扶貧形勢決定扶貧戰(zhàn)略與政策選擇,形勢變化要求戰(zhàn)略與制度的適應(yīng)性創(chuàng)新。脫貧攻堅(jiān)是一場在指定時(shí)間節(jié)點(diǎn)前必須完成的任務(wù),采取的是超常規(guī)舉措。與脫貧攻堅(jiān)不同,相對貧困具有長期性等特征。從具有陷入絕對貧困較高風(fēng)險(xiǎn)的特殊群體,是相對貧困治理的重點(diǎn)對象;城鄉(xiāng)關(guān)系、區(qū)域關(guān)系是認(rèn)識和治理相對貧困的兩個(gè)重要維度;構(gòu)建社會力量參與相對貧困治理的組織生態(tài)和制度環(huán)境,是推進(jìn)相對貧困治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效途徑。
問題的提出
貧困問題是人類社會長期面臨的挑戰(zhàn)，是妨礙全球穩(wěn)定的世界性難題。有效緩解貧困，促進(jìn)共同發(fā)展，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義，也是中國特色社會主義的本質(zhì)要求。黨和政府始終致力于反貧困工作，不斷出臺并實(shí)施促進(jìn)貧困地區(qū)發(fā)展和貧困人口脫貧的政策舉措，取得了舉世矚目的減貧成就。改革開放以來，中國成為世界上減貧人口最多的國家，是第一個(gè)完成聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)之減貧目標(biāo)的發(fā)展中國家，對全球減貧貢獻(xiàn)率超過70%。特別是黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視扶貧工作，將扶貧開發(fā)納入“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧基本方略，啟動脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，每年減少貧困人口1000萬以上，貧困發(fā)生率從2012年的10.2%降至2019年的0.6%。到2020年，困擾中國千百年的絕對貧困問題將得到歷史性解決。
消除絕對貧困是中國在減貧道路上取得的階段性勝利，但這并不意味著我國減貧事業(yè)的終結(jié)。黨的十九大報(bào)告指出，新時(shí)代“我國社會的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。毫無疑問，相對貧困問題是不平衡不充分的發(fā)展的重要表現(xiàn)，治理相對貧困是解決發(fā)展不平衡不充分問題的必然要求。為此，黨的十九屆四中全會提出“堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，建立解決相對貧困的長效機(jī)制”的目標(biāo)任務(wù)。換言之，2020年打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)以后，中國減貧事業(yè)將進(jìn)入治理相對貧困的新階段。
改革開放以來，特別是黨的十八大以來，中國創(chuàng)造了人類發(fā)展史上的減貧奇跡，積累了豐富的減貧經(jīng)驗(yàn)。2020年以后，中國相對貧困治理可以充分借鑒此前消除絕對貧困的經(jīng)驗(yàn)，但也不能簡單照搬。不同時(shí)期貧困問題不同，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展及國家治理宏觀形勢也不同，要求新階段減貧事業(yè)須從新形勢新問題出發(fā)，在創(chuàng)新中探索符合實(shí)際的治理之道。鑒于此，本文擬在對脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)與治理相對貧困進(jìn)行比較分析的基礎(chǔ)上，闡明相對貧困治理的新形勢新內(nèi)容新規(guī)律，探討2020年后中國貧困治理的思路和方向。
脫貧攻堅(jiān)任務(wù)目標(biāo)與治理方略
黨的十八大后，黨和政府進(jìn)一步明確了到2020年全面建成小康社會的奮斗目標(biāo)（第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)），認(rèn)識到消除絕對貧困是全面建成小康社會的題中應(yīng)有之義，也是全面建成小康社會最艱巨的任務(wù)和挑戰(zhàn)。為此，中共中央、國務(wù)院作出堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定，確定了到2020年實(shí)現(xiàn)貧困人口全部脫貧、貧困縣全部摘帽、解決區(qū)域性整體貧困的目標(biāo)任務(wù)。
毫無疑問，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是一場不易打贏的硬仗。一是脫貧任務(wù)重。2015年底，全國有7017萬貧困人口，每年須脫貧1400多萬。這是中國扶貧開發(fā)史上從未達(dá)到過的年均脫貧規(guī)模，即使在全世界也絕無僅有；二是工作難度大。經(jīng)過改革開放后30多年經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展和多輪扶貧開發(fā)，剩余貧困人口均為貧中之貧、困中之困，減貧成本高、脫貧難度大；三是時(shí)間約束緊。到2020年，所有貧困人口要全部脫貧，實(shí)現(xiàn)“兩不愁三保障”，一人都不漏，一條都不少；四是政治影響大。黨和政府把如期完成脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)作為全面建成小康社會的底線任務(wù)、作為實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)的標(biāo)志性成果、作為對全國人民和全世界的莊嚴(yán)承諾。很顯然，使用常規(guī)辦法不可能打贏脫貧攻堅(jiān)這場硬戰(zhàn)。為此，黨和政府以目標(biāo)為導(dǎo)向，通過制度創(chuàng)新，構(gòu)建出脫貧攻堅(jiān)超常規(guī)體制機(jī)制和制度體系。
（一）突出精準(zhǔn)方略
