摘要：在過(guò)去的40年中，中國(guó)農(nóng)村反貧困取得了舉世矚目的成績(jī)，并將在2020年底實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)下全部農(nóng)村貧困人口脫貧。與此同時(shí)，中國(guó)也從低收入國(guó)家發(fā)展成為中等收入國(guó)家。在此背景下，貧困逐漸呈現(xiàn)出新的特征，絕對(duì)貧困問(wèn)題將被相對(duì)貧困問(wèn)題替代，發(fā)達(dá)地區(qū)的貧困問(wèn)題會(huì)日益突出，貧困呈現(xiàn)出群體性特征，且貧困不僅是收入問(wèn)題，更表現(xiàn)為社會(huì)排斥和階層固化。相對(duì)貧困治理的目標(biāo)在于防止脆弱人群陷入貧困、縮小社會(huì)差距、實(shí)現(xiàn)共同富裕。為此，中國(guó)的貧困治理機(jī)制要實(shí)現(xiàn)兩個(gè)轉(zhuǎn)變，即從絕對(duì)貧困轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬?duì)貧困治理、從超常規(guī)轉(zhuǎn)變?yōu)槌Ｒ?guī)的貧困治理，而轉(zhuǎn)變的核心是從聚焦貧困地區(qū)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榫劢关毨巳骸?/span>

關(guān)鍵詞：貧困治理；貧困人群；減貧戰(zhàn)略；相對(duì)貧困

中國(guó)農(nóng)村的反貧困與農(nóng)村改革發(fā)展相伴而生，在20世紀(jì)農(nóng)村改革之初，農(nóng)村貧困現(xiàn)象普遍存在，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，區(qū)域不平衡日益突出，貧困表現(xiàn)出明顯的區(qū)域性。與貧困的區(qū)域性相適應(yīng)，聚焦貧困地區(qū)成為中國(guó)貧困治理的重要特征。黨的十八大以來(lái)，中國(guó)實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，在聚焦貧困地區(qū)的基礎(chǔ)上針對(duì)不同貧困群體的致貧原因，采取不同措施，實(shí)現(xiàn)區(qū)域聚焦與群體聚焦的結(jié)合。中國(guó)即將完成消除農(nóng)村絕對(duì)貧困的任務(wù)，進(jìn)入全面建成小康社會(huì)時(shí)期，盡管區(qū)域發(fā)展不平衡仍然存在，但是貧困將更多地表現(xiàn)出群體特征，因此貧困治理需要深化“五個(gè)一批”的扶貧戰(zhàn)略，從聚焦貧困地區(qū)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榫劢关毨巳骸?/p>

一、聚焦貧困地區(qū)

在發(fā)展中國(guó)家，由于特殊的資源稟賦和社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響，貧困往往呈現(xiàn)出區(qū)域性聚集的特征。在改革之前，中國(guó)實(shí)施了優(yōu)先發(fā)展工業(yè)的政策，農(nóng)村的發(fā)展滯后于城市發(fā)展，貧困現(xiàn)象普遍存在，特別是在西南和西北地區(qū)，貧困的分布更加集中。但是在農(nóng)村改革之前，盡管存在區(qū)域差距，但是由于收入普遍低，貧困現(xiàn)象分布非常廣泛，區(qū)域差距較小。1978年的貧困標(biāo)準(zhǔn)是農(nóng)民年收入100元，而當(dāng)年全國(guó)農(nóng)民人均收入只有134元，貧困線約占農(nóng)民平均收入的三分之二。各省之間農(nóng)民收入差距相對(duì)較小，比如1978年，如果不包括三個(gè)直轄市的話，廣東省的農(nóng)民人均收入最高，為182元；浙江省和江蘇省的農(nóng)民人均收入分別是165元和152元；收入最低的是河北省，農(nóng)民人均收入是91元；河南、甘肅和貴州等中西部省的農(nóng)民人均收入在100元左右。超過(guò)50%省份的農(nóng)民人均收入在100~150元。東部地區(qū)的農(nóng)民收入與中西部省份的差別尚未明顯擴(kuò)大，在一些國(guó)家投入較多的地區(qū)，如東北三省和新疆，農(nóng)民的收入處于領(lǐng)先的地位。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)因素的引入，中國(guó)農(nóng)民經(jīng)歷了收入超常規(guī)增長(zhǎng)的階段，東南沿海地區(qū)農(nóng)民率先成為農(nóng)村改革的受益者。隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，地區(qū)之間的收入差距也開(kāi)始擴(kuò)大，到20世紀(jì)80年代的中期，貧困的區(qū)域分布特點(diǎn)就已開(kāi)始顯現(xiàn)。到1985年，西部地區(qū)的農(nóng)民收入明顯低于東部沿海地區(qū)，比如江蘇、浙江和廣東的農(nóng)民人均收入已經(jīng)分別達(dá)到了492元、548元和495元，而西部地區(qū)的貴州、陜西和甘肅的農(nóng)民人均收入分別是287元、295元和255元，可見(jiàn)東部地區(qū)的收入增長(zhǎng)速度明顯比西部地區(qū)快。實(shí)施《國(guó)家八七脫貧攻堅(jiān)計(jì)劃》后，地區(qū)差距進(jìn)一步擴(kuò)大，1995年，江蘇、浙江和廣東的農(nóng)民人均收入分別達(dá)到了1831元、2224元和2181元，而西部地區(qū)的貴州、陜西和甘肅的農(nóng)民人均收入分別是786元、804元和723元，在不到20年的時(shí)間內(nèi)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份與不發(fā)達(dá)省份的農(nóng)民收入差距明顯擴(kuò)大。

