——以象山“村民說事”為例

【摘　要】在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的背景下，鄉(xiāng)村協(xié)商民主建設(shè)成績斐然，但是在協(xié)商制度的設(shè)計(jì)和擴(kuò)散等方面依然存在諸多問題。始于2009年的浙江省象山縣的“村民說事”制度，通過從回應(yīng)、落實(shí)到問責(zé)全過程、涵蓋“村民說事、村務(wù)會(huì)商、民事村辦、村事民評(píng)”無縫隙流程的設(shè)計(jì)，并且通過實(shí)現(xiàn)參與主體的多元化、功能的系統(tǒng)化，以及從意識(shí)形態(tài)到體制機(jī)制的全方位嵌入，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村協(xié)商民主的系統(tǒng)化再造，有效解決了當(dāng)前鄉(xiāng)村協(xié)商民主建設(shè)中普遍存在的一些問題與不足。這為中國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的推進(jìn)，提供了從實(shí)踐到知識(shí)兩個(gè)層面進(jìn)行系統(tǒng)化再造的有效樣本，超越了很多地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，具有較為廣闊的理論闡述空間。

【關(guān)鍵詞】“村民說事”制度；鄉(xiāng)村協(xié)商民主；鄉(xiāng)村治理；系統(tǒng)化再造

新世紀(jì)以來，從全國取消農(nóng)業(yè)稅、開展新農(nóng)村建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)到當(dāng)前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，國家與鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)折。有學(xué)者認(rèn)為，在這個(gè)過程中工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村的資源配置關(guān)系發(fā)生了逆轉(zhuǎn)，即城鄉(xiāng)關(guān)系的格局從資源汲取轉(zhuǎn)向了資源輸送，中國進(jìn)入了全面的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展階段。這種轉(zhuǎn)折也對(duì)中國鄉(xiāng)村社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)和治理過程產(chǎn)生了重大而深刻的影響。例如，國家權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的具有高度制度化、技術(shù)化特征的大規(guī)?！盎貧w”，村級(jí)組織建設(shè)的重心也從村民自治轉(zhuǎn)向黨組織建設(shè)，以基層黨建來統(tǒng)領(lǐng)村級(jí)組織建設(shè)和所有鄉(xiāng)村工作等。[1]和這些結(jié)構(gòu)性變遷相伴隨的是全國各地大量鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)雨后春筍般地涌現(xiàn)，這些創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)也得到了官方、學(xué)者和媒體的廣泛持續(xù)關(guān)注。在諸多鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新中，鄉(xiāng)村協(xié)商民主是最具代表性的一種類型，不僅在實(shí)踐上滿地開花，也一直是學(xué)者關(guān)注的熱點(diǎn)[2]，而且國家層面也在力推涵蓋鄉(xiāng)村協(xié)商民主的基層協(xié)商民主建設(shè)。

2015年1月，中共中央印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，同年7月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳又聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》。這兩份文件的出臺(tái)標(biāo)志著基層協(xié)商民主已經(jīng)被視作一項(xiàng)正式的制度在全國各地推廣。事實(shí)上，從上個(gè)世紀(jì)90年代后期開始分別在城市社區(qū)、鄉(xiāng)村、企事業(yè)單位等諸多場域中創(chuàng)新與發(fā)展多種形式的基層協(xié)商民主[3]，但是這些年下來，僅有鄉(xiāng)村協(xié)商民主發(fā)展得最充分、最完善，大家熟知的基層協(xié)商民主創(chuàng)新案例也通常發(fā)生在農(nóng)村。學(xué)者認(rèn)為這主要是因?yàn)猷l(xiāng)村是一個(gè)滕尼斯意義的共同體，同時(shí)中國農(nóng)民的協(xié)商民主具有在“利益協(xié)商”之下“道義政治”的意涵，而城市社區(qū)卻不是這樣，[4]這在上一個(gè)層級(jí)的區(qū)域或機(jī)構(gòu)也同樣很難。[5]在這種背景下，我們研究的重心不應(yīng)僅停留在已經(jīng)研究較多的鄉(xiāng)村協(xié)商民主的價(jià)值與意義上，而應(yīng)正視在經(jīng)驗(yàn)層面上那些依然不盡如人意的發(fā)展?fàn)顩r上，[6]研究如何優(yōu)化鄉(xiāng)村協(xié)商民主的機(jī)制使其更好地發(fā)揮制度的績效，從而為推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治提供更多有效知識(shí)。奔著這個(gè)目標(biāo)，本文以始于2009年浙江省象山縣“村民說事”案例為研究對(duì)象，探討如何通過鄉(xiāng)村協(xié)商民主的系統(tǒng)化再造來解決當(dāng)前鄉(xiāng)村協(xié)商民主建設(shè)中普遍存在的問題與不足。

一、文獻(xiàn)綜述

鄉(xiāng)村協(xié)商民主是基層協(xié)商民主的重要組成部分，和其他類型的協(xié)商民主的差別主要在于它發(fā)生在鄉(xiāng)村這個(gè)特定場域，除此，這兩個(gè)概念的環(huán)節(jié)與內(nèi)在規(guī)定性大抵相同。其中所協(xié)商內(nèi)容，根據(jù)官方文件的歸納，主要包括城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中涉及當(dāng)?shù)鼐用袂猩砝娴墓彩聞?wù)、公益事業(yè)，當(dāng)?shù)鼐用穹磻?yīng)強(qiáng)烈、迫切要求解決的實(shí)際困難問題和矛盾糾紛等五個(gè)方面。[7]鑒于此，現(xiàn)有文獻(xiàn)在討論鄉(xiāng)村協(xié)商民主存在的問題時(shí)，主要是放在基層協(xié)商民主[8]框架里進(jìn)行的。其中，一個(gè)代表性的看法認(rèn)為基層協(xié)商民主的運(yùn)行主要包括協(xié)商主體、協(xié)商對(duì)象、協(xié)商制度和協(xié)商成果四個(gè)方面，因此對(duì)基層協(xié)商民主存在的問題也是圍繞這四個(gè)方面展開。[9]類似的研究認(rèn)為在鄉(xiāng)村治理中推行協(xié)商民主離不開對(duì)“誰與誰協(xié)商、協(xié)商什么、怎樣協(xié)商、協(xié)商結(jié)果的應(yīng)用”等這些問題的回答。[10]