目標(biāo)任務(wù)明確后，首先須完成的基礎(chǔ)工作就是要確定所有貧困人口并找出致貧原因，然后對這些貧困人口對癥施策，幫助他們擺脫貧困。因此，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧基本方略是目標(biāo)導(dǎo)向下的必然選擇。2013年11月，習(xí)近平總書記在湖南省花垣縣十八洞村考察扶貧工作時(shí)首次提出“精準(zhǔn)扶貧”思想，之后在調(diào)研中多次對這一思想進(jìn)行闡述，強(qiáng)調(diào)扶貧開發(fā)“貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)”。2013年12月18日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，提出建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制的具體要求。此后，精準(zhǔn)扶貧成為新時(shí)期中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的基本方略。
精準(zhǔn)扶貧包括扶持對象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)等六項(xiàng)內(nèi)容。扶持對象精準(zhǔn)主要解決“扶持誰”的問題，即實(shí)施建檔立卡，按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和程序識別出所有貧困人口，摸清其基本狀況、致貧原因、幫扶需求等詳細(xì)信息；項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)和因村派人精準(zhǔn)主要解決“怎么扶”和“誰來扶”的問題，即根據(jù)貧困人口致貧原因，為其提供幫扶項(xiàng)目和資金，采取到戶到人的幫扶措施，確定幫扶隊(duì)伍；脫貧成效精準(zhǔn)主要解決“如何退”的問題，即要求貧困戶脫貧、貧困村出列、貧困縣摘帽均遵循嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)和程序，特別是要引入第三方評估機(jī)制，確保脫貧成果經(jīng)得起實(shí)踐檢驗(yàn)，能得到人民群眾認(rèn)可。
（二）拓寬減貧道路
從個(gè)體角度分析，貧困的表現(xiàn)形式多種多樣，如吃不飽穿不暖，飲水難、上學(xué)難、看病難或沒有安全住房；貧困的原因也復(fù)雜多變，有的缺乏人力資本，有的缺乏土地資源，有的缺乏市場機(jī)會。因此，脫貧攻堅(jiān)需要從貧困的表現(xiàn)和原因出發(fā)，采取多元化路徑，因戶因地施策。
《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》（中發(fā)﹝2015﹞34號）明確提出，要通過發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)脫貧、引導(dǎo)勞務(wù)輸出脫貧、實(shí)施易地搬遷脫貧、結(jié)合生態(tài)保護(hù)脫貧、著力加強(qiáng)教育脫貧、開展醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療救助脫貧、實(shí)行農(nóng)村最低生活保障制度兜底脫貧、探索資產(chǎn)收益脫貧等多種途徑（統(tǒng)稱“五個(gè)一批”）幫助貧困人口脫貧，其中約5000萬貧困人口通過產(chǎn)業(yè)扶持等開發(fā)扶貧措施實(shí)現(xiàn)發(fā)展脫貧，其余約2000萬完全或部分喪失勞動能力的貧困人口通過社保等救濟(jì)政策實(shí)現(xiàn)兜底保障脫貧。
“五個(gè)一批”既是政府推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)的政策工具，又是構(gòu)成貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧的主要路徑?！拔鍌€(gè)一批”蘊(yùn)含的基本思想在于，扶貧不再是單一工具的使用，而是從貧困地區(qū)與貧困人口的現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)，尋找多種政策工具的組合運(yùn)用和動態(tài)調(diào)整。例如，易地扶貧搬遷需要配套相應(yīng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)或生產(chǎn)經(jīng)營機(jī)會，才能確保搬遷群眾穩(wěn)得住、能致富；勞務(wù)輸出需要根據(jù)就業(yè)市場需求及變動趨勢，開展有針對性的技能培訓(xùn)，舉辦定向訂單式職業(yè)教育，才能取得良好效果，特別是長期效果。“五個(gè)一批”實(shí)際上是精準(zhǔn)扶貧方略在脫貧路徑上的體現(xiàn)，在強(qiáng)調(diào)政策工具組合運(yùn)用的同時(shí)，也包含了創(chuàng)新扶貧脫貧方式的理念和思想。正因如此，“五個(gè)一批”在其初始五項(xiàng)內(nèi)容的基礎(chǔ)上，不斷豐富和完善，增加了“結(jié)合生態(tài)保護(hù)脫貧”“探索資產(chǎn)收益脫貧”等新內(nèi)容，大大拓寬了減貧的視野與具體路徑。例如，結(jié)合生態(tài)保護(hù)脫貧，不僅將退耕還林還草等重大生態(tài)建設(shè)工程納入減貧工作統(tǒng)籌考慮，而且包含設(shè)置護(hù)林員、保潔員等扶貧公益崗位；探索資產(chǎn)收益扶貧包含了關(guān)于盤活農(nóng)村資源資產(chǎn)、拓展農(nóng)民收入渠道等大量創(chuàng)新實(shí)踐。
（三）強(qiáng)化保障措施
將脫貧攻堅(jiān)作為中國共產(chǎn)黨必須完成的一項(xiàng)政治任務(wù)，在中央由習(xí)近平總書記親自指揮，在地方建立“五級書記一起抓”的領(lǐng)導(dǎo)體制，這是脫貧攻堅(jiān)超常規(guī)舉措的根本。“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，黨中央和地方各級黨委將脫貧攻堅(jiān)擺在重要位置，作為“一把手工程”，能夠迅速推動政策制定執(zhí)行和行政資源向脫貧攻堅(jiān)聚焦，進(jìn)而引導(dǎo)、帶動市場資源、社會資源也向扶貧領(lǐng)域傾斜配置。例如，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)打響以后，產(chǎn)業(yè)、金融、教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域高含金量扶貧政策密集出臺，中央財(cái)政2016-2019年累計(jì)安排專項(xiàng)扶貧資金3843.8億元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過2000-2015年中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的總和。東西部扶貧協(xié)作、企業(yè)扶貧等社會扶貧也快速跟進(jìn)。東部9省13市對口幫扶中西部14省20個(gè)市州，財(cái)政援助、企業(yè)合作、人才交流、勞務(wù)輸出均實(shí)現(xiàn)突飛猛進(jìn)的發(fā)展，2018-2019年所投入的資源超過此前20余年東西部扶貧協(xié)作資源的總和。中央企業(yè)定點(diǎn)幫扶貧困革命老區(qū)“百縣萬村”和民營企業(yè)“萬企幫萬村”的精準(zhǔn)扶貧行動亦轟轟烈烈展開。
