“一線四類人，兜防加挺監(jiān)”

——概論相對貧困治理

扶貧政策不是貧困戶的福利，而是社會主義制度的一種紅利。

扶貧工作是促進(jìn)社會公平的正義行動。只要我國還處于社會主義初級階段，發(fā)展的不平衡不充分問題就始終存在，作為促進(jìn)社會公平的正義行動——扶貧工作就決不能終止。因此，扶貧工作必然與社會主義初級階段相始終。

作為全面建成小康社會底線任務(wù)和標(biāo)志性指標(biāo)的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，僅僅是扶貧工作階段性的重點(diǎn)戰(zhàn)役，實(shí)現(xiàn)的是兩個(gè)階段性的重點(diǎn)戰(zhàn)役目標(biāo)：一是現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下所有貧困人口全部脫貧，解決好絕對貧困問題；二是貧困縣全部摘帽，解決好區(qū)域性整體貧困問題。全面小康社會的建成，并不意味著扶貧工作的結(jié)束，僅僅標(biāo)志著扶貧工作的階段性重大轉(zhuǎn)型：即由絕對貧困治理階段轉(zhuǎn)入相對貧困治理階段。

我們在認(rèn)識“貧困”問題上可以同時(shí)存在“絕對貧困”和“相對貧困”這兩個(gè)概念，但在絕對貧困和相對貧困的治理上應(yīng)該有先后次序之別。

從理論上講，“貧”與“困”在本質(zhì)上略有區(qū)別，絕對貧困主要表現(xiàn)為基本生存條件缺乏，凸顯為“貧”的特征，所以絕對貧困治理一般是從保障基本生存出發(fā)，從而體現(xiàn)出“扶貧”特征；而相對貧困更凸顯“困”的特征，因而相對貧困治理一般是從緩解發(fā)展困境出發(fā)，從而體現(xiàn)出“解困”特征?？梢哉f，絕對貧困治理直接事關(guān)人的生存，相對貧困治理間接事關(guān)人的生存，我們必須區(qū)分輕重緩急，在絕對貧困現(xiàn)象尚未有效消除之前，談相對貧困治理則為時(shí)過早，絕對貧困治理與相對貧困治理兩者在時(shí)空上一般不應(yīng)當(dāng)交叉，相對貧困治理必須以絕對貧困的有效治理為基礎(chǔ)和前提。在有效消除絕對貧困現(xiàn)象之后，由于家庭收入和剛性開支始終都是一個(gè)變量，某些家庭極有可能由于某種原因發(fā)生家庭經(jīng)濟(jì)狀況回落現(xiàn)象，若不出手相幫則已經(jīng)擺脫絕對貧困的家庭很容易返還到絕對貧困狀態(tài)，導(dǎo)致相對貧困治理失去存在的基礎(chǔ)和前提。因此，相對貧困治理就是在有效消除絕對貧困現(xiàn)象的基礎(chǔ)上，以嚴(yán)防相對貧困對象返回到絕對貧困狀態(tài)為底線，沿著共同富裕目標(biāo)持續(xù)不斷地有效縮小社會成員之間的生活水平差距。

從實(shí)踐上講，黨中央在2020年年底前后將適時(shí)宣布打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，向全世界鄭重宣告我國已經(jīng)全面建成小康社會，困擾中華民族千百年來的絕對貧困問題終于歷史性地得到解決，此舉意義極其偉大而深遠(yuǎn)。但是，如果到了2021年年底我們又有很多人都返回到了絕對貧困狀態(tài)，那黨中央宣布我們已經(jīng)全面建成小康社會還會有什么價(jià)值和意義嗎？果真如此的話，我們打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)和全面建成小康社會豈不成了玩笑話？故此，從今往后我們只能嚴(yán)防死守，不得讓任何人返貧?。ū疚乃v的“返貧”和“致貧”都是特指由相對貧困狀態(tài)返回到絕對貧困狀態(tài)）。現(xiàn)實(shí)情況必要的話，我們甚至還要打一場“脫貧保衛(wèi)戰(zhàn)”。在絕對貧困治理下的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是“全面脫貧，一個(gè)不少！”從2021年起，我們在相對貧困治理過程中無疑必須始終做到：“返貧致貧，一個(gè)不許！”這就是說，實(shí)踐上同樣需要我們以嚴(yán)防返貧為底線來開展相對貧困治理。

