以及滿意度的主觀感受。因此，相對(duì)貧困在一定程度上可視為一個(gè)社會(huì)心理問題。相對(duì)貧困群體的呼吁機(jī)制、社會(huì)共識(shí)所表達(dá)的價(jià)值取向，不僅決定著相對(duì)貧困的標(biāo)準(zhǔn)，而且決定著公共治理政策的方向與力度。

三是多元性。相對(duì)貧困往往集中表達(dá)為免受困苦、接受教育、享受政治權(quán)利、參與社群生活等能力的缺失。貧困主體能力的缺失主要源于：資源貧乏（貧困群體可支配的資源嚴(yán)重少于其參照群體）、社會(huì)排斥（貧困群體被排除在社會(huì)認(rèn)可的生活模式、習(xí)俗和活動(dòng)之外）、相對(duì)剝奪（貧困群體無法獲得有尊嚴(yán)的生活條件和便利設(shè)施，以及進(jìn)入市場、獲得教育與健康等經(jīng)濟(jì)和社會(huì)權(quán)利），因而在相對(duì)貧困的主體及特征上呈現(xiàn)多元性。

四是長期性。相對(duì)貧困的比較性與多元性，決定了貧困治理的結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)與長期性困難。從資源稟賦來說，可利用的自然資源，在地理區(qū)域分布上不僅是差異化的，而且是天賦外生的，從而產(chǎn)生了區(qū)域間的不平衡與群體間的相對(duì)差距；從經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)來說，處于不同社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、不同分工網(wǎng)絡(luò)的個(gè)體或群體，由于網(wǎng)絡(luò)位置、網(wǎng)絡(luò)分割、社會(huì)固化及其傳導(dǎo)機(jī)制的不同，導(dǎo)致了機(jī)會(huì)不平等的必然性，從而造成內(nèi)生經(jīng)濟(jì)權(quán)利與生活質(zhì)量的相對(duì)差距；從個(gè)人能力來說，一個(gè)人的行為能力包括擁有獲得衣食住行以及社會(huì)參與等各種功能性活動(dòng)的能力，但因?yàn)閭€(gè)人能力的不同，使其在資源獲取、機(jī)會(huì)俘獲、權(quán)利行使方面出現(xiàn)差異，進(jìn)而導(dǎo)致其在擺脫收入貧困并改善生活質(zhì)量方面的選擇空間的約束。稟賦、機(jī)會(huì)與能力的差異，不僅決定了緩解相對(duì)貧困的艱巨性，而且會(huì)因?yàn)槭袌龈偁帣C(jī)制及其“優(yōu)勝劣汰”而具有長期性與歷史性。

（二）緩解相對(duì)貧困面臨的困難與挑戰(zhàn)

貧困是一個(gè)永恒性的話題。習(xí)近平總書記在2016年3月召開的全國“兩會(huì)”期間就已經(jīng)指出，脫貧和高標(biāo)準(zhǔn)小康是兩碼事，我們不是一勞永逸，畢其功于一役；相對(duì)貧困、相對(duì)落后、相對(duì)差距將長期存在。由于上述性質(zhì)所決定的復(fù)雜性，意味著我國相對(duì)貧困的治理不僅具有長期性，而且面臨著若干困難與挑戰(zhàn)：

一是相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)制定與貧困人口識(shí)別問題。相對(duì)貧困的比較性特征意味著相對(duì)貧困是一個(gè)動(dòng)態(tài)特征，即個(gè)體或家庭條件無法達(dá)到社會(huì)平均發(fā)展水平從而存在的相對(duì)剝奪現(xiàn)象。而相對(duì)貧困具有多元性則意味著相對(duì)貧困表現(xiàn)形式多種多樣，且在不同區(qū)域不同群體中具有典型差異特征。作為貧困治理的前提，對(duì)相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的制定和相對(duì)貧困人口的識(shí)別，將成為未來扶貧工作有效瞄 準(zhǔn)的重點(diǎn)與難點(diǎn)。已有研究表明，與絕對(duì)貧困快速下降的趨勢截然相反，改革開放以來，全國、農(nóng)村 和城鎮(zhèn)的相對(duì)貧困發(fā)生率幾乎一直處于上升的趨勢中。顯然，如果采用相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，將面臨經(jīng)濟(jì) 增長速度放緩、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付壓力加大以及如何與聯(lián)合國的可持續(xù)發(fā)展議程相銜接的若干挑戰(zhàn)。