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的一項(xiàng)研究表明，“改革開(kāi)放初期，農(nóng)村貧困人口數(shù)量大，主要分布在集中連片的貧困地區(qū)，1986年劃定的592個(gè)國(guó)定貧困縣中至少包含了50%以上的貧困人口，且三分之二左右的貧困人口分布在東部和中部地區(qū)。過(guò)去20年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和農(nóng)民收入增長(zhǎng)很快，特別是基礎(chǔ)設(shè)施條件占優(yōu)的東、中部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率較高，極大地促進(jìn)了這些地區(qū)貧困程度的緩解，東部和中部省區(qū)貧困人口快速減少。從1998—1999年的情況看，東部和中部省區(qū)貧困人口占全國(guó)農(nóng)村貧困人口數(shù)量不到50%，主要以零星插花分布為主；西部省區(qū)占有全國(guó)50%以上的貧困人口，且大多分布在自然條件和資源條件較惡劣的山區(qū)和一些老、少、邊、窮地區(qū)”。

貧困之所以呈現(xiàn)區(qū)域分布特征是因?yàn)橹仑毘尸F(xiàn)出區(qū)域性。上述的分析報(bào)告指出，致貧的主要原因包括：自然環(huán)境惡劣、自然資源短缺；人多地少，人地矛盾比較突出；勞動(dòng)力受教育程度低，人力資源不足；因?yàn)槭杖氲投斐傻幕A(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的投入不足。在這四類致貧因素中，自然環(huán)境是首位，因?yàn)樽匀画h(huán)境惡劣，造成當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)出不足，并進(jìn)而導(dǎo)致勞動(dòng)力受教育水平低。

如果說(shuō)資源稟賦的差異是自然形成的，漫長(zhǎng)的歷史時(shí)期形塑了當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)文化，在短時(shí)間內(nèi)很難加以改變，那么基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)在很大程度上是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政策綜合作用的結(jié)果。農(nóng)村改革使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)了農(nóng)村的發(fā)展，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也同時(shí)拉大了區(qū)域差距，使資源向東部地區(qū)集中，而中西部地區(qū)、山區(qū)等自然條件較差地區(qū)的發(fā)展機(jī)會(huì)進(jìn)一步減少。由于貧困人口主要集中在貧困地區(qū)，因此促進(jìn)貧困地區(qū)發(fā)展是減貧的有效手段，這不僅推動(dòng)了貧困地區(qū)發(fā)展，也使貧困戶受益。

劃定貧困地區(qū)和確定貧困縣是區(qū)域扶貧的兩個(gè)重要機(jī)制，1983年開(kāi)始實(shí)施的“三西扶貧”的主要內(nèi)容是，通過(guò)改善基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)戶增收，推動(dòng)深度貧困地區(qū)的減貧?！叭鞣鲐殹睘閰^(qū)域扶貧積累了經(jīng)驗(yàn)，成為區(qū)域扶貧的典范。1984年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》指出“解決貧困地區(qū)的問(wèn)題要突出重點(diǎn)，目前應(yīng)集中力量解決十幾個(gè)連片貧困地區(qū)的問(wèn)題”。1986年，中國(guó)開(kāi)始了大規(guī)模、有組織的扶貧開(kāi)發(fā)活動(dòng)，明確了14個(gè)“連片貧困地區(qū)”是扶貧重點(diǎn)地區(qū)。1988年，國(guó)開(kāi)發(fā)2號(hào)文件在落實(shí)“七五”扶貧貼息貸款時(shí)，對(duì)原有14個(gè)連片貧困地區(qū)做了調(diào)整，劃分為18個(gè)貧困縣相對(duì)集中的區(qū)域。區(qū)域扶貧的策略一直延續(xù)到新時(shí)期的扶貧，2011年國(guó)家公布的《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011—2020）》確定了14個(gè)集中連片貧困地區(qū)，并制定了相應(yīng)的片區(qū)發(fā)展規(guī)劃。

在扶貧資源投入上，則主要聚焦于集中連片貧困地區(qū)內(nèi)的國(guó)定貧困縣。1986年基于農(nóng)民人均收入150元的標(biāo)準(zhǔn)確立了331個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣，對(duì)這些貧困縣實(shí)施了特殊的扶持政策。1994年實(shí)施《國(guó)家八七脫貧攻堅(jiān)計(jì)劃》，國(guó)家重點(diǎn)扶持的貧困縣增加到592個(gè)?！秶?guó)家八七脫貧攻堅(jiān)計(jì)劃》首次明確提出將中央的財(cái)政、信貸和以工代賑等扶貧資金集中投放到國(guó)家重點(diǎn)扶持的貧困縣。2011年開(kāi)始的第二個(gè)扶貧十年規(guī)劃不僅延續(xù)了扶貧重點(diǎn)縣的機(jī)制，而且將扶貧重點(diǎn)縣的政策覆蓋到14個(gè)集中連片貧困地區(qū)內(nèi)的所有縣，從而使國(guó)定貧困縣和片區(qū)貧困縣達(dá)到832個(gè)。

