1.引言
本文介紹終結(jié)貧困的思想簡史。盡管我們的討論可以回溯到學(xué)科邊界遠(yuǎn)比今天要模糊的時(shí)代，但我們的重點(diǎn)仍是經(jīng)濟(jì)思想及其對政策的影響。開篇引用的那句話（出自當(dāng)時(shí)一位著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家）頗顯夸張，但也不乏真實(shí)，而且不僅僅適用于歷史學(xué)家。關(guān)于貧困的思想史在歷史學(xué)家和其他人之間曾經(jīng)有著長期的共識(shí)，之后又在幾乎相反的觀點(diǎn)上達(dá)成了長期共識(shí)。
在很多地方很多時(shí)候，宣揚(yáng)終結(jié)貧困的目標(biāo)分明只是美好意愿的象征。它告訴窮人和關(guān)心他們的人，政府（或國際機(jī)構(gòu)）也心系他們，哪怕事實(shí)上沒有采取任何措施緩解貧困。這可以被稱為“象征性目標(biāo)”。
偶爾也曾有過更實(shí)質(zhì)性的目標(biāo)。反貧困的倡導(dǎo)者從不同角度看待貧困：它是道德上最令人反感的不平等，主要源于經(jīng)濟(jì)和政治力量而不是窮人的糟糕選擇；它是對人類自由和社會(huì)包容的關(guān)鍵物質(zhì)限制；它是一種權(quán)利可被剝奪的風(fēng)險(xiǎn)，而無論當(dāng)前貧窮與否；它是實(shí)現(xiàn)其他重要目標(biāo)的障礙，包括經(jīng)濟(jì)效率、人類發(fā)展和環(huán)境可持續(xù)性。作為回應(yīng)，可以采取的行動(dòng)包括實(shí)施某些具體政策，以及努力把窮人組織起來共同處理他們關(guān)心的事務(wù)等。因此，目標(biāo)設(shè)定被視為取得更好成果的激勵(lì)機(jī)制，不妨稱之為“激勵(lì)型目標(biāo)”（motivating goal）。
無論如何，首先大家必須共同認(rèn)可減少貧困是一件好事。正如我們將要看到的，歷史表明減少貧困是現(xiàn)代才有的思想，在前現(xiàn)代時(shí)期其重要性并非顯而易見?？赡苡腥苏J(rèn)為，人們的潛在偏好隨時(shí)間改變，從而會(huì)越來越關(guān)心貧困問題。這算是一種簡單的解釋，但無疑難以自圓其說。本文將側(cè)重那些不假設(shè)偏好改變的解釋。人們可能贊同減少貧困本身是可取的（出于各種原因，包括內(nèi)在的原因和工具性的原因），但應(yīng)該嚴(yán)肅認(rèn)真地與其他重要目標(biāo)進(jìn)行權(quán)衡。于是焦點(diǎn)從偏好轉(zhuǎn)移到約束條件，后者決定了這些權(quán)衡下的選擇。縱使有很多人贊同減少貧困是可取的，并呼吁采取政策應(yīng)對，但這仍然是不夠的。他們還必須能夠組織起來，形成有足夠影響力的聯(lián)盟，而這極具挑戰(zhàn)性。
激勵(lì)型目標(biāo)的各影響因素之間存在平衡，但這種平衡可能隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展而變化，并因地而異。在政治上，感知利益（perceived benefits）取決于給予窮人的權(quán)重，而窮人的權(quán)重取決于他們的投票權(quán)和組織能力。通過再分配消除貧困的成本（一定程度上）取決于貧困的程度和與之相對的可用資源。當(dāng)一個(gè)社會(huì)的全部資源使得消除貧困更加可行時(shí)，消除貧困的呼聲不絕于耳就不足為奇了。在《消除貧困》（The Abolition of Poverty）一書中，經(jīng)濟(jì)學(xué)家雅各布·霍蘭德（Jacob Hollander，1914，第18頁）一針見血地指出：“正因?yàn)槊姘銐蚨?，能夠滿足所有必須喂飽的人，個(gè)人的匱乏才變得不可容忍。”同理，當(dāng)人們目睹貧困肆虐而面包太少時(shí)，經(jīng)濟(jì)增長就更可能被奉為擺脫貧困的正途。
消除貧困的倡導(dǎo)者對消除貧困的含義至少要有大致的認(rèn)識(shí)。最常見的定義是，所有家庭的人均收入（或單個(gè)成年人的收入）不低于貧困線。這是本文使用的定義，但局限性也是存在的。人們一直用抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)衡量貧困，盡管這會(huì)導(dǎo)致有些貧困人群可能未被充分代表，譬如無家可歸者。在其他方面，基于調(diào)查的衡量指標(biāo)并不理想。外部沖擊和測量誤差意味著即使每個(gè)人的正常生活水平（合理時(shí)間內(nèi)的平均消費(fèi)）高于貧困線，也會(huì)暫時(shí)出現(xiàn)基于調(diào)查測算到的貧困（measured poverty）。從字面上看，測算到的貧困可能永遠(yuǎn)不會(huì)消失。
標(biāo)準(zhǔn)的家計(jì)調(diào)查還有另一個(gè)問題：被測算的消費(fèi)和某些收入來源基本上只限于家庭層面。即使我們發(fā)現(xiàn)所有家庭的人均消費(fèi)都超過貧困線，也并不表示“沒有窮人”那種意義上的消除貧困。有證據(jù)表明，窮人常常出現(xiàn)在“非貧困”家庭。（*1.例如參見Haddad and Kanbur（1990），Brown et al.（2019），以及De Vreyer and Lambert（2020）。）即便達(dá)到“消除貧困”的標(biāo)準(zhǔn)，貧困依舊可能存在。
有人也許會(huì)進(jìn)一步反駁說，有些人選擇了貧窮，而且無論做什么，他們都會(huì)做出這種選擇。這當(dāng)然是可能的，但似乎并不適用多數(shù)人。在貧困思想史上，人們經(jīng)常在“值得救助的”和“不值得救助的”貧困之間尋找區(qū)別，后者被歸咎于窮人的“不良行為”，比如工作不夠努力。（*1.雖然所貼標(biāo)簽不同，但這種區(qū)別十分常見。例如，Anderson（1978，第69頁）使用“只缺乏生活必需品”一詞形容（本質(zhì)上）值得救助的窮人。）沒有任何可信的證據(jù)表明，那些被認(rèn)為不值得救助的窮人自愿選擇了變窮（從窮人中觀察到的行為往往被解讀為導(dǎo)致他們貧窮的原因，而實(shí)際上那些行為很可能是貧窮的后果）。更可信的是，這曾經(jīng)是（現(xiàn)在仍然是）一種方便的道德理由，用于在大量窮人之間按優(yōu)先順序分配有限的救濟(jì)。此外，強(qiáng)調(diào)身體健全的窮人“不值得救助”的觀點(diǎn)，反映了新興資產(chǎn)階級維持勞動(dòng)力總供給從而保持低工資水平的欲望。有時(shí)這種區(qū)別還帶有其他目的，包括掩蓋建立在毫無根據(jù)的刻板印象上的種族或民族歧視。工作和一些激勵(lì)措施當(dāng)然可能和良好的政策制定有關(guān)，不過難以使那些阻礙對身體健全的窮人施以幫助的限制合理化。
消除貧困的預(yù)期成本還取決于期望的最低收入和實(shí)現(xiàn)“零貧困”的目標(biāo)時(shí)間。這些當(dāng)然不是外生參數(shù)，而是需要選擇的參數(shù)。如果選擇的日期過早，或設(shè)置的貧困線太高，以致消除貧困的預(yù)期成本非常龐大，就很難達(dá)成采取直接行動(dòng)的政治共識(shí)，目標(biāo)的激勵(lì)作用將會(huì)減弱。如果貧困線設(shè)置得太低，或目標(biāo)過于遙遠(yuǎn)，上述情況也會(huì)發(fā)生；這時(shí)目標(biāo)可能會(huì)變得無關(guān)痛癢，因?yàn)檠巯虏恍枰冻鋈魏晤~外的努力。一個(gè)超過（比如）20年的目標(biāo)日期，對政客、行政官員或民間社會(huì)團(tuán)體的行動(dòng)可能影響不大。為了在特定環(huán)境中成功實(shí)現(xiàn)激勵(lì)型目標(biāo)，在設(shè)定期望的最低收入和達(dá)成目標(biāo)的日期時(shí)，務(wù)必認(rèn)識(shí)到目標(biāo)不能過于困難或過于簡單。（*1.正如Genicot and Ray（2020）的討論，這是內(nèi)生“愿望”更一般屬性的一個(gè)例證。當(dāng)一個(gè)愿望（比如對子女的愿望）被認(rèn)為可以實(shí)現(xiàn)，它就可能產(chǎn)生積極的激勵(lì)效應(yīng)；而如果這個(gè)愿望遙不可及，它可能毫無用處甚至是有害的。）
本文首先簡要回顧貧困在古代思想中的表現(xiàn)形式。第3節(jié)聚焦18世紀(jì)中葉到19世紀(jì)末的時(shí)期，包括18世紀(jì)末的20年，可以說這段時(shí)間孕育了消除貧困的思想，盡管在當(dāng)時(shí)這不過是一個(gè)沒有被廣泛接受的思想。第4節(jié)重點(diǎn)論述19世紀(jì)末葉主流思想的變化，以及政策對貧困的關(guān)注隨后是如何演變的。第5節(jié)著眼于20世紀(jì)60年代人們對消除貧困日益高漲的興趣，第6節(jié)轉(zhuǎn)向20世紀(jì)90年代發(fā)起的減貧目標(biāo)，這些目標(biāo)促成了聯(lián)合國到2030年“消除貧困”的第一個(gè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDG1）。第7節(jié)是總結(jié)。
2.古代先賢
在前現(xiàn)代時(shí)期，貧困被認(rèn)為是再平常不過的事情，但沒有被忽視。避免大規(guī)模饑荒長期以來都是一個(gè)政治目標(biāo)。重點(diǎn)通常是保護(hù)民眾免受沖擊；換句話說，大家關(guān)注的主要是暫時(shí)的貧困（相比之下，即使消費(fèi)水平長期穩(wěn)定，長期貧困也可能存在）。其很大一部分動(dòng)機(jī)是為了維持社會(huì)秩序。毋庸置疑，防范共變風(fēng)險(xiǎn)（covariate risks）是首要任務(wù)，畢竟這類沖擊可能引發(fā)大規(guī)?？棺h，進(jìn)而威脅社會(huì)秩序（Piven and Cloward，1979）。
這一思路跨越遠(yuǎn)古世紀(jì)的諸多政權(quán)。為說明這一點(diǎn)，我們不妨以當(dāng)時(shí)的三位賢者為例。首先看看希臘哲學(xué)家亞里士多德，他著書立說于公元前350年左右。亞里士多德提出了“分配正義”理論，但是強(qiáng)調(diào)根據(jù)功績分配獎(jiǎng)勵(lì)的精英制（meritocracy，又譯優(yōu)績制或擇優(yōu)制，F(xiàn)leischacker，2004）。只有技能最高超的申請人才能被選任為公職人員。亞里士多德的正義理念顯然吸引了自由而有抱負(fù)的中產(chǎn)階級，還給貧窮但自由的人們帶來了希望。但這個(gè)思想對更根本的社會(huì)不平等幾乎不構(gòu)成挑戰(zhàn)。亞里士多德知道“機(jī)會(huì)平等”和人人享有“自由”權(quán)利的思想，可它們?nèi)匀粡膶儆凇白匀恢刃颉?，而在自然秩序中，即使奴隸制形式的主從關(guān)系也為精英階層所接受。亞里士多德的正義思想似乎與當(dāng)時(shí)通行的實(shí)踐很一致。雅典民主政府提供各種形式的救濟(jì)，但其主要目的是維持公民秩序，而不是消除貧困或減少不平等（Taylor，2017，第5章）。窮人也許能獲得國家的一些援助，但這并非因?yàn)樗麄冐毟F。
在地球的另一端，大約公元前500年的中國，孔子將貧困列為一個(gè)好政府應(yīng)該幫助人們避免的“六禍”之一。（*1.其他五種災(zāi)難為：短壽、多病、憂思、貌丑和軟弱。另外還有五福：富貴、長壽、康寧、好德和貌端。）但是，與財(cái)富不平等相關(guān)的長期貧困不屬于突出的政策問題。最令人擔(dān)憂的乃是對和諧社會(huì)秩序的各種威脅。于孔子而言，只要維持了這一秩序，“貧困”就翻不起浪花：“不患寡而患不均，不患貧而患不安。蓋均無貧，和無寡，安無傾”（孔子，轉(zhuǎn)引自Dawson，1915，第186頁）。
第三個(gè)例子是考底利耶（Kautilya，也稱為Chanakya），公元前300年左右的古印度學(xué)者?？嫉桌芸赡苁堑谝晃唤?jīng)濟(jì)學(xué)家。其主要著作（時(shí)間不詳）的標(biāo)題可以翻譯為“利論”或“政事論”。他的政策建議包括，通過政府資助的公共工程計(jì)劃提供就業(yè)，從而解決外部沖擊帶來的社會(huì)成本，這可謂凱恩斯主義穩(wěn)定政策的早期雛形，但他承認(rèn)轉(zhuǎn)移支付也是一種選擇。同樣，其動(dòng)機(jī)是確保政權(quán)的穩(wěn)定。
從這些先賢的時(shí)代到現(xiàn)代，政府在緩解貧困方面的顯著作用基本上局限于應(yīng)對導(dǎo)致政治不穩(wěn)定的短期根源，比如饑荒。私人慈善團(tuán)體和宗教機(jī)構(gòu)在歷史上反而更加重要，尤其是在為殘疾人或體弱多病者提供幫助方面。許多神學(xué)家把慈善譽(yù)為個(gè)人美德，它建立在對不幸者陷入困境的同情心之上。長期以來，地方宗教組織一直扮演這一慈善角色。
在接下來的幾千年里，政權(quán)的穩(wěn)定仍然會(huì)影響政策制定。然而在18世紀(jì)末，出現(xiàn)了一系列指向國家作用的新誘因。
3.第一次貧困啟蒙運(yùn)動(dòng)及其后果
1800年前后，全世界涌現(xiàn)出大量貧困人口。布吉尼翁和莫里森（Bourguignon and Morrisson，2002）估計(jì)，根據(jù)世界銀行較低的國際貧困線，1820年（其研究系列的最早年份）世界80%的人口生活在貧困之中。拉瓦雷（2016，第1章）將這80%的人口數(shù)據(jù)按世界地區(qū)進(jìn)行了劃分。（*1.當(dāng)時(shí)的數(shù)據(jù)質(zhì)量很差，頂多只能被視為大致的參考數(shù)據(jù)。）這些數(shù)字顯示，在1820年左右，大約一半的歐洲人口生活在我們今天認(rèn)為的極端貧困中，即按照現(xiàn)代最貧窮國家的貧困線衡量的貧困；英國和美國的貧困率可能略低于西歐國家。（*1.參見Ravallion（2016，圖1.1）。當(dāng)時(shí)所說的“貧困”，可能采用了比這更寬松的標(biāo)準(zhǔn)。Jeremy Bentham（1843）在描寫18世紀(jì)末的英國時(shí)，預(yù)估其95%的人口都是“窮人”。但他沒有提供證據(jù)。Gazeley and Verdon（2014）估計(jì)，1800年左右英國農(nóng)村的家庭貧困率為82%。）這些人包括有工作的窮人以及工業(yè)化城市新貧民窟中隨處可見的大量失業(yè)人員和乞丐（Engels，1845；Jütte，1994）。土地的變化，例如英國（國家強(qiáng)制）的圈地運(yùn)動(dòng)，將工人從農(nóng)業(yè)中解放出來，盡管并非所有人都能迅速融入新的城市工業(yè)經(jīng)濟(jì)。
