“協(xié)商民主”成為近年來中國學術的一個熱門話題，其中，“農(nóng)村基層協(xié)商民主”更為引人注目，成為學者云集的重要研究領域。一時間，此方面的成果以幾何數(shù)增長，這對于鄉(xiāng)村治理及其中國政治發(fā)展具有重要意義。不過，由于時間所限以及觀念和視野的差異，不少研究還停留在對西方理論的闡釋上，更多成果則屬于一時一地的個案研究，難以全面把握和真正透視中國鄉(xiāng)村社會的歷史、政治、文化走向及其經(jīng)緯，從而給人這樣的感覺：協(xié)商民主之于中國鄉(xiāng)村治理只是外加的標簽，而不是水乳交融的一個整體。其實，對于廣大中國農(nóng)村而言，協(xié)商民主既具有外在性又是內(nèi)在化的，既是一次革命性舉措又有著巨大的困惑，既顯示了光明的前景又令人擔憂。要處理好協(xié)商民主與鄉(xiāng)村治理的關系，必須從鄉(xiāng)村特性出發(fā)，了解其復雜性與矛盾性，并從現(xiàn)代化維度進行認真思考和深入探究。否則就難以擺脫對協(xié)商民主理解的外在化、簡單化、虛化的局限。

一、農(nóng)村基層協(xié)商民主的前提條件

作為一種外援式制度，協(xié)商民主在中國越來越受到人們的高度重視，并且有自國家層面向全國各省市包括廣大農(nóng)村基層推行的趨勢。這就帶來一個問題，以自由、民主、平等、正義、公正為價值理念，以多元性、理性、包容性、程序性、公共性、共識性為基本特征的西方協(xié)商民主，[1]在多大程度上適合中國的廣大農(nóng)村，能成為中國鄉(xiāng)村治理的調(diào)適器和加速器？對此，許多人抱懷疑甚至否定態(tài)度。應該看到，在缺乏現(xiàn)代性價值與實踐的中國廣大農(nóng)村，要真正與西方的協(xié)商民主實行無縫對接，那是相當困難的；但是，在二者之間并非沒有聯(lián)系，尤其是存在著雙向互動的借鑒、融通和再造的可能。從此意義上說，將西方協(xié)商民主的優(yōu)長，用于中國農(nóng)村治理，不是沒有前提和可能的。

（一）政治儲備及其動力

盡管協(xié)商民主是個西方概念，且在近些年受到學界的熱情關注和介紹，尤其是在多數(shù)學者看來，它是始于20世紀八九十年代西方的一種理論思潮和學術流派。不過，在中國，協(xié)商民主的精神并不陌生，甚至它早已成為中國政治生活中的大事，那就是在國家政治中民主協(xié)商機構和機制的確立。就如有人所言，中國的政治協(xié)商早于西方的協(xié)商民主，也內(nèi)涵西方協(xié)商民主的核心價值觀，是一種具有中國特色的民主形式。[2]因此，在中國政治中，民主協(xié)商早已顯示了協(xié)商民主的性質(zhì)與精神，它最突出體現(xiàn)在以中國共產(chǎn)黨為領導核心的各黨派和群體共同參與的民主協(xié)商中。

在1987年召開的黨的十三大報告中，“社會協(xié)商”的概念就被提出，這是對于建國以來“政治協(xié)商”的豐富和發(fā)展。報告指出“建立社會協(xié)商對話制度的基本原則”“對全國性的、地方性的、基層單位內(nèi)部的重大問題的協(xié)商對話，應分別在國家、地方和基層三個不同的層次上展開”。在此，“社會協(xié)商”將政治協(xié)商的內(nèi)涵、范圍擴大了，也確立了多樣化的協(xié)商形式。2012年，黨的十八大報告則首次提出“健全社會主義協(xié)商民主制度”，這是對“社會協(xié)商”的進一步發(fā)展和超越，具有里程碑意義。報告指出：“要完善協(xié)商民主制度和工作機制，推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展……深入進行專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商。積極開展基層民主協(xié)商?！迸c25年前的十三大報告相比，十八大報告更強調(diào)協(xié)商民主的制度、程序建設，也指出其廣泛性、多樣性和高效性，尤其是提出包括農(nóng)村在內(nèi)的廣大基層實行“民主協(xié)商”的必要性。十八屆三中全會于2013年召開，在《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，第一次強調(diào)基層協(xié)商民主的“制度化”，尤其是提到“城鄉(xiāng)社區(qū)治理”，這比十八大報告又進了一步。其中說：“發(fā)展基層民主。暢通民主渠道，健全基層選舉、議事、公開、述職、問責等機制。開展形式多樣的基層民主協(xié)商，推進基層協(xié)商制度化，建立健全居民、村民監(jiān)督機制，促進群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督?！边@一表述更接近鄉(xiāng)村治理與協(xié)調(diào)民主的內(nèi)容，是黨和國家提供的最有力的政治制度支撐。

與此相關，從中央到地方對于“協(xié)商民主”的建章立制。如2006年在《中共中央關于加強人民政協(xié)工作的意見》中，就有這樣的表述：“在中國共產(chǎn)黨領導下進行廣泛協(xié)商，體現(xiàn)了民主與集中的統(tǒng)一。人民通過選舉、投票行使權利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式?！边@對于建立“協(xié)商民主”制度是有益的。又如2011年，廣東省出臺《中共廣東省政治協(xié)商規(guī)程》。2013年，江蘇省還出臺《關于加強企業(yè)協(xié)商民主制度建設的指導意見》，這是全國首個推進企業(yè)協(xié)商民主的指導性文件。這些規(guī)定雖不是直接為農(nóng)村協(xié)商民主制定的，但其中顯然包括了其有關內(nèi)容和指導性意見。

雖不能將中央政策與農(nóng)村協(xié)商民主等量齊觀，但由于中國政治的獨特性，有關協(xié)商民主尤其是基層協(xié)商民主的政治方向和規(guī)定，對鄉(xiāng)村治理具有決定性意義，也是鄉(xiāng)村協(xié)商民主生成、發(fā)展的堅實基礎和動力源。離開國家和各級政府的支持，農(nóng)村協(xié)商民主很難生成，更不要說發(fā)展與壯大了。

（二）物質(zhì)基礎

中國鄉(xiāng)村的特點之一是經(jīng)濟落后，自古以來的許多巨變都與此相關，而其難以變革也多根源于此。因為經(jīng)濟既是上層建筑的基礎，又為社會發(fā)展的命脈。所以，農(nóng)村協(xié)商民主的物質(zhì)條件無論如何也是不可忽略的。

