——從“積極福利”理論視角

一、農(nóng)牧民福利依賴的政策缺陷分析

積極福利思想倡導(dǎo)福利制度由權(quán)利型向責(zé)任型轉(zhuǎn)變,責(zé)任和權(quán)利相對等。政策的核心是主動而又負(fù)責(zé)的個人。每個公民不僅僅要具備對社會負(fù)責(zé)的意識，更要具備對個人和社會負(fù)責(zé)的技能和方法。同時，積極福利強(qiáng)調(diào)人力投資,認(rèn)為不斷快速發(fā)展的信息技術(shù)幾乎不再會出現(xiàn)傳統(tǒng)普遍的終身就業(yè)，而就業(yè)的必要條件是人們終身接受高質(zhì)量的教育和培訓(xùn)。為促進(jìn)國民責(zé)任能力的提升，就不應(yīng)該直接提供經(jīng)濟(jì)方面的資助，而是要盡可能地投資到人力資本上面。[1]在現(xiàn)實當(dāng)中，民族地區(qū)的反貧困思維采取了相左的方式，貧困農(nóng)牧民權(quán)責(zé)對等的意識并沒有建立，通過人力資本投資積極實現(xiàn)就業(yè)的狀況并不明顯，產(chǎn)生了福利依賴的惰性思想。

（一）基于“政治”與“穩(wěn)定”考量的政策出發(fā)點

對于少數(shù)民族政策的價值取向，是要一般對待還是照顧特殊，是要“國家主義”還是“民族主義”，學(xué)術(shù)界爭論不可開交。無論應(yīng)然是怎樣，現(xiàn)實的民族政策是以維護(hù)民族團(tuán)結(jié)與社會穩(wěn)定的局面而有傾向性設(shè)計的。民族地區(qū)為新中國的成立和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)，應(yīng)該得到補償和照顧。[2]民族地區(qū)多處于自然條件惡劣、交通閉塞地帶，與內(nèi)地相比，“先天不足，后天失調(diào)”。實現(xiàn)民族政策，就是對這種格局的平衡。[3]中國的民族政策在改善貧困落后的面貌，縮小少數(shù)民族與漢族經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的差距方面發(fā)揮了重要作用。從國家層面制定的民族政策，其“政治民族”的意味遠(yuǎn)大于“文化民族”意味。[4]它蘊含了維護(hù)國家統(tǒng)一的深層次內(nèi)涵，以維護(hù)國家根本利益為民族政策的出發(fā)點。

從實踐角度上講，民族政策對改變少數(shù)民族貧困落后面貌效果明顯。但也正是由于民族政策總是強(qiáng)調(diào)對少數(shù)民族進(jìn)行權(quán)利的賦予，單向度的實施給錢給物給政策實施幫扶，過度強(qiáng)調(diào)少數(shù)民族權(quán)利忽視其責(zé)任義務(wù)，使得少數(shù)民族貧困者形成了福利依賴的心理。而民族區(qū)域之間對于國家有所差異的傾向性政策進(jìn)行比較，又進(jìn)一步滋生索要更多資源的想法。有學(xué)者認(rèn)為，西方社會的福利文化更加注重公民權(quán)利，那么對窮人的救助將是理所當(dāng)然。在此基礎(chǔ)上國家的福利制度設(shè)計更多的是滿足窮人的各項需求，于是很有可能導(dǎo)致福利依賴。[5]而中日韓等東方儒家文化圈，國家對公民權(quán)利的關(guān)注度不高，這些國家的民眾更加注重自力更生。[6]然而，目前我國福利文化越來越明顯地表現(xiàn)在公民權(quán)利意識的增強(qiáng)上。民族地區(qū)貧困者普遍存在著無論自己是否擁有勞動能力，只要無法維持基本生活，都有得到政府救助的權(quán)利。[7]

（二）貧困者勞動技能缺乏，工作收益不高

很多學(xué)者對于貧困者的福利依賴都進(jìn)行了深入研究，普遍認(rèn)為福利依賴最主要的因素是就業(yè)崗位不足。Melkersson et al.[8]發(fā)現(xiàn)，失業(yè)時間長短直接決定個人是否產(chǎn)生福利依賴。而市場上沒有足夠多的就業(yè)崗位并提供足夠的薪水使貧困者脫離貧困。[9]現(xiàn)實中，很難實現(xiàn)工作數(shù)量和工作質(zhì)量都滿足貧困者需求的情形。這在很大程度上是由于貧困者能力不足所致。隨著農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)變、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平的提高、農(nóng)牧業(yè)投資回報率的下降，農(nóng)村牧區(qū)涌現(xiàn)出大量剩余勞動人口，而這些人口文化水平低、職業(yè)水平差。