二是城鄉(xiāng)差距及區(qū)域差距帶來的發(fā)展不均衡問題。我國城鄉(xiāng)二元化的發(fā)展格局及城鄉(xiāng)人口流動(dòng)的特征，決定了我國相對(duì)貧困在城市和農(nóng)村將同時(shí)存在，且具有差異化及流動(dòng)性等特征。例如，一些農(nóng)民工群體存在貧困代際傳遞問題。這對(duì)我國相對(duì)貧困的治理在識(shí)別、標(biāo)準(zhǔn)制定及干預(yù)政策設(shè)計(jì)上均提出了巨大挑戰(zhàn)。此外，受地理環(huán)境、資源稟賦及社會(huì)文化等多種因素導(dǎo)致的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡現(xiàn)象，對(duì)于相對(duì)貧困的識(shí)別和治理也提出了更高的要求。其中東西部差距、沿海與內(nèi)地差距，使得相對(duì)貧困的治理難度加大。

三是致貧風(fēng)險(xiǎn)多元化與脫貧后可持續(xù)發(fā)展問題。在消除絕對(duì)貧困之后，已脫貧群體返貧風(fēng)險(xiǎn)依然存在。多元化的致貧風(fēng)險(xiǎn)加劇了低收入群體的脆弱性，并引致由于收入不足所帶來的社會(huì)排斥，加劇相對(duì)貧困。例如，因病致貧、因?yàn)?zāi)致貧等加劇了弱勢群體的經(jīng)濟(jì)脆弱性和健康脆弱性，剝奪健康及正常生存權(quán)利進(jìn)而加劇貧困；因教致貧則通過父母子女等代際遺傳特征，阻礙了人力資本的長足發(fā)展，為相對(duì)貧困的治理加大了難度。貧困群體脫貧后的可持續(xù)發(fā)展，將由滿足基本生活需求向全面自由發(fā)展轉(zhuǎn)型。因此，如何破解致貧風(fēng)險(xiǎn)多元化與脫貧后的可持續(xù)發(fā)展問題，將為相對(duì)貧困的治理帶來巨大挑戰(zhàn)。

三、從傳統(tǒng)策略到多維治理：簡要的文獻(xiàn)梳理

在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，治理相對(duì)貧困的傳統(tǒng)策略大體包括兩個(gè)維度。一是發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的主張。與納克斯所揭示的“因?yàn)楦F所以窮”的貧困惡性循環(huán)相對(duì)應(yīng)，學(xué)者們?cè)O(shè)計(jì)了眾多由政府主導(dǎo)的通過投資打破低水平均衡陷阱的備選方案，包括萊賓斯坦的“臨界最小努力”理論、羅丹的“大推進(jìn)”理論、羅斯托的“起飛”理論等。但多年的事實(shí)證明，這些策略并未帶來發(fā)展中國家有效的經(jīng)濟(jì)增長，更不能解決由經(jīng)濟(jì)增長伴生出的相對(duì)貧困問題。因?yàn)橄鄬?duì)貧困與短缺并不完全是由資源與資本所決定，而是與心態(tài)、文化、行為能力以及激勵(lì)機(jī)制緊密關(guān)聯(lián)。二是廣泛流行于主流經(jīng)濟(jì)學(xué)的“涓流經(jīng)濟(jì)學(xué)”。該學(xué)說基于其市場信念而天然地假設(shè)，富裕群體獲得的利益最終會(huì)通過涓流效應(yīng)傳遞給貧困人群。充分的市場競爭因要素報(bào)酬的邊際遞減而誘致要素流動(dòng)，要素回報(bào)率的均等化將實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡，經(jīng)濟(jì)增長的成果最終將惠及普通勞動(dòng)者與低收入群體。但事實(shí)上，由于資本的壟斷天性以及資本與勞動(dòng)要素的異質(zhì)性，由市場競爭而形成的增長紅利及其涓流效應(yīng)，不僅難以填補(bǔ)“資本鴻溝”導(dǎo)致的財(cái)富差距，甚至也難以填補(bǔ)由勞動(dòng)能力差異所導(dǎo)致的收入差距。因此，涓流效應(yīng)不可能緩解相對(duì)貧困問題。