其中討論最多的是以下三個(gè)方面的問題：（1）協(xié)商主體方面，存在著代表與協(xié)商的張力問題，即協(xié)商代表怎樣能夠發(fā)揮好代表性的問題，其中的關(guān)鍵在于如何將政治平等與審慎協(xié)商結(jié)合起來。現(xiàn)在普遍存在著規(guī)模限制和官方偏好，以及更加廣泛的涉及權(quán)力、財(cái)富、本地人與外來人或性別之間的不平等社會(huì)結(jié)構(gòu)而導(dǎo)致參與機(jī)會(huì)的失衡。作為解決方案，一些有價(jià)值的實(shí)踐與討論值得關(guān)注。例如，溫嶺民主懇談對(duì)詹姆斯·費(fèi)什金（James S.Fishkin）所創(chuàng)造的協(xié)商性民意測驗(yàn)方法[11]進(jìn)行了中國化的改造，即將通過抽樣產(chǎn)生的統(tǒng)計(jì)意義上的代表改造成為政治代表，與原先選舉產(chǎn)生的代表有機(jī)結(jié)合，構(gòu)成一種“混合式代表制度”。[12]它大大強(qiáng)化了代表與協(xié)商的聯(lián)系。[13]但是在實(shí)踐中上述問題本身并沒有得到充分有效的解決。（2）協(xié)商成果方面，存在著協(xié)商與決策的斷裂問題，即如何使協(xié)商對(duì)決策產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響的問題。西方國家普遍存在著公共領(lǐng)域的協(xié)商和正式制度中的決策之間的二元結(jié)構(gòu)，協(xié)商與決策的斷裂尤為明顯。相比之下，我們雖然很少有這種二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的斷裂，但是這種斷裂的狀況依然不同程度地存在著。[14]在部分地方實(shí)驗(yàn)中，通過建構(gòu)一種“復(fù)雜的決策體制”是可以實(shí)現(xiàn)協(xié)商結(jié)果的剛性的，[15]但是現(xiàn)在還普遍存在著因?yàn)榈胤礁刹康耐苿?dòng)不力而導(dǎo)致“你討論你的，我決策我的”的現(xiàn)象存在，[16]或議事結(jié)果執(zhí)行不力的“決難行”局面。[17]（3）在制度擴(kuò)散方面，基層協(xié)商民主并沒有如同2015年兩個(gè)相關(guān)文件出臺(tái)時(shí)大家所期望的那樣得到大范圍的擴(kuò)散與推廣，還是局限于少數(shù)先行地區(qū)。當(dāng)前的主要擴(kuò)散模式，被學(xué)者稱為“文件式擴(kuò)散”或一種零散的“星點(diǎn)式擴(kuò)散”。[18]

目前很多就事論事的方案并不能有效解決上述問題。對(duì)此，學(xué)者們認(rèn)識(shí)到要完善基層協(xié)商民主根本“離不開理性官員尤其是政府領(lǐng)導(dǎo)者的支持與推動(dòng)”。[19]這在邏輯上還是回到國家權(quán)力“回歸”的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行特征本身。在這個(gè)脈絡(luò)里，學(xué)者們認(rèn)為這是政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)的問題，即盡管基層協(xié)商民主建設(shè)可以為地方政府帶來良好的社會(huì)收益，但是并不能帶來明顯的資源收益，而且還不是干部晉升的主要依據(jù)。[20]這項(xiàng)研究揭示了決策制度“嵌入”執(zhí)行結(jié)構(gòu)的特征，如果執(zhí)行結(jié)構(gòu)不能提供有效支持，決策制度也很難有效。

總之，就事論事的解決方式是很難奏效的，必須突破原來的小框架來思考問題，這需要構(gòu)建一個(gè)系統(tǒng)化的分析框架。對(duì)此，傳統(tǒng)的政治系統(tǒng)理論和近年來旨在連接民主與治理關(guān)系的“民主治理”理論均能夠提供借鑒與啟發(fā)。

二、分析框架

（一）研究取向

本文采用了理性選擇理論的研究取向，認(rèn)為人類具有對(duì)自己的利益偏好進(jìn)行排序以及在選擇行動(dòng)時(shí)能夠進(jìn)行理性選擇的能力。由此，治理的概念中包含了行動(dòng)者對(duì)特定政治利害關(guān)系的認(rèn)知，“任何公共政策的形成或是改變，都會(huì)經(jīng)由政治或是行政系統(tǒng)，影響到政策利害關(guān)系人行動(dòng)目標(biāo)的達(dá)成，”[21]這里的政治或行政系統(tǒng)，實(shí)際上構(gòu)成了某種特定的“誘因結(jié)構(gòu)”。理性選擇理論認(rèn)為，正是這種結(jié)構(gòu)引導(dǎo)了個(gè)人的偏好形成、集體行動(dòng)，最后到社會(huì)集體結(jié)果的產(chǎn)生。因此，在治理過程中，首先要考慮建構(gòu)某種誘因結(jié)構(gòu)來引導(dǎo)組織中的個(gè)人去遵循組織的目標(biāo)。這里，誘因結(jié)構(gòu)可以是一個(gè)很寬泛的概念，涉及到歷史結(jié)構(gòu)、文化、制度與技術(shù)等。誘因結(jié)構(gòu)屬于系統(tǒng)層次的內(nèi)容，通過資源、規(guī)則與技術(shù)等關(guān)鍵的情境機(jī)制來影響人的行為，而人們的個(gè)體行為再通過組織與制度的中介，在不斷反復(fù)的互動(dòng)過程中，產(chǎn)生社會(huì)集體的結(jié)果，這些結(jié)果又不斷地形塑著誘因結(jié)構(gòu)。這個(gè)邏輯是“結(jié)構(gòu)制約人，人又塑造著結(jié)構(gòu)”，是一個(gè)不斷演進(jìn)的循環(huán)，并在這個(gè)循環(huán)中產(chǎn)生社會(huì)秩序。