派駐第一書記和駐村工作隊(duì)，加強(qiáng)村級治理能力建設(shè)，是脫貧攻堅(jiān)超常規(guī)舉措在基層一線的集中體現(xiàn)?！蛾P(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》明確要求，普遍建立駐村工作隊(duì)制度，確保每個(gè)貧困村都有駐村工作隊(duì)，實(shí)現(xiàn)駐村幫扶長期化、制度化。2015年4月，中共中央組織部會同有關(guān)單位聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于做好選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》，要求選派第一書記對建檔立卡貧困村實(shí)現(xiàn)全覆蓋，第一書記的主要職責(zé)是建強(qiáng)基層組織、推動精準(zhǔn)扶貧、為民辦事服務(wù)、提升治理水平。2017年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)貧困村駐村工作隊(duì)選派管理工作的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào)要根據(jù)貧困村實(shí)際需求精準(zhǔn)選派駐村工作隊(duì)，推動因村因戶因人施策。截至2020年3月，全國共派出25.5萬個(gè)駐村工作隊(duì)，累計(jì)從縣級以上黨政機(jī)關(guān)和國有企事業(yè)單位干部中選派290多萬人進(jìn)村擔(dān)任第一書記或駐村干部。在工業(yè)化城鎮(zhèn)化帶動農(nóng)村勞動力人口特別是精英人口進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的大背景下，農(nóng)村特別是貧困村村級組織缺乏引領(lǐng)帶動能力成為農(nóng)村扶貧開發(fā)面臨的重大困難，派駐第一書記和駐村工作隊(duì)為克服此困難提供了速效方案。
實(shí)行最嚴(yán)格的考核評估，是確保脫貧攻堅(jiān)各項(xiàng)工作按照預(yù)期進(jìn)度和質(zhì)量要求穩(wěn)步推進(jìn)的關(guān)鍵，是脫貧攻堅(jiān)超常規(guī)舉措在政府治理層面的集中體現(xiàn)。自2016年起，黨中央開始實(shí)施省級黨委政府扶貧開發(fā)成效年度考核，?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市（地）、縣（市）啟動下一級黨委政府扶貧開發(fā)成效年度考核?？己酥邪l(fā)現(xiàn)問題的，視問題嚴(yán)重程度對黨政主要領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行約談。同時(shí)，大幅提高減貧指標(biāo)在貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核指標(biāo)中的權(quán)重，弱化GDP指標(biāo)的影響，引導(dǎo)貧困縣把主要資源和主要精力用到脫貧攻堅(jiān)上。在考核內(nèi)容上，構(gòu)建立體式評價(jià)體系，對貧困識別、貧困退出、扶貧政策落實(shí)、幫扶責(zé)任與效果、群眾滿意度認(rèn)可度等進(jìn)行全方位評價(jià)。在考核方式上，引入第三方機(jī)構(gòu)，組織交叉考核，探索暗訪調(diào)查，運(yùn)用多種方式克服自上而下治理面臨的信息不對稱難題，提升考核結(jié)果的真實(shí)性、公正性。不難看出，考核評估抓住了中國特色社會主義行政管理體制下約束激勵(lì)各級領(lǐng)導(dǎo)干部及廣大公務(wù)人員的關(guān)鍵，構(gòu)成了脫貧攻堅(jiān)強(qiáng)有力的指揮棒、推進(jìn)器。
2020年后的相對貧困問題：基本特征與重點(diǎn)和難點(diǎn)
2020年全面建成小康社會后，中國將歷史性地消除絕對貧困，扶貧開發(fā)事業(yè)將進(jìn)入以治理相對貧困為目標(biāo)的全新階段。
2020年后我國相對貧困問題的基本特征
相對貧困是指社會上一部分人口的收入和生活水平低于其他群體，從而處于一種相對匱乏的狀態(tài)。對于2020年全面建成小康社會的中國來說，政治性、長期性、相對性和風(fēng)險(xiǎn)性是把握相對貧困問題時(shí)最值得關(guān)注的四個(gè)特征。
1. 政治性
打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是全面建成小康社會的重中之重，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央向全國人民作出的鄭重承諾。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記始終把脫貧攻堅(jiān)作為最深的牽掛、最大的擔(dān)當(dāng)，親自掛帥、親自出征、親自部署、親自督戰(zhàn)，發(fā)表一系列重要講話、作出一系列重要指示，堅(jiān)決奪取脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)全面勝利，堅(jiān)決完成這項(xiàng)對中華民族、對人類都具有重大意義的偉業(yè)，責(zé)任重大，使命光榮，具有很強(qiáng)的政治性和指導(dǎo)性。即便是進(jìn)入相對貧困階段，最大限度地減少、減輕相對貧困，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕依然是我們黨的初心和使命，是第二個(gè)一百年的重大任務(wù)和目標(biāo)。在中國，追求共同富裕具有厚重的文化傳統(tǒng)?？s小貧富差距，逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求和中國共產(chǎn)黨的神圣使命，充分體現(xiàn)出社會主義制度的優(yōu)越性。有效治理相對貧困，有助于彰顯社會主義優(yōu)越性，有助于凝聚社會共識，促進(jìn)社會認(rèn)同和社會團(tuán)結(jié)。但值得注意的是，有效治理相對貧困有一個(gè)需要把握好的度，過猶不及。超越生產(chǎn)力發(fā)展階段，片面追求平均主義，希望短時(shí)間消滅貧富差距，主觀愿望是好的，其結(jié)果將適得其反。