現(xiàn)實中，就業(yè)勞動報酬太低，對貧困救助的替代水平不高，也是福利依賴存在的重要原因。由于缺乏勞動技能，所從事的低技術(shù)工種收入甚微。一個家庭一旦擁有了一份工作，相應(yīng)會扣除部分低保資金，而加上在城市中的住宿、餐飲、交通等生活開支，實際剩余錢財很少甚至不夠開銷。因此，無論從客觀還是主觀，農(nóng)牧民放棄扶貧救助外出打工賺錢的可能性都不大。

由此可以看出，通過雙向選擇，能夠接受貧困者的工作崗位并不能提供滿足其基本生活水平的酬勞。在缺失教育、培訓(xùn)等貧困者能力積累與人力資本發(fā)展措施等前提下，僅僅依靠簡單的實現(xiàn)就業(yè)，是難以避免福利依賴的。

（三）制度惰性與缺陷

對于貧困者來講，首先面臨就業(yè)后實行“差額補貼”的情況。目前對于享受低保政策的人員，一旦有了工資收入，就將用低保補助金減去實際收入，實行差額補助導(dǎo)致邊際稅率100%。試想，如果受助對象就業(yè)收入與救助金相差不多，那么他所能得到的補助將所剩無幾。這樣一來，受助者就很有可能采取“主動失業(yè)”“消極就業(yè)”等策略來獲得穩(wěn)定的救助。其次，救助政策存在著福利疊加的現(xiàn)象。福利疊加意指社會救助制度的各項待遇的發(fā)放均以低保的收入審查機(jī)制為依據(jù)，共同瞄準(zhǔn)低保對象，增加了低保資格的含金量，對低保對象的退出產(chǎn)生負(fù)向激勵。[10]享受低保成為接受其他新增社會救助項目的基礎(chǔ)條件，使得福利在特定人群身上產(chǎn)生重復(fù)疊加效應(yīng)。例如醫(yī)療、教育、住房等很多輔助性社會救助制度就是優(yōu)先甚至完全瞄準(zhǔn)低保戶投放的，低保資格連帶了多重附加利益。[11]這樣一來，失去低保資格會使附著在其資格身上的所有福利項目全部消失，福利疊加降低了對受助者的工作激勵。其三，救助款補貼標(biāo)準(zhǔn)與家庭成員數(shù)之間關(guān)系的計算不符合國際標(biāo)準(zhǔn)。國外學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，家庭成員數(shù)為n的家庭生活成本并不是單個成員生活的n倍，而是n的平方根倍。[12]然而，我國在低保待遇發(fā)放上，是按照家庭成員平均實際收入和低保標(biāo)準(zhǔn)的差額乘以家庭成員數(shù)量換算的。這樣，多口人的家庭所享受的保障待遇明顯偏高。在深知退出低保資格后，家庭收入將大幅下降的情況下，多口人家庭更加不愿意參加工作，造成福利依賴。

現(xiàn)階段，我國部分民族貧困地區(qū)存在著一種依賴文化現(xiàn)象。貧困者認(rèn)為扶貧就是給錢給物，坐等政府的救助。很多貧困農(nóng)牧民長期受到游牧文化的影響，將扶貧款買酒喝，將扶貧羊羔宰殺吃肉，安于樂于現(xiàn)狀。他們?nèi)狈[脫貧困的主動性和積極性，甚至拒絕接受外界提供的職業(yè)技能培訓(xùn)，實質(zhì)上屬于“自愿性貧困”，是一種典型的福利依賴。由此可見，政府沒有對于貧困人口能力素質(zhì)提升的關(guān)注，沒有相應(yīng)措施的配備，貧困者個人沒有積極改變現(xiàn)狀的愿望和行動，不同階段的反貧困規(guī)劃都難以取得實質(zhì)性的效果，即使一時產(chǎn)生成效也很難鞏固。

二、農(nóng)牧區(qū)反貧困思路由傳統(tǒng)轉(zhuǎn)向積極

（一）回應(yīng)西方語境中的“福利依賴”：破除“中國式福利依賴”