一段時(shí)間以來，主流思想一直認(rèn)為長期貧困或多或少是封建主義向資本主義經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的必然產(chǎn)物，而資本主義（奴隸制一旦被取締）需要低工資率。在1800年之前的大約300年里，占主導(dǎo)地位的經(jīng)濟(jì)思想流派（后來被稱為“重商主義”）把低工資導(dǎo)致的貧困視為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要前提。消除貧困會(huì)給國家財(cái)富和權(quán)力帶來不可想象的損失。饑餓感會(huì)激勵(lì)人們工作，而缺乏饑餓感則適得其反。在美國也發(fā)現(xiàn)了這種對貧困的容忍；“在國家發(fā)展的頭兩個(gè)世紀(jì)里，美國人想當(dāng)然地認(rèn)為大多數(shù)人會(huì)永遠(yuǎn)貧窮”（Bremner，1956，第3頁）。
亞當(dāng)·斯密的《國富論》駁斥了重商主義的觀點(diǎn)，即國家的經(jīng)濟(jì)福利應(yīng)該由貿(mào)易差額（出口額減進(jìn)口額）來判斷。他尋求一種基于人口對商品支配力的更廣義的衡量標(biāo)準(zhǔn)。斯密開辟了一種新的思路，把反貧困進(jìn)程視為發(fā)展的目標(biāo)，而不是對發(fā)展的威脅，“如果一個(gè)社會(huì)中的大部分成員貧窮而又悲慘，這個(gè)社會(huì)就談不上繁榮幸?！保⊿mith，1776，第1卷，第8章）。同樣，他認(rèn)為實(shí)際工資上漲是好事，這又與長期以來的重商主義觀點(diǎn)形成鮮明對比。（斯密也不接受富人都應(yīng)該富有的觀點(diǎn)；他認(rèn)為如果不平等源于壟斷權(quán)力，就有可能違背國家利益。）幾乎沒有證據(jù)表明，斯密真的認(rèn)為貧困可以消除，但他的確表示減少貧困是件好事。他似乎并不認(rèn)為減貧和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長是此消彼長的關(guān)系。（*2.關(guān)于斯密在這個(gè)方面的想法，見Rothschild（1995）的進(jìn)一步討論。）
斯密舉例說明，在18世紀(jì)的最后幾十年，與終結(jié)貧困相關(guān)的精英思想發(fā)生了顯著變化，可以稱之為第一次貧困啟蒙運(yùn)動(dòng)（Ravallion，2015）。（應(yīng)當(dāng)指出，這主要基于書面記錄，而書面記錄并不一定充分反映了窮人的想法。文盲在當(dāng)時(shí)是普遍現(xiàn)象，特別是在窮人之中。（*3.例如1800年左右，大約有一半的英國成年人口是文盲（Lloyd，2007）。（“識(shí)字”用能夠?qū)懽约好诌@一最低標(biāo)準(zhǔn)來定義。）查爾斯·狄更斯和伊麗莎白·蓋斯凱爾等作家的社會(huì)小說為了解19世紀(jì)中葉窮人的想法提供了有用線索。）18世紀(jì)中葉前后，文字中出現(xiàn)了對窮人更同情的態(tài)度，尤其是人們?nèi)找嬲J(rèn)識(shí)到，多數(shù)窮人根本沒有做過任何引發(fā)自身貧困的事情（Coats，1992，第5章）。今天，很多人對區(qū)分“值得救助的”和“不值得救助的”窮人很反感；但18世紀(jì)末的人們逐漸意識(shí)到，至少有些窮人應(yīng)該得到幫助，因?yàn)樗麄儗ψ约旱牟恍沂菬o辜的。
盧梭和孔多塞的觀點(diǎn)為這種思想轉(zhuǎn)變提供了智識(shí)起點(diǎn)，即貧窮很大程度上是人為的，并非事物的自然秩序?？档拢?785）主張對窮人采取更加尊重的態(tài)度，暗示應(yīng)由國家而不是私人慈善機(jī)構(gòu)承擔(dān)讓人們擺脫貧困的責(zé)任（Fleischacker，2004）。這一時(shí)期，大衛(wèi)·戴維斯（David Davies，1776）和弗雷德里克·伊登（Frederick Eden，1797）還首次嘗試界定貧困線，他們描述了英國農(nóng)村的生活水平。（*1.Davies（1776，第33頁）沒有使用“貧困線”一詞（該詞1900年左右首次出現(xiàn)在Charles Booth的研究中），而是為工人階層家庭計(jì)算了一筆錢，以“使他們能夠自給自足，生活舒適，不依賴教區(qū)的援助”。）斯特德曼·瓊斯（Stedman Jones，2005）認(rèn)為，這是消除貧困思想出現(xiàn)的時(shí)間。
減少貧困的政策理念開始日益凸顯。一個(gè)有趣的例子是托馬斯·潘恩（Thomas Paine）主張征收土地稅以支付統(tǒng)一紅利（uniform dividend）。潘恩（1797）是否抱有消除貧困的愿景不得而知，他似乎更關(guān)心承認(rèn)自然資源的社會(huì)權(quán)利。（*2.潘恩（1791）的《人權(quán)論》還概述了如何改進(jìn)財(cái)政政策以減少貧困，盡管沒有提及以消除貧困作為目標(biāo)。）他提出的統(tǒng)一紅利能否消除貧困依賴很多因素，包括土地所有權(quán)的分配，以及扣除土地稅后可獲得的收益（考慮對其他工資和價(jià)格的影響）能否讓每個(gè)人都擺脫貧困。但潘恩的想法確實(shí)包含了消除貧困的可能性。這就是今天所謂的全民基本收入（UBI）概念的萌芽。
大致在同一時(shí)間，杰里米·邊沁批駁了許多基于權(quán)利的政策理論，而將社會(huì)選擇建立在其對個(gè)人效用的影響上。根據(jù)后人（包括他的學(xué)生約翰·斯圖亞特·穆勒）的解釋，邊沁的“最大幸福原則”意味著，當(dāng)一些人有所得而一些人有所失時(shí)，社會(huì)選擇應(yīng)該最大化他們的效用總和。基于直覺上有說服力的收入邊際效用遞減假設(shè)，邊沁的功利主義邏輯上否定收入不平等（這一思想隨著19世紀(jì)后期經(jīng)濟(jì)學(xué)的邊際主義革命得到更嚴(yán)謹(jǐn)?shù)陌l(fā)展）。但是它只為縮小相同人們之間的收入不平等提供了一個(gè)有條件的結(jié)果主義的理由；之所以說“有條件”，是因?yàn)楫?dāng)給定的收入為人們帶來的邊際效用不同時(shí)，以及（或者）當(dāng)再分配導(dǎo)致平均收入受損時(shí)，這一理由就會(huì)被削弱。
邊沁的功利主義沒有為消除貧困提供理由。理論上，最富有者的獲益可以大到足以證明最貧窮者受損是合理的。但是，邊沁確實(shí)提倡有助于減貧的政策。一個(gè)例子是（見于邊沁1800年左右的論著，穆勒對此有詳細(xì)的闡述），對低于臨界“生存”水平的所有收入免征所得稅；在這一水平之上，稅收可與收入成正比，但（鑒于免稅）總體稅率安排將是累進(jìn)式的（收入較高時(shí)平均稅率較高）。（*1.理由是（至少在一定程度上）窮人已經(jīng)背負(fù)累退間接稅的負(fù)擔(dān)。參見Scheve and Stasavage（2016，第2章）的討論。）這正是累進(jìn)稅思想的源起，而大約100年后，累進(jìn)所得稅才在大多數(shù)國家開始實(shí)施。
大致在這一時(shí)期，歐洲和北美制定了反貧困政策，比如各種“濟(jì)貧法”。大城市中貧民和乞丐的日常不便催生了“貧困救濟(jì)”，只面向“值得救助的”窮人，旨在保護(hù)他們免受妨礙工作的暫時(shí)性困苦，或幫助他們應(yīng)對（身體/精神上的）傷殘。這些政策的目的并非消除長期貧困。事實(shí)上，經(jīng)常區(qū)分“值得救助的”窮人和“不值得救助的”窮人清楚地表明，低工資工人的貧困問題不是決策者要操心的事情。然而，實(shí)踐中并不總能清楚地區(qū)分“值得救助的”窮人和“不值得救助的”窮人。公共資助的濟(jì)貧院是幫助區(qū)分兩者的常見政策工具。該政策的理念是，福利領(lǐng)取者需要同意接受所有的實(shí)物救濟(jì)，比如在濟(jì)貧院食宿，而工作本身不是重點(diǎn)。（*2.威廉·配第（1662）認(rèn)為，與其讓閑散的窮人無所事事，不如以完全浪費(fèi)的方式雇用他們，因此他提出了將巨石陣的石頭搬到塔山的計(jì)劃。）其真正的目的是確保窮人為獲得工資而工作，無論工資多低，都比進(jìn)濟(jì)貧院好。工作要求延續(xù)至今，一直是阻止所謂“不值得救助的”窮人和非貧困者尋求救濟(jì)的手段。
有些國家對貧困救濟(jì)的投入比其他國家多。英國的濟(jì)貧法（Poor Laws）就是著名的例子，關(guān)于這方面的文獻(xiàn)汗牛充棟。每個(gè)教區(qū)都有義務(wù)解決其貧困問題，利用狀態(tài)依存型轉(zhuǎn)移支付（state-contigent transfers）幫助那些被認(rèn)為無法工作的人，比如老年寡婦或殘疾人士，資金由地方財(cái)產(chǎn)稅提供（當(dāng)然，富裕的教區(qū)往往更加慷慨，進(jìn)而導(dǎo)致了橫向不平等）。索拉（Solar，1995）認(rèn)為，英國的濟(jì)貧法（追溯到1600年左右）對國家的長期社會(huì)穩(wěn)定至關(guān)重要，包括18世紀(jì)后期，當(dāng)時(shí)人們非常擔(dān)憂法國大革命會(huì)跨過英吉利海峽蔓延到英國。在18世紀(jì)，貧困救濟(jì)發(fā)揮了新的作用，包括解決農(nóng)業(yè)部門的季節(jié)性失業(yè)問題（Boyer，1990）。
到了18世紀(jì)末，在英國的大部分地區(qū)，濟(jì)貧法演進(jìn)成為“斯賓漢姆蘭體系”（Speenhamland System）。它有多種變體，但其主要想法是提供一份收入保障，使之與面包價(jià)格掛鉤，并根據(jù)家庭規(guī)模進(jìn)行調(diào)整。如果像潘恩的建議那樣，由生活在這一收入水平之上的人提供資金，也許可以保證最低收入。然而與潘恩的建議相反，它提供的是定向工資補(bǔ)貼，以確保達(dá)到期望的面包購買力。如果你掙的錢少于這個(gè)數(shù)，你將獲得所需的補(bǔ)貼；如果你掙得比這個(gè)多，那就什么也得不到。
全民基本收入和確保最低收入的定向轉(zhuǎn)移支付之間的區(qū)別，是扶貧思想史上一個(gè)持久的混亂之源。在激勵(lì)方面，這兩者的差異是巨大的：假設(shè)此類計(jì)劃由非貧困者支付，那么旨在達(dá)到最低收入的家計(jì)調(diào)查型轉(zhuǎn)移支付（mean-tested transfers）會(huì)帶來負(fù)面的工作激勵(lì)，因?yàn)椋ㄖ辽僭诒砻嫔希┮粋€(gè)人的最終收入與他的工作量或努力程度無關(guān)。這就是當(dāng)時(shí)最受尊敬的兩位經(jīng)濟(jì)學(xué)家托馬斯·馬爾薩斯和大衛(wèi)·李嘉圖堅(jiān)定地批判斯賓漢姆蘭計(jì)劃的主要原因，以致皇家委員會(huì)（Royal Commission）對該計(jì)劃形成了極其負(fù)面的評價(jià)。有人認(rèn)為，兒童福利會(huì)鼓勵(lì)更高的生育率，從而導(dǎo)致受助家庭更加貧困。如果沒有了工作的動(dòng)力，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出將會(huì)下降，新興資本主義工業(yè)的在職工人將越來越少（Polanyi，1957）。斯賓漢姆蘭計(jì)劃也被認(rèn)為對工人產(chǎn)生了適得其反的效果。恩格斯（1845）等人聲稱，雇主只需削減工人的工資，讓斯賓漢姆蘭計(jì)劃去補(bǔ)齊差異。
在隨后的200年里，對斯賓漢姆蘭計(jì)劃的這些批判被反復(fù)提及。（*1.例如參見Polanyi（1957，第7章）、Anderson（1978）和Himmelfarb（1984）。）然而，仔細(xì)分析當(dāng)時(shí)的可用證據(jù)也只能找到有限的支持。作用于勞動(dòng)力供給側(cè)的激勵(lì)效應(yīng)似乎沒有批評者想象的大。根據(jù)皇家委員會(huì)掌握（但未使用）的數(shù)據(jù)，布勞格（1963）并未發(fā)現(xiàn)斯賓漢姆蘭計(jì)劃抑制了工資或降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。（*2.另見Glaper（1970）、Block and Somers（2003）以及Clark and Page（2019）。）實(shí)際上，該計(jì)劃好像提供了有限的失業(yè)保險(xiǎn)，并避免了向有工作的健壯工人支付保險(xiǎn)的情況（Boyer，1990；Block and Somers，2003）。有確鑿證據(jù)表明，該計(jì)劃鼓勵(lì)了更高的生育率（Boyer，1990）。
緊隨皇家委員會(huì)的報(bào)告之后，批評者獲勝，斯賓漢姆蘭計(jì)劃在1834年的改革中被放棄。改革要求更多地啟用濟(jì)貧院，認(rèn)為濟(jì)貧院會(huì)令人極不舒服，只有真正需要幫助的人才肯接受救濟(jì)，而當(dāng)更好的機(jī)會(huì)出現(xiàn)時(shí)，他們將欣然離開。有學(xué)者（Polanyi，1957；Besley et al.，2004）指出，1834年改革誕生于封建農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向城市工業(yè)資本主義經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型時(shí)期。它對獲取誰是窮人以及為什么貧窮的信息具有重要意義，并要求采取更強(qiáng)有力的激勵(lì)措施，確保只有“值得救助的”窮人才能向濟(jì)貧法尋求幫助。這個(gè)觀點(diǎn)似是而非，盡管在50年前人們沒有考慮此類改革時(shí)，該論調(diào)也并不罕見。討論1834年改革還必須考慮當(dāng)時(shí)的政治經(jīng)濟(jì)背景。人們對法國大革命將跨越英吉利海峽的恐懼已經(jīng)消退，拿破侖也戰(zhàn)敗了，盡管這讓許多失業(yè)的退役士兵求助于濟(jì)貧法。農(nóng)村土地所有者不斷施加削減開支的政治壓力，畢竟是他們繳納稅款資助了濟(jì)貧法。啟用濟(jì)貧院的這一改革實(shí)現(xiàn)了大幅削減開支的目標(biāo)，幾乎必然地剝奪了許多貧困家庭的福利（Lindert，2004）。美國也實(shí)施了類似的改革，而且大致產(chǎn)生了類似的效果（Katz，1996）。