2. 長期性
自出現(xiàn)剩余產(chǎn)品以后，相對貧困就一直普遍存在于人類社會；在未來較長的歷史時(shí)期內(nèi)，相對貧困仍將普遍存在于各個(gè)國家、各個(gè)民族。從歷史上看，相對貧困是生產(chǎn)力發(fā)展過程中資源優(yōu)化配置的必然結(jié)果，具有一定合理性。雖然即將全面建成小康社會，但中國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有改變，相對貧困也將長期存在。這是討論相對貧困標(biāo)準(zhǔn)、對象識別、干預(yù)措施等實(shí)踐議題的基本前提。
3.相對性
絕對貧困以個(gè)體生存權(quán)為基礎(chǔ)，通過測算維持生命所需熱量、營養(yǎng)物質(zhì)以及維護(hù)人格尊嚴(yán)所需基本保障（義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全等）加以識別，具有較強(qiáng)的客觀性。與此不同，相對貧困以參與社會發(fā)展和共享發(fā)展成果的權(quán)利為基礎(chǔ)，以收入和生活水平的相對比較為評價(jià)方法，其標(biāo)準(zhǔn)具有較強(qiáng)的主觀性。用哪種辦法確定相對貧困的標(biāo)準(zhǔn)？其合理性是什么？按照所確定的標(biāo)準(zhǔn)開展扶貧工作能否取得最佳實(shí)踐效果？解決好這些問題并非易事。
4.風(fēng)險(xiǎn)性
在客觀層面，相對貧困惡化到一定程度，將導(dǎo)致相對貧困人口人力資本投資不足和市場消費(fèi)能力不足，進(jìn)而從人力資源供給和市場需求兩個(gè)方面影響經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。在主觀層面，相對貧困可能被相對貧困人口感受為認(rèn)知層面的相對剝奪，被追求公平正義的社會成員視為社會不公，進(jìn)而成為孕育社會不滿的根源，成為引發(fā)社會矛盾和沖突的風(fēng)險(xiǎn)因素。此外，在剛剛消除絕對貧困的一段時(shí)期內(nèi)，相對貧困中包含著絕對貧困的種子，很大一部分相對貧困人口仍然比較脆弱，面臨著因?yàn)槭袌鲎儎印⒆匀粸?zāi)害、疾病等事件而再次陷入絕對貧困的風(fēng)險(xiǎn)。
相對貧困治理的重點(diǎn)和難點(diǎn)
從相對貧困的政治性、長期性、相對性和風(fēng)險(xiǎn)性出發(fā)可以發(fā)現(xiàn)，特殊群體、城鄉(xiāng)關(guān)系、區(qū)域關(guān)系是2020年后中國相對貧困治理需要關(guān)注的三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。
1.特殊群體的相對貧困及其再生產(chǎn)問題
讓每一個(gè)社會成員都能夠坐上發(fā)展的列車，實(shí)現(xiàn)發(fā)展的權(quán)利，融入并認(rèn)同發(fā)展的過程，是相對貧困治理的核心目標(biāo)。但一些特殊群體實(shí)際上很容易被隔離在這個(gè)過程之外，從而成為相對貧困長期穩(wěn)定的承受者，進(jìn)而在社會結(jié)構(gòu)中形成板結(jié)化區(qū)域。
21世紀(jì)以來，中國社會的老齡化程度不斷加深。根據(jù)《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》估計(jì)，中國老年人口（60歲以上）在2020年增至2.55億人，占總?cè)丝诒戎氐?7.8%,2030年其占比將進(jìn)一步增加到25%左右。與人口流動極少的傳統(tǒng)農(nóng)耕社會不同，現(xiàn)代社會中的老年人特別是獨(dú)居老人不僅容易遇到經(jīng)濟(jì)生活上的困難，而且普遍容易遭遇日常照料、社會交往等方面的困境，是相對貧困的易發(fā)群體。同理，勞動力缺乏的其他家庭，包括單親家庭、主要成員患慢性病和大病家庭、殘疾人家庭等，也容易長期處于相對貧困狀態(tài)。
經(jīng)過脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)而擺脫絕對貧困的7000萬人（其中包括不少老弱病殘人口）和脫貧攻堅(jiān)“懸崖效應(yīng)”突出的邊緣貧困人口，通常是農(nóng)村相對貧困人口的主要來源。盡管“兩不愁三保障”已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，交通、水利、電力、通信等基礎(chǔ)設(shè)施條件大幅改善，但總體來講，這些家庭和個(gè)人的一些弱勢條件（如人力資本缺乏、微觀市場環(huán)境差）依然存在并會在較長時(shí)間內(nèi)繼續(xù)對其產(chǎn)生影響，以往的“絕對貧困循環(huán)再生產(chǎn)的陷阱”很可能會轉(zhuǎn)化為“相對貧困循環(huán)再生產(chǎn)的陷阱”。
弱勢群體的固定化和社會結(jié)構(gòu)的板結(jié)化不僅會增加相對貧困治理的難度，而且會削弱相對貧困治理對于鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、降低社會風(fēng)險(xiǎn)和促進(jìn)社會團(tuán)結(jié)的作用。
2.城鄉(xiāng)分割的影響
中華人民共和國成立后，實(shí)施重工業(yè)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略并構(gòu)建與之相適應(yīng)的以農(nóng)哺城、以農(nóng)養(yǎng)工的城鄉(xiāng)關(guān)系，逐漸形成了城鄉(xiāng)二元社會格局。受這種格局影響，貧困問題主要出現(xiàn)在農(nóng)村，改革開放后列入政策議程的扶貧開發(fā)一直在針對農(nóng)村開展，也被長期置于“三農(nóng)”問題中進(jìn)行討論。20世紀(jì)90年代中期以后，隨著市場化改革的推進(jìn)和城鎮(zhèn)化的加快，中國的城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生深刻變化，城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)逐漸松動，其對貧困治理的影響也日益突出。