事實(shí)上，“盧卡斯悖論”已經(jīng)宣告了上述兩類傳統(tǒng)策略的失敗。經(jīng)典的新古典增長模型表明，經(jīng)濟(jì)增長取決于資本和勞動(dòng)力的有機(jī)結(jié)合，并且跟技術(shù)水平成正比。由此，剩余的勞動(dòng)力會(huì)吸引資本與之相結(jié)合而創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)增長。但盧卡斯基于對(duì)美國與印度的研究發(fā)現(xiàn)，1988年印度的資本邊際報(bào)酬率是美國的58倍，如此大的報(bào)酬差異卻沒有導(dǎo)致美國的資本流向印度，不僅為投資決定論與“涓流經(jīng)濟(jì)學(xué)”提供了反證，而且揭示了制度環(huán)境、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、金融體系與人力資本在要素流動(dòng)及經(jīng)濟(jì)增長中的作用。

對(duì)相對(duì)貧困最有現(xiàn)實(shí)影響力的理論思考來源于彼得?湯森和阿馬蒂亞?森。湯森將相對(duì)貧困視為與參照群體相比較而體現(xiàn)出來的一種“相對(duì)被剝奪”的社會(huì)現(xiàn)象，從而揭示了相對(duì)貧困的社會(huì)公平性質(zhì)。正是資源與機(jī)會(huì)的相對(duì)剝奪，導(dǎo)致窮人既不能有效參與正常的社會(huì)活動(dòng)，從而導(dǎo)致選擇空間受限，也不能獲得增加收入流的渠道，從而導(dǎo)致生活水平低下。所以按照他對(duì)貧困根源的理解，任何社會(huì)都會(huì)存在貧困現(xiàn)象。湯森認(rèn)為貧困的定義應(yīng)包含以他人或其他社會(huì)群體為參照物所感受到的被剝奪程度。這一解釋標(biāo)志著對(duì)貧困的研究范式從經(jīng)濟(jì)學(xué)轉(zhuǎn)向了社會(huì)學(xué)。森進(jìn)一步從權(quán)利相對(duì)剝奪的視角，提出了多維貧困和可行能力的分析框架。他認(rèn)為，貧困的概念中含有一個(gè)不能去掉的“絕對(duì)核心”，即缺乏獲得某種基本物質(zhì)生存機(jī)會(huì)的“可行能力”。收入不足是相對(duì)貧困的表象，教育和醫(yī)療保健的缺乏以及由此導(dǎo)致的能力不足則是難以擺脫貧困的關(guān)鍵。如果說湯森的理論是典型的“相對(duì)貧困”理論，那么森的理論就可視為一種“相對(duì)的絕對(duì)貧困”理論。但他們的相同之處是都強(qiáng)調(diào)了貧困的多維性問題。

阿爾凱爾（Alkire）和福斯特（Foster）提出了一種新的測量多維貧困的方法（AF方法）：一是對(duì)每個(gè)維度內(nèi)的貧困指標(biāo)設(shè)定貧困閾值；二是跨維度設(shè)定多維度貧困的閾值。在此基礎(chǔ)上計(jì)算多維貧困指數(shù)。由于該方法擴(kuò)展了社會(huì)福利和貧困的視角，所以從2010年開始被聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署（UNDP）采用并每年發(fā)布“人類發(fā)展報(bào)告”。全球多維貧困指數(shù)重點(diǎn)包括健康（含營養(yǎng)、兒童死亡率）、教育（受教育年限、入學(xué)兒童）和生活水平（做飯用燃料、衛(wèi)生廁所、安全飲用水、用電、住房、耐用消費(fèi)品）三個(gè)維度。事實(shí)上，我國制定的農(nóng)村收入貧困線也具有多維性，包括維持基本生活的食物與非食物消費(fèi)支出兩部分。

在上述多維貧困的治理思維中，“貧”往往關(guān)注經(jīng)濟(jì)層面的收入水平問題，“困”則關(guān)注非貨幣方面的公共服務(wù)問題。但應(yīng)該強(qiáng)調(diào)，多維相對(duì)貧困及行為能力理論，表達(dá)的主要是社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行所伴生的不公平結(jié)果，但卻不能在根源上解構(gòu)相對(duì)貧困的生成邏輯。鑒于劃定絕對(duì)貧困線的目的是維護(hù)生存，通常能夠找到客觀且科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，而劃定相對(duì)貧困線的目的是維護(hù)公平，往往具有主觀性與可變性，并受到來自社會(huì)不同群體與心理態(tài)度及價(jià)值偏好的挑戰(zhàn)。