改革開放以來，中國廣大農(nóng)村雖不能說都已富裕了，但30多年的經(jīng)濟發(fā)展成就有目共睹。據(jù)載，“從1957年到1978年，全國人口增長3億，非農(nóng)業(yè)人口增加4000萬，耕地面積卻由于基本建設用地等原因不但沒有增加，反而減少了。因此，盡管單位面積產(chǎn)量和糧食總產(chǎn)量都有了增長，1978年全國平均每人占有的糧食大體上還只相當于1957年，全國農(nóng)業(yè)人口平均每人全年的收入只有70多元，有近1/4的生產(chǎn)隊社員收入在50元以下，平均每個生產(chǎn)大隊的集體積累不到1萬元，有的地方甚至不能維持簡單再生產(chǎn)”。[3]而2013年，全國農(nóng)村人均純收入則達到了8896元，[4]比35年前的1978年增長了100多倍。另以農(nóng)村絕對貧困人口比例下降為例，從1978年的2.5億下降到2006年的2148萬，絕對貧困發(fā)生率由原來的30％下降到2.3％，[5]28年減少了2.2億多人?？梢?，中國農(nóng)村經(jīng)濟的巨變?？贫髟硎荆骸吧鐣蓡T如不享有最低限度水平的物質(zhì)福利，任何社會也不能指望長久維持自治。”[6]中國鄉(xiāng)村的協(xié)商民主也是如此，正因為大多數(shù)村民已經(jīng)脫貧，經(jīng)濟水平逐年提高，才有可能參與包括協(xié)商民主在內(nèi)的自治活動中。

商品經(jīng)濟的發(fā)展有助于農(nóng)村協(xié)商民主的成長，因為與市場經(jīng)濟相適應，參與主體必須建立相應的現(xiàn)代價值體系，諸如自由、民主、公正、協(xié)商、談判等，就如馬克思所言：“平等與自由不僅在以交換價值為基礎的交換中受到尊重，而且交換價值的交換是一切平等和自由的生產(chǎn)的、現(xiàn)實的基礎?！盵7]他又說：“交換價值制度，或者更確切地說，貨幣制度，事實上是自由和平等的制度?！盵8]與以往不同的是，改革開放尤其是市場經(jīng)濟的發(fā)展，直接改變了傳統(tǒng)農(nóng)村的經(jīng)濟結構，也為鄉(xiāng)村社會注入關于現(xiàn)代的價值理念，這直接成為協(xié)商民主產(chǎn)生和發(fā)展的沃土。在此，除了村民在經(jīng)濟活動中的價格協(xié)商外，還包括其決策、經(jīng)營、管理和溝通能力，以及作為生產(chǎn)與經(jīng)營者的主體性、人格尊嚴等?？梢哉f，是商品經(jīng)濟催生了廣大農(nóng)村干群的協(xié)商民主意識。

還有一個物質(zhì)條件與廣大鄉(xiāng)村干群有關。那就是經(jīng)濟發(fā)展所形成的利益關系，這既包括農(nóng)民與農(nóng)民之間，也包括農(nóng)民與村干部之間，還包括村莊與村莊、村莊與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間，當然也包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣級及其城市之間，這是一個復雜的經(jīng)濟利益關系鏈。在改革開放尤其是市場經(jīng)濟之前，這種經(jīng)濟利益劃分相對較為簡單，因為那時的經(jīng)濟結構相對穩(wěn)定，收入差別也不大，而之后則變得差異巨大、復雜多樣。更重要的是，由于各種原因，這種利益劃分處于不斷的變動中，有時甚至是牽一發(fā)而動全身。這就形成各式各樣的矛盾，有的甚至是你死我活的爭斗，最典型的是農(nóng)村征地拆遷所形成的利益多方的矛盾。那么，如何解決這些日益激烈的矛盾和沖突呢？這不僅牽扯到農(nóng)村各方利益，更關涉農(nóng)村甚至整個社會的安定，處理不好甚至會出現(xiàn)命案，以至于影響國家穩(wěn)定。也是在此基礎上，除了別的解決農(nóng)村利益分割方式外，協(xié)商民主變得愈加重要，也成為切實可行的方案。因此，在處理和解決因經(jīng)濟問題而導致的農(nóng)村利益之爭時，確實需要協(xié)商民主，這是既能協(xié)調(diào)各方利益，又能使鄉(xiāng)村治理步入民主自治軌道的關鍵。

當然，物質(zhì)條件還包括其他方面，如包括電視和電腦傳播工具等基礎設施有時也會直接影響協(xié)商民主的效果。不過，由物質(zhì)到物質(zhì)，由物質(zhì)到觀念，改革開放以來的經(jīng)濟尤其是商品經(jīng)濟發(fā)展，確實對于協(xié)商民主起了重要的推動作用，這是不可忽略的一個變量。

（三）社會發(fā)展動力

就社會結構而言，改革開放30年恐怕是中國歷史上最具變動性、復雜性與微妙性的時期。此時，不論是城鄉(xiāng)、區(qū)域、階層、職業(yè)，還是組織、家庭等都發(fā)生了巨變。有學者概括說，以往中國在總體上仍是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會結構，而“中國社會結構真正發(fā)生歷史性的變化是在1978的改革開放以后，經(jīng)濟體制和社會體制改革大大加快了由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會、農(nóng)村社會向城市社會、傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型，由此中國社會結構發(fā)生了深刻變動”。[9]而在整體的社會結構中，鄉(xiāng)村社會結構的變化更大。這在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，表現(xiàn)得更加明顯。而所有這些又對鄉(xiāng)村協(xié)商民主發(fā)展起到不可低估的作用。

以農(nóng)村社會的分層為例。在傳統(tǒng)的廣大農(nóng)村，農(nóng)民為其主體，其次是有限的村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、教師、工人、醫(yī)生等；然而，改革開放后，如商人、村委會干部等新階層崛起，而富人村官、農(nóng)民企業(yè)家等也成為鄉(xiāng)村社會的復合式人物。這在給農(nóng)村帶來活力時，也使他們成為不同利益集團的代言人。于是，鄉(xiāng)村社會的各種矛盾沖突就不可避免。如在村委會選舉、利益分配、職業(yè)選擇上，都會出現(xiàn)社會階層的深刻投影。要解決這些問題，就必須引進協(xié)商機制，在公平、合理、安全、有序的規(guī)則下進行探討，從而避免新的社會結構出現(xiàn)后產(chǎn)生難以克服的動蕩和沖突。如富人參政是社會出現(xiàn)新階層后的產(chǎn)物，許多農(nóng)村因此形成富人成為村官的普遍現(xiàn)象，在一段時間內(nèi)這似乎是大勢所趨、民意所向，但富人當政的問題逐漸暴露無遺。為解決這一問題，開始將協(xié)商民主引入選舉機制，即在選舉前對村官候選人進行協(xié)商，以避免讓無德貪婪的富人進入村領導班子?？梢哉f，是社會分層所產(chǎn)生的負面影響，推動了鄉(xiāng)村協(xié)商民主的形成。