這一時(shí)期，經(jīng)濟(jì)學(xué)逐漸成為受人重視的研究領(lǐng)域，但它沒有提供任何理據(jù)讓人們設(shè)想貧困可以被消除。一個(gè)反復(fù)出現(xiàn)的論點(diǎn)是限制國家干預(yù)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展也不被視為擺脫貧困的途徑。在廢除了奴隸制的地方，“窮人”本質(zhì)上是指貧民和工人階級，非熟練勞動(dòng)力的實(shí)際工資率是決定窮人福利最重要的經(jīng)濟(jì)變量（正如恩格斯1845年描述的，工人之間仍然存在工資不平等）。誠然，窮人可以從更高的工資中獲益，但這被認(rèn)為是不可持續(xù)的。李嘉圖關(guān)于收益遞減的觀點(diǎn)認(rèn)為，在技術(shù)給定的情況下，產(chǎn)出增長有嚴(yán)格的極限。最重要的是，工資率上升（從而降低貧困率）會(huì)使勞動(dòng)力供給迅速增加，進(jìn)而使工資率回落。馬爾薩斯憑借這個(gè)后來被稱為馬爾薩斯陷阱的觀點(diǎn)聞名遐邇，并且在19世紀(jì)此觀點(diǎn)就已被廣泛接受（Sandmo，2015）。這與孔多塞、斯密等人先前的見解形成了鮮明對比，后者認(rèn)為減貧將導(dǎo)致生育率降低。
新馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)派同樣沒有給消除資本主義的貧困帶來任何希望。與18世紀(jì)的啟蒙思想家相呼應(yīng)，馬克思拒絕任何關(guān)于貧困是某種自然狀態(tài)的說法。他反駁了古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家關(guān)于人口增長如何使工資率保持在固定“生存”水平的觀點(diǎn)；（*1.參見Baumol（1983）對馬克思工資決定理論的探討。）也不認(rèn)為工資率會(huì)自動(dòng)下降從而出清市場；即使工資在“生存”水平上也無法實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)，盡管大家從來都不太清楚這意味著什么。（*2.這種說法在關(guān)于英國工業(yè)革命的著作中十分常見。不過那里的工資似乎一直很高（相對于西歐），這可能是工業(yè)革命興起于英國的原因之一。）在馬克思看來，正是剩余勞動(dòng)力的存在（Marx，1867，第25章的“失業(yè)后備軍”）壓低了工資，使得至少在沒有強(qiáng)大工會(huì)的情況下，貧困持續(xù)存在。
19世紀(jì)確實(shí)推出了更多促進(jìn)減貧的政策，包括大眾公共教育的興起（盡管緩慢且備受爭議），和孔多塞在1790年左右的倡導(dǎo)如出一轍，但在當(dāng)時(shí)幾乎沒有實(shí)際影響。無論如何，在19世紀(jì)的大部分時(shí)間里，普遍的長期貧困似乎始終被認(rèn)為難以避免。這與一個(gè)事實(shí)吻合，即在那段時(shí)期的數(shù)字化文獻(xiàn)中，我們找不到“終結(jié)貧困”、“消除貧困”或“杜絕貧困”這樣的表述。（*1.通過在Google Ngram Viewer上輸入這些術(shù)語可以驗(yàn)證這一點(diǎn)。）
盡管第一次貧困啟蒙運(yùn)動(dòng)萌生了“減少貧困是好事”的思想，但在19世紀(jì)的大部分時(shí)間里，這一思想沒有獲得深入發(fā)展，甚至沒有受到鼓勵(lì)。消除貧困的思想之苗需要百年或更長時(shí)間才能結(jié)出果實(shí)。
4.“我們的經(jīng)濟(jì)組織中的一個(gè)嚴(yán)重缺陷”
19世紀(jì)，消除全球貧困取得進(jìn)展，整個(gè)世紀(jì)的貧困率下降了約15%（Bourguignon and Morrison，2002）。西歐和北美的努力更見起色，貧困率從1820年的50%～60%下降到19世紀(jì)末的20%左右（Ravallion，2016，圖1.1）。一個(gè)可能的解釋是新興工業(yè)化國家的實(shí)際工資有所上升。英國的工業(yè)革命最初只帶來了實(shí)際工資的溫和增長，但這種情況在19世紀(jì)開始改變，到1900年，實(shí)際工資率是1800年的4倍（Crafts and Mills，1998）。然而，在19世紀(jì)的大部分時(shí)間里，工業(yè)化國家的總體收入不平等趨于加?。∕ilanovic，2016）。
到了19世紀(jì)末，人們發(fā)現(xiàn)主流社會(huì)漸漸形成一種觀點(diǎn)，即應(yīng)該而且可以消除貧困。阿爾弗雷德·馬歇爾在其著名教科書《經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》中探討了貧困之“惡”，并表達(dá)了“貧窮和愚昧能夠逐漸被消滅的希望”（Marshall，1890，第3頁）。這既是從道德上反對貧困，也是一個(gè)有益的經(jīng)濟(jì)學(xué)理由。在馬歇爾（1890，第594頁）看來，“財(cái)富不平等……是我們的經(jīng)濟(jì)組織中的一個(gè)嚴(yán)重缺陷?！蓖髁魉枷氪笙鄰酵サ氖牵R歇爾（1890，第191頁）認(rèn)為，貧困是兒童的“人力才能”（human faculties）投資不足的根源之一。貧困限制了這種重要資本的生產(chǎn)，進(jìn)而可能阻礙經(jīng)濟(jì)增長。馬歇爾沒有過多談?wù)摼唧w的反貧困或再分配政策，但他的擔(dān)憂顯而易見。
歷史學(xué)家韋伯（Webb，1974，第384頁）指出，在英國，正是從19世紀(jì)后期開始，人們普遍認(rèn)識(shí)到貧困“可以而且必須消除”。歐洲和北美其他地區(qū)的民眾也慢慢覺醒，在世紀(jì)之交和新世紀(jì)的前15年，大家對人類進(jìn)步的前景，特別是對減貧的看法逐漸抱持新的樂觀態(tài)度。（*1.例如參見Vecchi（2017，第9章）對意大利的討論和Bremner（1956，第8章）對美國的討論。)消除貧困的新認(rèn)知標(biāo)志著（新興）“富裕世界”的許多國家開始投入進(jìn)步主義改革（progressive reforms），包括早期形態(tài)的社會(huì)保險(xiǎn)、最低工資和累進(jìn)所得稅。這一現(xiàn)象始于西歐，繼而擴(kuò)散到北美和日本。毫無疑問，這些政策促使20世紀(jì)頭幾十年富裕國家的收入不平等有所下降，盡管其他因素也在起作用，例如第一次世界大戰(zhàn)對資本資產(chǎn)造成的破壞（Piketty and Saez，2014）。
從19世紀(jì)末開始，人們對貧困的思考發(fā)生了變化，我們可以尋找其中的可能原因。貧困的減少意味著直接干預(yù)貧困在政治上更為可行，這很大程度上是因?yàn)楹推毡樨毨啾龋藭r(shí)需要的再分配更少。另外，普選權(quán)尚未實(shí)現(xiàn)（雖然一些國家已經(jīng)實(shí)現(xiàn)男性普選）。不過在19世紀(jì)，識(shí)字率大幅提升，這有助于傳播知識(shí)，促進(jìn)集體行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)減貧（和普選）等目標(biāo)。
19世紀(jì)不平等的加劇，以及在軟化資本主義的社會(huì)影響方面缺乏明顯進(jìn)展，間接助推了歐洲和北美社會(huì)主義組織和工人運(yùn)動(dòng)的形成。工會(huì)也不斷向相對不熟練的工人（最初僅限于熟練工人）滲透。所有這些刺激了有利于窮人的政策改革，但也伴隨著很多爭論和長期的滯后效應(yīng)。
19世紀(jì)80年代，德國總理俾斯麥推出了著名的綜合社會(huì)保險(xiǎn)，試圖“把工人從社會(huì)主義者身邊吸引過來”（Landauer，1959，第276頁）。到一戰(zhàn)爆發(fā)前夕，社會(huì)主義運(yùn)動(dòng)汲取了強(qiáng)大的國際力量，隨著時(shí)間的推移，還與許多勞工運(yùn)動(dòng)結(jié)合在一起。
新知識(shí)也在量化貧困程度和了解貧困成因方面發(fā)揮了作用。雖然擺脫貧困的公民不時(shí)從報(bào)紙和藝術(shù)作品中了解到不幸者的生活狀況，但相關(guān)科學(xué)仍然薄弱或者缺失。隨著查爾斯·布斯（Charles Booth）和西伯姆·朗特里（Seebohm Rowntree）對19世紀(jì)末英國窮人（分別是在倫敦和約克）的生活狀況進(jìn)行開創(chuàng)性的實(shí)證研究，這種情況漸漸轉(zhuǎn)變。他們的觀察性研究（observational study）非常細(xì)致，雖然肯定不是嚴(yán)格的抽樣調(diào)查（相應(yīng)的工具尚未開發(fā)）。布斯和朗特里都在努力以科學(xué)的方式回應(yīng)左翼社會(huì)評論家關(guān)于貧困程度的隨意言論。布斯這位政治上保守的船主，（以懷疑的態(tài)度）對一個(gè)馬克思主義團(tuán)體關(guān)于四分之一的倫敦人是窮人的說法做出了回應(yīng)。經(jīng)過17年的考察，雇用了數(shù)百名員工，他得出的結(jié)論是該數(shù)字為30%，他還向倫敦人普及了很多有關(guān)城市貧困的知識(shí)。
在這個(gè)過程中，布斯發(fā)起現(xiàn)代社會(huì)調(diào)查運(yùn)動(dòng)（Bateman，2001）。受到美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家理查德·伊利（Richard T.Ely）等人的鼓勵(lì)，這場運(yùn)動(dòng)于19世紀(jì)末迅速發(fā)展壯大。理查德·伊利研究貧困問題，并創(chuàng)建了美國經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)（凱瑟琳·科曼是共同創(chuàng)始人之一，她對貧困問題同樣感興趣）。布斯的努力促使杜波依斯（W.E.B.DuBois）和羅伯特·亨特（Robert Hunter）對美國乃至其他國家（包括印度）的貧困問題進(jìn)行了類似研究（Thorner，1967）。陳舊的“救濟(jì)資格”貧窮觀強(qiáng)調(diào)慈善和依賴性，而借鑒新數(shù)據(jù)導(dǎo)出的新觀點(diǎn)則強(qiáng)調(diào)導(dǎo)致長期和暫時(shí)貧困的多種經(jīng)濟(jì)和社會(huì)因素（Bremner，1956，第8章）。
到了20世紀(jì)初，人們開始接受這樣一種觀念：通過追蹤有多少人生活在收入分配的某個(gè)點(diǎn)以下，至少可以在某種程度上評估社會(huì)進(jìn)步。這個(gè)被選擇的點(diǎn)可以稱為“貧困線”，但對許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家和統(tǒng)計(jì)學(xué)家來說，這不是關(guān)鍵所在。正如亞瑟·鮑利（Arthur Bowley，1915，第213頁）所言：“衡量一個(gè)國家的進(jìn)步，最好的方法或許就是衡量貧困人口的比例；對觀察這一進(jìn)步來說，如果精確地選定的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)總是嚴(yán)格保持不變，那么這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)定在哪個(gè)點(diǎn)上就不重要?！痹诿绹?，阿林·揚(yáng)（Allyn Young，1917）也主張，把衡量的重點(diǎn)集中在收入或財(cái)富水平的分配上，而不是新構(gòu)建的不平等衡量指標(biāo)，包括基尼系數(shù)。
消除貧困的思想在20世紀(jì)的發(fā)展并不平坦。在美國的某些時(shí)期，例如20世紀(jì)20年代和二戰(zhàn)剛剛結(jié)束的那段時(shí)間，人們似乎普遍誤以為貧困事實(shí)上已經(jīng)終結(jié)，反映了“對……普世繁華的普遍信念”（Trattner，1999，第308頁）。大蕭條之后，對貧困的關(guān)注獲得了政治動(dòng)力。美國總統(tǒng)富蘭克林·羅斯福（1937）在第二次就職演說中說過一句名言：“檢驗(yàn)我們進(jìn)步的標(biāo)準(zhǔn)，不在于我們?yōu)槟切┘揖掣辉５娜嗽鎏砹硕嗌儇?cái)富，而要看我們是否為那些貧寒困苦的人提供了充足的生活保障?！绷_斯福在“新政”的大旗下捆綁推出的新社會(huì)計(jì)劃包括《社會(huì)保障法》，該法律引入了面向老年人的聯(lián)邦養(yǎng)老金、針對需撫養(yǎng)子女家庭的轉(zhuǎn)移支付，以及失業(yè)救濟(jì)金。另外，先前（塔夫脫總統(tǒng)執(zhí)政期間）實(shí)行的聯(lián)邦累進(jìn)所得稅為社會(huì)保障提供了財(cái)政支持。
大蕭條說明了一個(gè)巨大的協(xié)變沖擊（covariate shock）如何培育長期的社會(huì)進(jìn)步，雖然還必須具備其他因素，包括政策構(gòu)想。社會(huì)政策的政治約束仍然巨大；例如，出于對南方民主黨人的尊重，“新政”基本避開了美國長期存在的種族不平等問題，因?yàn)槟戏矫裰鼽h人在當(dāng)時(shí)的國會(huì)中擁有舉足輕重的權(quán)力。
大蕭條也挑戰(zhàn)了不平等有利于增長的觀點(diǎn)。大規(guī)模失業(yè)導(dǎo)致的貧困（顯然不是工人的不良行為造成的）是經(jīng)濟(jì)學(xué)中發(fā)生凱恩斯革命的推動(dòng)力。凱恩斯（1936）認(rèn)為，有效總需求（即消費(fèi)而非儲(chǔ)蓄）是實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)的關(guān)鍵制約因素，這個(gè)論點(diǎn)指明了政府在宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定中的作用。它還提出一種新的不平等觀。較貧窮的人對新增收入往往有較高的邊際消費(fèi)傾向，這一事實(shí)意味著在實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)之前，較低的不平等將促進(jìn)增長（Keynes，1935，第24章）。（*1.凱恩斯著作中關(guān)于貧困和反貧困政策的其他討論，見Pressman（1991）。）凱恩斯沒有明確論及貧困問題。不過，他在1930年發(fā)表的一篇文章中樂觀地表示，“經(jīng)濟(jì)問題”（他稱之為“生存斗爭”）將在100年內(nèi)（即到2030年）得到解決（Keynes，1930，第4頁）。此外，凱恩斯就反貧困政策提出了忠告。