我國自2021年起將進(jìn)入相對貧困治理階段，依據(jù)上述理論原理和實(shí)踐需要，我們應(yīng)該總體上按照“劃定一條線，找準(zhǔn)四類人，兜住兜底的，嚴(yán)防返貧的，挺住變?nèi)醯模O(jiān)測要變的”這個(gè)基本框架來構(gòu)建相對貧困治理的長效機(jī)制。這個(gè)框架簡稱為：“一線四類人，兜防加挺監(jiān)”。

一、科學(xué)劃定一條“相對貧困監(jiān)測線”

相對貧困問題要遠(yuǎn)比絕對貧困問題復(fù)雜得多。對于絕對貧困問題，我們可以圍繞保障絕對貧困人口的基本生存條件而絕對性劃定一條“絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)線”。如果我們繼續(xù)沿用絕對貧困治理下的定式思維，想要絕對劃定一條“相對貧困標(biāo)準(zhǔn)線”的話，我們將無法找到答案。因?yàn)?strong>要將相對問題絕對化，誰也辦不到。目前很多人為之困擾的原因也就是在此。準(zhǔn)確地說，我們要劃定的是一條“相對貧困監(jiān)測線”而不是一條“相對貧困標(biāo)準(zhǔn)線”。

相對貧困是指一定行政地域范圍之內(nèi)，相對于社會中產(chǎn)家庭來說，一些家庭的財(cái)產(chǎn)和收入還處于相對貧乏狀態(tài)。就一個(gè)國家來說，這可以是人口規(guī)模十分龐大的人群，尤其是像我們這樣一個(gè)地域遼闊、人口眾多的且發(fā)展不平衡的泱泱大國，相對貧困的人口數(shù)量更是會大得驚人。

據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的住戶收支調(diào)查，全國家庭戶樣本自然分成利了五等份，分別是低收入組、中間偏下收入組、中間收入組、中間偏上收入組、高收入組，每等份各占20%. 其中，低收入組和中間偏下收入組戶數(shù)占全部戶數(shù)比重為40%. 根據(jù)2019年相關(guān)數(shù)據(jù)，低收入組和中間偏下收入組共40%家庭戶對應(yīng)的人口數(shù)為6.1億人，年人均收入為11485元，月人均收入近1000元。其中，低收入組戶月人均收入低于1000元，中間偏下收入組戶月人均收入高于1000元。就全國目前收入現(xiàn)狀來講，這6.1億人可以都算是處于相對貧困狀態(tài)。即使我們只把月人均收入低于1000元的低收入組戶2.8億人劃做相對貧困來治理，我國國力也難以承受，實(shí)際上也完全沒有必要。我們只要依據(jù)相對貧困治理的底線要求，并結(jié)合我們現(xiàn)實(shí)的承受能力，科學(xué)地劃定一條“相對貧困監(jiān)測線”。理論上在這條線上和線下都可以有相對貧困人口，只是輕重程度不同而已。

如何科學(xué)劃定一條“相對貧困監(jiān)測線”，應(yīng)著重把握如下幾個(gè)方面：

一是用什么辦法來劃定相對貧困監(jiān)測線。按照社會治理的一般理論來說，無論社會如何發(fā)展，總會有經(jīng)濟(jì)狀況落在最后面的人口，相對貧困治理理應(yīng)緊緊盯住這落在最后面占當(dāng)?shù)乜側(cè)丝?0%左右的人口，發(fā)達(dá)地區(qū)可適當(dāng)下浮1-2個(gè)百分點(diǎn)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)可適當(dāng)上浮1-2個(gè)百分點(diǎn)。因此，按照當(dāng)?shù)乜倯艏丝诘?0%左右這個(gè)比例，從低收入人口到中間偏下收入人口這個(gè)區(qū)間鎖定相對貧困監(jiān)測總?cè)藬?shù)，取其中的家庭年人均收入高位數(shù)為當(dāng)?shù)叵鄬ω毨ПO(jiān)測線。