再以農(nóng)村區(qū)域為例。因為城鎮(zhèn)化發(fā)展道路的快速推進，許多村莊面臨著拆除、搬遷、集中的情況，于是“城中村”“搬遷村”“集中居住村”等開始出現(xiàn)。而“城中村”在城鄉(xiāng)的復雜關系中，面臨城市和鄉(xiāng)村利益的博弈，也要面臨生人社會的挑戰(zhàn)，因此，在這種兩難選擇中，村莊不可避免要通過協(xié)商民主解決公共事務及其利益訴求。而“集中居住村”更是如此，由多村組成一個村的新移民，除了利益需求，還有價值觀的不同，以及陌生社會的擠壓與隔膜，這都需要充分發(fā)揮“協(xié)商民主”，否則他們很難溝通與交流，更不要說和諧共處、共贏發(fā)展了。較典型的例子是吳仁寶領導的華西村，就存在新老村民之別，這在體制、收入、待遇上有明顯差異，如在新舊村民之間沒有協(xié)商，就很難形成融洽的局面。

總之，包括鄉(xiāng)村在內(nèi)的整個中國社會結構變化，都要求從多層面推動鄉(xiāng)村治理走向協(xié)商民主機制，達到利益、權益、價值、尊嚴等的協(xié)調(diào)與平衡。否則鄉(xiāng)村社會結構就會出現(xiàn)分裂甚至崩潰，危及鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定與發(fā)展?？梢哉f，中國社會尤其是鄉(xiāng)村社會結構的變化，是農(nóng)村協(xié)商民主的巨大推手。

（四）思想文化的制導性

與其他方面相比，思想文化具有更內(nèi)在、長久、深刻的特點，尤其是深層思想文化更是如此。孫隆基曾這樣概括中國文化的深層結構：“這個概念的運用并非指中國歷史從無出現(xiàn)變化，而是辨認中國歷史上由古至今比較穩(wěn)定的某些規(guī)律，它們是使‘中國’在歷經(jīng)變化后仍保持它自身特殊認同的因素。”[10]當然，西方現(xiàn)代文化盡管不像中國傳統(tǒng)文化這樣具有超穩(wěn)定的深層結構，但它顯然比政治、經(jīng)濟、社會等更具內(nèi)在的統(tǒng)一性和持久的影響力。

改革開放尤其在20世紀80年代中后期，西方各種新的理論與方法紛至沓來，直接影響中國人的思想觀念及其文化價值，于是，民主、自由、平等、科學等理念深入人心。還有，發(fā)生于中國廣大農(nóng)村的村民自治活動也是如此，它的發(fā)展壯大離不開改革開放，也離不開向西方學習和借鑒，也是在此過程中，廣大農(nóng)村干群獲得了關于民主和自治的理論、實踐與方法，這成為協(xié)商民主發(fā)展的制導性因素。最直接與中國農(nóng)村協(xié)商民主聯(lián)在一起的是，近些年學術界直接將西方的協(xié)商民主思想與理論介紹到中國，并以之指導中國廣大農(nóng)村的協(xié)商民主實踐。

另一方面，我們也不可否認中國傳統(tǒng)思想文化資源的作用。比如，中國文化是“和”“合”的文化，所以有“同舟共濟”“和而不同”“和平共處”“天人合一”等表述。改革開放以來的“和諧社會與發(fā)展”主題直接與中國傳統(tǒng)文化相關，也成為協(xié)商民主的深遠背景。還有，在中國，“誠信”“講不講理”很重要，而“合情入理”往往最為重要。有學者稱，“證人證言又是中國古老的證據(jù)”。[11]這與西方的協(xié)商民主重在“審議”與“審慎”有所不同，甚至有較大差異。從這一角度觀之，中國古代的契約、聽證、調(diào)解、商討、問政、議政、協(xié)議等，都可成為當下鄉(xiāng)村治理中協(xié)商民主的歷史文化資源。

總之，農(nóng)村協(xié)商民主并不是無本之木和無源之水，而是有其生成和生長的前提條件和必然性。認識了這一點，我們就確立了基本的立足點、信心和方向，也就容易理解發(fā)生在廣大鄉(xiāng)村各種各樣的協(xié)商民主創(chuàng)新，更有助于清醒認識鄉(xiāng)村協(xié)商民主的性質(zhì)、內(nèi)涵以及未來發(fā)展走向。

二、農(nóng)村協(xié)商民主制度變遷

表面看來，協(xié)商民主對于中國廣大農(nóng)村具有外在性特點，其實，二者卻有著相當密切、內(nèi)在的關聯(lián)。農(nóng)村協(xié)商民主自有其內(nèi)在的發(fā)展規(guī)律和創(chuàng)新動力，也形成了豐富多彩的模式與方法，這是研究者多有忽略的。提到中國農(nóng)村協(xié)商民主，一般人自然會想到浙江溫嶺的“懇談會”，從而形成這樣的共識：這是中國農(nóng)村協(xié)商民主的開端與源頭。應該說，充分肯定浙江溫嶺民主懇談會的地位和作用，無疑是正確的，但如不能從歷史發(fā)展角度對中國協(xié)商民主追根溯源，就會影響其定位，也為探討其后來發(fā)展演進帶來困惑。只有歷史、動態(tài)和發(fā)展地看待中國農(nóng)村協(xié)商民主，才會既顯示其本來面貌，又有助于考察其發(fā)展規(guī)律，還能提供有益的啟示。改革開放以來，中國農(nóng)村協(xié)商民主至少經(jīng)過以下四個發(fā)展階段。

（一）孕生期（20世紀八九十年代）

中國農(nóng)村協(xié)商民主并非始于浙江溫嶺的“懇談會”，而是可追溯到改革開放之前甚至更長的時期。遠的不說，在人民公社時期的社員議事就有協(xié)商的性質(zhì)，而改革開放以來的村民自治也是如此，許多制度和創(chuàng)新都是一種協(xié)商，至少充滿協(xié)商精神。如村民代表會議，它除了是一個決策機構外，還有議事功能，所以它又被稱為村民代表議事會，很多地方稱它為“小議會”。[12]最有代表性的是山東煙臺市牟平的“民主議事日”，這是中國第一個以“民主日”命名的議事機構，具有協(xié)商的內(nèi)涵與精神。其具體做法是，1996年，牟平區(qū)委下發(fā)《關于建立農(nóng)村民主議事日制度的意見》，就農(nóng)村實行民主議事公開提出明確要求，確定每年一月和七月兩個月，分別拿出一天時間，集中進行民主議事。這一天以村為單位，組織村兩委成員、全體黨員、村民代表，對全村各項工作開展情況，以及一些重大事情集中進行議事，并實行村務分開。在具體實施上，各村根據(jù)實際情況，各有側重。強村突出議發(fā)展，亂村突出議穩(wěn)定，弱村突出找路子。在議事和公開形式上，村村成立村民議事會，議事會成員以村民小組為單位推舉產(chǎn)生。[13]這是典型的村民議事協(xié)商創(chuàng)新，只是比較而言，它更具有中國特色與內(nèi)涵?？傊?0世紀相當長的時間內(nèi)，中國農(nóng)村一直處于協(xié)商民主的孕生期，許多具有議事和協(xié)商的制度都發(fā)揮了重要作用，這是后來協(xié)商民主得以成長的根本。