（二）分析框架

本文以傳統(tǒng)的政治系統(tǒng)理論和最近流行的“民主治理”理論為基礎(chǔ)，為推進(jìn)中國鄉(xiāng)村協(xié)商民主建設(shè)構(gòu)建一個(gè)系統(tǒng)化再造的分析框架。首先，戴維·伊斯頓（David Easton）的政治系統(tǒng)理論被視作一個(gè)公共政策的理論，公共政策過程就是一種輸入——轉(zhuǎn)換——輸出的系統(tǒng)過程。輸入包括環(huán)境對(duì)政治系統(tǒng)的干擾或壓力、要求或支持，這些要素在政治系統(tǒng)內(nèi)部經(jīng)過轉(zhuǎn)換過程成為政治系統(tǒng)的輸出，主要是公共政策。公共政策在實(shí)施過程中，其效果又會(huì)直接反饋給政治系統(tǒng)，或者通過社會(huì)的再次輸入來反饋給政治系統(tǒng)。這個(gè)模型的優(yōu)點(diǎn)是展開并涵蓋了公共政策從輸入、調(diào)節(jié)、決策、執(zhí)行到反饋各個(gè)環(huán)節(jié)的閉環(huán)過程。[22]其缺點(diǎn)是將政治系統(tǒng)內(nèi)部的轉(zhuǎn)換過程視為黑箱，不予討論。脫胎于政治系統(tǒng)理論的由加布里埃爾·A.阿爾蒙德（Gabriel A.Almond）創(chuàng)立的結(jié)構(gòu)功能主義理論，把伊斯頓模型中比較粗略的或沒有顧及討論的環(huán)節(jié)進(jìn)行了細(xì)化。例如，輸入功能包括了政治社會(huì)化和錄用、利益表達(dá)、利益聚合和政治溝通等，輸出功能包括規(guī)則建立、規(guī)則應(yīng)用、規(guī)則裁決等。[23]其中，強(qiáng)化了政治溝通的功能，認(rèn)為“政治體系中運(yùn)作的所有功能——政治社會(huì)化和錄用、利益表達(dá)、利益聚合、規(guī)則制定、規(guī)則應(yīng)用和規(guī)則裁決——都是通過（依靠）政治溝通而實(shí)現(xiàn)的?！盵24]這些理論所闡述的關(guān)于公共政策的“輸入-輸出-反饋”系統(tǒng)過程的形式模型，為后來的研究者提供了一個(gè)系統(tǒng)化的分析框架。

其次，“民主治理”理論源于很多國家在發(fā)展過程中都會(huì)遇到的一些共同問題，例如民主與治理之間的矛盾問題。民主的價(jià)值體現(xiàn)在權(quán)力來源于人民，所以要回應(yīng)民意，但是學(xué)者開始過多關(guān)注如何回應(yīng)民意這個(gè)方面，而忽視有效治理如何實(shí)現(xiàn)、公共行政如何有效運(yùn)作等問題。西方學(xué)者反思這個(gè)問題，提出要消除民主政治下的公共行政黑洞，[25]需要使充滿張力的回應(yīng)民意的民主價(jià)值與有效治理的官僚責(zé)任結(jié)合起來，這是“民主治理”（Democratic Governance）概念的由來。[26]有學(xué)者也是在這個(gè)脈絡(luò)里反思如何破解一些地區(qū)在民主化之后的只會(huì)選舉、不會(huì)治理的困境，認(rèn)為把民主與治理結(jié)合起來的制度設(shè)計(jì)是必經(jīng)之途，并為此搭建了一個(gè)由“回應(yīng)”、“責(zé)任”和“課責(zé)”構(gòu)成閉環(huán)系統(tǒng)的提升民主治理績效的分析框架。[27]其中，“回應(yīng)”體現(xiàn)的是主權(quán)在民的民主價(jià)值，包含了民意表達(dá)、顧客導(dǎo)向與公眾參與等因素；“責(zé)任”體現(xiàn)的是規(guī)范有效的治理價(jià)值，包含了專業(yè)要求、知識(shí)管理和政治可行性等因素；“課責(zé)”的必要性在于需要協(xié)調(diào)上述的民主回應(yīng)與專業(yè)責(zé)任在民主治理運(yùn)作中的矛盾，包含了公開透明、信息管理和績效考核等因素。

最后，在綜合上述理論框架的洞見與基本要素的基礎(chǔ)上，本文構(gòu)建一個(gè)關(guān)于當(dāng)前中國鄉(xiāng)村協(xié)商民主系統(tǒng)化再造的分析框架，如圖1所示：