四、相對(duì)貧困的治理策略：一個(gè)邏輯線索

世界銀行在2016年的一篇報(bào)告中提出了“三支柱”的貧困治理策略。所謂“三支柱”主要包括經(jīng)濟(jì)增長（勞動(dòng)密集型）、投資（人力資本）以及社會(huì)保障（主要的防備措施）。我國的發(fā)展與減貧模式也頗具“三支柱”特色。相對(duì)貧困的本質(zhì)是社會(huì)公平問題，所以“三支柱”治理策略的目標(biāo)指向就在于通過合意的經(jīng)濟(jì)增長促進(jìn)社會(huì)公平。其中，包容性增長提供機(jī)會(huì)，人力資本投資強(qiáng)化賦能，社會(huì)保障提供兜底援助。

（一）包容性增長依賴于機(jī)會(huì)的開放與公平

包容性增長最早由亞洲開發(fā)銀行在2007年提出，重點(diǎn)在于保障有效就業(yè)、促進(jìn)機(jī)會(huì)平等、構(gòu)建社會(huì)安全網(wǎng)，核心是倡導(dǎo)機(jī)會(huì)平等的增長。機(jī)會(huì)平等被看作是實(shí)現(xiàn)社會(huì)收入公平的根本途徑，這種源于現(xiàn)代福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，把社會(huì)成員的經(jīng)濟(jì)平等規(guī)定為機(jī)會(huì)平等和結(jié)果的公平。機(jī)會(huì)平等意味著對(duì)身份特權(quán)的否定、對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的有效保護(hù)、對(duì)未來均等機(jī)會(huì)的開放。在機(jī)會(huì)公平中緩解相對(duì)貧困，依賴于三個(gè)方面的機(jī)制的形成。一是市場機(jī)制。市場是一種資源配置方式，資源配置最有效的方式是分散決策，而對(duì)于分散決策而言，市場中的價(jià)格機(jī)制是最適合的。二是產(chǎn)權(quán)分立。明晰的產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制能夠有效地界定責(zé)任，并使當(dāng)事人的利益得到保護(hù)，從而使其內(nèi)在動(dòng)力得以激勵(lì)。三是治理機(jī)制。包容性增長的執(zhí)行機(jī)制既是資源配置的運(yùn)行機(jī)制，又是一種制度體系、社會(huì)組織方式和信念體系。政府應(yīng)為市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作提供基本必需的制度基礎(chǔ)，并通過動(dòng)員道德資源降低社會(huì)運(yùn)行成本。

（二）機(jī)會(huì)公平依賴于教育與人力資本投資

我國目前的相對(duì)貧困乃至于社會(huì)分配不公，是由多種原因造成并累積的。但是，與人力資本有關(guān)的資源分配的不合理以及受教育機(jī)會(huì)的賦予不公，進(jìn)而由此導(dǎo)致的能力不公平，則是最深層的原因。

明晰的賦權(quán)是重要的，產(chǎn)權(quán)主體是否具有行使產(chǎn)權(quán)的行為能力也是重要的。產(chǎn)權(quán)在實(shí)施過程中存在產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度問題，不同行為能力的主體存在實(shí)施上的差異。因此，產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度決定著產(chǎn)權(quán)實(shí)施，它由國家法律賦權(quán)、社會(huì)規(guī)范、產(chǎn)權(quán)主體行為能力等因素所影響。其中，產(chǎn)權(quán)主體的行為能力具有重要的行為發(fā)生學(xué)意義。能力的改善關(guān)鍵在于兩個(gè)方面：一是與醫(yī)療服務(wù)及公共衛(wèi)生資源公平分配緊密關(guān)聯(lián)的健康水平的提升；二是與機(jī)會(huì)把握和產(chǎn)權(quán)實(shí)施相關(guān)聯(lián)的教育資源分配及教育水平的提升。