（二）確立期（20世紀末至21世紀）

早在1999年，浙江溫嶺市黨群和干群關系緊張，農(nóng)民對政府的政策和做法相當冷漠，有著強烈的抵觸情緒。為改變這一狀況，松門鎮(zhèn)舉辦了“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設論壇”，將以往“干部對群眾的說教”變成廣大人民群眾參與的“干群對話”，這是“懇談會”形成的雛形。在此基礎上，溫嶺市推廣了松門鎮(zhèn)的做法，并在村級推廣干群直接對話的“民主日”活動。到2000年，溫嶺市委將各地開展的各種形式的協(xié)商活動，統(tǒng)一命名為“民主懇談”，這些形式包括“民主論壇”“民情懇談”“村民民主日”“村民主議事會”“農(nóng)民講臺”“民情直通車”等。與此同時，溫嶺民主懇談活動還由村、鎮(zhèn)兩級向非公有制企業(yè)和市級政府部門延伸?？梢姡c以往山東牟平等地的協(xié)商民主不同，浙江溫嶺的懇談有如下特點：第一，參與者更為廣泛，松門鎮(zhèn)在首次懇談中自發(fā)參加的群眾就有200多名，遠超出山東牟平的村民代表范圍；第二，內(nèi)容和范圍得以拓展和深化，從以往的村向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、企業(yè)及更高的政府部門推進，內(nèi)容也由原來的對話型懇談發(fā)展為決策型懇談，并逐漸成為當?shù)鼐用竦娜粘Ｉ罘绞?；第三，專家學者尤其是他們所帶來的西方協(xié)商民主理論與方法得以引進和應用，這是讓人面目一新的，有人這樣概括：“從溫嶺民主懇談試驗一開始，就有大批的學者關注并提供智力支持，有些關注全局，有些干脆對部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)參與試驗?！盵14]可以說，在新世紀前后的浙江溫嶺民主懇談過程中，“泥土里生長”出來的“民主載體”[15]與西方協(xié)商民主開始對接，這不論在廣度還是深度上都是對以往的大膽超越，這是中國農(nóng)村協(xié)商民主得以確立的標志。

（三）拓展期（2004年至2012年）

2004年3月，溫嶺民主懇談會獲第二屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”，這標志著它進入一個新的歷史時期。其間，將民主懇談制度化、規(guī)范化，將民主懇談與人大制度相結合，將民主懇談與黨內(nèi)民主建設相結合，成為溫嶺的努力方向。最為突出的是，西方協(xié)商民主的理念與方法在包括溫嶺在內(nèi)的中國農(nóng)村，發(fā)揮了越來越大的作用。如著名學者李凡、何包鋼等就直接參與浙江溫嶺的協(xié)商民主建設，李凡曾為其提出這一思路：“將民主體制外的懇談搬到體制內(nèi)”，這樣才能保證試驗的可持續(xù)性。他選擇了一個大家最感興趣的話題，這就是后來的“參與式預算改革?！盵16]何包鋼則直接深入澤國鎮(zhèn)進行“協(xié)商民意測驗”，以他的國際和政治學研究理論與方法指導扁嶼村協(xié)商民主，這與以往明顯不同。何包鋼表示：“我們在設計上試圖通過一定的制度性機制去充分地體現(xiàn)公正、公開、公平、廣泛的代表性和平等協(xié)商民主的基本要求，使民主懇談會朝著現(xiàn)代協(xié)商民主的方向發(fā)展?！盵17]基于此，溫嶺及其全國廣大農(nóng)村才有可能在這段時間內(nèi)，實現(xiàn)協(xié)商民主的許多制度創(chuàng)新。

（四）跨越期（2012年至今）

2012年，黨的十八大報告將“健全社會主義協(xié)商民主制度”提到了議事日程，尤其是指出“基層協(xié)商民主”建設的重要性。從此，在全國范圍內(nèi)，農(nóng)村協(xié)商民主創(chuàng)新更是日新月異、勢不可擋。與前期相比，此時的農(nóng)村協(xié)商民主創(chuàng)新表現(xiàn)出如下特點：第一，更注重將西方協(xié)商民主中國化，即不是簡單套用西方的理論與方法，而是根據(jù)中國各地的實際情況進行創(chuàng)造性運用，從而在中西融合上有所突破；第二，各省市縣加大了對農(nóng)村協(xié)商民主推進的支持力度，不論在制度建設還是實踐創(chuàng)新上，都出現(xiàn)前所未有的重視程度和發(fā)展速度；第三，農(nóng)村協(xié)商民主創(chuàng)新成為高密度的發(fā)展態(tài)勢。

中國農(nóng)村協(xié)商民主走過了一條曲折發(fā)展之路：在剛開始的二十多年里，它步履蹣跚，通過艱難的醞釀、孕育，開始破土而出；在新世紀前后，它終于長出枝芽，得以確立；在新世紀的第一個十年，它大膽吸收、借鑒異域的理論資源，開始向深度掘進，也獲得了根本性突破；而今，在新世紀第二個十年開局不久，它插上翅膀，具有了超越性。這預示著未來中國農(nóng)村協(xié)商民主的廣闊發(fā)展之路。

三、農(nóng)村協(xié)商民主的邊界與范疇

中國農(nóng)村協(xié)商民主呈“分層化”聯(lián)動趨勢。與縣以上層級的協(xié)商民主不同，農(nóng)村協(xié)商民主包含了多個層級，這些層次之間又具有關聯(lián)性和互動性，從而形成了一個上下和左右密切相關的制度體系。