在21世紀(jì)的第一個(gè)十年，基于貧困人群的變化，聚焦貧困地區(qū)的扶貧方式被進(jìn)一步細(xì)化，實(shí)施到村到戶幫扶。到村到戶將扶貧的目標(biāo)單位進(jìn)一步縮小，但仍然是對(duì)聚焦貧困地區(qū)扶貧方式的延續(xù)，到村到戶的扶貧仍然關(guān)注通過(guò)貧困村產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)，提高貧困農(nóng)戶的收入；另外，改善基礎(chǔ)設(shè)施仍然是扶貧的重要手段。

2001年，國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)布《中國(guó)的農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)》，對(duì)2000年以前的農(nóng)村扶貧工作成績(jī)從五個(gè)方面進(jìn)行總結(jié)，即解決了兩億多生活在自然條件惡劣地區(qū)的農(nóng)村貧困人口的溫飽問(wèn)題，生產(chǎn)生活條件得到明顯改善，貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度加快，各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)得到較快發(fā)展，以及一些集中連片貧困地區(qū)的溫飽問(wèn)題得到解決。能取得這些成績(jī)是因?yàn)樵谵r(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)過(guò)程中，貧困地區(qū)一直是扶貧的重點(diǎn)。2011年發(fā)布的《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)的新進(jìn)展》也指出，扶貧的成效主要體現(xiàn)在貧困地區(qū)的農(nóng)民收入增長(zhǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。

聚焦貧困地區(qū)的扶貧策略與中國(guó)農(nóng)村貧困的特點(diǎn)、發(fā)展階段與制度優(yōu)勢(shì)相契合，發(fā)揮了重要作用。首先，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)放大了貧困地區(qū)的區(qū)位劣勢(shì)，進(jìn)一步擴(kuò)大了發(fā)達(dá)地區(qū)與不發(fā)達(dá)地區(qū)的差距，因此，改善貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)有利于提升不發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展速度，從而縮小地區(qū)差距，為貧困人群提供了進(jìn)入市場(chǎng)的機(jī)會(huì)。其次，扶貧的目標(biāo)是解決貧困人口的溫飽問(wèn)題。以溫飽為標(biāo)準(zhǔn)的貧困人口大部分分布在貧困地區(qū)，在無(wú)法精準(zhǔn)識(shí)別貧困人口的背景下，聚焦貧困地區(qū)可以最大限度地保障扶貧政策覆蓋貧困人口。最后，區(qū)域扶貧與政府的動(dòng)員能力相互結(jié)合。在聚焦貧困地區(qū)的扶貧策略中，地方政府一直是扶貧政策的實(shí)施主體。在對(duì)連片貧困地區(qū)、貧困縣和貧困村的貧困治理中，貧困縣的政府承擔(dān)了減貧的主要責(zé)任。

二、從區(qū)域扶貧到精準(zhǔn)扶貧

2011年新的扶貧開(kāi)發(fā)綱要開(kāi)始實(shí)施，仍然延續(xù)了區(qū)域扶貧的策略，確定了14個(gè)扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)地區(qū)，扶貧縣的數(shù)量也增加到832個(gè)。但是隨著貧困人口迅速減少，要想徹底解決絕對(duì)貧困問(wèn)題，就需要采取更加精準(zhǔn)的方略。黨的十八大以來(lái)中國(guó)實(shí)施了精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，在區(qū)域瞄準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，對(duì)致貧原因進(jìn)行了精細(xì)的分類，實(shí)現(xiàn)了精準(zhǔn)施策。

第一，貧困人口減少和多樣化的致貧因素要求分類施策，精準(zhǔn)扶貧。

首先，扶貧的目標(biāo)群體脫貧質(zhì)量要求更高，難度更大。在新的貧困標(biāo)準(zhǔn)下，扶貧的目標(biāo)群體規(guī)模大幅度增加。按照新的標(biāo)準(zhǔn)，超過(guò)1.65億的農(nóng)村人口成為扶貧的目標(biāo)群體，貧困發(fā)生率超過(guò)17%。綱要的目標(biāo)是在十年時(shí)間內(nèi)使農(nóng)村貧困人口不僅收入要達(dá)到2300元，更重要的是在生活質(zhì)量上實(shí)現(xiàn)“兩不愁三保障”，即在滿足吃飯穿衣的基本需求之外，還要保障貧困人口的住房、教育和醫(yī)療，這一標(biāo)準(zhǔn)不僅涵蓋了基本生存需求，也包含了部分發(fā)展需求。其次，剩余貧困人口脫貧的難度增加。在新的貧困線下，既有新增的貧困人口，也有已經(jīng)脫貧但因?yàn)槊撠毑环€(wěn)定而返貧的人口，還有少數(shù)經(jīng)過(guò)多年扶貧仍未脫貧的貧困人口，后兩部分人口是扶貧中難度較大的人口。在實(shí)施綱要的前三年，有50%左右的農(nóng)村貧困人口已經(jīng)脫貧，剩下的超過(guò)8000萬(wàn)貧困人口是脫貧難度較大的人口。最后，貧困原因呈現(xiàn)出多樣性的趨勢(shì)。人口貧困不僅是因?yàn)榄h(huán)境惡劣和基礎(chǔ)設(shè)施較差導(dǎo)致的，因病、因?qū)W、因缺少土地或勞動(dòng)力而導(dǎo)致的也越來(lái)越多。傳統(tǒng)的扶貧手段主要集中于生產(chǎn)領(lǐng)域，通過(guò)提供資金、技術(shù)和物資支持，幫助貧困戶開(kāi)展生產(chǎn)性活動(dòng)，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量，增加收入。但是這些扶貧方式無(wú)法真正解決因病、因?qū)W和缺少土地等原因?qū)е碌呢毨?，事?shí)上有些傳統(tǒng)的扶貧方式還會(huì)加劇貧困，比如信貸扶貧可以幫助貧困戶解決生產(chǎn)資金問(wèn)題，但是對(duì)于缺少勞動(dòng)力或因病致貧的家庭，信貸可能會(huì)加劇其債務(wù)壓力。