健康與教育以及由此形成的人力資本是人的行為能力的核心因素。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的快速增長，并不是因?yàn)槲覀儽惹叭藫碛懈嗟馁Y源，而是我們有更多的人有能力增加知識(shí)積累并將資源的更大部分用知識(shí)加以改造?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上表現(xiàn)為以人力資本的開發(fā)和積累為基本增長源的經(jīng)濟(jì)。已有研究證明，教育在促進(jìn)技術(shù)革新、提高勞動(dòng)者在優(yōu)化個(gè)人資源和適應(yīng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境轉(zhuǎn)換的能力等方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用。更為重要的是，人力資本可以使經(jīng)濟(jì)增長，增加個(gè)人收入，從而使個(gè)人收入社會(huì)分配的不平等現(xiàn)象趨于減少。由此，教育是實(shí)現(xiàn)社會(huì)平等最偉大的工具。正因?yàn)槿绱?，“再窮不能窮教育”“再不公平不能讓受教育機(jī)會(huì)不公平”已經(jīng)成為我國社會(huì)的普遍共識(shí)。

（三）在開放機(jī)會(huì)與強(qiáng)化賦能的同時(shí)輔之以社會(huì)援助的兜底保障

作為公共物品，由政府提供的教育不僅是不同質(zhì)的，而且對(duì)不同的群體而言也存在差異化的可獲性。即使存在同質(zhì)的教育供給，由于人們?cè)谶z產(chǎn)、心智、健康以及所處環(huán)境等方面的差異，也會(huì)導(dǎo)致人力資本積累與行為能力的不同。能力的不同必然導(dǎo)致對(duì)市場機(jī)會(huì)的反應(yīng)、判斷與捕獲的差異，必然形成結(jié)果上的不平等。尤為重要的是，基本能力的缺失對(duì)于賦能與機(jī)會(huì)不可能進(jìn)行有效的反應(yīng)。由此，構(gòu)建社會(huì)援助的兜底保障機(jī)制，不僅有助于在公平的前提下改善效率，也有助于在效率提升的前提下改善公平。

我國的社會(huì)保障支出主要包括低保、五保戶補(bǔ)助、特困戶補(bǔ)助、救濟(jì)金、撫恤款等，是以家庭為單位從政府獲得的各種轉(zhuǎn)移支付收入。作為重要的兜底手段，社會(huì)保障不僅有助于分?jǐn)偵鐣?huì)風(fēng)險(xiǎn)，改善長期貧困，減緩相對(duì)貧困，而且能夠顯著提升相對(duì)貧困群體的心理幸福感。已有研究證明，社會(huì)保障具有調(diào)節(jié)分配的重要作用，對(duì)縮小收入差距具有顯著的正向影響。因此，社會(huì)保障對(duì)于治理相對(duì)貧困具有不可替代的重要作用。老年人貧困是一個(gè)重要的社會(huì)問題。研究表明，城市當(dāng)中沒有購買養(yǎng)老保險(xiǎn)的老年人貧困率在10%至44%之間，購買了養(yǎng)老保險(xiǎn)的老年人貧困率在0.2%至12.9%之間；在農(nóng)村地區(qū)，沒有養(yǎng)老保障的老年人貧困率為20.6%至31.7%之間，而擁有養(yǎng)老保障的老年人貧困率降低到3.5%至6.39%?？梢?，社會(huì)保障有著明顯的減貧效應(yīng)。

圖4刻畫了上述相對(duì)貧困治理的邏輯線索。其核心思想是，根據(jù)多維貧困的治理思維與“三支柱”的治理策略，提煉“機(jī)會(huì)一能力一保障”的核心線索，由此，一套具有動(dòng)態(tài)性、可調(diào)整性及相機(jī)操作性的相對(duì)貧困治理邏輯，應(yīng)該包含遏制返貧的底線邏輯、開放競爭機(jī)會(huì)的放松邏輯、化解資源約束的配置邏輯、改善行為能力的提升邏輯以及改善相對(duì)福利的心理邏輯。