（一）建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商平臺

作為鄉(xiāng)村治理的中樞，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府無疑具有相當重要的作用，因此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立協(xié)商民主組織載體成為不少地方努力的方向。這樣，既可加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)對于農(nóng)村協(xié)商民主的領導，又可上下貫通，全面開展鄉(xiāng)村協(xié)商民主工作。以貴州遵義市龍坑鎮(zhèn)為例，早在2003年就建有龍坑鎮(zhèn)政協(xié)聯(lián)絡組，2012年開始將之更名為政協(xié)聯(lián)絡委。聯(lián)絡委下設協(xié)商議政、民主評議、社情民意三個工作組，共有49名成員，其目的是更好發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政協(xié)的作用，并使協(xié)商民主廣泛化、制度化、科學化。為更好開展工作，龍坑鎮(zhèn)政協(xié)聯(lián)絡委采取“三有”“四落實”“五開展”和“六服務”四大舉措。所謂“三有”，是指有健全組織機構（在鎮(zhèn)政協(xié)聯(lián)絡委下設協(xié)商議政、民主評議、社情民意三個工作組）、有規(guī)范的制度職責（按協(xié)商民主工作的相關要求，探索建立政協(xié)聯(lián)絡委的六項工作制度、七項工作職責、三個工作組的具體職責）、有詳實的工作計劃（圍繞鎮(zhèn)黨委和政府中心工作，每年初制定工作計劃，并抓好落實情況）。所謂“四落實”，是指落實經(jīng)費、場地、人員和責任。所謂“五開展”，是指抓好調(diào)研視察、協(xié)商議政、民主評議、民情搜集和宣傳教育五項活動。所謂“六服務”，是指服務經(jīng)濟建設、民主事業(yè)、科學決策、政協(xié)委員、提案辦理、調(diào)研視察。[18]這是一種“三四五六工作法”，它使鎮(zhèn)政協(xié)聯(lián)絡委的工作有了空間、作為和成效，對于包括協(xié)商民主在內(nèi)的農(nóng)村基層工作意義重大。浙江海寧市2009年11月，在全市12個鎮(zhèn)、街道建立了政協(xié)聯(lián)絡委員會。2010年，市委還制定出臺了《關于加強市政協(xié)鎮(zhèn)街道聯(lián)絡委員會工作的指導意見》，從指導思想、組織建設、工作任務、考核其他事項等共4大項、15小項，對聯(lián)絡委工作做出明確規(guī)范。如制定實施聯(lián)絡委考核辦法，從學習、活動、調(diào)研視察、提案、社情民意和臺賬資料等方面進行量化考核。[19]目前，浙江省通過開展政協(xié)委員“進企業(yè)、進農(nóng)村、進社區(qū)”活動，在基層廣泛建起政協(xié)委員聯(lián)絡室、社情民意聯(lián)系點等新載體，有力推動了基層協(xié)商民主的發(fā)展。

（二）村級協(xié)商民主

農(nóng)村協(xié)商民主的主體應該在村莊，應建立村級民主協(xié)商的制度機制，從而使重大事項的決策權不是由村兩委干部說了算，而是由村民說了算，由村民與村民、村民與村干部的協(xié)商說了算。這在中國農(nóng)村漸成一種風氣和習慣。如天津市寶坻區(qū)在700多個村推行協(xié)商民主，在關系到村務公開和民主管理的重大事務上，通過廣大農(nóng)村群眾自由、平等的對話、討論和磋商，以達到科學決策。這是一種由“為民做主”、“替民做主”向“由民做主”的轉(zhuǎn)變。據(jù)統(tǒng)計，2014年1月至5月，寶坻區(qū)各村共舉辦民主協(xié)商議事會1118次，完成議題1833個，[20]徹底解決了長期以來困擾村民的基礎設施、文化建設和生態(tài)問題。應該注意的是，村級協(xié)商有的并非重大事務，而是像家庭糾紛、鄰里不和等日常事務，這就需要通過老年協(xié)會等組織得以協(xié)商與解決，這在當前中國村級治理中非常普遍，也很有代表性。

（三）鎮(zhèn)村聯(lián)動的協(xié)商格局

將鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村級分開談協(xié)商民主，這既是為了更清晰地分析問題，也考慮二者確有自己的固定邊界與范圍。但在鄉(xiāng)村治理中，并不能將二者絕對分開。相反，村與村、村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)又是密切相關的，許多協(xié)商是在多元交融和聯(lián)動中進行的，這可能是中國鄉(xiāng)村協(xié)商民主最獨特也是最有魅力之處。

1.村與村的聯(lián)動

這又主要分為兩種情況：第一，隨著城鎮(zhèn)化的推進，由原來的兩個或多個自然村，變?yōu)橐粋€大的農(nóng)村社區(qū)，因為牽扯到不同的風俗習慣、興趣愛好、價值觀，因此要和諧相處和達成共識就變得相當困難，于是發(fā)生矛盾、沖突甚至糾紛在所難免。這就需要通過協(xié)商民主來處理和解決問題，包括村莊的選舉、決策與管理等。如成都溫江市瑞泉馨城是由上萬名村民組成的一個農(nóng)村社區(qū)，由于他們原屬不同的行政村，很難溝通與合作，于是成立瑞泉馨城聯(lián)合黨委，這有助于進行民主協(xié)商。第二，在不同村之間形成協(xié)商民主，從而有助于解決存在的矛盾和雙方共同關心的利益問題。如成都溫江市永盛鎮(zhèn)于2009年率先建立跨村聯(lián)合議事工作機制。其組織構成是，由鎮(zhèn)政府分管領導和相關科室負責人，以及各社區(qū)議事會召集人2名至3名議事會成員代表，共同組成聯(lián)合議事小組，及時收集有關事項，組織召開跨村聯(lián)合議事會議，并邀請區(qū)級相關職能部門科室負責人、村（社區(qū)）法律助理、部分社區(qū)監(jiān)督委員會成員等列席參會。會議召集人將問題提交聯(lián)合議事會議討論議決，做到統(tǒng)籌資源、共同推進，實現(xiàn)“共商共建共管共享”。其運行方式是“八步法”，即收集共性議題、公開征求意見、實施主體建設、聯(lián)合監(jiān)委會監(jiān)督、最后進行滿意度測評等。通過跨村聯(lián)合議事，將單個村（社區(qū)）無法獨立解決的問題進行決策聯(lián)議、資金聯(lián)用、項目聯(lián)建、效果聯(lián)監(jiān)，初步實現(xiàn)社區(qū)從“小治理”到區(qū)域“大治理”的轉(zhuǎn)變。[21]因為在廣大農(nóng)村，村與村之間的邊界最難劃分，也常出現(xiàn)分離、矛盾甚至沖突的情況，許多械斗在歷史上非常突出，在今天也時有發(fā)生，而且在現(xiàn)代化進程中，村與村的利益沖突與合作也變得越來越突出和重要。在此，協(xié)商民主對于村級關系及其發(fā)展所起的作用不可低估。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊的聯(lián)動