二是按多大行政性地域范圍劃線問題。我國是一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異很大且人口多達(dá)14億的超大型大國。以國家和省市為范圍太大，各地經(jīng)濟(jì)狀況差異明顯，統(tǒng)一劃定難以體現(xiàn)相對貧困的真實(shí)狀態(tài)；以鄉(xiāng)和村范圍又太小，因而以縣為單位來劃定相對貧困監(jiān)測線是比較合適的。

三是由誰來具體劃定相對貧困監(jiān)測線問題。既然以縣為單位來劃定相對貧困監(jiān)測線較合適，那么由縣級黨委政府劃定相對貧困監(jiān)測線就是理所當(dāng)然了。應(yīng)區(qū)別于脫貧攻堅(jiān)的“中央統(tǒng)籌，省負(fù)總責(zé)，市縣落實(shí)”的管理體制機(jī)制，建立起“中央統(tǒng)籌，省市指導(dǎo)，縣負(fù)總責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實(shí)”的管理體制和機(jī)制。省市可以針對縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度，區(qū)分三類不同縣市出臺相對應(yīng)的控制性指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)。

二、準(zhǔn)確監(jiān)測識別“四類人群”

區(qū)別于絕對貧困治理時(shí)期對于絕對貧困對象的精準(zhǔn)識別，在相對貧困監(jiān)測線以下，我們需要城鄉(xiāng)統(tǒng)籌又略有差異，以家庭為基本單位，準(zhǔn)確監(jiān)測識別以下四類人群：

第一類是無勞動能力的兜底人群（剛性保障對象）。對于無勞動能力家庭來說，其生活狀況只可能依靠國家政策兜底來維持。對于無勞動能力家庭的識別，過往以來我們已經(jīng)有了一整套行之有效的識別辦法，在新時(shí)期完全可以繼續(xù)沿用。劃線操作辦法總體上是按照絕對貧困線與最低生活保障線“兩線合一”而確定。比如湖南2020年的標(biāo)準(zhǔn)為年人均收入4000元。

第二類是高風(fēng)險(xiǎn)返貧人群（紅色預(yù)警對象）。這一類人群大體上由目前我們已經(jīng)掌握的三種家庭構(gòu)成：一種是現(xiàn)階段通過部分兜底而脫貧的家庭，另一種是脫貧攻堅(jiān)時(shí)期建檔立卡已經(jīng)脫貧但返貧風(fēng)險(xiǎn)高的家庭，還有一種就是脫貧攻堅(jiān)時(shí)期并未建檔立卡但致貧風(fēng)險(xiǎn)高的家庭。識別人數(shù)總體上不得少于我們現(xiàn)階段已經(jīng)掌握的人數(shù)。劃線操作辦法，主要是結(jié)合防止返貧人數(shù)規(guī)模的現(xiàn)實(shí)需要、家庭財(cái)產(chǎn)及收入狀況、及其“三保障”現(xiàn)實(shí)狀況，自絕對貧困線收入線為起點(diǎn)，適當(dāng)劃定一個(gè)收入?yún)^(qū)間線。比如湖南的某些縣份可以按照家庭年人均收入?yún)^(qū)間4000元--6000元左右劃定。具體識別程序依然可以參照現(xiàn)有的建檔立卡貧困戶識別程序進(jìn)行。

第三類是低風(fēng)險(xiǎn)返貧人群（黃色預(yù)警對象）。這一類人群的表現(xiàn)主要是收入水平雖然高于第一類和第二類人群，但收入總體水平并不高，或者收入來源還不夠穩(wěn)定，同時(shí)家庭剛性開支在總收入中占比較大，在“三保障”的某個(gè)方面家庭自理明顯吃力，生活質(zhì)量呈下降趨勢。有的家庭財(cái)產(chǎn)可能因不可抗力因素突遭較大損失等等。若不及時(shí)出手幫扶，就會有變成高風(fēng)險(xiǎn)返貧對象的可能。識別人數(shù)規(guī)模應(yīng)該比第二類人數(shù)規(guī)模要大。劃線操作辦法，主要是根據(jù)本縣相對貧困治理實(shí)際需要，自高風(fēng)險(xiǎn)返貧人群家庭年人均收入?yún)^(qū)間上位收入線起，合理劃定一個(gè)收入?yún)^(qū)間線。比如湖南某些縣份可以按照家庭年人均收入?yún)^(qū)間6000元左右--8000元左右劃定。具體識別程序可以參照現(xiàn)有的建檔立卡貧困戶識別程序簡化進(jìn)行。