五、緩解相對(duì)貧困：長效機(jī)制的構(gòu)建

（一）底線邏輯：建立遏制返貧的長效兜底機(jī)制

核心是反對(duì)絕對(duì)貧困，遏制返貧現(xiàn)象，建立長效兜底機(jī)制。兜底型貧困標(biāo)準(zhǔn)是過去絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的延伸，與最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)并軌，以最低生活保障為內(nèi)核，由此實(shí)現(xiàn)兜底貧困標(biāo)準(zhǔn)與低保標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。其中，制定相對(duì)貧困線的主要目的是識(shí)別幫扶對(duì)象，為評(píng)估社會(huì)政策對(duì)不同收入群體的惠顧程度提供參照；堅(jiān)持“不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障”的底線思維；運(yùn)用各類社會(huì)救助措施，構(gòu)建基本民生兜底保障安全網(wǎng)，由此不斷增強(qiáng)相對(duì)貧困人口的獲得感、幸福感、安全感。建立遏制返貧的長效兜底機(jī)制應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注三類人群：一是無勞動(dòng)能力的群體。對(duì)于無勞動(dòng)能力的家庭來說，應(yīng)該由國家提供“兩不愁三保障”的剛性兜底，各地應(yīng)根據(jù)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制定具體的“兜底生活保障線”。二是社會(huì)邊緣群體。對(duì)于單身母親、留守兒童、獨(dú)居老人、失業(yè)者等脆弱群體，建立物質(zhì)與精神層面的“兜底援助保障機(jī)制”。三是高風(fēng)險(xiǎn)群體。能力貧困人群、因病因?yàn)?zāi)人群、高杠桿率家庭、隱形貧困人口等是潛在的相對(duì)貧困人群，應(yīng)采取精準(zhǔn)識(shí)別的方式，建立“兜底風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避機(jī)制”。

（二）放松邏輯：建立機(jī)會(huì)開放的長效支持機(jī)制

核心是弱化管制，擴(kuò)大選擇空間，建立長效支持機(jī)制。事實(shí)表明，從人民公社體制到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的制度變革，是中國緩解農(nóng)村貧困的最為重要的制度性根源。其中，產(chǎn)權(quán)管制放松以及由此形成的激勵(lì)機(jī)制發(fā)揮了不可替代的作用。從包產(chǎn)到戶到大包干的農(nóng)地經(jīng)營制度變革，確立了農(nóng)戶家庭經(jīng)營的主導(dǎo)地位，使廣大農(nóng)民獲得了財(cái)產(chǎn)支配權(quán)與經(jīng)濟(jì)民主權(quán)，由這一管制放松所產(chǎn)生的激勵(lì)機(jī)制推動(dòng)了資源配置效率的改善，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，引發(fā)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)流量規(guī)模的迅速擴(kuò)張，有力地改變了國民經(jīng)濟(jì)的原有格局與經(jīng)濟(jì)流程。建立機(jī)會(huì)開放的長效支持機(jī)制的重點(diǎn)在于：一是賦予邊緣群體自由遷徙權(quán)、自由擇業(yè)權(quán)與自由定居權(quán)，由此擴(kuò)展要素流動(dòng)機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)既“挪窮窩”又“換窮業(yè)”，改善收入流；二是對(duì)因管制造成機(jī)會(huì)約束的低收入?yún)^(qū)域群體，比如禁止開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域，應(yīng)該按照公平原則在財(cái)政上給予功能性補(bǔ)償與轉(zhuǎn)移性支付補(bǔ)貼，與此同時(shí)增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力與交易平臺(tái)建設(shè)的支持力度，并按照包容性增長原則，鼓勵(lì)相容性的功能拓展、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、業(yè)態(tài)轉(zhuǎn)型與綠色化發(fā)展；三是在發(fā)展大中城市的同時(shí)，重視農(nóng)村城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)融合發(fā)展。其中，做大縣城并融入城市群體系不僅有助于農(nóng)民就近實(shí)現(xiàn)非農(nóng)轉(zhuǎn)移，降低融入門檻，減少大規(guī)模跨區(qū)域流動(dòng)的交易成本，化解過度城市化帶來的擁擠、病毒與疫病傳播風(fēng)險(xiǎn)等“城市脆弱”困難，而且有助于通過增長極帶動(dòng)和支持鄉(xiāng)村振興。