20世紀(jì)中葉，人們對消除貧困的思想展開了嚴(yán)肅的討論。（*2.Beaudoin（2007，第100頁）將消除貧困的理念追溯到二戰(zhàn)后。而正如我們所見，這個(gè)理念有更深刻的思想根源，可以追溯到18世紀(jì)和19世紀(jì)。）對二戰(zhàn)造成的社會(huì)經(jīng)濟(jì)代價(jià)的不平等承擔(dān)，使人們對進(jìn)步主義政策（progressive policies），包括更具包容性的社會(huì)保護(hù)計(jì)劃產(chǎn)生了濃厚的興趣。（*3.Scheve and Stasavage（2016）認(rèn)為，戰(zhàn)爭產(chǎn)生了提高最高邊際稅率的愿望，以補(bǔ)償人們不平等地承擔(dān)的戰(zhàn)爭代價(jià)。當(dāng)然，這將取決于如何使用額外收入。）經(jīng)濟(jì)學(xué)家兼政治家威廉·貝弗里奇（William Beveridge，1942）用一份里程碑式的報(bào)告概述了英國針對社會(huì)保險(xiǎn)、家庭津貼和收入補(bǔ)助制定的激進(jìn)新政策（凱恩斯支持貝弗里奇的方案，但又擔(dān)心資金籌措問題，包括家庭津貼）。其目的是消除貧困，但貝弗里奇反對家計(jì)調(diào)查，認(rèn)為“普惠”措施更有助于增強(qiáng)社會(huì)凝聚力。假以時(shí)日，聲名狼藉的英國濟(jì)貧院也將終結(jié)。
二戰(zhàn)后不久，聯(lián)合國的報(bào)告和決議都提到了消除貧困的必要性。（*4.我找到的最早例子是1947年的一份聯(lián)合國正式文件。）1948年的聯(lián)合國《世界人權(quán)宣言》第25條第一款規(guī)定：“人人有權(quán)享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準(zhǔn)，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會(huì)服務(wù)；在遭到失業(yè)、疾病、殘廢、守寡、衰老或在其他不能控制的情況下喪失謀生能力時(shí)，有權(quán)享受保障?！焙翢o疑問，這是一個(gè)崇高的愿望，然而（和許多其他基于權(quán)利的法令一樣）內(nèi)容空泛，幾乎沒有闡述其含義或?qū)崿F(xiàn)的方式。
二戰(zhàn)之后，許多“發(fā)展中國家”擺脫了殖民統(tǒng)治者的控制，而殖民統(tǒng)治者（除其他關(guān)切外）從未認(rèn)真付出努力消除貧困。新獨(dú)立國家的第一批政府大多擁護(hù)這一目標(biāo)，盡管需要很長時(shí)間才有望實(shí)現(xiàn)。印度獨(dú)立前夕，總理賈瓦哈拉爾·尼赫魯（1947年）在第一屆議會(huì)上發(fā)表《命運(yùn)之約》的演講，將“印度的事業(yè)”定義為“終結(jié)貧窮、愚昧、疾病以及機(jī)會(huì)不平等”。接下來的幾十年，印度在眾多方面突飛猛進(jìn)，包括對貧困的衡量，這尤其要?dú)w功于1950年開始實(shí)行全球著名統(tǒng)計(jì)學(xué)家馬哈拉諾比斯（P.C.Mahalanobis）創(chuàng)立的國家抽樣調(diào)查，以及多位學(xué)者（Dandekar and Rath，1971；Bardhan and Srinivasan，1974；Sen，1976等）的開拓性研究。民主有助于推動(dòng)反貧困政策的實(shí)施，即便這些政策并非總能很好地匹配政府的執(zhí)行能力，特別是在較貧窮的國家。（*1.例如Dutta et al.（2014）討論了印度《國家農(nóng)村就業(yè)保障計(jì)劃》在最貧窮邦之一比哈爾邦的表現(xiàn)。）長期以來，印度一直在設(shè)定象征性目標(biāo)。只可惜，持續(xù)降低貧困發(fā)生率并不在印度獨(dú)立后40年取得的諸多成就之列；直到20世紀(jì)80年代中期，這一進(jìn)程始終緩慢（Datt et al.，2020）。獨(dú)立后的幾十年，印度在消除貧困方面停滯不前，主要不是因?yàn)椴黄降燃觿?，而是與經(jīng)濟(jì)增長疲弱有關(guān)。
二戰(zhàn)后，發(fā)展也成為主流議題之一。新的研究領(lǐng)域出現(xiàn)了，新的政策議題、新的政府部門以及新的國際組織（包括世界銀行）也應(yīng)運(yùn)而生。最初的時(shí)候，扶貧事業(yè)并沒有占據(jù)重要位置。但這終將改變。
5.第二次貧困啟蒙運(yùn)動(dòng)
20世紀(jì)60年代和70年代，人們開始極度關(guān)注消除貧困的理念。（*2.同樣參見Google Ngram Viewer。請注意，從20世紀(jì)80年代初開始，用詞上“消除貧困”轉(zhuǎn)向了不太溫和的術(shù)語“根除貧困”和“終結(jié)貧困”。）這就是第二次貧困啟蒙運(yùn)動(dòng)（Ravallion，2015）。世界迎來了一場思維變革。聯(lián)合國宣布20世紀(jì)60年代為第一個(gè)“發(fā)展十年”，表達(dá)了后殖民時(shí)代擺脫貧困的雄心壯志。正如聯(lián)合國兒童基金會(huì)（1961）所說：“擺脫了殖民地地位的‘第三世界’國家，現(xiàn)在還需要擺脫貧困?！边@標(biāo)志著人們逐漸將重點(diǎn)從僅僅考慮經(jīng)濟(jì)增長的“發(fā)展”，拓展到擁抱減貧和人類發(fā)展。國際勞工組織開始強(qiáng)調(diào)，實(shí)現(xiàn)“基本需要”（例如充足的食物、衛(wèi)生保健、安全飲用水）是發(fā)展的優(yōu)先事項(xiàng)（ILO，1976）。較高收入只在滿足這些基本需要之后才變得重要。世界銀行以“貧困與人類發(fā)展”作為其1980年《世界發(fā)展報(bào)告》的主題（和標(biāo)題）。在這一時(shí)期，發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)也崛起成為一個(gè)領(lǐng)域，發(fā)展研究方興未艾。學(xué)術(shù)期刊《世界發(fā)展》和《發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)雜志》分別于1973年和1974年創(chuàng)刊。
所有這些，象征著發(fā)展思維已然發(fā)生重大變化，也產(chǎn)生了持久的影響（第6節(jié)將繼續(xù)討論）。然而回首過往，美國從20世紀(jì)60年代初開始發(fā)生的一切在歷史上備受矚目，因?yàn)樗鼘⑾毨У乃枷肱c為此做出的共同努力結(jié)合了起來。從某種程度上說，美國在反貧困政策方面漸漸趕超英國和大部分西歐國家。不管怎樣，美國的故事盡管具有一些特殊性，但反映了這段時(shí)期更廣泛的全球主題。
二戰(zhàn)后，美國的平均生活水平持續(xù)提高。這種提高伴隨著總體貧困率的下降，也帶來了經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變，特別是農(nóng)業(yè)機(jī)械化和大量南方工人遷往北方城市。平均生活水平提高的大環(huán)境也意味著貧困被視為國家的恥辱，需要在政治上予以回應(yīng)。
普遍富裕程度的日益提高也不足以糾正美國歷史上的種族不平等現(xiàn)象，這種不平等與貧困有關(guān)，但在根深蒂固的種族主義背景下有其自身的獨(dú)特歷史和原因。在國家的歷史上，這一美國特色往往導(dǎo)致建立有效的反貧困聯(lián)盟變得更加困難。20世紀(jì)60年代，當(dāng)民權(quán)運(yùn)動(dòng)轉(zhuǎn)向消除貧困的挑戰(zhàn)時(shí)，兩者的共同基礎(chǔ)才變得顯而易見：既認(rèn)識(shí)到公民權(quán)利的缺失是美國貧困的原因之一，也承認(rèn)不同種族和民族群體有共同的階層利益。與歷史上的其他時(shí)期一樣，對整體富裕的認(rèn)知促使人們更加強(qiáng)烈地呼吁采取行動(dòng)消除貧困。馬丁·路德·金在1964年諾貝爾和平獎(jiǎng)的獲獎(jiǎng)感言中說：“貧困不是什么新鮮事，新鮮的只是我們有足夠的資源擺脫貧困?！?/span>
社會(huì)評論適時(shí)推波助瀾。邁克爾·哈靈頓（Harrington，1962）借《另一個(gè)美國》生動(dòng)描寫了美國窮人的生活，出乎意料登上了暢銷書榜。（*1.大約在這個(gè)時(shí)期也出現(xiàn)了其他描述貧困的力作；譬如在英國，Brain Abel-Smith and Peter Townsend（1966）的《窮人和最窮的人》（The Poor and the Poorest）就頗具影響力。）經(jīng)濟(jì)學(xué)家也整裝上陣。約翰·肯尼斯·加爾布雷思（Galbraith，1958）（和哈靈頓）描述了美國新出現(xiàn)的“少數(shù)族裔貧困”。隨著經(jīng)濟(jì)的增長，“舊窮人”加入不斷壯大的中產(chǎn)階層，其他人卻被甩在后面或陷入無法掙脫的貧困。1964年，瑞典著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家岡納·繆爾達(dá)爾（Gunnar Myrdal）在喬治敦大學(xué)發(fā)表演講，呼吁制訂“消除貧困的馬歇爾計(jì)劃”（Hunter，1964）。繆爾達(dá)爾還建議不要明確給予美國黑人特殊待遇，以免引起一些美國白人的強(qiáng)烈反對?？姞栠_(dá)爾顯然是想影響約翰遜總統(tǒng)的“向貧困宣戰(zhàn)”計(jì)劃（建立在肯尼迪總統(tǒng)先前的倡議基礎(chǔ)上），該計(jì)劃于繆爾達(dá)爾講話后不久向國會(huì)宣布。
“向貧困宣戰(zhàn)”的目標(biāo)是明確地終結(jié)貧困，但沒有給出正式的實(shí)現(xiàn)日期。政策目標(biāo)的構(gòu)想是，經(jīng)濟(jì)增長將成為減貧的主要驅(qū)動(dòng)力，而主要的政策挑戰(zhàn)是如何確保美國的窮人有能力參與增長，并為之做出貢獻(xiàn)。這項(xiàng)新的政策倡議在富裕程度不斷提高、貧困程度不斷下降的背景下提出，而且呼吁增強(qiáng)力度，“加倍集中力量消除貧困”（Johnson，1964，第55頁）。這種表述問題的姿態(tài)極具政治吸引力。就像愛麗絲·奧康納（OConnor，2001，第6章）指出的，雖然強(qiáng)調(diào)機(jī)會(huì)不平等，但是避免了諸如“不平等”“再分配”之類的措辭。從某種程度上講，這一表述更側(cè)重于包裝而非實(shí)質(zhì)?！跋蜇毨麘?zhàn)”計(jì)劃的政策工具主要是再分配性質(zhì)的。
作為這一努力的一部分，一系列新的聯(lián)邦計(jì)劃陸續(xù)出臺(tái)。讓窮人找到工作顯然很重要，但是“向貧困宣戰(zhàn)”計(jì)劃的重點(diǎn)更多放在勞動(dòng)力市場的供給側(cè)。（在“向貧困宣戰(zhàn)”的同時(shí)，政府還采取了綜合財(cái)政措施以確保充分就業(yè)。）反貧困計(jì)劃涵蓋營養(yǎng)（食物券）、衛(wèi)生（醫(yī)療保險(xiǎn)Medicare和醫(yī)療補(bǔ)助Medicaid）、教育（含幼兒教育）、住房、培訓(xùn)和各種社區(qū)倡議，或多或少有明確的授權(quán)目標(biāo)。一些計(jì)劃一直延續(xù)至今。先前面對貧困家庭的轉(zhuǎn)移支付仍在繼續(xù)，其中最大的一項(xiàng)是針對需撫養(yǎng)子女家庭的資助計(jì)劃（Aids to Families with dependent Children，AFDC）。
新的知識(shí)有助于人們加強(qiáng)對貧困以及如何應(yīng)對貧困的理解，這些知識(shí)還將影響政策應(yīng)對。第一次貧困啟蒙運(yùn)動(dòng)缺乏我們今天試圖理解貧困并為公共行動(dòng)提供信息時(shí)引以為據(jù)的理論和數(shù)據(jù)。到了20世紀(jì)50年代末，情況發(fā)生了變化。研究人員和政策制定者可以根據(jù)一系列理論和數(shù)據(jù)提出論點(diǎn)。這里所說的數(shù)據(jù)也包括定性研究，比如哈靈頓的研究，但多數(shù)定性研究主要使用大樣本調(diào)查和分析來衡量生活水平并設(shè)定貧困線。20世紀(jì)60年代初，許多人驚訝地得知，官方統(tǒng)計(jì)顯示，近20%的美國人和50%的美國黑人生活在貧困之中。
無論以什么標(biāo)準(zhǔn)檢驗(yàn)，美國在貧困問題上展現(xiàn)出來的專業(yè)性都令人欽佩。50年后，美國一群研究貧困問題的杰出經(jīng)濟(jì)學(xué)家回顧了“向貧困宣戰(zhàn)”計(jì)劃，將約翰遜委托發(fā)起這一行動(dòng)的1964年《總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)報(bào)告》（Johnson，1964）描述為“迄今為止貧困分析的里程碑”（Haveman et al.，2015，第594頁）。一個(gè)由130名成員組成的特別工作組隨后成立，6周內(nèi)制定了關(guān)鍵法律。另外，威斯康星大學(xué)麥迪遜分校創(chuàng)建了貧困研究所。
一些評論人士對這種新的“貧困知識(shí)”持懷疑態(tài)度，認(rèn)為它刻意聚焦個(gè)人行為，轉(zhuǎn)移了人們對更深層次的“結(jié)構(gòu)性”不平等的關(guān)注。關(guān)于美國貧困的女性化問題，奧康納（2001，第254頁）對比了兩種方法：“使問題個(gè)人化和去背景化”的“主流貧困研究”，以及指向“福利制度、家庭和勞動(dòng)力中長期存在的性別不平等現(xiàn)象”的方法。雖然這些批評突顯了人們的真正關(guān)切，但用于貧困研究的新興科學(xué)工具也有助于更好地理解對行為的更深層約束，這與多維度的社會(huì)經(jīng)濟(jì)不平等有關(guān)。以家庭作為主要觀察單位研究貧困，并不意味著我們認(rèn)為貧困完全是個(gè)人的錯(cuò)誤選擇造成的。利用這些和其他新分析工具（包括各種建模工具），一個(gè)新穎的貧困知識(shí)庫日漸成形，其中包括研究勞動(dòng)力和信貸市場的運(yùn)作，某些貧困的某個(gè)具體方面的起源，例如與種族和性別歧視有關(guān)的問題。