20世紀(jì)80年代以前，西方社會處于福利國家的“黃金階段”，社會救助被視為政府責(zé)任和民眾的權(quán)利。以比較具有代表性的美國為例，從1935年開始實施了為困難家庭提供現(xiàn)金援助等項目后，使美國進(jìn)入“不情愿的福利國家”。[13]國家和各州政府財政負(fù)擔(dān)深重，受助者福利依賴現(xiàn)象嚴(yán)重，很多貧困者喪失工作倫理。[14]到了20世紀(jì)80年代，美國政府開始對福利制度進(jìn)行改革，如克林頓政府時期出臺的《個人責(zé)任與工作機(jī)會權(quán)衡法案》，制定實施《對困難家庭的臨時性補助》（簡稱TANF）項目，取消了享受現(xiàn)金援助作為公民權(quán)的規(guī)定，強(qiáng)調(diào)受助者具有工作自救的義務(wù)、受救助的時間受到限制、為參加工作的救助者進(jìn)行“物質(zhì)獎勵”。與此相類似的是，在20世紀(jì)末，西方福利國家大力推廣激進(jìn)的福利改革。英國1997年出臺新政，推行“從福利到工作”，政府幫助貧困群體重返勞動力市場以擺脫福利依賴。德國在1996年開始實施“工作取向援助計劃”；2004年實施的“哈茨改革”更是強(qiáng)調(diào)失業(yè)者應(yīng)當(dāng)盡快就業(yè)。

與西方發(fā)達(dá)國家的高福利不同的是，我國整體社會保障水平相對較低，無法使受助者享受較高水平的生活。我國建立在低水平基礎(chǔ)上的救助，保障受助者的基本生活都成問題，這樣就致使受助者不能夠輕易離開貧困救助。在自身就業(yè)能力缺失和社會資源不足的情況下，貧困者遭遇社會風(fēng)險沖擊的可能性巨大。作為勞動力市場上的弱勢群體，失去救助資格，還會使貧困家庭失去教育、醫(yī)療等多重保障。這非但不是福利過度，還是一種福利缺失現(xiàn)象。這和西方國家的“福利依賴”“養(yǎng)懶漢”有著本質(zhì)的區(qū)別。[15]選擇接受并長期保持救助，成為貧困者規(guī)避社會風(fēng)險、維持基本生存的策略。無論是西方式還是中國式依賴，對國家扶貧資源分配的宏觀設(shè)計和使用，都一定會造成極大的浪費。

（二）事前干預(yù)社會風(fēng)險

目前對于民族地區(qū)反貧困的主要措施更多偏重給錢給物、建造新房等政府直接給予，農(nóng)牧民被動接受的傳統(tǒng)福利方式。這是一種針對社會風(fēng)險的“預(yù)后關(guān)懷”方式，雖然可以將風(fēng)險損失加以彌補，但并不能避免風(fēng)險的發(fā)生。只能保障貧困人口的基本生存，而且很有可能導(dǎo)致福利依賴，無法從根本上消除貧困，甚至將貧困者推入“貧困陷阱”當(dāng)中。

救濟(jì)式扶貧不能徹底解決貧困問題，因為權(quán)利與能力的缺失，使得處于貧困旋渦當(dāng)中的人們難以從中擺脫，更談不上進(jìn)一步發(fā)展。人們在利益格局當(dāng)中對有限的資源進(jìn)行爭奪，其結(jié)果會造成不平等與貧困。根本上說，貧困是競爭能力不足的結(jié)果。而原本能力缺乏與權(quán)力失衡并存的貧困農(nóng)牧民，進(jìn)一步受到利益剝奪后會處于長期貧困，受到主流文化的忽略與歧視，難以實現(xiàn)社會整合。阿瑪?shù)賮?森（Amartya Sen）認(rèn)為貧困是由貧困者獲取與享受生活的能力缺失造成的。消除貧困是救助的根本目標(biāo)，而提高能力是消除貧困的根本手段。貧困的顯性表現(xiàn)是收入低下，而隱性表現(xiàn)是能力缺失。傳統(tǒng)救濟(jì)式扶貧是針對貧困者“收入貧困”采取的現(xiàn)金實物救助方式，只能解決短暫的問題，維持基本生活，治標(biāo)不治本，不能打破貧困的惡性循環(huán)和改變能力缺失的根源。