（三）配置邏輯：建立激發(fā)活力的長效動(dòng)力機(jī)制

核心是盤活資源，提升經(jīng)濟(jì)效率，建立長效動(dòng)力機(jī)制。必須充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。鑒于農(nóng)村與農(nóng)民是相對(duì)貧困的主體，因此應(yīng)該做出三個(gè)方面的努力：一是鼓勵(lì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)與要素流動(dòng)，改善農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，與此同時(shí)推進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)細(xì)分、迂回投資及其組織化，促進(jìn)農(nóng)業(yè)分工深化。由此造就生產(chǎn)組織的企業(yè)家、服務(wù)組織的企業(yè)家、市場運(yùn)作的企業(yè)家，誘導(dǎo)小農(nóng)戶融入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)程之中。二是強(qiáng)化農(nóng)民經(jīng)濟(jì)組織，發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織的整合優(yōu)勢，改善農(nóng)村金融服務(wù)的可獲得性，鼓勵(lì)企業(yè)家能力的創(chuàng)新性融入，由此形成“政府支持、市場主導(dǎo)、社會(huì)參與、低收入群體響應(yīng)”的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)體系。三是探索城鄉(xiāng)互促的激勵(lì)機(jī)制，誘導(dǎo)先進(jìn)生產(chǎn)要素流向貧困地區(qū)，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)發(fā)展機(jī)制。關(guān)注貧困人群中農(nóng)村易地移民搬遷戶、城市農(nóng)民工群體“社會(huì)排斥”現(xiàn)象，做好重點(diǎn)人群的社會(huì)化融入工作。建立激發(fā)活力的長效動(dòng)力機(jī)制的重點(diǎn)在于：積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移與農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)，降低農(nóng)民產(chǎn)業(yè)進(jìn)入與城鎮(zhèn)融入的門檻，增加農(nóng)民的工資性收入；促進(jìn)扶貧產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)以增強(qiáng)市場競爭力，利用互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)字化等新科技手段以提高農(nóng)業(yè)邊際生產(chǎn)力，從而增加低收入地區(qū)群體的經(jīng)營性收入；改善農(nóng)民的組織化程度，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，增加集體成員的享益性收入；盤活農(nóng)村土地資源，挖掘土地制度紅利，增加欠發(fā)達(dá)區(qū)域群體的財(cái)產(chǎn)性收入；開發(fā)生態(tài)與人文景觀以及鄉(xiāng)土資源，誘導(dǎo)農(nóng)耕與鄉(xiāng)愁的產(chǎn)業(yè)化開發(fā)與價(jià)值鏈拓展，增加邊緣地區(qū)群體的功能性收入。

（四）提升邏輯：建立代際阻斷的長效培育機(jī)制

貧困代際傳遞不僅阻攔了貧困家庭順利脫貧，而且造成“返貧”現(xiàn)象發(fā)生。狹義范圍的貧困代際傳遞指的是貧困和致貧因素由父母向子女的傳遞，子女在成年后重復(fù)上一代的貧困境遇，它體現(xiàn)在個(gè)體家庭內(nèi)部；廣義的貧困代際傳遞是貧困在某些區(qū)域或階層由前代向后代的延續(xù)，反映在社會(huì)范圍內(nèi)。為了解釋貧困代際傳遞，劉易斯提出了“貧困文化”的假說。所謂“貧困文化”是貧困群體在適應(yīng)環(huán)境的過程中產(chǎn)生的非主流行為反應(yīng)，其特征是對(duì)自然環(huán)境的屈從和對(duì)主流社會(huì)價(jià)值體系的懷疑，進(jìn)而形成消極被動(dòng)的生活態(tài)度和價(jià)值觀念。破解“貧困文化”，擺脫代際傳遞，依賴于脫貧能力的建設(shè)與提升。研究表明，地方政府公共支出政策對(duì)于貧困代際傳遞有著很好的阻斷作用，尤其是教育支出和農(nóng)業(yè)支出的作用更為明顯。建立代際阻斷的長效培育機(jī)制的重點(diǎn)在于：一是加強(qiáng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)或邊緣區(qū)域兒童的營養(yǎng)干預(yù)，改善其智力基礎(chǔ)；二是扶持欠發(fā)達(dá)地區(qū)的義務(wù)教育、高中、職業(yè)教育和高等教育發(fā)展，改善其就業(yè)能力；三是縮小城鄉(xiāng)教育差距，強(qiáng)化具有比較優(yōu)勢的繼續(xù)教育行動(dòng)，阻斷貧困代際傳遞的路徑；四是加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)醫(yī)療基金的撥付力度和醫(yī)療保險(xiǎn)的補(bǔ)貼力度，提升其脫困能力。與此同時(shí)，培育和引進(jìn)企業(yè)家能力，形成異質(zhì)性人力資本，提升市場機(jī)會(huì)的發(fā)現(xiàn)能力，激發(fā)貧困群體的創(chuàng)業(yè)潛能，鼓勵(lì)和支持大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新；深化產(chǎn)業(yè)分工，鼓勵(lì)貧困群體融入產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)、商務(wù)網(wǎng)絡(luò)與價(jià)值鏈網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)而促進(jìn)職業(yè)與身份轉(zhuǎn)換并分享分工經(jīng)濟(jì)與網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)。