在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)要高標(biāo)準(zhǔn)地解決多種復(fù)雜原因?qū)е碌呢毨?wèn)題，就需要采取新的策略。正如習(xí)近平總書(shū)記所指出的，“當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)既面臨一些多年未解決的深層次矛盾和問(wèn)題，也面臨不少新情況、新挑戰(zhàn)。脫貧攻堅(jiān)已經(jīng)到了啃硬骨頭、攻堅(jiān)拔寨的沖刺階段，所面對(duì)的都是貧中之貧、困中之困，采取常規(guī)的思路和辦法、按部就班推進(jìn)難以完成任務(wù)，必須以更大的決心、更明確的思路、更精準(zhǔn)的舉措、超常規(guī)的力度，眾志成城實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)”。

第二，精準(zhǔn)扶貧實(shí)現(xiàn)對(duì)貧困農(nóng)戶的精準(zhǔn)施策。

2013年，習(xí)近平總書(shū)記在湖南十八洞村首次提出精準(zhǔn)扶貧，強(qiáng)調(diào) “實(shí)事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”。精準(zhǔn)扶貧被總書(shū)記形象地比喻為變“大水漫灌”為精準(zhǔn)“滴灌”，指出扶貧不能“手榴彈炸跳蚤”，“遍撒胡椒面”解決不了大問(wèn)題。隨后中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的意見(jiàn)》，文件要求“建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制”。在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，精準(zhǔn)扶貧形成了“六個(gè)精準(zhǔn)”“五個(gè)一批”和“四個(gè)問(wèn)題”。精準(zhǔn)扶貧的核心是針對(duì)貧困群體采取有針對(duì)性的措施，解決“幫扶誰(shuí)、誰(shuí)幫扶、怎么幫和如何退”的問(wèn)題。精準(zhǔn)扶貧的提出實(shí)現(xiàn)了聚焦貧困地區(qū)和聚焦貧困人群相結(jié)合。

精準(zhǔn)扶貧實(shí)現(xiàn)從區(qū)域瞄準(zhǔn)到貧困農(nóng)戶，從一般性的開(kāi)發(fā)式扶貧到基于不同致貧因素實(shí)施分類施策的轉(zhuǎn)變。正如習(xí)近平總書(shū)記所說(shuō)，“多年來(lái)，我國(guó)貧困人口總數(shù)是國(guó)家統(tǒng)計(jì)局在抽樣調(diào)查基礎(chǔ)上推算出來(lái)的，沒(méi)有具體落實(shí)到人頭上。也就是說(shuō)，這么多貧困人口究竟是誰(shuí)、具體分布在什么地方，說(shuō)不清楚。要問(wèn)有多少貧困戶，還可以回答個(gè)大概；要問(wèn)誰(shuí)是貧困戶，則大多是說(shuō)不準(zhǔn)”。但是隨著貧困人口占總?cè)丝跀?shù)量的下降，聚焦貧困地區(qū)無(wú)法使真正的貧困戶受益，更無(wú)法了解他們的真實(shí)需求，因此扶貧必然要求在聚焦貧困地區(qū)的同時(shí)更要聚焦貧困人群，采取有針對(duì)性的措施。首先，精準(zhǔn)識(shí)別貧困戶使扶貧在聚焦貧困地區(qū)的同時(shí)可以聚焦貧困人群。在提出精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略以后，2014年開(kāi)始大規(guī)模的建檔立卡，根據(jù)國(guó)務(wù)院扶貧辦印發(fā)的《扶貧開(kāi)發(fā)建檔立卡工作方案》，建檔立卡貧困戶的判斷標(biāo)準(zhǔn)主要是2013年農(nóng)民人均純收入2736元。2013年底的貧困人口數(shù)量已經(jīng)減少到8249萬(wàn)人，且分布范圍很廣。事實(shí)上，隨著脫貧人口的增加，貧困人口數(shù)量大幅度減少，一般性的扶貧政策越難惠及這些貧困人口。通過(guò)建檔立卡，將他們從貧困地區(qū)中剝離出來(lái)，從而使精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)更精確，為從聚焦貧困地區(qū)轉(zhuǎn)變到聚焦貧困人群奠定了基礎(chǔ)。其次，建檔立卡的作用不僅僅是識(shí)別貧困戶，更重要的是第一次對(duì)貧困戶致貧原因進(jìn)行了系統(tǒng)的調(diào)查和歸類，并在此基礎(chǔ)上提出了“五個(gè)一批”的扶貧策略。不同地區(qū)基于當(dāng)?shù)氐那闆r把“五個(gè)一批”細(xì)化為“六個(gè)一批”或“八個(gè)一批”等，其根本目的在于強(qiáng)調(diào)貧困不是單純的收入低，通過(guò)發(fā)展生產(chǎn)只能解決部分貧困人口的脫貧問(wèn)題，更多的貧困人口需要不同的政策來(lái)解決其特殊問(wèn)題。在精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐中，堅(jiān)持開(kāi)發(fā)式扶貧的同時(shí)，逐漸形成了兜底保障、教育減貧、醫(yī)療減貧、生態(tài)扶貧、易地搬遷、資產(chǎn)扶貧和消費(fèi)扶貧等多種扶貧方式，每種扶貧方式都是針對(duì)特定的人群，一般性的貧困概念被分解為多維度的貧困問(wèn)題。最后，形成了不同的幫扶主體。從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，中國(guó)大規(guī)模減貧，并建立了專門(mén)的政府機(jī)構(gòu)，提供專門(mén)的政府預(yù)算，為貧困地區(qū)和貧困人群提供幫扶。在這期間，一些專業(yè)性的機(jī)構(gòu)也深度參與特殊人群的減貧工作，比如貧困地區(qū)的婦聯(lián)通過(guò)支持農(nóng)村婦女的創(chuàng)收活動(dòng)，提高婦女收入，緩解農(nóng)村婦女貧困；醫(yī)療衛(wèi)生部門(mén)為貧困地區(qū)和貧困人群提供衛(wèi)生服務(wù)。一些以特定減貧群體為目標(biāo)的社會(huì)組織也積極參與減貧行動(dòng)，特別是在農(nóng)村教育領(lǐng)域，許多社會(huì)組織積極參與其中。但是總的來(lái)說(shuō)，扶貧部門(mén)之外的政府機(jī)構(gòu)參與扶貧力度還比較弱，盡管政府部門(mén)被要求實(shí)施對(duì)口幫扶，但是減貧并沒(méi)有被納入專業(yè)部門(mén)的工作目標(biāo)，一是減貧并非這些機(jī)構(gòu)的職責(zé)，二是因?yàn)檫@些機(jī)構(gòu)缺少必要的減貧資源。但是在實(shí)施精準(zhǔn)扶貧以后，通過(guò)實(shí)施“五個(gè)一批”的分類扶貧，政府的相關(guān)機(jī)構(gòu)將扶貧納入部門(mén)的日常工作，比如農(nóng)業(yè)部門(mén)承擔(dān)產(chǎn)業(yè)扶貧責(zé)任、發(fā)改部門(mén)承擔(dān)易地搬遷的責(zé)任、林業(yè)部門(mén)承擔(dān)生態(tài)扶貧、教育部門(mén)承擔(dān)教育扶貧、衛(wèi)生部門(mén)承擔(dān)健康扶貧的責(zé)任，民政部門(mén)則承擔(dān)兜底扶貧的責(zé)任。與扶貧相關(guān)的部門(mén)制定了相應(yīng)的扶貧規(guī)劃，各個(gè)部門(mén)從其專業(yè)領(lǐng)域?qū)ω毨巳簩?shí)施特殊政策，使扶貧成為其日常工作的一部分。