如今的鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊遠非以前那樣緊密，因為實行“包產(chǎn)到戶”和村民自治尤其是免除農(nóng)民稅后，廣大村莊所受鄉(xiāng)鎮(zhèn)的制約越來越少，也變得愈加自由和自主了。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊關系卻并未因此割斷。協(xié)商民主也是如此：表面看來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村級各有其職責和邊界，并表現(xiàn)出自己的特點，然而，由于中國特有的國情，鄉(xiāng)村關系往往密不可分。比如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有許多工作要靠村級來貫徹落實，村級承擔許多行政性事務，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還擔負著農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的重任。因而，在涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)民切身利益等重大問題時，建立協(xié)商民主的鄉(xiāng)村聯(lián)動機制尤為重要。最有代表性的是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主導的村級協(xié)商民主建設。如浙江嘉興海寧市在建立鎮(zhèn)級重大事項民主協(xié)商制度的同時，積極推進村級民主協(xié)商工作。其具體做法是，成立政協(xié)斜橋鎮(zhèn)聯(lián)絡委員會，通過鎮(zhèn)村聯(lián)動推進村級民主協(xié)商工作。其具體內(nèi)容分為表決、懇談和通報三類，實施過程分為選題定事、調(diào)研明事、協(xié)商議事、研究決事和結果公示五步。至于具體工作，斜橋鎮(zhèn)村級民主協(xié)商則抓住“五結合”：與規(guī)范村級組織的決策行為、提高科學決策和民主決策水平相結合；與基層民主政治建設相結合；與黨務、政務、村務公開相結合；與政協(xié)委員“兩走進”工作相結合；與宣傳政協(xié)，提高政協(xié)委員的履職能力和水平相結合。在組織方式上，鎮(zhèn)黨委建立民主協(xié)商工作領導小組，由鎮(zhèn)黨委書記任組長，政協(xié)聯(lián)絡委主任為副組長，領導小組下設辦公室，由一名政協(xié)委員任辦公室主任。與此同時，將政協(xié)斜橋鎮(zhèn)聯(lián)絡委所屬的政協(xié)委員編入村（社區(qū)）網(wǎng)格，讓委員在走訪群眾中，聯(lián)系和參與村級民主協(xié)商工作。各村（社區(qū)）明確由黨組織書記負責此項工作。[22]顯然，這種聯(lián)動方式有助于快速推進和深化發(fā)展鄉(xiāng)村協(xié)商民主。

（四）多級聯(lián)動的協(xié)商機制

在基層協(xié)商民主中，還有一種情況更為寬泛，它突破了鄉(xiāng)村格局，向上或向下延伸，從而成為更大范疇、更加細致的協(xié)商。最典型的是四川彭州的社會協(xié)商對話制度，它是以市、鎮(zhèn)、村為基礎，搭建的“三級”聯(lián)動平臺：最基礎的是以原村民議事會為平臺，在原有決策權的基礎上增加協(xié)商職能，強調(diào)會前協(xié)商、會中協(xié)商、會后協(xié)商和會后監(jiān)督。中間是以鎮(zhèn)協(xié)商會為主的社會協(xié)商對話平臺，它主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村民議事與協(xié)商會成員、民主黨派、無黨派、民族宗教、新社會階層、新型職業(yè)農(nóng)民和農(nóng)村鄉(xiāng)土人才代表組成；上層是建立市社會協(xié)商對話聯(lián)席會議，以指導鎮(zhèn)、村及市級部門做好社會協(xié)商對話工作，從中協(xié)調(diào)和解決難點問題。這種著力構建上下銜接、科學規(guī)范、運行有效的基層協(xié)商民主制度體系，加強頂層制度設計研究，強調(diào)上下結合、層層設計的理念和協(xié)商平臺，在全國尚屬首例。[23]與此相關，2014年彭州市還建立鎮(zhèn)、村（社區(qū)）、企（事）業(yè)單位三級協(xié)商對話平臺，即由鎮(zhèn)協(xié)商會、村（社區(qū)）議事（協(xié)商）會和企（事）業(yè)職代會組成。在鎮(zhèn)協(xié)商會成員中，基層群眾不低于75%。[24]這樣，既展現(xiàn)協(xié)商會成員的廣泛代表性，又實現(xiàn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，更克服傳統(tǒng)政治協(xié)商制度設計到縣為止的不足，使基層協(xié)商民主制度得以進一步延展與獲得巨大增值。

為了更好地支持和指導農(nóng)村協(xié)商民主發(fā)展，縣市及以上層級紛紛開展政協(xié)委員下基層活動，這無疑從制度優(yōu)勢、組織優(yōu)勢、思想優(yōu)勢、文化優(yōu)勢及其技術優(yōu)勢等方面推動了農(nóng)村協(xié)商民主的巨大發(fā)展。這種下基層不僅包括直接參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主，有時還直接插入農(nóng)村協(xié)商民主中。這是一個由多元主體構成、邊界與范疇既有聯(lián)系又有區(qū)別的聯(lián)動機制，有利于農(nóng)村協(xié)商民主的有效開展。

四、農(nóng)村協(xié)商民主的價值意義

應該承認，與中國城市協(xié)商民主相比，農(nóng)村是缺乏堅實基礎的，尤其是缺乏成熟的政治文化生態(tài)，這主要表現(xiàn)在：第一，從歷史上看，專制主義是中國傳統(tǒng)文化的主導線索，它成為奴役國人尤其是廣大農(nóng)民的政治枷鎖。第二，從農(nóng)村生活和生產(chǎn)方式上看，個體式經(jīng)營、聚村而居和家族式統(tǒng)治造成村民的利己主義，也形成集體主義和公民意識的淡薄，于是，政治文化生活的缺席在中國農(nóng)民身上表現(xiàn)得最為明顯。第三，改革開放以來，村民自治使中國農(nóng)民的政治意識和覺悟大大提高，但由于“包產(chǎn)到戶”責任制和村民自治中的“經(jīng)濟至上”追求，使得農(nóng)民功利主義有所增強，而政治訴求與現(xiàn)代公民意識卻處于滯后狀態(tài)，這是迄今仍困擾鄉(xiāng)村治理的癥結所在。因此，有必要在農(nóng)村實行協(xié)商民主，即通過這一制度設計和建構，在發(fā)展經(jīng)濟、解決當前橫亙于農(nóng)村的社會矛盾和問題時，逐漸確立農(nóng)村政治發(fā)展的維度、向度和力度，尤其是改變中國農(nóng)村政治文化生態(tài)。