圖1鄉(xiāng)村協(xié)商民主系統(tǒng)化再造的分析框架

圖1把經(jīng)典政治系統(tǒng)理論與“民主治理”理論各自的內(nèi)核整合起來，展示了一個(gè)體現(xiàn)現(xiàn)代民主價(jià)值與治理責(zé)任相結(jié)合的完整公共政策過程。經(jīng)典政治系統(tǒng)理論的構(gòu)建出于比較政治學(xué)的宗旨而適用于不同類型或發(fā)展階段的政治系統(tǒng)，而改造過的模型則適用于現(xiàn)代民主治理的政治系統(tǒng)。其中，在政治系統(tǒng)理論的視角下，“輸入”主要體現(xiàn)利益表達(dá)，“轉(zhuǎn)換”包括了利益綜合與政策制定，“輸出”主要是政策執(zhí)行，然后是“反饋”包括對(duì)以上三個(gè)過程的反饋。在嫁接于政治系統(tǒng)理論上的現(xiàn)代民主治理視角下，現(xiàn)代民主的“回應(yīng)”價(jià)值體現(xiàn)在充分有效的利益表達(dá)與利益綜合過程中，治理的“落實(shí)”價(jià)值體現(xiàn)在政策的有效執(zhí)行上，連接回應(yīng)與責(zé)任的“問責(zé)”價(jià)值體現(xiàn)在透明有效的反饋中。

三、案例描述與分析

浙江省象山縣位于象山港和三門灣之間，三面環(huán)海、兩港相擁，官方資料顯示其陸域面積1382平方公里，轄10鎮(zhèn)5鄉(xiāng)3街道，總?cè)丝?5萬。2017年實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值498.9億元，財(cái)政總收入67.2億元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入50677元，農(nóng)（漁）民人均可支配收入28385元。這在浙江省東部沿海發(fā)達(dá)縣市屬于中等水平，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和政治等方面的發(fā)展具有代表性。2009年誕生在象山的“村民說事”制度像眾多的基層民主創(chuàng)新一樣，都是源自如何有效解決基層社會(huì)的各類矛盾。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，通常是那些重點(diǎn)項(xiàng)目多、城鄉(xiāng)改造、拆遷征地任務(wù)多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因利益多元化與糾葛而產(chǎn)生的社會(huì)矛盾比較多。一方面是因?yàn)榇迕駛兊拿裰饕庾R(shí)增強(qiáng)，利益訴求也越來越強(qiáng)烈與多元，但是現(xiàn)有農(nóng)村治理制度體系依然存在群眾參與程度不高、民主決策不夠到位、運(yùn)行機(jī)制不夠規(guī)范等問題。另一方面在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下基層干部們在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、村莊建設(shè)、社會(huì)和諧穩(wěn)定、基層組織建設(shè)和黨風(fēng)廉政建設(shè)等方面的工作任務(wù)比較重，考核壓力也比較大，因此也需要考慮怎樣可以更加有效地與村民們進(jìn)行溝通協(xié)商，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治。象山縣的西周鎮(zhèn)是該縣陸域面積最大、行政村最多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展同時(shí)社會(huì)矛盾層出不窮的階段，在村民訴求激增與基層干部尋求善治的合力推進(jìn)下，重演了基層民主制度創(chuàng)新的故事。

西周鎮(zhèn)下轄的杰下村就是一例，2009年初由于村里有一筆白溪水庫引水工程補(bǔ)償款，村民對(duì)其去向有很多質(zhì)疑與怨氣，干群關(guān)系一時(shí)比較緊張。為此，村委會(huì)召開一場說明會(huì)，澄清了補(bǔ)償款的使用情況，效果很好，村民們紛紛釋懷。村委會(huì)嘗到了甜頭，遂決定把這種做法制度化，制定了三條要求：一則要定期定點(diǎn)說，每月10日、25日為固定說事日，在村民說事室公開說事；二則要“好好說”，一個(gè)一個(gè)說；三則說事內(nèi)容需全程記錄，并且歸檔。5月10日，第一次村民說事會(huì)召開，會(huì)上提出15件村事，當(dāng)月辦好了14件，從此，“村民說事”制度在杰下村建立起來了。由于治理效果明顯，很快得到了上級(jí)部門的肯定，2010年3月，“村民說事”制度開始在象山全縣推廣。

2014年開始，“村民說事”吸納“村務(wù)會(huì)商”、“民事村辦”、“村事民評(píng)”，形成了“說、議、辦、評(píng)”為核心內(nèi)容的“村民說事”制度，采用固定日子集中說、黨員聯(lián)戶上門說、面對(duì)面現(xiàn)場說、線上智慧說等形式，成為了一項(xiàng)常態(tài)化制度。2017年將“警民說事”、“法律顧問進(jìn)村”、“慈善村村通”和“網(wǎng)格員隊(duì)伍”納入“村民說事”制度中。在不斷推廣與演進(jìn)過程中，該制度也日益系統(tǒng)化和普及化，并不斷得到了媒體、學(xué)者和上級(jí)政府的廣泛關(guān)注與積極推動(dòng)。2018年8月的一份報(bào)告稱“‘村民說事’制度已在全縣18個(gè)鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道）、490個(gè)行政村全覆蓋，累計(jì)召開說事會(huì)10270余次，收到各類議題4.9萬多項(xiàng)，解決率93.7%。”[28]象山縣縣委辦2018年4月又出臺(tái)了《2018年深化提升“村民說事”工作要點(diǎn)》，[29]旨在構(gòu)建升級(jí)版的更加完善有效的“村民說事”制度。