積極福利提倡從“預(yù)后關(guān)懷”到風(fēng)險預(yù)防，從“下游”整治到“上游”干預(yù)。窮人的人力資本缺失、就業(yè)能力機(jī)會缺乏，難以應(yīng)對范圍廣、程度深的社會風(fēng)險。但是，陷入泥淖當(dāng)中的窮人沒有能力負(fù)擔(dān)受教育費用，難以增進(jìn)其人力資本，無法提高競爭能力。而貧困具有代際遺傳的特性，溫飽尚不能解決的父母，可以想象其并不具備為后代提供教育投資的能力，最終導(dǎo)致窮者恒窮。

國家福利政策更多地關(guān)注于事后分配的物資補償，這種傳統(tǒng)救濟(jì)式扶貧思路要摒棄，把精力轉(zhuǎn)到為貧困者提供更多的教育資源與激發(fā)貧困者能力上去。積極福利關(guān)注的是如何更好地提供發(fā)展條件，提高人的抗風(fēng)險能力，并非僅僅是改善由于發(fā)展條件不足而導(dǎo)致的后果。通過教育等社會投資手段實現(xiàn)為貧困者增能，這是從應(yīng)對型、補償型的福利政策向預(yù)防型、自足型轉(zhuǎn)變的思路。

投資農(nóng)牧民人力資本，既可以實現(xiàn)預(yù)先防范貧困的發(fā)生，也能夠減速貧困惡化的可能。這是在“上游”消除民族地區(qū)貧困問題的條件機(jī)制，避免農(nóng)牧民進(jìn)入貧困惡性循環(huán)怪圈的積極手段。

（三）推動農(nóng)村牧區(qū)“從福利到工作”的轉(zhuǎn)變

目前我國民族政策更加強(qiáng)調(diào)農(nóng)牧民權(quán)利而忽視其責(zé)任與義務(wù)的發(fā)揮，這不利于貧困者發(fā)揮主觀能動性擺脫貧困?！皬母＠焦ぷ鳌保╢rom welfare to work）體現(xiàn)了積極福利思想的核心，即通過投資人力資本與實現(xiàn)就業(yè)來取代消極的福利享受。社會福利已不再是政府作為單一提供者、貧困者作為接收對象發(fā)揮其作用的社會政策，而是需要不同主體通過社會投資增強(qiáng)貧困者市場競爭能力，促其實現(xiàn)就業(yè)。從福利到工作的政策兼具強(qiáng)制性和激勵性，利于激發(fā)貧困者的主體意識，使貧困者在享受救助權(quán)利的同時，履行相應(yīng)義務(wù)，成為反貧困的主體力量，從被動的接受者轉(zhuǎn)變?yōu)槊撠毜氖﹦诱摺⒇毨мr(nóng)牧民放在反貧困主體的核心地位上，重視貧困者自身資源的開發(fā)，培育提高他們的反貧困能力，是具有可持續(xù)性的反貧困思路。因此，要更加強(qiáng)調(diào)民族地區(qū)貧困者接受幫助的前提是必須參加工作，實現(xiàn)獲得救助金的權(quán)利和積極參加工作的義務(wù)相掛鉤，強(qiáng)化貧困者“無責(zé)任即無權(quán)利”的意識。通過助人自助的理念和方式最大限度減少貧困者對福利制度的依賴，實現(xiàn)權(quán)利義務(wù)對等。

積極福利視野下的民族地區(qū)反貧困要對貧困者實現(xiàn)就業(yè)格外加以重視。我國傳統(tǒng)文化與民族文化就特別重視參加工作對實現(xiàn)自立的重要性。提倡“勤勞致富”“不勞動者不得食”，注重通過勞動獲得收入是光榮的，自力更生艱苦創(chuàng)業(yè)有利于提升貧困者的自尊，減少“污名化”。因此，貧困者在接受一定的教育和培訓(xùn)后，獲得應(yīng)對工作的能力，面對由政府與社會提供的與自己勞動技能相匹配的工作機(jī)會，應(yīng)當(dāng)積極自覺接受工作。對于不愿接受就業(yè)培訓(xùn)、不積極尋找或接受工作崗位的具有勞動能力的貧困者，應(yīng)停止對其救助。