（一）大大提升農(nóng)民參與鄉(xiāng)村民主治理的廣度與深度

在以往的村民自治中，民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督和民主管理對村民參與村莊事務都有明確規(guī)定，也改變了傳統(tǒng)的農(nóng)村政治文化格局，但包括村民代表大會和村民大會在內(nèi)的鄉(xiāng)村治理，往往很難落到實處，村民的知情權、參與權、決策權和監(jiān)督權多被抑制和取代，即本該“由民做主”的事變成鄉(xiāng)村干部的“代民做主”和“為民做主”。而協(xié)商民主則不同，它直接要求村民參與協(xié)商活動，就鄉(xiāng)村重大和重要事務發(fā)言和協(xié)商，而且協(xié)商民主要求村民必須參與其中，并進行上下、左右、前后聯(lián)動和反復協(xié)商，這對于參與率、積極性的提高和創(chuàng)造性的發(fā)揮，都具有重要意義。如浙江海寧斜橋鎮(zhèn)確立這樣的協(xié)商理念：“民主協(xié)商的過程，也是宣傳溝通、理順情緒，讓群眾理解和支持的過程。通過各種會議、宣傳櫥窗、村務公開欄、鎮(zhèn)報村報、農(nóng)村廣播等，廣泛宣傳民主協(xié)商工作的目的意義，及時總結推廣好的經(jīng)驗和做法?！蓖ㄟ^邀請社區(qū)干部、群眾代表、業(yè)主代表參加協(xié)商，海寧斜橋鎮(zhèn)進一步激發(fā)群眾關注經(jīng)濟社會發(fā)展、參與民主協(xié)商工作的熱情。[25]又如杭州富陽的協(xié)商民主，其“協(xié)商的過程同時也是創(chuàng)新的過程”，規(guī)范民主協(xié)商程序是該市政協(xié)推進基層協(xié)商民主的又一項重要內(nèi)容。在永昌鎮(zhèn)職工集體協(xié)商中，規(guī)范了協(xié)商要約、工價工資確定、協(xié)商過程、協(xié)議執(zhí)行等環(huán)節(jié)，實現(xiàn)了協(xié)商破難題的目的。在龍門鎮(zhèn)村莊綜合整治中，通過對全程信息公開、組別進村入戶、科學制定政策、糾紛協(xié)商解決、全民民主表決等程序的規(guī)范，使民生得到合理體現(xiàn)，項目得以順利推進，群眾得到有效服務。[26]因為只有將村民作為協(xié)商主體，充分發(fā)揮人民群眾的創(chuàng)造性，鄉(xiāng)村善治才能充滿希望。

（二）推動鄉(xiāng)村治理由行政管治向協(xié)商共治轉(zhuǎn)變

中國地理、歷史和政治的特點決定了其治理方式的獨特性，即廣大村莊作為政治的基礎和細胞，長期以來處于某種松散、自為、自在狀態(tài)。新中國成立后，國家雖然逐漸實現(xiàn)了對村莊社會的整合與控制，村莊成為國家行政體制的重要部分，鄉(xiāng)村關系得到了一定程度的改善。但隨著實行“包產(chǎn)到戶”、村民自治和取消農(nóng)業(yè)稅等政策，鄉(xiāng)村關系又出現(xiàn)新的矛盾和問題，導致許多地區(qū)干群關系緊張甚至對立。其主要原因是：一些地方政府領導違背國家法律和村民意愿，隨意撤換和指定村干部，引起村民不滿；政府仍采用行政命令式領導方式，工作方式簡單粗暴；長期以來政府管理的封閉性，政務信息不公開，農(nóng)民參與渠道缺失，政府決策難以滿足農(nóng)民需求。而協(xié)商民主的實行有利于破解這一難題。這是因為：第一，可充分發(fā)揮政協(xié)平臺尤其是政協(xié)委員的協(xié)商功能。政協(xié)是一個特殊的協(xié)商平臺，在此，每個利益主體都可得到尊重，都有自己的表達權，這是其他平臺難以做到的。政協(xié)委員沒有明顯的功利目的，他們往往并不代表哪方利益，而是以平等、公正、協(xié)商方式從事工作，甚至在選舉前的協(xié)商中往往也被要求不表態(tài)、不偏向。還有，他們往往了解國家政策，有問題意識、憂患意識和處理問題的能力，又了解民情、國情，并與各級政府比較熟悉，所以縣以上政協(xié)委員下基層和構建的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政協(xié)平臺，對于鄉(xiāng)村治理作用甚大，也容易更好發(fā)揮作用。第二，可在鄉(xiāng)村搭建起“民主協(xié)商”平臺，有利于改善各層級關系。應該說，改革開放以來，廣大農(nóng)村雖實現(xiàn)了對外開放，但在村民與村干部、村與村、村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村與縣市等之間的關系，不是變得簡單了，而是更為復雜，分層化、競選、利益分配、鄉(xiāng)村干部腐敗等則加劇了這一程度。于是，廣大農(nóng)村的矛盾、隔膜有所加重，而群體性事件更有所增加。協(xié)商民主則將不同層級，尤其是村民和村干部置于一個平臺，有助于打通鄉(xiāng)村內(nèi)外關系，從而發(fā)揮橋梁、傳導等功能，這是以往尤其是行政命令式管控的鄉(xiāng)村難以達到的。這樣，鄉(xiāng)村各層級由原來的分散、等級、隔膜甚至對立變?yōu)榧小⑵降?、溝通和協(xié)調(diào)起來。第三，建立重大事件決策前必須協(xié)商的民主機制，有助于更好、更科學解決問題，形成鄉(xiāng)村善治的新局面。協(xié)商民主重在不能一人說了算，更不能由政府和干部“代民做主”，而是通過協(xié)商機制進行，這樣既可限制和抑制腐敗，又可調(diào)動各方面的積極性和創(chuàng)造性，還可避免決策錯誤和失敗。

（三）培育廣大農(nóng)村民主、平等、合作的政治文化

中國傳統(tǒng)社會的特點是“行政權力支配社會”，這主要體現(xiàn)在“權力至上”和官本位思想嚴重?！把瞄T深似?！毙蜗蟮氐莱隽嗽趥鹘y(tǒng)社會中，官民地位的懸殊與官民關系的鴻溝。新中國成立后尤其是近些年，各級領導干部雖以“全心全意為人民服務”為行為準則，并將“執(zhí)政為民”和群眾滿意度作為政治目標，但由于各種原因，這一理念的實現(xiàn)并不理想，因為政治文化觀念的影響根深蒂固。而協(xié)商民主的實行則有利于改變這一狀況。其一，通過賦權于民，讓廣大農(nóng)民作為協(xié)商主體直接參與鄉(xiāng)村治理，更廣泛參與鄉(xiāng)村重大和日常事務的討論與協(xié)商。在這一過程中，廣大農(nóng)民可受到民主實踐的訓練和教育，其民主觀念和平等意識也會相應得到提升。其二，基層治理的協(xié)商實踐，有利于培育廣大農(nóng)民的組織觀念、公共意識、責任感和合作精神。梁漱溟曾指出，在中國傳統(tǒng)社會，“中國人原來個個都是順民，同時亦個個都是皇帝……參加團體眾人之中，不卑不亢的商量，不即不離的合作，則在他生活中素少此訓練（尤以士人生活及農(nóng)人生活為然）”。[27]這表明農(nóng)民組織化程度低，合作精神缺乏，以及在團體中“善于商量”之于他們的重要性。可以說，在農(nóng)村實行村民自治，特別是協(xié)商民主在鄉(xiāng)村的興起，使這種狀況得到很大改變，農(nóng)民可就共同關心的利益和問題進行討論、協(xié)商，既體現(xiàn)出參與者的平等、尊嚴，又強調(diào)參與者對議決事項的共同責任，這極有利于培養(yǎng)村民的公共意識和合作精神，而這正是現(xiàn)代政治文化的核心和根本所在?？傊?，協(xié)商民主打破甚至顛覆了原來單向度的鄉(xiāng)村權力結構，真正地“賦權于民”，讓村民成為鄉(xiāng)村治理主體，這會從根本上改變鄉(xiāng)村政治文化生態(tài)。