（五）心理邏輯：建立廣義福利的長效誘導(dǎo)機(jī)制

核心是心智培育，轉(zhuǎn)變價(jià)值觀念，建立長效誘導(dǎo)機(jī)制。貧困的形成在相當(dāng)程度上是低收入群體對(duì)其貧困的認(rèn)知、形成貧困的生活習(xí)慣沒有警覺，也沒有改變貧困的行動(dòng)力量。窮人看起來總是不斷做出錯(cuò)誤的選擇，而這些選擇使得他們陷入貧困陷阱無法脫身。實(shí)際上，因?yàn)樗麄兊纳顮顟B(tài)很差，理性能力受到約束，而不得不安于現(xiàn)狀。研究表明，長期物質(zhì)貧困會(huì)使貧困者產(chǎn)生心理貧困，心理貧困形成后會(huì)使其難以擺脫物質(zhì)貧困。對(duì)于貧窮者而言，貧窮不僅僅表現(xiàn)為缺少金錢，而且是一種時(shí)刻需要面對(duì)的高壓稀缺環(huán)境。這種環(huán)境使貧困者形成了一種稀缺心態(tài)，該心態(tài)使得其容易局限于眼前利益而忽略長遠(yuǎn)利益，如相對(duì)較少地為子女的未來發(fā)展進(jìn)行投資等。長此以往，便形成“貧窮一特定心理與行為模式一繼續(xù)貧窮”的惡性循環(huán)。不僅如此，貧困的心理認(rèn)知甚至可能損害社會(huì)穩(wěn)定。大量研究表明，與高階層者相比，低階層者更加感到社會(huì)不公平；低階層者不僅更多感到社會(huì)不公，而且即使是遭遇了同樣的不公，他們也會(huì)比高階層者更為敏感；真正遭遇不公平時(shí)也比高階層表現(xiàn)出更低的容忍程度，甚至在生理指標(biāo)上表現(xiàn)得也更為強(qiáng)烈。因此，長效誘導(dǎo)機(jī)制的關(guān)鍵在于：一是理解窮人群體的心理特征、文化稟賦及行為邏輯，調(diào)整認(rèn)知模式，強(qiáng)化扶智扶志，提升相對(duì)貧困群體基于內(nèi)在素質(zhì)的可持續(xù)發(fā)展能力；二是在微觀層面提供克服情境主義傾向的干預(yù)措施。尤其是通過經(jīng)濟(jì)援助與教育投資，提升貧困群體抱負(fù)水平，緩解貧困者的稀缺心態(tài)，減少壓力限制，誘導(dǎo)其思考未來和進(jìn)行長期投資；三是在宏觀層面構(gòu)建新的財(cái)富觀，改變以經(jīng)濟(jì)收入為單一目標(biāo)的財(cái)富最大化觀念，誘導(dǎo)“為增長而增長”轉(zhuǎn)向“為福利而轉(zhuǎn)型”的目標(biāo)導(dǎo)向，推廣“綠水青山就是金山銀山”的理念，培育生態(tài)財(cái)富觀，重構(gòu)低收入群體廣義福利的目標(biāo)函數(shù)，由此實(shí)現(xiàn)生態(tài)、康養(yǎng)、人文和社會(huì)的多功能融合與可持續(xù)發(fā)展。

作者系華南農(nóng)業(yè)大學(xué)國家農(nóng)業(yè)制度與發(fā)展研究院教授、博士生導(dǎo)師、教育部“長江學(xué)者”獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃特聘教授、國家“萬人計(jì)劃”哲學(xué)社會(huì)科學(xué)領(lǐng)軍人才。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《求索》2020年第6期，第18-27頁。

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