精準(zhǔn)扶貧是新的貧困治理機(jī)制，既延續(xù)以往中國(guó)的扶貧經(jīng)驗(yàn)，更是適應(yīng)新的貧困形勢(shì)進(jìn)行的貧困治理機(jī)制創(chuàng)新。在精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中所形成的貧困治理機(jī)制不僅保障了消除絕對(duì)貧困目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而且為相對(duì)貧困治理提供了重要經(jīng)驗(yàn)。

三、相對(duì)貧困治理機(jī)制

到2020年底，中國(guó)農(nóng)村的絕對(duì)貧困現(xiàn)象將被消除，在絕對(duì)貧困問(wèn)題解決以后，中國(guó)的貧困將呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)，因此減貧機(jī)制需要相應(yīng)轉(zhuǎn)型。習(xí)近平總書(shū)記在“決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)”上強(qiáng)調(diào)，到2020年現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困人口全部脫貧，是黨中央向全國(guó)人民作出的鄭重承諾，必須如期實(shí)現(xiàn)。習(xí)近平總書(shū)記指出，脫貧摘帽不是終點(diǎn)，而是新生活、新奮斗的起點(diǎn)。要接續(xù)推進(jìn)全面脫貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接，推動(dòng)減貧戰(zhàn)略和工作體系平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，統(tǒng)籌納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建立長(zhǎng)短結(jié)合、標(biāo)本兼治的體制機(jī)制。這樣有利于激發(fā)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和農(nóng)村低收入人口發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，有利于實(shí)施精準(zhǔn)幫扶，促進(jìn)逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕。黨的十九屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》也明確提出要“堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制”。

在消除絕對(duì)貧困、全面建成小康社會(huì)以后，絕對(duì)貧困的治理被相對(duì)貧困治理所代替，相對(duì)貧困無(wú)論在空間分布和人群特征上都不同于原有的絕對(duì)貧困，相對(duì)貧困是結(jié)構(gòu)性的問(wèn)題，其治理的目標(biāo)不是消除貧困，而是縮小差距，因此相對(duì)貧困治理機(jī)制也不同于絕對(duì)貧困的治理機(jī)制。