我國貧困地區(qū)農(nóng)牧民就業(yè)福利制度已基本成體系。以貧困農(nóng)牧民就業(yè)能力培養(yǎng)、創(chuàng)業(yè)補助與扶持為基本內(nèi)容，以助其持續(xù)穩(wěn)定工作實現(xiàn)脫貧致富為目標(biāo)的農(nóng)牧民就業(yè)福利模式雛形為下一步農(nóng)牧民人力資源提升與順利實現(xiàn)就業(yè)提供了框架和指導(dǎo)。但是目前，實現(xiàn)貧困農(nóng)牧民的就業(yè)還有很多制度障礙有待破除。如民族政策在賦予少數(shù)民族政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)建設(shè)等方面權(quán)利的同時，對其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任義務(wù)的規(guī)定模糊和弱化，[16]過于注重對貧困地區(qū)優(yōu)惠政策的投入，而對扶貧產(chǎn)出的結(jié)果與效率缺乏評估。還有貧困地區(qū)長期以來的“唯GDP”“GDP競賽”的傾向使得就業(yè)福利體系在實際實施過程中被輕視的問題。這就要求農(nóng)村牧區(qū)在享受優(yōu)惠政策的同時，還要接受國家對反貧困效果的定期評估監(jiān)管，對傾向性政策進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。若貧困農(nóng)牧民長期倚賴政府救助，不積極提高能力素質(zhì)，消極對待就業(yè)，就要取消貧困戶甚至貧困地區(qū)的資格，還要追究當(dāng)?shù)卣撠毠ぷ鞑贿_(dá)標(biāo)的責(zé)任，并將優(yōu)惠政策轉(zhuǎn)移至更加需要的地方。

三、進(jìn)一步實現(xiàn)農(nóng)牧民的增能與就業(yè)

在現(xiàn)代社會的人權(quán)觀念中，受教育權(quán)和勞動就業(yè)權(quán)是基本人權(quán)。對于正常人來說，只有受教育權(quán)和勞動就業(yè)權(quán)得到保障，其生存權(quán)與發(fā)展權(quán)才有所保障。因此，基于積極福利視角，政府提供的反貧困項目應(yīng)當(dāng)包括除了經(jīng)濟(jì)之外的文化、社會、生態(tài)等多項內(nèi)容。從理念上，要改變福利責(zé)任完全由國家獨立承擔(dān)的局面，強(qiáng)調(diào)增加個人責(zé)任，通過對個人的能力建設(shè)來實現(xiàn)民族地區(qū)反貧困。這就要求通過提高農(nóng)牧民健康與文化素質(zhì)、促進(jìn)勞動力轉(zhuǎn)移等方式來實現(xiàn)個體在反貧困體系構(gòu)建當(dāng)中的責(zé)任承擔(dān)。同時，還要完善相關(guān)的制度從而減少消極福利傾向。

（一）健全教育與培訓(xùn)體系，提升農(nóng)牧民人力資本水平

農(nóng)牧民相對于資源豐富的內(nèi)陸地區(qū)民眾來講是弱勢群體，要解決他們的貧困問題，最根本的是要進(jìn)行人力資本投資，平衡教育資源配置。阿瑪?shù)賮?森認(rèn)為，教育是提升貧困者能力的根本動力。教育資源配置狀況直接影響個人可行能力建設(shè)的情況。加強(qiáng)人力資本投資并合理配置教育資源是促進(jìn)就業(yè)、提高就業(yè)者收入的基礎(chǔ)，也是消除社會排斥、貧困，促進(jìn)社會包容的前提。

積極構(gòu)建并完善符合民族農(nóng)村牧區(qū)的教育新體系。建立農(nóng)牧業(yè)專業(yè)專門教育、農(nóng)牧民素質(zhì)教育、農(nóng)村從業(yè)人員繼續(xù)教育的體系和格局，形成農(nóng)業(yè)專業(yè)專門教育、農(nóng)牧民素質(zhì)教育、農(nóng)村牧區(qū)從業(yè)人員繼續(xù)教育的“三駕馬車”。 農(nóng)村牧區(qū)城市化建設(shè)步伐的加快，將吸引大批在城市中的打工者回鄉(xiāng)接受教育和發(fā)展，成為農(nóng)村建設(shè)的骨干和主力軍。教育開發(fā)貧困群體的人力資源，是一個長期的過程，不可能一蹴而就。