“村民說事”制度的概念雖然有很多種表述，但是基本涵義可以概括為：通過“村民說事、村務(wù)會(huì)商、民事村辦、村事民評(píng)”等一系列行之有效、務(wù)實(shí)管用的制度和方法，來形成有事要商量、有事好商量、有事多商量的治理共識(shí)，和實(shí)現(xiàn)村務(wù)管理、決策、治理、監(jiān)督過程全閉環(huán)的無縫隙治理，因此是一種集科學(xué)決策、合力干事和效果評(píng)估于一體的基層民主管理方式。其中，“村民說事”制度中“說、商、辦、評(píng)”四個(gè)過程的制度設(shè)計(jì)以村民議事為核心，試圖打造一個(gè)涵蓋鄉(xiāng)村治理中“回應(yīng)”、“落實(shí)”和“問責(zé)”的精細(xì)化、系統(tǒng)化的鄉(xiāng)村協(xié)商民主制度，具體制度如圖2所示：

圖2鄉(xiāng)村民主治理的系統(tǒng)化再造

圖2展示了由三個(gè)環(huán)節(jié)、四個(gè)過程組成的一個(gè)鄉(xiāng)村協(xié)商民主的閉環(huán)系統(tǒng)。（1）“回應(yīng)”環(huán)節(jié)，包括“村民說事”和“村務(wù)會(huì)商”兩個(gè)過程。首先，“村民說事”，目標(biāo)是通過各種渠道平臺(tái)最有效充分地聽取民意。主要做法有三，一是集中說。每月設(shè)立1-2個(gè)固定說事日，每村設(shè)立說事室開展集中說事，并依托村干部坐班制度由坐班干部統(tǒng)一梳理收集。二是上門說。依托“黨員聯(lián)戶”制度，村級(jí)黨員干部主動(dòng)上門聽取群眾訴求。三是現(xiàn)場說。根據(jù)群眾需求，村干部或黨員隨時(shí)趕赴田頭地角、村莊庭院、新區(qū)園區(qū)、街道商店及糾紛現(xiàn)場等一線進(jìn)行說事議事。[30]這些做法不僅體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主的民主價(jià)值，而且在提取民意方面可以做到充分有效。其中，鄉(xiāng)村協(xié)商民主制度的有效實(shí)施首先需要信息的廣泛收集，為后面議題的設(shè)置奠定了真實(shí)廣泛的民意基礎(chǔ)。村干部、農(nóng)村黨員就生活在村民當(dāng)中，可以直接地接觸村民，而且村民說事的時(shí)間地點(diǎn)既有固定的也有靈活的，并且實(shí)現(xiàn)了收集民意的制度化。其次，“村務(wù)會(huì)商”，即“針對(duì)村民提出的事項(xiàng)，召開由村四套班子成員、說事村民和村民代表參加的村務(wù)聯(lián)席會(huì)議或議事會(huì)，同時(shí)邀請(qǐng)涉及相關(guān)工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)科室和站所，發(fā)揮集體的智慧，集思廣益，共同商討?！盵31]由此可見，“村務(wù)會(huì)商”是鄉(xiāng)村協(xié)商民主核心的環(huán)節(jié)，是國家與社會(huì)之間的積極互動(dòng)過程。而且決策事項(xiàng)劃分比較細(xì)致，分為三大類五小類，本著民意與效率結(jié)合的原則，針對(duì)不同類型的事項(xiàng)，參與者、規(guī)模、層級(jí)、類別等均有差異。例如，一是民情會(huì)“議”。對(duì)一些簡單的問題當(dāng)場進(jìn)行答復(fù)解釋，對(duì)一些具體復(fù)雜的村民訴求，由村四套班子共同商議解決方案。二是決策會(huì)商。對(duì)農(nóng)村小微權(quán)力清單的日常管理類事項(xiàng)，由村四套班子集體討論決策；對(duì)重大決策類事項(xiàng)，經(jīng)村四套班子討論后，再按“五議兩公開”程序會(huì)商決定。三是財(cái)務(wù)會(huì)簽。通報(bào)資金使用情況，明確每筆收支日期、來源和用途等，由村四套班子進(jìn)行聯(lián)合審簽。[32]這也是一個(gè)銜接民意表達(dá)與落實(shí)事項(xiàng)的中間環(huán)節(jié)，因?yàn)樵谶@個(gè)環(huán)節(jié)基本上確定了落實(shí)這些事項(xiàng)的目標(biāo)任務(wù)與措施。

（2）“落實(shí)”環(huán)節(jié)，是“民事村辦”，體現(xiàn)的是鄉(xiāng)村協(xié)商民主的治理實(shí)效這個(gè)目標(biāo)，即官僚體系在落實(shí)各種決策事項(xiàng)時(shí)要盡可能滿足當(dāng)前國家政策與行政的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)要努力在回應(yīng)民意和有效達(dá)成治理目標(biāo)之間實(shí)現(xiàn)平衡。為了實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，僅僅依靠村級(jí)行政資源是不夠的，需要向上延伸形成制度的合力，即依托縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村三級(jí)為民辦事綜合服務(wù)平臺(tái)，以專兼職民事代辦員隊(duì)伍為主體，及時(shí)落實(shí)各項(xiàng)村事。具體的措施也分為三種類型。一是全程代辦。對(duì)農(nóng)村小微權(quán)力清單上的便民服務(wù)類事項(xiàng)及群眾生活瑣事、日常家事等，由民事代辦員全程代辦。二是領(lǐng)銜包辦。村級(jí)矛盾糾紛、應(yīng)急事件和涉及村莊發(fā)展的重點(diǎn)民事訴求，由村干部或聯(lián)系黨員包辦。三是組團(tuán)聯(lián)辦。村級(jí)難以處理或處理不了的重大民事訴求，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）村干部組團(tuán)聯(lián)辦，必要時(shí)由聯(lián)片領(lǐng)導(dǎo)或縣級(jí)有關(guān)部門聯(lián)動(dòng)辦理。在這個(gè)環(huán)節(jié)，注重充分運(yùn)用現(xiàn)有的資源平臺(tái)，分類辦理，兼顧落實(shí)的效率與力度。