第一，相對(duì)貧困呈現(xiàn)新的空間分布和人群特征。

首先，空間分布變化，相對(duì)貧困人群廣泛地存在于全國(guó)各地，而非特定的貧困地區(qū)。絕對(duì)貧困是生存問(wèn)題，可以在全國(guó)采取大體相似的貧困標(biāo)準(zhǔn)，因此在欠發(fā)達(dá)地區(qū)的貧困人口更多，而發(fā)達(dá)地區(qū)的貧困人口相對(duì)較少。但是相對(duì)貧困是社會(huì)不平等問(wèn)題，其存在的原因在于社會(huì)差距，而非發(fā)展水平，因此，不管是在發(fā)達(dá)地區(qū)或不發(fā)達(dá)地區(qū)，相對(duì)貧困的人群都會(huì)存在，并且不會(huì)因?yàn)榈胤浇?jīng)濟(jì)發(fā)展而自然消除。一些地區(qū)甚至可能會(huì)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展使收入差距擴(kuò)大，從而導(dǎo)致更多相對(duì)貧困問(wèn)題的發(fā)生。由于全國(guó)各地的發(fā)展水平不同，收入和消費(fèi)存在巨大差距，因此相對(duì)貧困會(huì)呈現(xiàn)出明顯的地方性，判斷相對(duì)貧困的標(biāo)準(zhǔn)也會(huì)呈現(xiàn)出復(fù)雜性和多樣性。

人口的流動(dòng)性也打破了原有的空間分布。在城鄉(xiāng)分割的體制下，大多數(shù)貧困人口主要集中在不發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，但是隨著城市化的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)因?yàn)榭梢蕴峁└嗟墓ぷ鳈C(jī)會(huì)，所以吸引越來(lái)越多的勞動(dòng)力進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，使得具有勞動(dòng)能力的貧困人群向城市遷移。實(shí)際上在精準(zhǔn)扶貧時(shí)期，大量貧困人口依靠外出就業(yè)解決貧困問(wèn)題就體現(xiàn)了這個(gè)趨勢(shì)，外出務(wù)工盡管是增加農(nóng)民收入的重要手段，但不可否認(rèn)的是，許多農(nóng)民工大部分時(shí)間生活在城市，并有可能成為城市相對(duì)貧困的群體；另外，在農(nóng)村地區(qū)，特別是欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，有勞動(dòng)能力的人在減少，在精準(zhǔn)扶貧中已經(jīng)出現(xiàn)一些扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目在貧困村因?yàn)槿鄙賱趧?dòng)力而無(wú)法落地的現(xiàn)象，而這正是因?yàn)榈褪杖雱趧?dòng)力向城市和發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移導(dǎo)致的。

在空間分布發(fā)生變化的背景下，流動(dòng)人口的貧困治理問(wèn)題將顯現(xiàn)出來(lái)。以農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，流動(dòng)人口外出務(wù)工的收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于貧困線，因此外出務(wù)工成為脫貧的重要手段。但是由于務(wù)工人員的大量消費(fèi)發(fā)生在城市，而且越來(lái)越多的外出務(wù)工人員會(huì)逐漸在城市定居，他們通過(guò)匯款方式給農(nóng)村家庭提供的實(shí)際貨幣收入會(huì)逐漸減少，而作為城市低收入人群的特征會(huì)越來(lái)越明顯。

其次，相對(duì)貧困人口可能更多地集中在少數(shù)脆弱人群。絕對(duì)貧困產(chǎn)生的原因多與惡劣的自然條件和低水平的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)有關(guān)，但是相對(duì)貧困群體往往是在社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展過(guò)程中落伍的群體，因此社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度越快，越可能出現(xiàn)相對(duì)貧困群體，特別是在一些脆弱人群中，相對(duì)貧困發(fā)生的概率更高，比如非正規(guī)就業(yè)的群體，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢時(shí)期，他們的就業(yè)不穩(wěn)定，容易陷入貧困；此外，受教育水平低的群體，往往多從事體力勞動(dòng)，隨著越來(lái)越多的行業(yè)以機(jī)器代替人力，他們可能會(huì)失去工作機(jī)會(huì)，從而陷入貧困；在社會(huì)保障制度不完善的背景下，老年人、殘疾人和那些長(zhǎng)期患病的人都更容易陷入貧困。

相對(duì)貧困不僅是收入差距問(wèn)題，也體現(xiàn)為社會(huì)排斥和社會(huì)不平等問(wèn)題。貧困與社會(huì)排斥互為因果，低收入人群往往被主流社會(huì)所排斥，成為弱勢(shì)群體，盡管他們的基本生存條件得到保障，但是他們自己以及后代的發(fā)展空間受到擠壓，向上流動(dòng)機(jī)會(huì)很少。有時(shí)社會(huì)排斥所帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題可能比低收入更加難以解決。在處理相對(duì)貧困問(wèn)題時(shí)，區(qū)域內(nèi)部不同群體的社會(huì)不平等問(wèn)題可能比區(qū)域之間差距所引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題更嚴(yán)重，因此，減貧的主戰(zhàn)場(chǎng)不僅在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，發(fā)達(dá)地區(qū)也同樣要高度關(guān)注減貧問(wèn)題。比如在發(fā)達(dá)地區(qū)，特別是在城市，許多低收入人群的住房尚未得到保障，低收入人群聚居區(qū)的公共服務(wù)水平往往較低，一些非正式就業(yè)人群被主流社會(huì)所排斥等現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生，這些相對(duì)貧困人群的特征與絕對(duì)貧困人群不同，需采取不同的策略。

最后，導(dǎo)致相對(duì)貧困產(chǎn)生的原因更具有多樣性和周期性。導(dǎo)致絕對(duì)貧困的原因多是長(zhǎng)期性的，如生存環(huán)境和個(gè)人能力，但是隨著絕對(duì)貧困的消除，越來(lái)越多的偶發(fā)因素或周期性因素會(huì)成為相對(duì)貧困的致貧因素。自然災(zāi)害、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、企業(yè)破產(chǎn)，以及家庭成員的疾病和勞動(dòng)力減少，都可能會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村人口的收入減少，從而使其成為相對(duì)貧困人口。