一是要建立并實施以就業(yè)為目的的職業(yè)技術(shù)教育和培訓(xùn)計劃。教育培訓(xùn)是實現(xiàn)并促進(jìn)就業(yè)的最好手段，少數(shù)民族勞動者對學(xué)習(xí)職業(yè)技能有著強(qiáng)烈的意愿。而現(xiàn)實中已有實用的就業(yè)培訓(xùn)計劃卻遠(yuǎn)沒有覆蓋少數(shù)民族貧困人口。因此宏觀上，要針對少數(shù)民族設(shè)立職業(yè)技術(shù)教育和培訓(xùn)項目及基金，目標(biāo)鎖定少數(shù)民族貧困地區(qū)。設(shè)立專門為少數(shù)民族定制的培訓(xùn)計劃，解決少數(shù)民族人員就業(yè)難問題；具體上，針對不同少數(shù)民族傳統(tǒng)職業(yè)特點和個體需求，設(shè)計培訓(xùn)計劃。通過對貧困農(nóng)牧民外輸內(nèi)轉(zhuǎn)，促進(jìn)貧困家庭大學(xué)畢業(yè)生和新生勞動力充分就業(yè)，奉獻(xiàn)家鄉(xiāng)。實施扶貧支點工程，以解決貧困戶生產(chǎn)性資金短缺問題。實施“貧困代際阻斷工程”，資助更多的學(xué)生接受中等職業(yè)教育，為更多的貧困家庭培訓(xùn)勞動力。傳播普通話，可有效提高少數(shù)民族貧困人口的擇業(yè)能力與就業(yè)競爭力。國家農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)陽光工程、“雨露”計劃等項目要重點向少數(shù)民族貧困地區(qū)傾斜。另外，來自農(nóng)村牧區(qū)的大多數(shù)民工服務(wù)于餐飲行業(yè)，在從業(yè)前接受行業(yè)相關(guān)培訓(xùn)是必要的。同時，還要借助社會工作的方法理論，培養(yǎng)專業(yè)的反貧困社會工作者，配合民族地區(qū)貧困農(nóng)牧民的專業(yè)技術(shù)學(xué)習(xí)。

二是要更加重視教育投入在扶貧資源配置中的位置，改變目前反貧困資源集中于生產(chǎn)性項目等投資的現(xiàn)狀，把一定比例的扶貧資源運用在為貧困人口提供教育科技服務(wù)上。在人才培養(yǎng)方面，建立村干部基本技能輪訓(xùn)機(jī)制并完善后備村干部選拔與培訓(xùn)的管理體系。在創(chuàng)業(yè)方面，通過有針對性的培訓(xùn)、資金投入、項目扶持等手段，培育致富帶頭人，帶動全村脫貧致富，同時吸引優(yōu)秀大學(xué)生村官為農(nóng)村做貢獻(xiàn)。要加大中央財政對少數(shù)民族地區(qū)義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付力度，保證農(nóng)村牧區(qū)義務(wù)教育經(jīng)費。尤其要提高處在義務(wù)教育階段的農(nóng)牧區(qū)貧困生生活補助標(biāo)準(zhǔn)，改善少數(shù)民族地區(qū)師生的辦公學(xué)習(xí)生活條件，提高貧困人口接受教育的年限。發(fā)展職業(yè)教育，擴(kuò)建職業(yè)技術(shù)教育學(xué)校，改進(jìn)學(xué)校設(shè)施，加大實訓(xùn)基地建設(shè)的投入力度，創(chuàng)建發(fā)展民辦職業(yè)教育學(xué)校；開設(shè)與當(dāng)?shù)厣a(chǎn)特色相適應(yīng)的特色專業(yè)，為當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供技術(shù)和人才支持；對當(dāng)?shù)赜捎诩彝ヘ毨茨芾^續(xù)升學(xué)的初、高中畢業(yè)學(xué)生集中開展勞動預(yù)備制培訓(xùn)，并予以一定程度的生活補貼；對于正在接受中等職業(yè)教育的貧困家庭勞動力予以生活、交通方面的經(jīng)濟(jì)補貼；落實國家助學(xué)金政策，并完善中等職業(yè)教育學(xué)校中的貧困學(xué)生、涉農(nóng)專業(yè)學(xué)生的學(xué)費減免政策。

（二）農(nóng)牧民就業(yè)福利制度完善

客觀上來講，農(nóng)民們對于反貧困政策的福利依賴更多的是由于制度設(shè)計不合理與再就業(yè)政策實施不力造成。[17] “救助”其本質(zhì)蘊含了過渡性、補缺性和短暫性的特征，它不是恒定化、制度化和常態(tài)化的，它只是為貧困者實現(xiàn)就業(yè)發(fā)揮“蹦床”功能的手段。因此，必須平衡貧困者救助和就業(yè)之間的關(guān)系，明確其權(quán)利與義務(wù)，懲戒并重。