“向貧困宣戰(zhàn)”的備選方案中一直有保證最低收入的想法。米爾頓·弗里德曼（1962）提出了該想法的一個(gè)變體，即負(fù)所得稅。這其實(shí)延伸了邊沁關(guān)于對低于某個(gè)臨界水平的所有收入（邊沁的“維持生計(jì)收入”）免稅的思想，不同的是，在弗里德曼的建議中，稅收收入和/或其他福利支出的節(jié)余將被用于使每個(gè)人都能達(dá)到最低生活水平。這相當(dāng)于一種由累進(jìn)所得稅資助的全民基本收入（諸如潘恩提議的）。不過請注意，弗里德曼的建議旨在取代現(xiàn)有的福利計(jì)劃，因此（在這些福利惠及窮人的范圍內(nèi)）貧困家庭能獲得多少收益并不確定，有些家庭最終甚至可能變得更糟?？梢?，全盤考慮如何為全民基本收入籌集資金，對于評估這一想法的有效性至關(guān)重要（Atkinson，1995）。
20世紀(jì)60年代末，美國接近實(shí)現(xiàn)了某種形式的收入保障，它（令人意外地）由尼克松總統(tǒng)于1969年提出（Steensland，2008）。尼克松的“家庭援助計(jì)劃”不是全民基本收入，也不是基于家計(jì)調(diào)查的最低收入計(jì)劃，但邊際稅率很高。該計(jì)劃提供低于一定收入的統(tǒng)一支付，然后隨著收入的增加以50%的邊際稅率逐漸遞減。（*1.參見Lampman（1971，第162頁）的描述。）（計(jì)劃的部分資金來源于取消需撫養(yǎng)子女家庭的資助。）最初，“值得救助的”窮人和“不值得救助的”窮人之間，或“失業(yè)的”窮人和“有工作的”窮人之間并無區(qū)別；凡是窮人都有資格獲得救助。這是美國和其他地方反貧困政策思考的一個(gè)重要突破，那些政策將“不值得救助的”窮人視為因工作不努力而被判定為窮人的人。（*2.參見Katz（1987，1996）和Gans（1995）的討論。）
尼克松的計(jì)劃遭到顧問馬丁·安德森（Martin Anderson）的反對，后者引述了波拉尼（Polanyi，1957）對1834年皇家委員會(huì)關(guān)于斯賓漢姆蘭計(jì)劃有負(fù)激勵(lì)效應(yīng)的報(bào)告（第3節(jié)）所做的解讀。（*3.Anderson（1978，第5章）似乎陳述了他10年前向尼克松建議的內(nèi)容。更多討論見Steensland（2008，第3章）和Bregman（2017，第4章）。）但是，即便人們接受斯賓漢姆蘭計(jì)劃的相關(guān)歷史記錄，這兩個(gè)計(jì)劃也會(huì)產(chǎn)生截然不同的激勵(lì)效應(yīng)，因?yàn)樗官e漢姆蘭計(jì)劃（至少在紙面上）意味著對窮人征收100%的邊際稅率，而尼克松計(jì)劃的邊際稅率為0或50%。也沒有任何證據(jù)表明尼克松的顧問們讀過布勞格（1963）的論文。（*4.在當(dāng)時(shí)的辯論中，Anderson（1978）的陳述沒有提到布勞格的作品。）假如讀過，他們可能會(huì)停下來，質(zhì)疑斯賓漢姆蘭計(jì)劃的既存歷史記錄是否準(zhǔn)確，哪怕這些記錄明顯是為福利改革反對者的政治目的而設(shè)的。（10年后的1978年，安德森在著作中重復(fù)了他對尼克松計(jì)劃和斯賓漢姆蘭計(jì)劃的類比。）
1972年，尼克松提出一個(gè)修改版計(jì)劃，其中包含了工作要求，即身體健全的受益人必須在勞工部登記以便尋找工作。于是，“不值得救助的”窮人的想法悄然卷土重來。盡管這一立法很受媒體和公眾歡迎（Steensland，2008，第123頁），但它沒有獲得參議院的通過。反對之聲四起。一些人不支持該政策隱含的性別和種族平等。一些人認(rèn)為工作要求帶有種族主義色彩。還有些人覺得福利水平太低。后來也出現(xiàn)了類似的計(jì)劃（1975年福特總統(tǒng)執(zhí)政期間），即“勞動(dòng)收入所得稅抵免”，通過聯(lián)邦所得稅制度為低工資工人提供收入補(bǔ)貼（與家庭規(guī)模掛鉤，并隨之調(diào)整）；在（兩黨）的廣泛支持下，這一計(jì)劃延續(xù)至今。
在思考如何最好地與貧困做斗爭時(shí)，經(jīng)濟(jì)增長與收入再分配孰輕孰重仍然是引發(fā)爭議的問題。在一份提交給美國國會(huì)的報(bào)告中，作為約翰遜政府“向貧困宣戰(zhàn)”的設(shè)計(jì)師之一，經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅伯特·蘭普曼（Lampman，1959）根據(jù)1947年和1957年兩個(gè)日期的調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行了計(jì)算，結(jié)果顯示美國的貧困率已從26%降至19%。他大膽地預(yù)測，貧困將在30年內(nèi)“基本消除”。蘭普曼視經(jīng)濟(jì)增長為減貧進(jìn)程的主要?jiǎng)恿?，但也意識(shí)到推行社會(huì)再分配政策的必要性。二戰(zhàn)后的經(jīng)濟(jì)增長伴隨著不平等程度的下降，蘭普曼似乎認(rèn)為這種情況不可能有任何改變。
相比之下，加爾布雷思（1958）并不指望美國的經(jīng)濟(jì)增長會(huì)對貧困產(chǎn)生很大影響，因?yàn)樨毨б呀?jīng)逐漸集中到那些（他認(rèn)為）從平均生產(chǎn)率提升中獲益甚微的群體。加爾布雷思強(qiáng)調(diào)，必須實(shí)行定向再分配；蘭普曼則認(rèn)為，一般增長與社會(huì)政策相結(jié)合，有望持續(xù)減少貧困。蘭普曼和加爾布雷思之間的這場辯論將在全世界引起反響。
相對貧困的概念也在這一時(shí)期出現(xiàn)。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家維克托·?？怂梗╒ictor Fuchs，1967）提出，貧困線應(yīng)設(shè)定在當(dāng)前收入中位數(shù)的50%。這自然使減少不平等變得更加重要；實(shí)際上，如果將貧困線設(shè)為當(dāng)前收入中位數(shù)或平均值的固定比例，其直接影響是，當(dāng)所有收入水平以相同比例增加時(shí)，即便窮人絕對獲益，貧困的衡量標(biāo)準(zhǔn)也不會(huì)改變。（*1.自從這個(gè)想法首次出現(xiàn)以來，就有人聲稱絕無可能消除相對貧困，它會(huì)永遠(yuǎn)伴隨著人類。然而，沒有任何理論解釋為什么收入分配不能達(dá)到（比如）使所有人生活在平均收入50%以上的水平。與絕對貧困一樣，這在政治上是否可行另當(dāng)別論。）不改變相對不平等的任何經(jīng)濟(jì)增長過程都將得到貧困衡量標(biāo)準(zhǔn)保持不變的結(jié)果。后來，安東尼·阿特金森（Atkinson，1998）在描述歐洲的貧困問題時(shí)采納了?？怂沟慕ㄗh，并被歐盟統(tǒng)計(jì)局和經(jīng)合組織使用。
美國的“向貧困宣戰(zhàn)”以絕對貧困為目標(biāo)，以一段時(shí)間內(nèi)固定的實(shí)際貧困線（即按不變價(jià)格測算的貧困線）來測量。蘭普曼（1971，第53頁）承認(rèn)“收入貧困是一個(gè)相對問題”，但仍然使用絕對貧困線（按固定的實(shí)際值），這與鮑利（1915）的觀點(diǎn)相呼應(yīng)。蘭普曼察覺到這種矛盾，但他認(rèn)為，一旦消除了絕對貧困，下一代仍舊可以選擇更高的實(shí)際貧困線，然后以新的貧困線繼續(xù)消除貧困。［蘭普曼沒有提及羅爾斯（Rawls，1971）的見解，但他的推理是對“最大最小準(zhǔn)則”的實(shí)際操作，即最大限度地提高弱勢群體的福利。］可是，如果說（實(shí)質(zhì)如此）“沒錯(cuò)，貧困是相對的”，但“現(xiàn)在我們可以忽略它，把煩惱留給下一代”，這肯定是個(gè)有問題的回答。下一代既看不到貧困的終結(jié)，也看不到新的官方貧困線。（*1.雖然有人提出了建議；參見Watts（1986）、Citro and Michael（1995）以及Blank（2008）的評論。）蘭普曼其實(shí)含蓄地承認(rèn)，修訂貧困線存在強(qiáng)大的政治阻力。（*2.Blank（2008）以美國為背景對此做了更全面的解讀。）
如果人們既關(guān)心自己的絕對生活水平，又關(guān)心自己相對于居住國的其他人的收入，那么以平均值或中位數(shù)的固定比例設(shè)置絕對或相對貧困線都站不住腳（Ravallion，2020c）。更好的選擇是接受貧困線應(yīng)該隨著平均收入的持續(xù)增長而上升，而不是直接按比例計(jì)算，即貧困線是“弱相對性的”，有一個(gè)嚴(yán)格的正下限。
美國的官方貧困線一直是絕對線，只是依據(jù)用于衡量通脹的（城市）消費(fèi)者價(jià)格指數(shù)對莫利·歐桑斯基（Orshansky，1965）制定的初始貧困線不斷更新。今天，美國人的主觀貧困線（實(shí)際收入水平低于此標(biāo)準(zhǔn)、美國人視自己為窮人，反之則反是）已超出了當(dāng)前的官方貧困線。亨特（Hunter，1904）使用的美國絕對貧困線只比目前官方貧困線低10%（Ravallion，2016a，第1章）。盡管平均生活水平有所提高，但官方貧困線一直沒有上升，其原因更多與政治有關(guān)（Blank，2008）。
大約在這一時(shí)期出現(xiàn)了衡量貧困的第二個(gè)新方向，即盡量納入關(guān)于貧困線以下分配情況的信息，從而提出各種“高階”衡量指標(biāo)。哈羅德·沃茨（Watts，1968）邁出了第一步，他曾致力于美國政府的“向貧困宣戰(zhàn)”工作（也是威斯康星大學(xué)貧困研究所的首任所長）。沃茨建議，與其使用低于貧困線的比例來衡量貧困，不如衡量貧困缺口的平均值（mean proportionate poverty gap），從而（間接）強(qiáng)調(diào)了窮人之間的收入不平等。在20世紀(jì)70年代和80年代，一系列論文為衡量貧困和構(gòu)建新指標(biāo)奠定了更堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。（*3.論文來自Sen（1976），F(xiàn)oster、Greer and Thorbecke（1984）以及Atkinson（1987）。Foster等人提出的“貧困缺口的平方”（squared poverty gap）是使用最廣泛的分配敏感指數(shù)（distribution-sensitive index）。事實(shí)證明，原先的沃茲貧困指數(shù)符合人們對一個(gè)好的指標(biāo)提出的基本原理（Zheng，1993），但沒有得到廣泛應(yīng)用。）
美國沒有在1990年終結(jié)貧困。有人指責(zé)反貧困計(jì)劃，20世紀(jì)80年代更興起了對這類計(jì)劃的強(qiáng)烈反對。里根總統(tǒng)（1988年在國會(huì)的講話中）語出驚人：“聯(lián)邦政府向貧困宣戰(zhàn)，貧困贏了?！毕毨нM(jìn)展放緩的直接原因并非經(jīng)濟(jì)增長乏力（盡管20世紀(jì)70年代末和80年代初發(fā)生了低增長和高通脹）。反貧困計(jì)劃也不算失?。辉陂_啟“向貧困宣戰(zhàn)”之后直到20世紀(jì)70年代末，貧困率始終趨于下降，而如果沒有這些計(jì)劃，貧困率幾乎肯定會(huì)更高（Haveman et al.，2015）。（*1.可以使用美國普查局新的《補(bǔ)充扶貧措施》（Supplemental Poverty Measures）評估這一點(diǎn)，這些措施更全面地考慮了實(shí)物計(jì)劃和稅收制度帶來的福利。官方的貧困線（基于稅前現(xiàn)金收入）并未顯示這一下降。參見Haveman et al.（2015，圖1）。）證據(jù)表明，一些主要計(jì)劃，如食品券等，已經(jīng)幫助減少了貧困（Jolliffe et al.，2019）。
確切地說，自20世紀(jì)80年代以來，美國消除貧困進(jìn)程停滯不前的直接原因在于，隨著市場收入不平等加劇，沒有充分強(qiáng)化再分配努力。（*2.隨著時(shí)間的推移，減貧努力從現(xiàn)金轉(zhuǎn)變成實(shí)物轉(zhuǎn)移支付以及與稅收掛鉤的補(bǔ)助（Haveman et al.，2015），也轉(zhuǎn)向那些被視為“值得救助的”窮人，尤其是老年人和殘疾人（Moffitt，2015）。）這是一場政治變革。我們再也聽不到20世紀(jì)60年代末一位共和黨總統(tǒng)訴諸福利國家制度消除貧困的事跡；相反，大家只會(huì)見證90年代中期由民主黨總統(tǒng)支持的改革被批評者視為福利國家的威脅。（*3.20世紀(jì)90年代中期，克林頓總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)下的改革對包括需撫養(yǎng)子女家庭的資助在內(nèi)的許多福利受益者提出了工作要求，隨后對需撫養(yǎng)子女家庭的資助大幅收縮（Haveman et al.，2015）。）增長會(huì)繼續(xù)，但會(huì)繞過大批貧困人口。在美國，第二次貧困啟蒙運(yùn)動(dòng)的結(jié)局令人失望，和第一次一樣?；仡欉^去，加爾布雷思比蘭普曼更接近事實(shí)。
在美國發(fā)生這些變化的時(shí)候，發(fā)展中國家對貧困的思考也出現(xiàn)了劇烈的變化。它們同樣演繹出一部歷史。
6.消除貧困成為20世紀(jì)末的發(fā)展目標(biāo)
20世紀(jì)六七十年代的第二次貧困啟蒙運(yùn)動(dòng)使人們更加關(guān)注全球貧困問題，20世紀(jì)80年代的債務(wù)危機(jī)則令許多政府和國際金融機(jī)構(gòu)將近期優(yōu)先事項(xiàng)轉(zhuǎn)向宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和恢復(fù)經(jīng)濟(jì)增長。這些對于窮人也很重要，但為什么重要以及對宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)整方案的設(shè)計(jì)（公共開支削減與稅收改革的組合）有什么啟示，起初顯然沒有引起足夠的重視。盡管80年代一開始就出版了關(guān)于貧困和人類發(fā)展的《世界發(fā)展報(bào)告》（World Bank，1980），但世界銀行基本忽略了這一點(diǎn)。（*4.世界銀行（1986）是個(gè)例外，盡管重點(diǎn)主要放在糧食安全上，并且強(qiáng)調(diào)成本效益。）很快，“人性化的調(diào)整”（Adjustment with a Human Face）提上了日程，恰如科爾尼亞等人（Cornia et al.，1987）的同名力作所示。