事實(shí)上，開(kāi)發(fā)式扶貧的核心是推動(dòng)貧困人口更好地進(jìn)入市場(chǎng)，不管通過(guò)擴(kuò)大農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)而進(jìn)入商品市場(chǎng)，或者進(jìn)城務(wù)工進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)，這在提高他們收入的同時(shí)，也推動(dòng)他們進(jìn)入了高風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，農(nóng)村正在從規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的地方步入風(fēng)險(xiǎn)之地。土地曾經(jīng)成為農(nóng)民最后的保障，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展良好的時(shí)候，農(nóng)民工外出務(wù)工滿足非農(nóng)產(chǎn)業(yè)對(duì)勞動(dòng)力的需求；在經(jīng)濟(jì)下行期間，農(nóng)民回到農(nóng)村，躲避市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)。在過(guò)去幾次經(jīng)濟(jì)危機(jī)出現(xiàn)的時(shí)候，都是農(nóng)村為農(nóng)民工提供了最后的保障。但是隨著土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)和外出就業(yè)的農(nóng)民不再依賴農(nóng)業(yè)收入，農(nóng)村已經(jīng)很難再發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的作用。市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)對(duì)相對(duì)貧困的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其對(duì)絕對(duì)貧困的影響。

家庭的周期性變化也會(huì)對(duì)相對(duì)貧困產(chǎn)生更大的影響。任何一個(gè)家庭都會(huì)出現(xiàn)周期性變化，低收入家庭主要依賴工資性收入，而經(jīng)營(yíng)性收入和財(cái)產(chǎn)性收入較少，在家庭勞動(dòng)力少而消費(fèi)人口多的時(shí)候，如子女上學(xué)且父母年老生病時(shí)，家庭就特別容易陷入貧困。

第二，相對(duì)貧困治理具有與絕對(duì)貧困治理不同的目標(biāo)，相對(duì)貧困治理不是要滿足貧困人群的生存需要，而是要防止脆弱人群陷入貧困，并且縮小社會(huì)差距，防止階層固化，促進(jìn)包容性發(fā)展。

首先，在全面小康社會(huì)建成以后，保護(hù)脆弱群體，防止他們因?yàn)楦鞣N突發(fā)和周期性因素而陷入貧困是扶貧的重要目標(biāo)。與其他群體相比較，流動(dòng)人口、非正式就業(yè)人口、小農(nóng)戶、殘疾或多病，以及老年人等脆弱群體，當(dāng)出現(xiàn)周期性的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題或家庭內(nèi)部變動(dòng)的時(shí)候，他們更容易陷入貧困，因此需要系統(tǒng)的社會(huì)政策以減少社會(huì)經(jīng)濟(jì)變動(dòng)對(duì)脆弱群體的影響。保護(hù)脆弱群體的社會(huì)政策不僅需要低保政策，還需要綜合考慮使脆弱人群受益的教育政策、衛(wèi)生政策和就業(yè)政策，并構(gòu)建讓脆弱人群受益的綜合社會(huì)政策，防止他們陷入貧困。

其次，縮小社會(huì)差距仍然是治理相對(duì)貧困的重要目標(biāo)。在兩步走的戰(zhàn)略中，共同富裕是最重要的目標(biāo)。保護(hù)底層利益、擴(kuò)大中間階層、建設(shè)橄欖型社會(huì)是走向共同富裕的途徑。相對(duì)貧困治理要與保護(hù)底層利益、擴(kuò)大中間階層的目標(biāo)相互融合。

再次，相對(duì)貧困治理還要為低收入人群提供上升的渠道，防止出現(xiàn)階層固化。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的時(shí)候，貧困普遍存在，階層之間的差異不明顯。但是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，階層固化的現(xiàn)象可能出現(xiàn)，由于生活環(huán)境、教育背景和社會(huì)資本等多方面的差異，低收入人群向上流動(dòng)的難度增加。相對(duì)貧困治理要將促進(jìn)社會(huì)流動(dòng)、防止貧困的代際傳遞作為重要的目標(biāo)之一。

總之，相對(duì)貧困治理是十九大制定的兩步走戰(zhàn)略的重要組成部分，其目標(biāo)在于通過(guò)改善低收入人群的能力，使他們獲得更多的發(fā)展機(jī)會(huì)，從而建立一個(gè)更加包容的共同富裕的社會(huì)。

第三，實(shí)現(xiàn)貧困治理從絕對(duì)貧困治理轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬?duì)貧困治理，從超常規(guī)轉(zhuǎn)變?yōu)槌Ｒ?guī)的貧困治理，要逐步實(shí)現(xiàn)從區(qū)域扶貧向脆弱人群減貧，從一般性的扶貧到專業(yè)化的減貧策略，建立具有地方特色的多樣性的防貧、減貧機(jī)制。