一方面，城鎮(zhèn)化使得農(nóng)村人口成為城市相對貧困群體的重要來源。農(nóng)村轉(zhuǎn)移就業(yè)人口特別是二代農(nóng)民工、三代農(nóng)民工中越來越多的人傾向于在城鎮(zhèn)扎根、在工作地扎根。他們已經(jīng)沒有返回農(nóng)村的意愿，很多人甚至從來沒有從事過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動。隨著戶籍等城鄉(xiāng)壁壘的消除，這些人將逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用瘛Ｔ谡＞蜆I(yè)情形下，這些人的務(wù)工收入可以支撐其在農(nóng)村較為富裕的生活，但在應(yīng)付城市高成本生活時(shí)會顯得拮據(jù)。若工作不穩(wěn)定或失去工作，其困境就將更為明顯。另一方面，改革開放以后，城鎮(zhèn)原有人口也在發(fā)生持續(xù)深入的社會分化。部分因企業(yè)倒閉、改制等原因下崗的工人，一些未接受良好教育的新生勞動力，以及因其他原因無法找到穩(wěn)定工作的城鎮(zhèn)戶籍勞動力，通常只能從事零工等非正規(guī)工作，收入低且不穩(wěn)定，社會保障不到位。他們與主要依賴他們收入的家庭成員，均屬于城鎮(zhèn)相對貧困人口。
雖然城鎮(zhèn)化進(jìn)程已經(jīng)打破了城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)，戶籍制度以及醫(yī)療、社會保障等制度也在向城鄉(xiāng)一體化的方向改革發(fā)展，但扶貧開發(fā)工作以農(nóng)村人口為對象范圍的制度安排一直沒有改變，這種城鄉(xiāng)分割的現(xiàn)狀顯然不能滿足治理相對貧困的需要。
3.區(qū)域發(fā)展差距的影響
改革開放以后，在全球化經(jīng)濟(jì)格局中占據(jù)有利區(qū)位的東部地區(qū)率先發(fā)展起來，不同地區(qū)發(fā)展差距快速拉大。總體而言，這個(gè)過程帶動中國經(jīng)濟(jì)總量迅速增大，并通過“涓滴效應(yīng)”惠及所有人口，因此對減少絕對貧困具有重大作用。但這個(gè)過程拉大了不同地區(qū)人口的收入差距，使得西部地區(qū)、山區(qū)相對于沿海地區(qū)、平原地區(qū)來說，處于一種區(qū)域性的相對貧困狀態(tài)。
自20世紀(jì)80年代起，我國啟動有組織、有計(jì)劃、大規(guī)模的扶貧開發(fā)，在推動減少絕對貧困方面取得了突出成效。但值得注意的是，盡管當(dāng)時(shí)標(biāo)準(zhǔn)下的絕對貧困人口主要分布在中西部地區(qū)尤其是山區(qū)、高寒地區(qū)和偏遠(yuǎn)地區(qū)，扶貧開發(fā)工作也主要在這些地區(qū)展開，但直至開展脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)前，因投入有限，扶貧開發(fā)實(shí)踐對于緩解不同區(qū)域間的相對貧困問題起到的作用并不明顯。20世紀(jì)末21世紀(jì)初，區(qū)域發(fā)展不平衡問題的負(fù)面影響日益突出，國家開始制定并實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，包括實(shí)施西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地、推動中部地區(qū)崛起等，從財(cái)政、稅收、金融、投資等各方面對中西部地區(qū)特別是西部地區(qū)給予大力傾斜支持。20年的實(shí)踐結(jié)果表明，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施延緩了區(qū)域發(fā)展差距拉大的趨勢，對減少絕對貧困和緩解地區(qū)間相對貧困都發(fā)揮了較大作用。
概言之，區(qū)域間關(guān)系和區(qū)域發(fā)展差距對相對貧困問題具有重要且復(fù)雜的影響，是思考相對貧困治理的重要角度，是研究制定2020年后扶貧開發(fā)戰(zhàn)略與機(jī)制不能忽視的因素。
相對貧困的治理:思路與制度創(chuàng)新
脫貧攻堅(jiān)是一場在指定時(shí)間節(jié)點(diǎn)前必須完成的任務(wù)，采取的是超常規(guī)舉措。與此不同，相對貧困具有長期性等特征，其治理只能采取常規(guī)化措施。因此，從脫貧攻堅(jiān)到2020年后的相對貧困治理，中國扶貧開發(fā)工作需要實(shí)現(xiàn)由超常規(guī)向常規(guī)化的轉(zhuǎn)變，由短期攻堅(jiān)決戰(zhàn)到長期持久作戰(zhàn)的轉(zhuǎn)變。適應(yīng)常規(guī)化、長期化新形勢新要求，圍繞相對貧困治理重難點(diǎn)問題探索建立長效機(jī)制，可視為謀劃2020年后扶貧開發(fā)工作須討論的關(guān)鍵議題。
（一）貧困問題檢測預(yù)警與應(yīng)急干預(yù)
2020年打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)時(shí)，絕對貧困被徹底消除。但當(dāng)一些特殊群體遭遇災(zāi)害、市場風(fēng)險(xiǎn)、大病、突發(fā)事故等返貧致貧風(fēng)險(xiǎn)因素后，若對其缺乏及時(shí)干預(yù)措施，便會出現(xiàn)致貧返貧的現(xiàn)象。毫無疑問，防止出現(xiàn)這種問題，是2020年后相對貧困治理的底線目標(biāo)任務(wù)。
首先，是相對貧困的界定標(biāo)準(zhǔn)與動態(tài)監(jiān)測。制定相對貧困標(biāo)準(zhǔn)，是統(tǒng)計(jì)相對貧困人口和認(rèn)識相對貧困問題的基礎(chǔ)。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，相對貧困標(biāo)準(zhǔn)可以采用居民收入中位數(shù)的特定比例（如中位數(shù)的60%），也可以采用總?cè)丝谥刑囟ū壤畹褪杖虢M收入上限（如10%最低收入組收入上限）。不論按照哪一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，相對貧困人口規(guī)模都比較大，且處于動態(tài)變化中。對于這個(gè)龐大人群，仍采取脫貧攻堅(jiān)階段建檔立卡措施并給予到戶到人幫扶，會面臨治理成本特別高、難以長期持續(xù)等挑戰(zhàn)，其不是一種科學(xué)選擇。以抽樣調(diào)查為基礎(chǔ)，進(jìn)行統(tǒng)計(jì)監(jiān)測，把握相對貧困人口的總體規(guī)律及細(xì)分群體特征，采取針對全體和細(xì)分群體的政策措施，能夠起到較好緩解相對貧困的效果。