第四類是收入動態(tài)監(jiān)測預(yù)警人群。此類人群即在相對貧困監(jiān)測線以下的整體人口中除去前述三類人之后而剩下的人群。此類人群的收入?yún)^(qū)間劃定，是自低風(fēng)險(xiǎn)返貧人群家庭年人均收入?yún)^(qū)間上位收入線起，至本縣相對貧困監(jiān)測線止。此類人群只需實(shí)施監(jiān)測備案登記，無需按照第二類或第三類人群到戶經(jīng)程序識別?；谝椎胤鲐毎徇w對象的特殊性，至少近5年內(nèi)全部要專項(xiàng)納入，并進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)測。

三、以嚴(yán)防返貧為底線，“兜防加挺監(jiān)”分類施策

徹底弄清了相對貧困治理“返貧致貧，一個(gè)不許”的這個(gè)底線要求，確立相對貧困治理的長效機(jī)制就有了根本依據(jù)，有關(guān)工作思路也就迎刃而解：那就是緊緊圍繞“返貧致貧，一個(gè)不許”這個(gè)工作目標(biāo)，找準(zhǔn)四類人分類施策，兜住兜底的，嚴(yán)防返貧的，挺住變?nèi)醯?，監(jiān)測要變的。這四種方法簡稱為“兜防加挺監(jiān)”。

兜住兜底的，就是要對無勞動能力的兜底人群（剛性保障對象），根據(jù)其基本生活實(shí)際需要實(shí)行剛性化保障。保障資金和物資來源要有制度剛性，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)要緊貼實(shí)際需要，發(fā)放過程要安全及時(shí)，發(fā)放對象不得有遺漏。具體業(yè)務(wù)工作可在扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下交由民政部門負(fù)責(zé)落實(shí)。

嚴(yán)防返貧的，就是要對高風(fēng)險(xiǎn)返貧人群（紅色預(yù)警對象），用與脫貧攻堅(jiān)一樣的措施和力度綜合施力，嚴(yán)防死守，不得讓任何一個(gè)人返貧致貧。這一部分對象繼續(xù)適用現(xiàn)在“脫貧不脫政策”的要求，在“三保障”及時(shí)到位的基礎(chǔ)上，大力鞏固和提升其家庭收入能力，尤其要針對現(xiàn)階段通過部分兜底措施而脫貧的家庭，努力幫助他們盡可能早地?cái)[脫對部分兜底措施的依賴性，爭取早日跳出相對貧困監(jiān)測范圍，步入較高收入家庭行列。對此類對象應(yīng)該繼續(xù)實(shí)行結(jié)對幫扶，可以實(shí)行一年一評估，動態(tài)管理。

挺住變?nèi)醯?strong>，就是要對低風(fēng)險(xiǎn)返貧人群（黃色預(yù)警對象），主要從力挺增加其家庭收入入手，同時(shí)排查其在“三保障”方面某一項(xiàng)上的剛性開支困難并予以重點(diǎn)解決，有效阻止他們變成高風(fēng)險(xiǎn)返貧對象。針對此類對象收入總體水平并不高且家庭剛性開支在總收入中占比較大的特點(diǎn)，增收與節(jié)支兩個(gè)方面的幫扶措施都要有。對此類對象可不再安排結(jié)對幫扶，但可安排相關(guān)聯(lián)系人。應(yīng)該實(shí)行一年一評估，動態(tài)管理。

監(jiān)測要變的，就是要對收入動態(tài)監(jiān)測預(yù)警人群（動態(tài)監(jiān)測對象）的家庭收入狀況進(jìn)行定期的監(jiān)測，可以每季度監(jiān)測一次，每半年評估一次。依據(jù)評估結(jié)果，對于家庭收入增長超過相對貧困監(jiān)測線的對象調(diào)整出監(jiān)測范圍；對于家庭收入下降到有返貧風(fēng)險(xiǎn)的對象，區(qū)分不同程度及時(shí)納入紅色預(yù)警對象或黃色預(yù)警對象實(shí)施幫扶。