（3）“問責(zé)”環(huán)節(jié)，目標(biāo)在于怎樣有效協(xié)調(diào)上述的“回應(yīng)”與“落實(shí)”兩個(gè)環(huán)節(jié)之間的沖突。沒有確實(shí)有效的“落實(shí)”，“回應(yīng)”的民主價(jià)值是無法真正實(shí)現(xiàn)的，同時(shí)民意本身也需要甄別，官僚體系也有自身的運(yùn)行邏輯，這些需要科學(xué)的制度設(shè)計(jì)來確保“回應(yīng)”與“落實(shí)”的銜接之有效?！按迨旅裨u(píng)”就是要實(shí)現(xiàn)這種“問責(zé)”目標(biāo)，具體做法是挑選威望高、素質(zhì)好、有公心的鄉(xiāng)賢人士組建村級(jí)“民間評(píng)價(jià)團(tuán)”，對(duì)村干部進(jìn)行民主評(píng)議，對(duì)重點(diǎn)工作實(shí)行效果評(píng)估，對(duì)存在問題督促整改。這個(gè)過程也實(shí)行分類考評(píng)。一是常態(tài)式評(píng)價(jià)。對(duì)村內(nèi)各類辦結(jié)事項(xiàng)，可由聯(lián)村干部、“民間評(píng)價(jià)團(tuán)”或村民等提出，按照“一事一評(píng)”或“多事一評(píng)”方式開展評(píng)價(jià)。二是主題式評(píng)價(jià)。圍繞村內(nèi)重大事項(xiàng)、重點(diǎn)工程、中心工作、輿論焦點(diǎn)等，選擇1至2個(gè)專項(xiàng)工作開展評(píng)價(jià)，每年不少于1次。三是綜合式評(píng)價(jià)。年底結(jié)合“雙述雙評(píng)”活動(dòng)，對(duì)全年度各項(xiàng)工作開展綜合性評(píng)價(jià)。在上述基礎(chǔ)上，為了提高考評(píng)的客觀與權(quán)威性，還實(shí)施了鎮(zhèn)村互評(píng)和上級(jí)組織評(píng)議制度。可以看出，“村事民評(píng)”首先強(qiáng)調(diào)了考評(píng)者的民間性、客觀性與權(quán)威性，其次分類細(xì)致使得考評(píng)的實(shí)施更加精準(zhǔn)，很難有模糊的空間。

上述的鄉(xiāng)村協(xié)商民主的系統(tǒng)化再造，涵蓋三個(gè)環(huán)節(jié)四個(gè)過程，實(shí)際上也是一個(gè)系統(tǒng)化流程的再造。在這個(gè)流程中，除了理想的情況外，可能會(huì)出現(xiàn)另外兩種情況，一是某個(gè)訴求從進(jìn)入這個(gè)流程開始，不一定需要走完整個(gè)流程，可能因?yàn)楸患皶r(shí)解決掉而無需進(jìn)入下個(gè)流程；二是某個(gè)訴求在某個(gè)環(huán)節(jié)中沒有得到解決時(shí)該如何處理的問題。這兩種情況也需要補(bǔ)充到鄉(xiāng)村協(xié)商民主的系統(tǒng)化制度閉環(huán)中，為此，一個(gè)更加精細(xì)化的流程被設(shè)計(jì)出來，如圖3所示：

圖3象山縣“村民說事”流程圖

在這個(gè)精細(xì)化的流程再造中，加了兩個(gè)重要的內(nèi)容。一是流轉(zhuǎn)單中的事項(xiàng)需要判斷是否需要協(xié)商，如果不需要，就現(xiàn)場辦理，這通常是一些簡單的村民訴求事項(xiàng)，如果需要，才進(jìn)入“村務(wù)會(huì)商”階段，這通常是一些較為復(fù)雜的事項(xiàng)。這種機(jī)制可以大大減少協(xié)商的負(fù)擔(dān)，降低治理的成本。二是經(jīng)過群眾評(píng)價(jià)與鎮(zhèn)村互評(píng)確定對(duì)落實(shí)的事項(xiàng)是否滿意，如果滿意，任務(wù)完成可以歸檔，如果不滿意，需要進(jìn)入“村務(wù)會(huì)商”的環(huán)節(jié)，再余下的流程走一遍，直到滿意為止。這個(gè)機(jī)制可以解決搭便車現(xiàn)象，讓鄉(xiāng)村協(xié)商民主制度能夠真正地以完整閉環(huán)的方式得到有效實(shí)施。