20世紀(jì)80年代后期，全球貧困問題再次引起關(guān)注。1987年10月17日，超過10萬人聚集在巴黎的特羅卡德羅廣場，那里是大約40年前《世界人權(quán)宣言》的簽署地。大家匯聚一堂是為了支持全球范圍內(nèi)遭受貧困的人們。此后，10月17日成為國際消除貧困日。很快，世界銀行（1990）發(fā)布了新的《世界發(fā)展報(bào)告》，標(biāo)題只有兩個(gè)字：貧困。這在發(fā)展政策領(lǐng)域，尤其是不限于世行內(nèi)部，頗具影響力。不多久，“一個(gè)沒有貧困的世界”成為世界銀行的首要目標(biāo)。減貧開始被視為整個(gè)經(jīng)濟(jì)改革計(jì)劃的核心要素，而不是事后添加進(jìn)去的安定劑。
20世紀(jì)90年代，促進(jìn)貧困國家的經(jīng)濟(jì)增長仍然是重點(diǎn)，但出現(xiàn)了兩個(gè)主要不同。首先，增長不再是目標(biāo)，而是把合理的增長作為減少貧困的一種手段。有利于窮人的技術(shù)進(jìn)步受到新的關(guān)注，最典型的例子之一是南亞農(nóng)業(yè)的“綠色革命”，它確保提高了農(nóng)業(yè)部門的生產(chǎn)率，這個(gè)部門往往集中了小農(nóng)或工人等窮人。（*1.雖然有證據(jù)支持綠色革命正在減少貧困，但這在當(dāng)時(shí)也是有爭議的；進(jìn)一步的討論和證據(jù)，請參見Lipton and Longhurst（1989）以及Datt and Ravallion（1998）。）其次，有人提出，有利于窮人的增長與促進(jìn)人類發(fā)展和社會(huì)保護(hù)的社會(huì)政策之間有重要的互補(bǔ)性，兩者都在世界銀行的貸款項(xiàng)目和政策參與（policy engagements）中得到了擴(kuò)展。
響應(yīng)約翰遜政府的“向貧困宣戰(zhàn)”，1990年《世界發(fā)展報(bào)告》強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長是發(fā)展中國家減貧的途徑，夯實(shí)了世界銀行廣泛的影響力基礎(chǔ)。在20世紀(jì)90年代，世界銀行更高調(diào)的出版物中雖然沒有太多論述“不平等”或“再分配”，但研究未曾中斷，例如弗朗西斯科·費(fèi)雷拉（Francisco Ferreira）和布蘭科·米蘭諾維奇（Branko Milanovic）的工作。之后，世界銀行對這些問題進(jìn)行了更加突出的討論，尤其是2006年的世界發(fā)展報(bào)告《公平與發(fā)展》（World Bank，2006），盡管強(qiáng)調(diào)的是機(jī)會(huì)不平等，而不是結(jié)果不平等；這兩種不平等不容易區(qū)分，但這種強(qiáng)調(diào)無疑有助于更廣泛地贏得各政治派別的接受。
正如世界銀行第一任首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家霍利斯·錢納里（Chenery，1977，第v頁）所說，第二次貧困啟蒙運(yùn)動(dòng)達(dá)成了一個(gè)共識(shí)，即“增長對減少貧困是必要而非充分條件”。嚴(yán)格來說，這種說法并不正確，因?yàn)槭杖肟梢栽跊]有增長的情況下重新分配從而減少貧困。這個(gè)共識(shí)的真正含義是，如果能確保窮人參與增長的過程并促進(jìn)增長，那么增長就為減貧創(chuàng)造了可能。（*2.例如參見Chenery et al.（1974）。）這一觀點(diǎn)引起了廣泛的關(guān)注。但是，甚至在世界銀行研究部門內(nèi)部，強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)依然存在分歧，并反映在其員工于21世紀(jì)初發(fā)表的兩篇論文的標(biāo)題中，一篇為《經(jīng)濟(jì)增長對窮人有利》（Dollar and Kraay，2002），另一篇為《不平等對窮人不利》（Ravallion，2005）。
新千年里，人們的權(quán)衡視角也在轉(zhuǎn)換。新的研究對“降低不平等與提高經(jīng)濟(jì)增長之間存在必要取舍”的觀點(diǎn)提出質(zhì)疑。發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)增長過程的一個(gè)典型事實(shí)是，增長率和不平等的變化之間存在弱相關(guān)性。（*1.這一點(diǎn)得到Ravallion（2001）的證實(shí)，并在Ferreira and Ravallion（2013）中再次得到確認(rèn)。）在經(jīng)濟(jì)增長時(shí)期，不平等加劇和減少的頻率幾乎相同。這暗含了另一個(gè)典型事實(shí)：貧困率往往隨經(jīng)濟(jì)增長而下降。但是人們也了解到，在增長過程中，不平等是上升還是下降對減貧的步伐至關(guān)重要（Ravallion，2001）。哪怕不平等沒有加劇，初始不平等的差異也關(guān)系到增長能減少多少貧困以及實(shí)際增長的程度。較高的初始不平等不僅會(huì)阻礙增長，還會(huì)使增長的確不那么有利于窮人。（*2.支持這些主張的證據(jù)參見Ravallion（1997，2005，2012）。）
這場辯論經(jīng)常忽略的一點(diǎn)是，兩大政策路徑的相對重要性可能取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段。富裕國家似乎確實(shí)擁有更大的再分配空間。而在貧窮國家，消除貧困可能需要對非貧困人口征收非常高的稅率。這一稅率可以通過實(shí)施邊沁-弗里德曼版的所得稅概念來測算，也就是說，針對按富裕國家貧困線確定的非貧困人口計(jì)算出一個(gè)邊際稅率，以填補(bǔ)根據(jù)發(fā)展中國家貧困線確定的貧困缺口或提供貧困線水平的基本收入（Ravallion，2010）。有人發(fā)現(xiàn)，對于大多數(shù)（不是全部）人均年消費(fèi)低于2000美元（按2005年購買力平價(jià)計(jì)算）的國家，所需的稅收負(fù)擔(dān)極可能令人望而卻步，通常要求100%或更高的邊際稅率。相比之下，所有人均消費(fèi)超過4000美元的國家以及一些較貧窮國家需要的稅率非常低（平均1%）。大多數(shù)國家可分為兩類：一類是幾乎無望通過再分配解決貧困問題的國家；另一類是似乎有充分空間解決該問題的國家。經(jīng)濟(jì)增長往往會(huì)將一個(gè)國家從第一類推向第二類。不難看出，增長和再分配策略之間的適當(dāng)權(quán)衡取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，并隨時(shí)間變化。
20世紀(jì)80年代（正處于宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)整的熱潮中），對人類發(fā)展的忽視遭到抵制，人們?nèi)找嬲J(rèn)識(shí)到，控制商品絕不是人類福祉的全部。阿瑪?shù)賮啞ど⊿en，1985）為思考“福祉”提供了一個(gè)更廣闊的框架，包括實(shí)際收入以及與人的能力有關(guān)的其他因素，這些因素被定義為生活中可實(shí)現(xiàn)的一系列功能，最終決定著人的自由（Sen，1999）。從理念上看，這個(gè)理論框架極富吸引力。當(dāng)然，從實(shí)際收入的角度衡量貧困并不意味著實(shí)際收入是福祉的全部；它也涉及如何設(shè)定貧困線的問題，而貧困線可以折射福祉的其他方面。不過，衡量貧困的實(shí)踐經(jīng)常忽視了福祉的一些關(guān)鍵方面，包括獲取非市場商品、家庭內(nèi)部的不平等和相對匱乏。
針對貧困的這些“非收入”維度，出現(xiàn)了兩種解決方法。第一種方法確定了一個(gè)指標(biāo)儀表盤（dashboard）分別顯示各維指標(biāo)，第二種方法則需要構(gòu)建一個(gè)由多項(xiàng)指標(biāo)組成的綜合指數(shù)。（*1.世界銀行的年度發(fā)展指標(biāo)是儀表盤方法的例證；綜合指數(shù)方法的例子包括聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署的人類發(fā)展指數(shù)和阿爾凱爾-福斯特指數(shù)（Alkire and Foster，2011）。）兩者都認(rèn)識(shí)到忽視“非收入”維度的風(fēng)險(xiǎn)，但還存在指標(biāo)列表太長的缺陷。這呼應(yīng)了哈羅德·沃茨（1968）在約翰遜政府“向貧困宣戰(zhàn)”背景下提出的一個(gè)問題：如果每個(gè)計(jì)劃都必須解決某個(gè)長列表的各個(gè)維度，那么即使整個(gè)方案取得了成功，各個(gè)計(jì)劃仍有可能是失敗的。構(gòu)建一個(gè)單一綜合指數(shù)似乎能解決維度過多的問題，但通常會(huì)采取隨意的方式（ad hoc），也即在沒有明顯依據(jù)可以用于確定相對權(quán)重的情況下，構(gòu)建一個(gè)“混搭指數(shù)”（mashup index）；事實(shí)上，有些時(shí)候相對權(quán)重并沒有被計(jì)算出來，而且可能會(huì)顯示出某些反常屬性（Ravallion，2016a，第5章）。對一個(gè)在某一維度上表現(xiàn)不佳的政府來說，綜合指數(shù)或許有令人擔(dān)憂的吸引力：通過將落后的維度打包到其他維度中，可以更好地掩蓋糟糕的表現(xiàn)。顯然，指標(biāo)儀表盤對指導(dǎo)政策更有幫助。
最初的“每天1美元”貧困衡量標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)22個(gè)發(fā)展中國家的數(shù)據(jù)制定的（Ravallion et al.，1991）。自那以后的30年里，原始數(shù)據(jù)收集取得了巨大進(jìn)展；在這方面，國家統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)的工作至關(guān)重要，常常得到了國際機(jī)構(gòu)的支持（例如世界銀行的“生活水平衡量研究”）。最新的全球貧困衡量指標(biāo)借鑒了150多個(gè)國家的1500多項(xiàng)調(diào)查。類似的努力也應(yīng)用于監(jiān)測福祉的非收入層面（如美國國際開發(fā)署的“人口與健康調(diào)查”）。此外，人們還積極改善數(shù)據(jù)獲取方面的服務(wù)，包括原始調(diào)查數(shù)據(jù)的獲?。m然一些國家提供的數(shù)據(jù)公開獲取服務(wù)相對滯后）以及運(yùn)用數(shù)據(jù)工具獲取數(shù)據(jù)，比如世界銀行的全球貧困監(jiān)測互動(dòng)平臺(tái)PovcalNet。
第一個(gè)千年發(fā)展目標(biāo)。聯(lián)合國的千年發(fā)展目標(biāo)（MDGs）于2000年正式啟動(dòng)。多目標(biāo)儀表盤在反復(fù)討論中誕生。每個(gè)國際機(jī)構(gòu)都參加了這場行動(dòng)，渴望將自己的議程推廣為千年發(fā)展目標(biāo)之一。第一個(gè)千年發(fā)展目標(biāo)（MDG1）是到2015年時(shí)，“極端貧困率”下降到1990年的一半。
一些評論家熱情洋溢地歡迎千年發(fā)展目標(biāo)（如Sachs，2005）；一些評論家則嘲笑它們是“烏托邦式”的干擾（如Easterly，2006）；還有人認(rèn)為，雖然目標(biāo)的出發(fā)點(diǎn)是好的，但這些目標(biāo)太想當(dāng)然了（如Saith，2006）。正如休姆（Hulme，2009，第4頁）所說，它們旨在“進(jìn)一步激發(fā)雄心壯志，動(dòng)員政治承諾和公眾支持”。隨后，支持如潮而至。例如，英國成立了一個(gè)“讓貧困成為歷史”的新聯(lián)盟。（他們著名的“點(diǎn)擊廣告”指出，世界上每三秒鐘就有一個(gè)孩子死于可預(yù)防的原因。（*1.在這段歷史中，出現(xiàn)了一個(gè)怪異的情況，2005年，英國政府的通訊辦公室禁止了這些廣告，因?yàn)樗鼈儭巴耆蛑饕钦涡再|(zhì)的”（Guardian，2005）。）另一個(gè)例子是“全球號召反貧困行動(dòng)”（Global Call For Action Against Poverty）；在2009年的國際消除貧困日，全球有1.73億人參加了各種形式的“抗擊貧困”（Stand Up Against Poverty）活動(dòng)。
在所有一切都在推進(jìn)的同時(shí)，發(fā)展中國家在消除貧困方面也悄然取得進(jìn)展。圖1使用1.90美元貧困線繪制了1981—2015年全球貧困率的曲線圖。長期降幅幾乎正好是每年1%，盡管隨著時(shí)間的推移，變化并不均勻。20世紀(jì)80年代末，進(jìn)程放緩，但2000年后又見加速（這一點(diǎn)可以從對比2000年前后的軌跡看出）。中國在消除貧困方面的成就是原因之一，不過2000年后所有地區(qū)的貧困率都出現(xiàn)了下降。以2005年購買力平價(jià)的1.25美元貧困線計(jì)算，2010年提前五年實(shí)現(xiàn)了第一個(gè)千年發(fā)展目標(biāo)（Chen and Ravallion，2012）。
理論上，貧困率可以減半，而窮人中最貧窮的一半人卻毫無所獲。最貧窮的人之所以最貧窮，原因可能與幫助他們需要更高的成本有關(guān)，包括促成他們參與增長過程。最貧窮的人通常政治影響力最小，而利他動(dòng)機(jī)在面對那些與自己生活水平相差不遠(yuǎn)的人（也許具有某種共同身份）時(shí)可能更強(qiáng)烈。因此，當(dāng)人們發(fā)現(xiàn)最貧窮的人往往被甩在后面時(shí)，大概也不會(huì)感到驚訝。
這些因素使人們對第一個(gè)千年發(fā)展目標(biāo)框架產(chǎn)生了嚴(yán)重的擔(dān)憂。事后看來，現(xiàn)在我們可以找到支持這種擔(dān)憂的證據(jù)。圖2給出了發(fā)展中國家的家庭實(shí)際收入總平均值和最低收入，也即最低平均消費(fèi)水平預(yù)期值的估計(jì)水平。（*1.圖2使用了Ravallion（2016b）提出的最低估計(jì)值，我還討論了替代測量假設(shè)的穩(wěn)健性；Ravallion（2020d）給出的這些結(jié)果只使用了消費(fèi)調(diào)查。）圖1中的貧困率明顯下降，但最貧窮的人幾乎沒有進(jìn)步。