四、適當(dāng)轉(zhuǎn)換工作方式和目標(biāo)要求

習(xí)近平總書記指出：“要針對主要矛盾的變化，理清工作思路，推動減貧戰(zhàn)略和工作體系平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，統(tǒng)籌納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建立長短結(jié)合、標(biāo)本兼治的體制機(jī)制?！睆那拔奈覀円呀?jīng)知道，下一步扶貧工作的主要矛盾已變?yōu)椤胺地毰c嚴(yán)防返貧”。扶貧工作轉(zhuǎn)入相對貧困治理，要注意以下幾個(gè)轉(zhuǎn)變：

一是扶貧工作態(tài)勢由超常規(guī)的急就式逐步轉(zhuǎn)型為常態(tài)化的持久式。脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是短時(shí)間超常規(guī)的應(yīng)急辦法，適用于絕對貧困治理；相對貧困治理理應(yīng)步入長短結(jié)合、標(biāo)本兼治的持久化常態(tài)。

二是扶貧工作責(zé)任由考核地方黨委政府的主體責(zé)任將轉(zhuǎn)換為考核地方黨委政府的部門工作責(zé)任。但有一點(diǎn)必須強(qiáng)調(diào)，在“返貧致貧，一個(gè)不許”這條底線問題上，應(yīng)該按照我們過去抓計(jì)劃生育一樣的要求，實(shí)行“返貧致貧，一票否決制”。

三是在人員力量投入上由短時(shí)間舉全黨全國之力的大兵團(tuán)作戰(zhàn)轉(zhuǎn)換為常態(tài)下根據(jù)實(shí)際需要的小分隊(duì)行動。一般情況下，只需向鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級派出人數(shù)若干的鄉(xiāng)村扶貧工作隊(duì)即可，返貧風(fēng)險(xiǎn)對象多的村應(yīng)該繼續(xù)派駐村工作隊(duì)，隊(duì)長仍可任村支部第一書記。

四是在扶貧資金的投入上由超大規(guī)模的涉農(nóng)資金整合投入，轉(zhuǎn)變?yōu)楦鶕?jù)實(shí)際需要年度預(yù)算安排和按適當(dāng)比例計(jì)提扶貧基金的方式進(jìn)行，原則就是“量力而行，盡力而為”。要改變過去對于扶貧資金使用上“有錢用到無錢止”的年度管理要求，可以縣為單位建立并管好用好綜合性扶貧基金。

五是不應(yīng)該再有“貧困縣、貧困村”等扶貧區(qū)域概念，過去的“貧困縣、貧困村”可以根據(jù)實(shí)際需要成建制轉(zhuǎn)變?yōu)椤班l(xiāng)村振興重點(diǎn)縣、重點(diǎn)村”，與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機(jī)銜接。

六是鼓勵適度打破行政村概念，按照“支部建在扶貧產(chǎn)業(yè)鏈上”的方式，在新型經(jīng)濟(jì)合作組織中建立好黨組織，可跨村吸納相對貧困家庭參股或投工投勞，讓這種新型黨支部成為相對貧困治理工作落地的重要載體。

七是扶貧工作由重點(diǎn)在農(nóng)村展開轉(zhuǎn)變?yōu)?strong>城鄉(xiāng)統(tǒng)籌開展，相對貧困監(jiān)測線是同一條線，但在監(jiān)測識別四類人的標(biāo)準(zhǔn)上應(yīng)該依據(jù)實(shí)際情況區(qū)別城鄉(xiāng)可以略有差異。

八是突出強(qiáng)化扶貧工作的前瞻性和時(shí)效性，采用“微網(wǎng)格化黨員聯(lián)系”不失為一種有效辦法。相對貧困治理重在防止返貧，要在“返貧”發(fā)生前事前作為而不是事后作為，因而加強(qiáng)事前研判十分重要，及時(shí)發(fā)現(xiàn)，及時(shí)出手。

治理相對貧困對于我們來說還是個(gè)嶄新課題，以上只是依據(jù)相關(guān)原理對相對貧困治理的要點(diǎn)作了一些理論上的分析和推斷，還有待在下一步的實(shí)際工作中去進(jìn)一步驗(yàn)證。

作者為湖南省扶貧辦法規(guī)處處長

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