其次，是開展絕對貧困的及時(shí)預(yù)警與精準(zhǔn)干預(yù)。相對貧困人口屬于脆弱人群，抗風(fēng)險(xiǎn)能力差。當(dāng)他們遭遇致貧返貧風(fēng)險(xiǎn)因素后，存在陷入絕對貧困的較大可能。對于這個(gè)不確定的“亞群體”，可以采取自下而上主動申報(bào)和自上而下深入核實(shí)相結(jié)合的辦法進(jìn)行識別干預(yù)。具體來說，當(dāng)居民家庭遭遇致貧返貧高風(fēng)險(xiǎn)事件后，及時(shí)申請防貧（防范陷入絕對貧困）干預(yù)。政府相關(guān)部門接到申請后，對其所遇風(fēng)險(xiǎn)事件及損失、抗風(fēng)險(xiǎn)能力進(jìn)行核實(shí)。把符合相對貧困認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，且遭遇風(fēng)險(xiǎn)事件、發(fā)生較大損失、經(jīng)核查屬實(shí)的居民家庭，認(rèn)定為防貧干預(yù)對象，及時(shí)建檔立卡，給予針對性干預(yù)，防止其陷入絕對貧困，幫助其重新步入正常生活軌道。大體而言，經(jīng)脫貧攻堅(jiān)而剛剛擺脫絕對貧困的家庭和“懸崖效應(yīng)”突出的邊緣貧困人口，特別是勞動力缺乏的家庭（如老年人家庭、主要成員患大病或慢性病家庭、殘疾人家庭），是返貧干預(yù)的高危重點(diǎn)人群。
（二）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌扶貧
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌扶貧主要涉及扶貧體制問題。因?yàn)榻^對貧困主要存在于農(nóng)村，政府扶貧開發(fā)機(jī)構(gòu)多限于農(nóng)村扶貧開發(fā)工作。改革開放后城鎮(zhèn)戶籍人口中浮現(xiàn)出的少量絕對貧困問題，長期由民政、人力資源與社會保障等部門進(jìn)行救助，開發(fā)式干預(yù)相對較少。這種體制安排無法適應(yīng)相對貧困治理的形勢，需要予以改革。
首先，確定城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的管理思路。要適應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、一體化發(fā)展趨勢和相對貧困問題的發(fā)展規(guī)律，把城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)人口納入扶貧開發(fā)工作范圍。扶貧機(jī)構(gòu)和統(tǒng)計(jì)、民政等部門相互配合，依托戶籍制度改革成果，以常住地為依據(jù)對行政區(qū)劃內(nèi)的所有人口進(jìn)行貧困問題監(jiān)測，實(shí)行扶貧對象屬地化管理。
其次，建立健全與屬地管理、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌相適應(yīng)的扶貧開發(fā)工作體制。由各級扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本級行政區(qū)劃內(nèi)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌扶貧各項(xiàng)工作。在相對貧困監(jiān)測方面，由扶貧辦和統(tǒng)計(jì)部門相互配合，研究制定相對貧困標(biāo)準(zhǔn)，以年為周期組織開展定點(diǎn)監(jiān)測，及時(shí)報(bào)告監(jiān)測結(jié)果。在防貧預(yù)警方面，由扶貧辦牽頭，應(yīng)急管理、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、教育、衛(wèi)生與健康、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等部門配合，組織開展防貧干預(yù)的申請與核查。在防貧應(yīng)急干預(yù)和相對貧困常規(guī)化治理方面，扶貧辦牽頭協(xié)調(diào)，黨委政府各相關(guān)部門在職責(zé)范圍內(nèi)制定實(shí)施相關(guān)政策措施；扶貧辦組織開展扶貧效果評估，以評估結(jié)果引導(dǎo)扶貧政策措施改革創(chuàng)新和不斷優(yōu)化。
（三）區(qū)域發(fā)展差距與緩解相對貧困
區(qū)域發(fā)展差距是相對貧困形成與演化的重要影響因素，也是治理相對貧困的重要切入點(diǎn)。
首先，把支持落后地區(qū)加快發(fā)展作為緩解相對貧困的基本途徑和重要抓手。基本思路是進(jìn)一步實(shí)施西部地區(qū)大開發(fā)等區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，并在此基礎(chǔ)上建立有助于落后地區(qū)加快發(fā)展的公共政策與公共項(xiàng)目篩選機(jī)制。在解決絕對貧困的過程中，國家確定了扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣、集中連片特困地區(qū)等貧困地區(qū)，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付及大量重點(diǎn)工程項(xiàng)目優(yōu)先投向這些貧困地區(qū)，教育、醫(yī)療等公共政策也對這些地區(qū)給予傾斜支持。脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)結(jié)束后，貧困地區(qū)相關(guān)概念或分類標(biāo)識將成為歷史，公共政策和項(xiàng)目無法通過既往辦法體現(xiàn)對貧困地區(qū)的傾斜支持，因?yàn)槔^續(xù)對相對落后的特定縣給予照顧，將導(dǎo)致“貧困縣”這類“帽子”名廢實(shí)存。但是，從相對貧困治理的角度看，全國仍會有一些縣處于相對落后的狀態(tài)，其相對貧困人口將會更多、問題更突出，因而需要得到更多政策、項(xiàng)目的支持。針對這種情形，建立公共政策與項(xiàng)目的貧困影響評估制度是一種具有制度創(chuàng)新價(jià)值的解決辦法。具體來說，任何一項(xiàng)公共政策和項(xiàng)目都會對相對貧困狀況及其變動產(chǎn)生影響，有的政策和項(xiàng)目更有利于貧困人口，可以緩解相對貧困；有的政策和項(xiàng)目則更有利于富裕人口，會加劇相對貧困。建立貧困影響評估制度，將有助于緩解相對貧困作為政策出臺、項(xiàng)目建設(shè)的重要依據(jù)，可以在沒有貧困地區(qū)相關(guān)概念或“帽子”的情況下，通過貧困影響評估結(jié)果篩選公共政策和項(xiàng)目，找到對相對落后地區(qū)進(jìn)行政策傾斜支持的辦法，讓這些地區(qū)得到更多公共項(xiàng)目，享受更有利的公共政策。