在發(fā)展政策的討論中，加爾布雷思-蘭普曼的爭論反復(fù)出現(xiàn)。雖然蘭普曼沒有預(yù)見美國不平等加劇，但他在辯論中的立場更契合我們在發(fā)展中國家看到的情況。圖3繪制了1990—2015年的千年發(fā)展目標(biāo)期間，“每天1.90美元”的減貧率與GDP增長率的關(guān)系。在86個(gè)經(jīng)濟(jì)正增長的國家中（12個(gè)國家出現(xiàn)負(fù)增長），77個(gè)國家的貧困率下降，只有9個(gè)國家在增長的同時(shí)貧困率上升。回歸線的斜率為-1.66（標(biāo)準(zhǔn)誤差0.20；n=98），可理解為減貧對經(jīng)濟(jì)增長的平均彈性。（*1.國民經(jīng)濟(jì)核算數(shù)據(jù)與調(diào)查周期不完全匹配，由此產(chǎn)生的測量誤差很可能削弱回歸系數(shù)。如果使用調(diào)查得出的平均消費(fèi)或收入（與貧困衡量標(biāo)準(zhǔn)完全匹配），則回歸系數(shù)為-1.84（標(biāo)準(zhǔn)誤為0.20；n=103）。使用這項(xiàng)調(diào)查意味著，在調(diào)查平均值呈正增長的84個(gè)國家中，82個(gè)國家的貧困率下降了。）對增長經(jīng)濟(jì)體減貧前景（頻繁出現(xiàn)）的悲觀看法與圖3不符。當(dāng)然，在給定的增長率下，減貧率仍然存在差異。這包括了測量誤差，但也反映出各國在增長類型（例如部門和地理格局）和初始條件（包括不平等）方面的差別。
一些觀察家過度解讀了圖3中的相關(guān)性。圖3并沒有告訴我們，促進(jìn)增長的任何政策都會(huì)減少貧困；這一定程度上取決于政策對不平等的影響。（如前所述，增長率與不平等的變化只有弱相關(guān)，但后者卻與貧困率的變化強(qiáng)相關(guān)。）此外，因果關(guān)系的方向也可能是相反的，即減貧的成功有助于促進(jìn)增長（正如我在2012年收集的證據(jù)所示，信貸市場失靈和貧困家庭兒童發(fā)育不全都是這一現(xiàn)象的解釋因素）。同樣，如果只關(guān)注較短的時(shí)期，圖3中的相關(guān)性就會(huì)變?nèi)酰⑶覍⒊霈F(xiàn)更多的無減貧增長（Ravallion，2001）。另外不應(yīng)忘記，2000年后的較高增長率在提升最低收入方面并沒有取得多大進(jìn)展（圖2）。
第一個(gè)千年發(fā)展目標(biāo)的設(shè)定為自身的成功實(shí)現(xiàn)做出了多少貢獻(xiàn)？杰弗里·薩克斯（Sachs，2005，第xxix頁）聲稱，第一個(gè)千年發(fā)展目標(biāo)是“加速進(jìn)步和增強(qiáng)行動(dòng)的巨大推動(dòng)力”?？沙掷m(xù)發(fā)展目標(biāo)網(wǎng)將“自1990年以來已有十多億人擺脫極端貧困”列為“千年發(fā)展目標(biāo)的一項(xiàng)重要成就”（1990—2015年，生活在1.90美元以下的人口減少了12億）。發(fā)展中國家的增長率在2000年后確見回升（圖2），全球減貧速度有所加快（如圖1所示）。在許多國家，流入的援助增加了，國內(nèi)政策也得到了改善。
顯然，我們很難相信1990—2015年全球貧困的整體減少是由于外部援助支持了千年發(fā)展目標(biāo)。其他方面同樣發(fā)生了變化，包括流向發(fā)展中國家的私人資金增加和大宗商品價(jià)格上漲。外部援助的影響也好壞參半。薩克斯（2005）對援助的樂觀態(tài)度與安格斯·迪頓（Deaton，2013，第7章）有保留的評估形成鮮明對比。雖然可以肯定，援助有時(shí)被浪費(fèi)在腐敗的發(fā)展項(xiàng)目和非法資金流動(dòng)上，但現(xiàn)有的最佳證據(jù)確實(shí)表明，援助發(fā)揮了作用，即便成功在很大程度上取決于受援國的制度和政策。（*1.相關(guān)論點(diǎn)和證據(jù)的概述以及更多的參考資料，參見Ravallion（2016a，第9章）。）
質(zhì)疑2000年后反貧困取得進(jìn)展歸功于千年發(fā)展目標(biāo)的另一理由是，在1990—2015年全球減少的貧困人口中，中國約占了三分之二。（*2.使用PovcalNet可以很容易地驗(yàn)證這一點(diǎn)。）難以想象千年發(fā)展目標(biāo)在中國產(chǎn)生過很大的影響。（*3.作為個(gè)人逸事，自20世紀(jì)90年代中期到2010年前后我在中國從事扶貧工作并四處走訪期間，從未聽過中國同行提及千年發(fā)展目標(biāo)。）何況1990—2015年，中國減少的貧困人口有三分之一是在千年發(fā)展目標(biāo)之前完成的。盡管如此，目標(biāo)設(shè)定始終是中國通行的激勵(lì)手段。自20世紀(jì)80年代中期以來（早于千年發(fā)展目標(biāo)），消除貧困就是一個(gè)備受矚目的目標(biāo)?！秶野似叻鲐毠?jiān)計(jì)劃》旨在到2000年，使剩余的8000萬農(nóng)村貧困人口（按官方貧困線衡量）脫貧。該目標(biāo)沒有實(shí)現(xiàn)，但它激發(fā)了關(guān)注貧困地區(qū)農(nóng)村發(fā)展的行動(dòng)。在中國城市，“低保項(xiàng)目”的目標(biāo)（至少在紙面上）與斯賓漢姆蘭計(jì)劃的意圖一致：增加所有人的收入，以達(dá)到規(guī)定的（地方）低保標(biāo)準(zhǔn)。［與斯賓漢姆蘭計(jì)劃類似，低保項(xiàng)目在實(shí)踐中并不是這樣運(yùn)作的，而是地方官員根據(jù)收入變化對轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行平滑處理；參見Ravallion and Chen（2015）。］千年發(fā)展目標(biāo)對中國可能幫助不大，但目標(biāo)設(shè)定或許起了作用。
第一個(gè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDG1）。第一個(gè)千年發(fā)展目標(biāo)的成功鼓舞了為終結(jié)極端貧困做最后一搏的構(gòu)想。第一個(gè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)包括到2030年終結(jié)以每天1.90美元貧困線（或按2005年價(jià)格計(jì)算的1.25美元）為標(biāo)準(zhǔn)的貧困。這個(gè)項(xiàng)目蛻變于世界銀行自己的既定目標(biāo)，即到2030年將貧困率降至3%（Ravallion，2013）。誰也不清楚世行的“3%”目標(biāo)如何變成了“0%”，但是可以根據(jù)“不讓任何人掉隊(duì)”的愿望（貫穿可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的相關(guān)文件）進(jìn)行合理推測。它旨在激勵(lì)消除貧困進(jìn)程，而不是像第一個(gè)千年發(fā)展目標(biāo)那樣將貧困人口減半，或者達(dá)到世界銀行的3%目標(biāo)。我們很快會(huì)發(fā)現(xiàn)，這使得第一個(gè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)比世界銀行設(shè)定的3%這一目標(biāo)更具挑戰(zhàn)性。
希望經(jīng)濟(jì)增長至少能像圖2所示的那樣有利于窮人，既是世界銀行的目標(biāo)，也是聯(lián)合國第一個(gè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的基調(diào)。拉瓦雷（2013）指出，如果能夠保持發(fā)展中國家較高的經(jīng)濟(jì)增長率而不加劇全球不平等，3%的目標(biāo)就有可能實(shí)現(xiàn)。這也和基于圖1的簡單線性外推法一致（對最佳擬合線的外延推算），該方法表明第一個(gè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)有望實(shí)現(xiàn)。
然而，這一令人鼓舞的愿景從一開始就伴隨著警告。大家擔(dān)心新千年能否繼續(xù)保持較高的增長率。初級商品價(jià)格下跌是非洲大部分地區(qū)的一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因素。2020年的新冠疫情揭示了世界的脆弱。根據(jù)世界銀行對發(fā)展中國家2020年中期的增長預(yù)測，拉克納等人（Lakner et al.，2020）估計(jì)，受疫情影響，2020年生活在世界銀行設(shè)定的1.9美元貧困線以下的人口將增加6000萬人。（*1.這是根據(jù)世界銀行針對具體國家增長預(yù)測得出的結(jié)果，保持相對分配不變。此處更新給出了一個(gè)更高的數(shù)字：7000萬到1億人。Sumner et al.（2020）使用了假定的收縮率，并假設(shè)分配曲線不變。他們的“低收入情形”（收入縮水5%）顯示，由于疫情，每天生活在1.90美元以下的人口增加了8000萬人。自然，收縮幅度越大，“新貧困人口”就越多；收縮20%，就會(huì)增加4.2億貧困人口。這里存在一個(gè)令人擔(dān)憂的不確定性：這種方法可以導(dǎo)出人們想要的任何影響評估。）
很早的時(shí)候，人們就對不平等加劇感到焦慮。甚至在疫情之前，一些觀察家已經(jīng)擔(dān)心發(fā)展中國家的未來道路將越發(fā)不利于窮人，可能更像在美國看到的情景。人們認(rèn)為，許多（當(dāng)然并非全部）發(fā)展中國家的不平等加劇像幽靈般威脅了進(jìn)步?！?000萬人”的計(jì)算假設(shè)“新冠導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)縮水”（COVID-contraction）會(huì)是分配中性的（即同等地影響各個(gè)收入階層），這似乎不太可能。鑒于較貧困家庭在疫情期間難以維持收入和消費(fèi)，許多國家的不平等現(xiàn)象很可能加劇。拉克納等人（2020）指出，哪怕國家內(nèi)部的不平等程度輕微上升，也可能使新冠疫情對貧困人口的影響推至高達(dá)9000萬人或更多。
第一個(gè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的批評者還質(zhì)疑世界銀行選擇的1.90美元標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為該標(biāo)準(zhǔn)過低，配不上消除貧困的遠(yuǎn)大目標(biāo)，以致“助長自滿情緒”（Alston，2020，第3頁）。（*1.這涉及關(guān)于世界銀行貧困衡量指標(biāo)的更大范圍的辯論；參見Anand et al.（2010）選編的文集。一個(gè)基本的問題是，世行的主要國際標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)貧困國家的貧困線計(jì)算的，這些國家對非食品商品的營養(yǎng)需求或津貼各不相同。Allen（2017）提供了這樣的全球性指標(biāo)。使用與低收入國家類似的典型營養(yǎng)需求，Allen的方法得出了與世界銀行相似的結(jié)果，而且隨著時(shí)間的推移，趨勢似乎也是相似的（Ravallion，2020c）。另見Atkinson（2019）的討論。）可以肯定地說，這是一條偏低的線，明確根據(jù)最貧窮國家的貧困線來設(shè)定。（*2.Ferreira et al.（2016）建議采用1.90美元貧困線，作為按2011年價(jià)格對Ravallion et al.（2009）按2005年價(jià)格設(shè)定的1.25美元貧困線的更新，后一個(gè)貧困線用于設(shè)定第一個(gè)千年發(fā)展目標(biāo)。）而大家通常使用更高的標(biāo)準(zhǔn)，包括世界銀行。批評者常常誤以為更高的貧困線代表更多的貧困，因此意味著戰(zhàn)勝貧困的成功率更低。然而一個(gè)不爭的事實(shí)是，不管選擇哪一條貧困線，自20世紀(jì)80年代初以來，全世界觀察到的貧困衡量指標(biāo)，即貧困率和“高階”衡量標(biāo)準(zhǔn)一直在下降（Chen and Ravallion，2010；Ravallion，2020c）。
目標(biāo)日期不能太遠(yuǎn)。將目標(biāo)日期設(shè)定在遠(yuǎn)在（比如）20年之后，它對政客、政府官員和民間社會(huì)團(tuán)體努力的激勵(lì)作用就會(huì)弱化。太過遙遠(yuǎn)的目標(biāo)實(shí)際上會(huì)導(dǎo)致短視。目標(biāo)收入水平也不能過高。使用（比如）美國官方貧困線（每人每天約15美元），不太可能在任何合理的時(shí)間內(nèi)持續(xù)地動(dòng)員人們采取消除貧困的行動(dòng)，因?yàn)槭澜缟铣^90%的人口都達(dá)不到這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。同樣，中等收入國家更常見的貧困線是每天5.50美元，世界上45%的人口無法達(dá)到這一水平，因此設(shè)定這樣的貧困線顯然也激發(fā)不了更大的動(dòng)力。設(shè)置一條較低的貧困線，但設(shè)定較近的目標(biāo)日期，就有希望激勵(lì)有效行動(dòng)，使每個(gè)人都能抵達(dá)這條貧困線。然后大家繼續(xù)前進(jìn)，達(dá)到更高的最低貧困線（一如拉普曼1971年就美國“向貧困宣戰(zhàn)”提出的建議）。
通過比較圖1和圖2，可以從另一個(gè)角度思考在第一個(gè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)中使用更高標(biāo)準(zhǔn)的激勵(lì)論據(jù)的有效性。任何關(guān)心貧困的人肯定都想知道最貧困階層的狀況。圖2表明，最貧窮的人的確被甩在了后面。如前所述，這指向了第一個(gè)千年發(fā)展目標(biāo)的一個(gè)可爭議的特點(diǎn)；也引起了人們對更雄心勃勃的貧困線的關(guān)注。高于1.9美元的貧困線意味著更高的貧困率，通過讓接近貧困線的人擺脫貧困可以降低貧困率，但拋下了更貧窮的階層。如果我們把（比如）每天5.50美元設(shè)為目標(biāo)，撒哈拉以南非洲生活在每天1.90美元以下的40%的人口肯定會(huì)被長時(shí)間忽略。有人甚至?xí)f第一個(gè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)本應(yīng)該使用低于1.90美元的貧困線。然而，更重要的是觀察收入分配的演變趨勢，包括最貧窮的人的收入分配，從道德的立場看，他們必須享有最高優(yōu)先權(quán)。