正因?yàn)椤按迕裾f事”制度對(duì)鄉(xiāng)村協(xié)商民主建設(shè)實(shí)現(xiàn)了從回應(yīng)、落實(shí)到問責(zé)全過程的精細(xì)化系統(tǒng)化再造，所以在很大程度上解決了大多數(shù)鄉(xiāng)村協(xié)商民主建設(shè)中存在的在協(xié)商主體、協(xié)商對(duì)象、協(xié)商制度、協(xié)商成果和制度擴(kuò)散等方面存在的諸多問題，在實(shí)踐中其制度績效也是顯著的。其績效集中體現(xiàn)在增強(qiáng)了村民對(duì)黨與政府的信任，能夠最大程度地群策群力，推進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、村莊建設(shè)、社會(huì)和諧穩(wěn)定、基層組織建設(shè)和黨風(fēng)廉政建設(shè)等方面的發(fā)展，效果顯著。首先，在發(fā)展方面，通過協(xié)商會(huì)商，厘清發(fā)展思路，規(guī)范決策程序，以2016年為例，全縣共提交促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展思路的對(duì)策類建議3600余個(gè)，其中近3000個(gè)得到采納并實(shí)施。[33]其次，在穩(wěn)定方面，通過當(dāng)事村民與鎮(zhèn)村干部的面對(duì)面溝通，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，坦誠商討解決方法。2016年，農(nóng)村信訪率較2015年同比下降31.8%。[34]而在2017年，全縣通過村民說事化解矛盾糾紛4000余起、平均調(diào)處率96.1%。[35]第三，在服務(wù)方面，確保群眾有苦能訴，有理能講，有問題能解決，打通服務(wù)群眾“最后一公里”，不斷提升基層黨組織的服務(wù)力、凝聚力和向心力。截止2018年8月，在象山縣185項(xiàng)事項(xiàng)已實(shí)現(xiàn)群眾辦事不出村、不出鎮(zhèn)，鎮(zhèn)級(jí)年均辦件達(dá)30余萬件次，村級(jí)年均辦件達(dá)100余萬件次。[36]最后，在基層政權(quán)建設(shè)方面，通過“村事民評(píng)”對(duì)村干部進(jìn)行民主評(píng)議，對(duì)重點(diǎn)工作進(jìn)行效果評(píng)估，對(duì)存在問題進(jìn)行督促整改。這樣就把村級(jí)權(quán)力運(yùn)行置于廣大人民群眾的監(jiān)督之下，讓干部進(jìn)一步增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)、宗旨意識(shí)。2016年，該縣累計(jì)召開各類評(píng)議會(huì)2100余次，群眾對(duì)基層組織滿意率達(dá)92%。[37]

四、鄉(xiāng)村協(xié)商民主的系統(tǒng)化再造

“村民說事”制度從誘致型變遷到強(qiáng)制型變遷的制度創(chuàng)新過程中，基層干部的首創(chuàng)與試點(diǎn)與地方黨委政府的完善與推廣相結(jié)合，展示了中國地方治理創(chuàng)新的一般規(guī)律。經(jīng)驗(yàn)表明，基層治理制度創(chuàng)新多源于經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展時(shí)期大量社會(huì)矛盾需要解決的地方，在當(dāng)前大量資源與項(xiàng)目在鄉(xiāng)村落地而引發(fā)鄉(xiāng)村利益多元化與利益沖突的背景下尤其如此?！按迕裾f事”制度的產(chǎn)生首先也是因?yàn)橐鉀Q這些利益博弈問題。要實(shí)現(xiàn)利益行動(dòng)各方的偏好和行動(dòng)選擇朝著良性互動(dòng)的方向發(fā)展，必須提供能夠?qū)崿F(xiàn)該目標(biāo)的一套制度，即構(gòu)建有效的誘因結(jié)構(gòu)。由此，可以得出結(jié)論1：“村民說事”制度通過從回應(yīng)、落實(shí)到問責(zé)全過程、涵蓋“村民說事、村務(wù)會(huì)商、民事村辦、村事民評(píng)”無縫隙流程的精細(xì)化系統(tǒng)化再造，為各類行動(dòng)者主體提供了正向良好的誘因結(jié)構(gòu)。這是一種集科學(xué)決策、合力干事和效果評(píng)估于一體的基層民主管理方式，是鄉(xiāng)村協(xié)商民主的系統(tǒng)化再造的核心內(nèi)容。

但是誘因結(jié)構(gòu)的范疇遠(yuǎn)不止這些，還涉及到歷史結(jié)構(gòu)、文化、制度與技術(shù)等等因素。在當(dāng)前還屬于建構(gòu)社會(huì)秩序壓力比較大的階段，首先需要強(qiáng)有力的組織力量介入這個(gè)循環(huán)中，由該組織去積極主導(dǎo)和建構(gòu)正向良好的誘因結(jié)構(gòu)。這就是黨建引領(lǐng)的重要意義?！按迕裾f事”制度就是依托基層黨組織和骨干隊(duì)伍的領(lǐng)導(dǎo)與推動(dòng)得以強(qiáng)有力的推行。其次，當(dāng)前中國基層治理中強(qiáng)調(diào)的法治、德治、“互聯(lián)網(wǎng)+”等制度建設(shè)都在各個(gè)維度共同去塑造“村民說事”制度的良性正向的誘因結(jié)構(gòu)。以法治（外在約束）、德治（內(nèi)在約束）為基礎(chǔ)而建立起來的制度規(guī)范，可以使得所有行為者對(duì)自身行動(dòng)帶來的利弊等具有比較清晰的預(yù)期，并可以有效約束自己的行為。而信息技術(shù)的運(yùn)用，有利于信息的公開透明與有效運(yùn)用，可以大大降低行動(dòng)者參與治理活動(dòng)的各項(xiàng)成本，從而更為有效地參與治理活動(dòng)。因此可以得出結(jié)論2：“村民說事”具體制度本身不僅在流程上實(shí)現(xiàn)了系統(tǒng)化閉環(huán)，在其更高一個(gè)層次的誘因結(jié)構(gòu)上，涉及黨建、德治、法治、“互聯(lián)網(wǎng)+”等因素，也實(shí)現(xiàn)了系統(tǒng)化再造。為了推進(jìn)這種更高層次的系統(tǒng)化再造，一份象山縣2018年打造“村民說事”2.0版本的計(jì)劃[38]中明確提出，在黨建方面，要以提升基層黨組織組織力推動(dòng)村民說事提質(zhì)擴(kuò)面；在法治方面，要建立法律顧問參與村（居）民說事制度，以法治“定分止?fàn)帯?；德治方面，通過打造文化禮堂主陣地，組建四會(huì)（紅白理事會(huì)、家庭聯(lián)盟會(huì)、鄉(xiāng)賢參事會(huì)、道德評(píng)議會(huì)）說“四風(fēng)”（破舊風(fēng)、傳家風(fēng)、樹村風(fēng)、育民風(fēng)），為村民說事注入德治力量，讓村民說事成為德治平臺(tái)，促進(jìn)德治與自治、法治相結(jié)合。