其次，分區(qū)域制定相對貧困的界定標(biāo)準(zhǔn)，并按照這種地方標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)相對貧困治理。即使國家大力支持落后地區(qū)加快發(fā)展，區(qū)域發(fā)展差距在今后一段歷史時(shí)期內(nèi)仍將持續(xù)存在。在這種背景下，運(yùn)用全國統(tǒng)一的扶貧標(biāo)準(zhǔn)并不是緩解相對貧困的最佳方案。對于絕對貧困的治理來說，一些地方采用比國家更高的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，無助于更有效降低國家標(biāo)準(zhǔn)下絕對貧困的廣度和深度；但相對貧困的治理則不然。相對富裕的地方，把扶貧標(biāo)準(zhǔn)定得高一些，可以惠及更多人，更有效緩解當(dāng)?shù)氐南鄬ω毨?，進(jìn)而更有利于縮小全國范圍內(nèi)的貧富差距；相對落后的地方，把扶貧標(biāo)準(zhǔn)定得低一些（但不能低于全國標(biāo)準(zhǔn)），可以集中政策和資源幫助那些更需要幫助的人，更有效降低貧困深度，更集中解決突出問題。若把相對貧困的政治性、風(fēng)險(xiǎn)性考慮在內(nèi)，相對富裕的地方采用更高標(biāo)準(zhǔn)，其正面效果就更加突出。因此，從區(qū)域發(fā)展差距的視角看，相對貧困治理宜采用多層標(biāo)準(zhǔn)，國家層面制定一個(gè)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，用以全國范圍內(nèi)貧困監(jiān)測及干預(yù)；地方層面分別制定省、市、縣三個(gè)層次的標(biāo)準(zhǔn)（下位扶貧標(biāo)準(zhǔn)不得低于上位扶貧標(biāo)準(zhǔn)），用以行政區(qū)劃內(nèi)貧困監(jiān)測及干預(yù)。
（四）社會力量參與相對貧困治理的制度化途徑
經(jīng)過40多年的發(fā)展，社會組織、民營企業(yè)、志愿者個(gè)人等社會力量已經(jīng)成為中國減貧事業(yè)的重要參與者。與黨政力量按照集中統(tǒng)一思路開展扶貧不同的是，社會力量構(gòu)成多樣、旨趣各異、大小不一、專長有別，常常以多元化方式投身扶貧實(shí)踐。由于每一種社會力量投身扶貧時(shí)都希望呈現(xiàn)自身優(yōu)勢、彰顯自身價(jià)值，因而都為此尋找最優(yōu)途徑。社會力量多元化扶貧有利于發(fā)現(xiàn)國家視角的盲區(qū)，以細(xì)致的手法在被忽略領(lǐng)域及問題上發(fā)揮作用。更重要的是，社會力量逐漸發(fā)展壯大并積極參與扶貧等公益事業(yè)是現(xiàn)代社會發(fā)展的基本特征，得到現(xiàn)代社會的滋養(yǎng)，其人、財(cái)、物資源豐富且具有可持續(xù)、不斷拓展的來源。在具有“運(yùn)動式治理”特征的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中，社會力量在大兵團(tuán)攻堅(jiān)戰(zhàn)場中并不顯眼，但在長期性相對貧困治理的實(shí)踐中，特別是在城鄉(xiāng)基層到村（社區(qū)）到戶到人的能力建設(shè)領(lǐng)域，社會力量扶貧的精細(xì)化與可持續(xù)優(yōu)勢就顯得特別突出。
脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)階段，國家通過向貧困村派駐工作隊(duì)開展到村到戶到人能力建設(shè)，幫扶力量非常強(qiáng)大，達(dá)到很好的效果，但也面臨組織成本高、難以長期維續(xù)、幫扶干部適應(yīng)幫扶需要的能力不足或?qū)I(yè)能力缺乏等問題。2020年后，由社會力量參與駐村（社區(qū)）幫扶及其他強(qiáng)調(diào)基層視角、強(qiáng)調(diào)細(xì)致服務(wù)的幫扶工作，是扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的創(chuàng)新選擇。在這一過程中，不同類型及規(guī)模的社會力量可以分工協(xié)作，形成一個(gè)組織學(xué)上的生態(tài)體系。草根組織和志愿者（如退休醫(yī)生和科教人員）扎根基層社區(qū)（村組），了解扶貧對象需求，尋找促進(jìn)增收和發(fā)展的途徑?；饡技鐣栀涃Y金，為草根組織提供項(xiàng)目資金，并組織開展草根組織和志愿者的能力建設(shè)。樞紐型社會組織或頭部社會組織推動行業(yè)自律建設(shè)，提高社會組織自我管理水平和公信力。民營企業(yè)及廣大愛心人士向基金會等社會組織提供扶貧捐贈，由社會組織發(fā)揮專業(yè)化優(yōu)勢提高捐贈資金用于扶貧開發(fā)的效益，解決一些企業(yè)因?yàn)椴涣私夥鲐毠ぷ鞫苯油渡硪痪€扶貧面臨的各種困境。有條件有意愿的民營企業(yè)也可以指定捐贈資金的扶貧用途或安排人員在社會組織的支持協(xié)作下到一線開展扶貧。這樣的生態(tài)系統(tǒng)能夠更好地適應(yīng)貧困治理領(lǐng)域形勢演化和扶貧手法創(chuàng)新的需要，發(fā)揮更持久的作用。政府可以通過制定監(jiān)管激勵(lì)政策、以財(cái)政資金購買社會組織扶貧服務(wù)等方式，引導(dǎo)支持社會力量向一些有迫切需求的地區(qū)和急難領(lǐng)域投入扶貧人力和資金項(xiàng)目，進(jìn)而將社會力量扶貧納入到政府主導(dǎo)的大扶貧格局中。
結(jié)論