我們也不應(yīng)忘記，在最近幾十年里，許多人每天的收入超過1.90美元，但是按照他們所居住國家的典型標(biāo)準(zhǔn)，他們?nèi)匀缓茇毟F（Ravallion and Chen，2019）。一個(gè)嚴(yán)肅的問題是，任何具有恒定購買力的國際貧困線都只是表面的國際主義訴求，盡管有人可能認(rèn)為，這應(yīng)該是全球共同的福利水平，但也要取決于（尤其是）相對收入。圖2使用的絕對貧困衡量標(biāo)準(zhǔn)保持了貧困線的實(shí)際值不變。在實(shí)踐中，國家貧困線的實(shí)際值往往隨平均值的上升而向上浮動(dòng)；拉瓦雷和陳少華（Ravallion and Chen，2019）估計(jì)，長期看，發(fā)展中國家的平均彈性約為0.5。這將使得減貧對增長的彈性減半，如圖3所示。
在承認(rèn)這些觀點(diǎn)的同時(shí)，所有人肯定都會(huì)向往最終生活在這樣一個(gè)世界里：沒有人窮得像40年前生活在每天1.90美元以下的40%的世界人口，或者今天生活在1.90美元以下的40%的撒哈拉以南非洲人口。這將是無可爭辯的進(jìn)步，即使沒有完成其他目標(biāo)。
最后的3%。請記住，世界銀行的目標(biāo)是到2030年貧困率為3%，而第一個(gè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)是到2030年“終結(jié)貧困”。這3%的差別絕非小事。一個(gè)可能的擔(dān)憂是，測量誤差和無法承保的臨時(shí)沖擊會(huì)使根據(jù)調(diào)查得出的貧困率不可能低于某個(gè)臨界水平。但是，既然許多國家能夠在一段時(shí)間內(nèi)將貧困率控制在3%以下，就有理由假設(shè)相關(guān)的臨界水平低于3%。
更深層的問題是，就算擁有良好的資源和政策，也很難消除最后3%的貧困率。雖然圖3令人信服地表明，從長期看，經(jīng)濟(jì)增長與貧困率降低齊頭并進(jìn)，但我們也看到，本質(zhì)上相同的數(shù)據(jù)顯示，最貧窮的人從經(jīng)濟(jì)增長中獲益無多（圖2）。那么，即使疫情過后完全恢復(fù)過去的增長，我們也可能需要長得多的時(shí)間方可將最貧困人口的收入提高到1.90美元并終結(jié)貧困，盡管承認(rèn)衡量問題仍然會(huì)使前景蒙上陰影。
在這方面，更細(xì)致地研究那些在消除貧困方面相對成功的國家是有啟發(fā)意義的。馬來西亞可能是反貧困最成功的國家，它花了30年時(shí)間將貧困率從3%降至幾近為零（Ravallion，2020b）。甚至在疫情暴發(fā)之前，整個(gè)東亞地區(qū)最貧困人口的增長速度也明顯放緩。拉瓦雷（2020a）研究了全球18個(gè)貧困率低于3%的國家，自20世紀(jì)80年代初以來，這些國家的貧困率曾一度超過10%。對這些國家而言，一旦貧困率達(dá)到最后的3%，扶貧方面的進(jìn)度平均而言幾乎就趨于停滯（在統(tǒng)計(jì)上和零沒有顯著差別）。
理論和證據(jù)都指出了最貧窮者被甩在后面的一系列原因（Ravallion，2020a）；這與加爾布雷思（1958）區(qū)分“廣義貧困”（對應(yīng)于由平均生產(chǎn)率提高帶來的經(jīng)濟(jì)增長）和其他脫離增長過程的貧困相呼應(yīng)。相對成功的發(fā)展中國家的總體經(jīng)驗(yàn)也表明，這是當(dāng)今一個(gè)令人關(guān)注的嚴(yán)峻問題。
消除貧困的成本。蘭普曼（1965）提出了一個(gè)后來變得流行的早期計(jì)算示例：總貧困缺口。這一計(jì)算方法設(shè)想了一套基于家計(jì)調(diào)查的轉(zhuǎn)移支付方案，可以完全填補(bǔ)貧困者的收入與貧困線的缺口，從而使每個(gè)人都達(dá)到期望的最低收入。隨后，這被確定為使用轉(zhuǎn)移支付消除貧困的成本。薩克斯（2005，第290頁）使用總貧困缺口研究了終結(jié)貧困所需的外國援助。錢迪等人（Chandy et al.，2016）計(jì)算出全球貧困缺口約為800億美元（使用1.90美元貧困線），并呼吁全球億萬富翁投身于縮小貧困缺口，終結(jié)貧困。勞里（Lowrie，2017）借鑒了錢迪等人的計(jì)算，認(rèn)為“今年我們擁有消除極端貧困的資源”；他接著指出：“全球貧困缺口大致相當(dāng)于美國人每年花在彩票上的錢，約是全世界對外援助支出的一半?！必毨笨诘挠?jì)算還表明，消除貧困的成本一直在下降。世界人均貧困缺口從1999年的0.18美元下降到2015年的0.06美元（兩者都按2011年購買力平價(jià)美元/天計(jì)算）。隨著更多的資源用于消除貧困，相應(yīng)的“代價(jià)”已經(jīng)下降到極低，至少看起來如此。
這些計(jì)算具有欺騙性。和斯賓漢姆蘭計(jì)劃一樣，激勵(lì)效應(yīng)也是值得關(guān)注的問題。當(dāng)援助的（實(shí)際或潛在）接受者意識(shí)到他們的最終收入與從事的工作無關(guān)時(shí)，消除貧困的成本或許會(huì)更高。（*1.按字面意義，完美的定向扶貧意味著對窮人征收100%的邊際稅率；考慮到可能的激勵(lì)效應(yīng)，使貧困最小化的稅率可能接近50%（Kanbur et al.，1994）。）人們還擔(dān)心這類政策的污名效應(yīng)（Walker，2014）以及它們的政治經(jīng)濟(jì)特性，即精準(zhǔn)的定向扶貧可能會(huì)削弱其自身的政治支持（Korpi and Palme，1998；Gelbach and Pritchett，2000）。但最大的問題也許是一個(gè)常見的問題：政府沒有足夠的信息出色地進(jìn)行精準(zhǔn)定向扶貧。（*1.常用的“代理家計(jì)調(diào)查”（proxy-means tests）會(huì)產(chǎn)生大量的排除錯(cuò)誤（exclusion errors），使大量窮人得不到幫助；參見Brown et al.（2018）使用非洲數(shù)據(jù)進(jìn)行的分析。）
相反，讓我們考慮一下足以縮小最低生活水平和貧困線之間缺口的全民基本收入。這是一種更現(xiàn)實(shí)的政策，可以用來估算使用轉(zhuǎn)移支付消除貧困的成本。它對信息的要求最低，不太可能給工作激勵(lì)造成太大的影響，并且會(huì)得到廣泛的政治支持。根據(jù)圖2中的最低消費(fèi)水平估算，到2015年，從全球看，用全民基本收入消除1.90美元貧困線的成本是人均每天0.91美元，相當(dāng)于全球GDP的2.2%。與貧困缺口不同，這一成本沒有減少；在1999年的時(shí)候，它也是每天0.91美元。
讀者可以判斷這是“高”還是“低”。當(dāng)然，還必須考慮全民基本收入的籌資方式。拉瓦雷（2010）表明，如果資金來自國內(nèi)，那么在許多發(fā)展中國家，需要對非貧困人口征收的邊際所得稅率可能會(huì)高得不可承受。這筆資金可以通過削減其他公共開支來籌集，但需要考慮削減開支的范圍和影響。
7.總結(jié)
設(shè)定目標(biāo)通常是為了激勵(lì)人們努力實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。為此，所選擇的目標(biāo)既不能太容易，也不能太艱巨。在消除貧困方面，必須認(rèn)識(shí)到這是可以實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，無非需要加倍努力。所選擇的目標(biāo)將取決于諸多因素，包括當(dāng)權(quán)者中通行的再分配偏好、可獲得的資源、貧困的廣度和深度，以及窮人是否有政治發(fā)言權(quán)。
歷史印證了一個(gè)直覺認(rèn)知：當(dāng)普遍的長期貧困被視為常態(tài)而貧困公民幾乎沒有政治影響力時(shí)，“消除貧困”作為近期目標(biāo)將會(huì)缺乏政治動(dòng)力。當(dāng)這些條件不再成立，“消除貧困”的政治目標(biāo)就可以激勵(lì)公眾采取行動(dòng)。然而，盡管政治約束很重要，但它們并不是決定性的。社會(huì)和經(jīng)濟(jì)思想以及數(shù)據(jù)往往發(fā)揮了作用。只有當(dāng)人們一致承認(rèn)減少貧困是好事時(shí)，才能嚴(yán)肅地探討消除貧困的問題；在這點(diǎn)上，亞當(dāng)·斯密顛覆了先前視貧困為創(chuàng)造財(cái)富之必要條件的重商主義思想，影響深遠(yuǎn)。關(guān)于窮人生活的（定性和定量）描述也激起千層巨浪，常常令非貧困群體無地自容，進(jìn)而投身于幫助窮人的行動(dòng)。
設(shè)定貧困線總是爭議不斷，尤其是在制定減貧目標(biāo)時(shí)。貧困線太高可能導(dǎo)致動(dòng)員行動(dòng)陷入僵局，貧困線太低又可能起不到任何作用。第一個(gè)千年發(fā)展目標(biāo)和第一個(gè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)設(shè)定了一條偏低的全球貧困線，意在保持跨越國界和時(shí)間的恒定購買力。時(shí)間周期也是相似的，大約是15年后，這對當(dāng)前的激勵(lì)型努力（motivating effort）來說合情合理。最大的不同在于，第一個(gè)千年發(fā)展目標(biāo)只力爭將貧困率減半，即使把最貧困的一半人丟下不管也可達(dá)成目標(biāo)。有觀察家表示，第一個(gè)千年發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)意味著它有巨大的推動(dòng)力，盡管一些關(guān)于第一個(gè)千年發(fā)展目標(biāo)影響力的說法明顯言過其實(shí)。還有人可能認(rèn)為第一個(gè)千年發(fā)展目標(biāo)不夠雄心壯志，你看它居然提前實(shí)現(xiàn)了。而更令人擔(dān)憂的是，雖然按1990年貧困線測定的貧困人口減半的目標(biāo)已然實(shí)現(xiàn)，但最貧困人口只獲得了微薄的收益。
第一個(gè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)顯然更加宏偉，更具指導(dǎo)性。它瞄準(zhǔn)全球最貧窮的10%人口，當(dāng)然也強(qiáng)調(diào)區(qū)域優(yōu)先事項(xiàng)，畢竟撒哈拉以南非洲仍有40%的人口生活在貧困線以下。重要的是，倘若最貧窮的人落在后面，將無法實(shí)現(xiàn)第一個(gè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，就像我們在第一個(gè)千年發(fā)展目標(biāo)時(shí)期看到的情形。實(shí)現(xiàn)第一個(gè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)顯然不會(huì)是“貧困的終結(jié)”（正如聯(lián)合國振奮人心的目標(biāo)宣示的）。按照全球1.90美元的貧困線標(biāo)準(zhǔn)，很多人已經(jīng)不算貧窮，但是如果換成其居住國的（合乎情理的）貧困線標(biāo)準(zhǔn)，他們依舊是窮人。盡管如此，讓每個(gè)人都能超過目前10%的人沒有達(dá)到、40年前40%的人沒有達(dá)到的全球貧困線，將是一大成就。
實(shí)現(xiàn)第一個(gè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的道路需要與經(jīng)濟(jì)增長相結(jié)合，特別是要依靠有利于窮人的技術(shù)進(jìn)步和有利于窮人的再分配來推動(dòng)。政治環(huán)境顯然影響增長與再分配的相對重要性，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也是關(guān)鍵。當(dāng)貧困現(xiàn)象大量存在，以致再分配在政治和經(jīng)濟(jì)上都面臨挑戰(zhàn)（如果不是不可能）時(shí)，經(jīng)濟(jì)增長或許就是我們所能期待的政治上可行的對策。雖然隨經(jīng)濟(jì)增長貧困加劇的情況的確存在，但從長遠(yuǎn)看，這種情況并不多見。然而令人左右為難的是，貧困通常會(huì)使經(jīng)濟(jì)增長變得更加困難。
減貧的動(dòng)態(tài)有時(shí)可以與政治經(jīng)濟(jì)協(xié)同作用，從而加快進(jìn)度；提升收入的重任可通過經(jīng)濟(jì)增長來完成，但隨后要讓再分配發(fā)揮作用。在發(fā)展的歷程中，這種良性循環(huán)有時(shí)效果顯著，但有時(shí)也可能失靈，尤其是當(dāng)最貧困人口難以觸及時(shí)；人們可以提出種種論點(diǎn)和證據(jù)解釋其中的原因。無可否認(rèn)，好消息是生活在最低生活水平附近的人越來越少，但我們也需要清醒地看到，這個(gè)最低標(biāo)準(zhǔn)沒有再提升。
新冠疫情之后，如果不能回歸“常態(tài)”，第一個(gè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)將無法實(shí)現(xiàn)。幾乎可以肯定的是，恢復(fù)貧窮國家的經(jīng)濟(jì)增長是必需的。我們?nèi)杂锌臻g制定更有成效的再分配政策，甚至是提高效率的再分配政策，哪怕確保這些政策惠及最貧困人口仍然是一個(gè)挑戰(zhàn)。人們也更普遍地認(rèn)識(shí)到，經(jīng)濟(jì)增長對降低總貧困指標(biāo)（aggregate poverty measures）大有幫助，但同時(shí)也帶來了環(huán)境成本，包括全球變暖。如何在社會(huì)和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)之間謀求平衡，是擺在我們面前的巨大挑戰(zhàn)。（顏超凡譯）
（作者系喬治敦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授、世界銀行研究部主任；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《比較》2020年第6期）
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