首先，由于人口流動(dòng)的增加，以及農(nóng)業(yè)對(duì)勞動(dòng)力要求的提高，貧困人口與欠發(fā)達(dá)地區(qū)的關(guān)系逐漸弱化，以欠發(fā)達(dá)地區(qū)為目標(biāo)的減貧效果逐漸遞減。脆弱人群應(yīng)該逐漸成為相對(duì)貧困治理的重要目標(biāo)，特別是流動(dòng)人口、非正規(guī)就業(yè)群體、勞動(dòng)技能比較單一的群體、老年人、少數(shù)民族等群體。隨著在城市就業(yè)和生活逐漸穩(wěn)定，流動(dòng)人口要被逐漸納入居住地進(jìn)行管理，享受居住地相應(yīng)的政策；非正規(guī)就業(yè)群體和勞動(dòng)技能比較單一的群體特別容易受到經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的影響，需要相應(yīng)的政策提升其能力，從而提高其就業(yè)和收入的穩(wěn)定性；老年群體，特別是農(nóng)村老人，由于個(gè)人積蓄較少且現(xiàn)有保障水平較低，需要提高其收入保障和醫(yī)療保障；一些少數(shù)民族群體因?yàn)檎Z(yǔ)言和習(xí)慣的原因，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)較困難，也需要相關(guān)部門(mén)出臺(tái)相應(yīng)的扶持措施。

其次，常規(guī)的減貧機(jī)制需要更廣泛的專業(yè)投入。在生存型貧困時(shí)期，貧困主要表現(xiàn)為基本生存條件的不足，具有較強(qiáng)的共性和一致性，開(kāi)發(fā)式扶貧對(duì)于解決相對(duì)貧困有很好的效果。但是在相對(duì)貧困時(shí)期，貧困更多地表現(xiàn)出特殊性，因此相對(duì)貧困治理需要有針對(duì)性的專業(yè)投入。在精準(zhǔn)扶貧時(shí)期已經(jīng)形成的多部門(mén)和社會(huì)組織參與的專業(yè)扶貧格局，如教育扶貧、健康衛(wèi)生扶貧、就業(yè)扶貧等多種機(jī)制要繼續(xù)發(fā)揮作用，要將相對(duì)貧困治理納入各個(gè)政府相關(guān)部分的日常工作，通過(guò)多種渠道的支持，形成多樣性相對(duì)貧困治理機(jī)制。

最后，基于地區(qū)的發(fā)展水平和發(fā)展方向不同，地方政府要在治理相對(duì)貧困中承擔(dān)重要職責(zé)，形成地方性的相對(duì)貧困治理機(jī)制。在絕對(duì)貧困治理中，采用全國(guó)一致的貧困標(biāo)準(zhǔn)，由全國(guó)性的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)扶貧開(kāi)發(fā)，且全國(guó)采取了統(tǒng)一的行動(dòng)。但是在相對(duì)貧困治理中，因?yàn)樨毨У亩鄻有?，地區(qū)之間存在巨大差異，很難制定全國(guó)統(tǒng)一的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，因此要賦予地方政府更大的責(zé)任，特別是省級(jí)和市級(jí)政府，要能夠基于地方特點(diǎn)，制定相應(yīng)的相對(duì)貧困治理機(jī)制。

第四，在實(shí)現(xiàn)消除絕對(duì)貧困的目標(biāo)以后，還需要一個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)程以鞏固精準(zhǔn)脫貧的成果，逐步完善相對(duì)貧困的治理機(jī)制。

首先，脫貧攻堅(jiān)的成果尚需鞏固。盡管到2020年底將實(shí)現(xiàn)全部貧困村和貧困戶的退出，從而實(shí)現(xiàn)消除絕對(duì)貧困的目標(biāo)，但是脫貧標(biāo)準(zhǔn)較低的農(nóng)戶、未納入扶貧對(duì)象的低收入戶、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)不穩(wěn)定的農(nóng)戶都存在返貧的可能，需要進(jìn)一步采取措施，解決新的問(wèn)題。

其次，要將精準(zhǔn)扶貧中建立的鄉(xiāng)村治理機(jī)制制度化。精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有賴于在精準(zhǔn)扶貧中所采用的一些新的鄉(xiāng)村治理機(jī)制，如行政權(quán)力下沉、村民的監(jiān)督和參與，以及嚴(yán)格的監(jiān)測(cè)評(píng)估。這些機(jī)制不僅有助于減貧，而且在鄉(xiāng)村振興中也具有重要作用。但是因?yàn)檫@些機(jī)制是在非常規(guī)的精準(zhǔn)扶貧背景下產(chǎn)生的，是服務(wù)于扶貧的短期措施，需要在實(shí)踐中不斷完善，從而實(shí)現(xiàn)制度化。

最后，具有中國(guó)特色的相對(duì)貧困治理需要逐漸完善。盡管西方發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)積累了許多相對(duì)貧困的治理經(jīng)驗(yàn)，為中國(guó)相對(duì)貧困治理體系提供了經(jīng)驗(yàn)，但是中國(guó)的相對(duì)貧困問(wèn)題與西方的不盡相同：中國(guó)仍然處于城鎮(zhèn)化過(guò)程，農(nóng)村人口繼續(xù)向城市流動(dòng)；中國(guó)的社會(huì)福利制度建立的時(shí)間還比較短，處于不斷完善階段；在2020年后的一段時(shí)間是中國(guó)邁向基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的過(guò)程，一些新的社會(huì)問(wèn)題可能會(huì)出現(xiàn)，因此要把建立完善相對(duì)貧困治理機(jī)制作為今后的目標(biāo)，而不是已經(jīng)完成的結(jié)果。

作者簡(jiǎn)介：王曉毅，男，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所研究員。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)社科版

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