一是直接鼓勵受助者就業(yè)。為了推行工作福利，讓更多的受助者自力更生并使其勞動更有價值，政府要為工作自救者提供更多經(jīng)濟(jì)上的支持，如對他們進(jìn)行交通、住宿、餐飲等方面的補助，以降低其工作成本。政府也可以幫助就業(yè)貧困農(nóng)牧民參加社會保險，以解決其因繳不起費無法參保的問題。這一福利開支可以對貧困者就業(yè)起到很好的激勵作用。同時，政府應(yīng)當(dāng)正視有勞動能力的受助貧困農(nóng)牧民隱瞞就業(yè)以保留貧困戶資格的現(xiàn)實，不能再因為貧困者隱性就業(yè)增加的收入超過低保線而被立刻取消受助資格，[18]這樣不利于鼓勵貧困農(nóng)牧民就業(yè)。因為若受助者就業(yè)收入與受助待遇所差不多，一旦因其隱性就業(yè)取消待遇，貧困者最有可能通過主動不就業(yè)獲得救助。[19]另外，中央政府對各省以及各民族地區(qū)要提出救助者就業(yè)率方面的要求，設(shè)置不同年度受助家庭就業(yè)比率。否則，該地區(qū)的扶貧款額相應(yīng)減少。

二是完善救助退出機(jī)制。借鑒美國等發(fā)達(dá)國家的做法，通過救助抵扣和減退的方法平衡救助與就業(yè)之間的關(guān)系。降低就業(yè)貧困者100%的邊際稅率，使得其工作受益的一部分得以保留。對參加工作的受助者給予一定的限期，逐步降低救助金額，而非一次性停發(fā)。如保留半年的保障待遇，實現(xiàn)就業(yè)第一、第二個月享受救助待遇80%，第三、第四個月享受50%，第五、第六個月享受20%，半年過后停發(fā)，設(shè)立享受福利政策的時限。這樣可以很大程度地激勵受助農(nóng)牧民積極就業(yè)并基本保障其總體收入和生活水平不降反增。

三是剝離救助資格的“含金量”。逐漸弱化摒棄其他救助項目共同使用低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)的方法，綜合考慮貧困家庭的收入、財產(chǎn)、勞動力狀況等因素，按照實際需要分配醫(yī)療、教育、住房等待遇。

四是為貧困農(nóng)牧民附加受助條件。美國早在20世紀(jì)70年代的工作福利政策中就有體現(xiàn)，如密西西比州規(guī)定，受助對象必須接受政府所安排的任何工作，否則取消救助。[20]結(jié)合我國現(xiàn)實，可以借鑒此經(jīng)驗，對于有一定勞動能力的貧困農(nóng)牧民，將參加就業(yè)與獲得救助進(jìn)行捆綁。受市場的實際需求和政府調(diào)配作用的影響，與受助者能力相匹配的低級勞動力市場的崗位非常有限。因此，不能一味簡單將救助對象推向就業(yè)?？梢詫⒐鎰趧痈嗟剞D(zhuǎn)化為公益崗位，增加公益崗位，使貧困者更多地參加公益勞動。[21]如果受助者沒有就業(yè)，就必須參加農(nóng)牧區(qū)當(dāng)?shù)貫樗麄儼才诺囊欢〞r間和任務(wù)的公益勞動。對于拒絕參加公益勞動的受助者，就要減少對其援助。制度的實施，必須依靠一定的約束，這種激活受助者工作積極性的福利制度改革是通過明確的獎懲實現(xiàn)的。[22]

積極福利的目標(biāo)是培養(yǎng)“自發(fā)的帶有目的的自我?！比藗儠e極地面對風(fēng)險，而不刻意回避風(fēng)險或者設(shè)想“其他人會解決這些問題”。積極福利的主體從國家主導(dǎo)到主體多元化的過程中，通過增加個人的社會責(zé)任感、鼓勵個人對自己行為負(fù)責(zé)等方式，培育群體間、個人間的相互配合，從而減輕政府的負(fù)擔(dān)。

參考文獻(xiàn)：略

[基金項目] 2016年國家社科基金西部項目“民族地區(qū)農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧機(jī)制研究”（16XSH008）。

作者系內(nèi)蒙古行政學(xué)院社會管理與文化教研部副教授
    中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《行政管理改革》2016年第6期

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