“村民說事”制度中所體現(xiàn)的系統(tǒng)化再造還體現(xiàn)在參與主體的多元化、功能的系統(tǒng)化以及與其他制度的有機(jī)銜接等方面。首先，參與主體多元化體現(xiàn)在廣泛性與有效性兩方面，即鄉(xiāng)村社會(huì)中幾乎所有的行動(dòng)主體，從基層黨政干部、村兩委、黨員、村民代表、普通村民和社會(huì)組織等，就有非常便捷的機(jī)會(huì)和平臺(tái)參與到“村民說事”中來，尤其是不斷地挖掘鄉(xiāng)賢資源，成立村民說事鄉(xiāng)賢參事會(huì)和新的社會(huì)階層人士陪議團(tuán)，旨在把與本村有淵源關(guān)系的各界精英也動(dòng)員參與進(jìn)來。其次，功能的系統(tǒng)化體現(xiàn)“村民說事”制度的功能是全方位的，涉及到村莊的和諧穩(wěn)定、全面發(fā)展、公共服務(wù)、廉政規(guī)范、公序良俗等。當(dāng)然這種功能的系統(tǒng)化需要建立在和其他制度的有效銜接上，例如在公共服務(wù)方面，正在著力推進(jìn)村民說事制度與縣鎮(zhèn)村三級(jí)便民服務(wù)體系建設(shè)及“最多跑一次”改革有效融合，旨在構(gòu)建方便快捷、優(yōu)質(zhì)高效的審批服務(wù)體系。又如在廉政規(guī)范方面，實(shí)現(xiàn)小微權(quán)力清單制度與村民說事無縫銜接，依托村民說事這一平臺(tái)，推動(dòng)村務(wù)管理、決策、治理、監(jiān)督的全閉環(huán)、“陽光”下運(yùn)行。除了與基層治理諸多制度和機(jī)制的銜接外，也嵌入了主流意識(shí)形態(tài)的話語體系，例如，“習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想”、“黨的十九大精神”、“以人民為中心”和“踐行黨的群眾路線”等。由此可以得出結(jié)論3：“村民說事”制度通過實(shí)現(xiàn)參與主體的多元化、功能的系統(tǒng)化，以及從意識(shí)形態(tài)到體制機(jī)制的全方位嵌入，使得“村民說事”制度可以最大限度地發(fā)揮其制度潛力。

綜述所述，“村民說事”制度的創(chuàng)新價(jià)值主要體現(xiàn)在它不是單一的制度創(chuàng)新，而是有效的制度集成，是一種多維度的鄉(xiāng)村協(xié)商民主系統(tǒng)化再造。全國各地改革開放以來鄉(xiāng)村治理制度創(chuàng)新實(shí)踐也數(shù)不勝數(shù)，但是很少見到能夠涵蓋回應(yīng)、落實(shí)到問責(zé)全過程的系統(tǒng)化制度，尤其是不能做到政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)環(huán)節(jié)上夯實(shí)該項(xiàng)制度的良好運(yùn)行，所以很多創(chuàng)新或者曇花一現(xiàn)，或者徒留形式，或者得以保留但是效果不能充分發(fā)揮。基于這種狀況，學(xué)者們對(duì)鄉(xiāng)村基層協(xié)商民主討論最多的幾個(gè)問題，如代表與協(xié)商的張力、協(xié)商與決策的張力以及問責(zé)動(dòng)力不足等，已經(jīng)不是就事論事的單一制度設(shè)計(jì)可以有效解決的。因此，在回應(yīng)現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)和理論研究兩個(gè)層面上的問題上，“村民說事”為代表的鄉(xiāng)村協(xié)商民主制度為推進(jìn)中國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化從實(shí)踐到知識(shí)兩個(gè)層面都提供了系統(tǒng)化再造的有效樣本，超越了很多地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，而且具有較為廣闊的理論闡述空間。

當(dāng)然，“村民說事”制度仍然存在一些問題需要進(jìn)一步地探索。首先，在“回應(yīng)”過程中，針對(duì)民意本身具有的數(shù)量過多、不夠?qū)I(yè)又可能相互沖突的缺陷，基層政府如何發(fā)揮好“知識(shí)管理”職能，即需要通過各種途徑培育群眾的公共精神和參與能力以及引導(dǎo)議程的設(shè)置等。其次，在“落實(shí)”過程中，需要考慮如何更有效地打通各個(gè)層級(jí)的資源平臺(tái)，同時(shí)在分類辦理的設(shè)計(jì)上，要考慮行政成本的問題，因此不能完全依靠行政資源，要充分發(fā)揮社會(huì)資源和社會(huì)的自我服務(wù)能力。最后在解決民主回應(yīng)與事項(xiàng)落實(shí)之間張力的“問責(zé)”過程中，仍然需要在公開透明、信息管理和績效考核等環(huán)節(jié)上進(jìn)行更加科學(xué)的設(shè)計(jì)。其中，“公開透明”表明了課責(zé)需要信息透明的支持；“信息管理”需要構(gòu)建一套準(zhǔn)確存儲(chǔ)與傳遞信息的技術(shù)與機(jī)制；“績效考核”則需要將民眾滿意度和專業(yè)評(píng)估情況結(jié)合起來建立民主科學(xué)的考核、監(jiān)督與評(píng)估制度。

注釋：略

作者簡介：王國勤，浙江行政學(xué)院政治學(xué)教研部教授，中國社會(huì)科學(xué)院馬克思主義學(xué)院博士生

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《浙江社會(huì)科學(xué)》2018年第12期

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