扶貧形勢決定扶貧戰(zhàn)略與政策選擇，形勢變化要求戰(zhàn)略與制度的適應(yīng)性創(chuàng)新。脫貧攻堅(jiān)是全面建成小康社會、實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)背景下必須打贏的一場硬仗，任務(wù)非常艱巨，且具有明確的時(shí)限要求。為此，國家采取了超常規(guī)戰(zhàn)略戰(zhàn)法，在教育、醫(yī)療、住房、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)就業(yè)等各領(lǐng)域出臺大力度支持政策，投入了前所未有的扶貧資金和體制資源，凝聚形成全黨全社會合力推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)的磅礴力量。2020年打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)后，我國扶貧開發(fā)工作將進(jìn)入治理相對貧困的新階段，扶貧形勢亦將發(fā)生深刻變化。相對貧困的政治性、長期性、相對性和風(fēng)險(xiǎn)性，一方面要求繼續(xù)做好扶貧開發(fā)工作，通過扶貧開發(fā)讓相對貧困人口共享改革發(fā)展成果、更好地參與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)程、共同推進(jìn)中國現(xiàn)代化事業(yè)發(fā)展，進(jìn)而鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，促進(jìn)社會團(tuán)結(jié)，彰顯社會主義制度的優(yōu)越性；另一方面要求扶貧開發(fā)由超常規(guī)攻堅(jiān)戰(zhàn)轉(zhuǎn)向常規(guī)化、可持續(xù)性工作，并通過制度創(chuàng)新形成適應(yīng)相對貧困特點(diǎn)和重難點(diǎn)的戰(zhàn)略戰(zhàn)法。
新階段特別是脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)剛剛結(jié)束后一段時(shí)間內(nèi)，脫貧攻堅(jiān)階段脫貧人口、“懸崖效應(yīng)”突出的邊緣貧困人口等特殊群體是重返或新增為絕對貧困的主要來源，是相對貧困治理的重點(diǎn)對象。針對相對貧困人口中具有陷入絕對貧困較高風(fēng)險(xiǎn)的人口，可建立貧困監(jiān)測預(yù)警與應(yīng)急干預(yù)制度，通過自下而上主動申報(bào)和自上而下調(diào)查核實(shí)相結(jié)合的辦法進(jìn)行精準(zhǔn)識別和建檔立卡，并及時(shí)采取干預(yù)措施，防止絕對貧困問題的再現(xiàn)。對于相對貧困人口總體，較為科學(xué)的辦法是通過統(tǒng)計(jì)監(jiān)測掌握其基本特征及變化規(guī)律，進(jìn)而提供有針對性的支持政策、干預(yù)措施。城鄉(xiāng)關(guān)系和區(qū)域關(guān)系是相對貧困治理須關(guān)注的兩個(gè)重要角度。從城鄉(xiāng)關(guān)系來看，脫貧攻堅(jiān)及以前的扶貧開發(fā)采取的是“分”的辦法，工作對象僅限于農(nóng)村居民；2020年后相對貧困治理實(shí)踐中，有必要采取“統(tǒng)”的辦法，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌扶貧。從區(qū)域關(guān)系看，以往扶貧工作采取統(tǒng)一的識別標(biāo)準(zhǔn)，將該標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口集中的地區(qū)確定為扶貧開發(fā)重點(diǎn)區(qū)域和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略傾斜支持對象；今后的扶貧工作有必要采取分區(qū)域制定扶貧標(biāo)準(zhǔn)的辦法，推動各地形成同經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相一致的相對貧困治理模式；國家層面則通過建立貧困影響評估制度，推動公共政策和公共項(xiàng)目向那些相對落后的地區(qū)動態(tài)傾斜。此外，隨著脫貧攻堅(jiān)到相對貧困治理的轉(zhuǎn)變，國家可從為扶貧對象提供具體服務(wù)的事務(wù)性工作中適當(dāng)退出，通過制定政策和購買扶貧服務(wù)等形式，引導(dǎo)并支持社會力量發(fā)揮其種類多樣、靈活機(jī)動等優(yōu)勢，構(gòu)建社會組織、民營企業(yè)、志愿者各展其長、分工合作的扶貧生態(tài)體系，在常規(guī)化、長期化的相對貧困治理實(shí)踐中承擔(dān)更多事務(wù)、發(fā)揮更大作用。這是推進(jìn)相對貧困治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方向。
與絕對貧困相比，相對貧困是一個(gè)更復(fù)雜的問題。例如，相對貧困的規(guī)模不僅取決于低收入者的收入水平及其變化，而且受到其他人群收入狀況的直接影響，與全社會的收入分配格局具有特別緊密的關(guān)系。瞄準(zhǔn)低收入人群的扶貧開發(fā)工作可以緩解相對貧困，培育壯大中等收入階層的政策措施也可以緩解相對貧困。諸如此類復(fù)雜議題涉及比較寬廣的實(shí)踐領(lǐng)域和比較宏大的話語體系，為人文社會科學(xué)研究留出了巨大空間?？梢灶A(yù)計(jì)，相對貧困研究將成為全面建成小康社會以后中國學(xué)術(shù)界的新熱點(diǎn)，引起經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、政治學(xué)等眾多學(xué)科研究者的研究興趣，呈現(xiàn)多種研究范式、研究視角爭奇斗艷的局面。不過筆者認(rèn)為，在消除絕對貧困后的一段時(shí)期內(nèi)（如即將開啟的“十四五”時(shí)期），從扶貧開發(fā)視角研究相對貧困，致力于回答如何提升相對貧困人口收入及生活水平等經(jīng)典性理論與實(shí)踐問題，應(yīng)該仍然是相對貧困研究的主流話語和主要方向。
（作者陸漢文系華中師范大學(xué)社會學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師,中部地區(qū)減貧與發(fā)展研究院院長；楊永偉系山東大學(xué)(威海)法學(xué)院講師、博士后；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2020年第5期）
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