五、農(nóng)村協(xié)商民主的局限及其未來走向

雖然協(xié)商民主為中國農(nóng)村帶來翻天覆地的變化，但也要看到其局限，這包括：第一，真正具有理性自覺意識的鄉(xiāng)村協(xié)商民主還剛開始，從溫嶺的民主懇談開始也只有十多年，從十八大提出“基層協(xié)商民主”也只有數(shù)年時間，這在廣大的中國鄉(xiāng)村僅是燎原的星火。第二，等級觀念和官本位思想在中國延續(xù)了數(shù)千年，絕非短期能改變，在中國廣大農(nóng)村要真正用現(xiàn)代觀念取代官本位思想，是長期、艱苦的工作。第三，在目前中國農(nóng)村的協(xié)商民主中，官本位思想在很多地方依然以顯性、隱性甚至制度化的方式存在著。如有的地方甚至以協(xié)商民主之名，行長官意識和官僚主義之實，將“協(xié)商民主”變成官本位思想的通行證和護身符。更可怕的是，還有的地方將功利主義與官本位思想結合起來，再以協(xié)商民主的外衣加以掩飾。這樣，協(xié)商民主就被嚴重異化了。要改變這一狀況，必須注意以下問題。

一是優(yōu)化并培養(yǎng)具有現(xiàn)代意識的鄉(xiāng)村干部。近年來，黨和政府反復強調(diào)干部隊伍建設，尤其是強調(diào)政府職能轉(zhuǎn)型，將原來的行政命令作風變?yōu)橹卫砗头眨蕴岣哒膱?zhí)政能力與水平。其實，現(xiàn)在的領導干部確實存在這樣或那樣的不足，有的很難適應中國快速發(fā)展的現(xiàn)代性訴求，更有的成為腐敗分子。就鄉(xiāng)村干部來說，這樣的尷尬與無奈顯然更是嚴重和突出。最典型的表現(xiàn)為：1.鄉(xiāng)村干部腐敗成風，且有愈演愈烈之勢，有的甚至荒唐可笑。如2014年8月，湖南湘西吉首的一位村干部，因貪污公款被查。沒想到，他竟理直氣壯和振振有詞地說：“我當村干部不就是為了撈兩個嗎，這怎么還違法了？”[28]表面看來，這是一個法盲，但實際反映的則是村干部素質(zhì)之低，以及利欲熏心和在選舉、用人方面存在的問題，這是整個村民自治和鄉(xiāng)村治理環(huán)節(jié)的腐敗問題。2.村干部年齡結構老化，尤其是鄉(xiāng)村精英和年輕力壯者多出門經(jīng)營或打工，這就形成不少村莊的“三無”狀況，即無知識、無年輕人、無精英。村干部老齡化必然帶來如下問題：缺乏現(xiàn)代文化知識、思想觀念容易保守、精力不濟、難有長遠發(fā)展眼光，讓他們在老年協(xié)會發(fā)揮一定作用尚可，但要參與現(xiàn)代協(xié)商民主，共議鄉(xiāng)村發(fā)展大計，那就勉為其難了。因此，如何培養(yǎng)年輕村干部，引進專業(yè)性強、有能力的村干部，就變得相當重要了。3.鄉(xiāng)村干部普遍存在這一偏向，即重經(jīng)濟發(fā)展能力，而輕治理能力尤其是現(xiàn)代治理水平的提高。如在公共產(chǎn)品供給選擇中，鄉(xiāng)村干部的協(xié)商往往較為功利，更重看得見、摸得著的基礎設施建設，但對有長遠發(fā)展意義的文化項目缺乏興趣，也無選擇能力。這就大大限制了鄉(xiāng)村治理的優(yōu)化和可持續(xù)發(fā)展?；诖?，對于鄉(xiāng)村干部的精選、培訓和優(yōu)化等就被提到議事日程，并成為一項重大而迫切的任務。如成都市新都區(qū)針對村級公共事務項目議定和實施中存在的民主性較強、科學性較弱的問題，在清流鎮(zhèn)試點建立村級議事會咨詢顧問制度，有效推動村級公共事務項目在體現(xiàn)群眾主體作用時，科學議定和實施，實現(xiàn)民主性和科學性的有機結合，進一步深化完善農(nóng)村新型基層治理機制。[29]在此，一面是村級議事會議定、協(xié)商能力的缺乏，一面用咨詢顧問對之進行優(yōu)化，為提升鄉(xiāng)村干部現(xiàn)代治理能力提供了一種新方式。

二是加強農(nóng)村協(xié)商民主制度化和法制化建設。目前，中國農(nóng)村基層協(xié)商民主已有不少規(guī)章制度，尤其是在各省、市、縣、鎮(zhèn)、村都有自己的制度創(chuàng)新，有的還較為豐富和完整。如依法行政的浙江省是如此，廣東省也出臺一系列協(xié)商民主政策規(guī)則。又如江蘇省沛縣根據(jù)胡樓村“全民參與，全程協(xié)商”的“1+5”管理協(xié)商辦法，制定了村級協(xié)商的“工作意見”和“實施細則”。不過，在中國廣大鄉(xiāng)村，以上例子只是個案，并不具有普遍性，而且即使是一些協(xié)商民主制度創(chuàng)新也有不盡人意處，其制度化和法制化建設還有許多工作要做，這是今后應該努力的目標和方向。第一，從國家層面對協(xié)商民主尤其是農(nóng)村基層協(xié)商民主進行立法，真正確立協(xié)商民主的權威性和法制化。黨的十八大明確提出：“要健全社會主義協(xié)商民主制度，完善協(xié)商民主制度和工作機構，推進協(xié)商民主廣泛、多層制度化發(fā)展。堅持協(xié)商于決策之前和決策之中，增強民主協(xié)商時效性。積極開展基層協(xié)商民主。”正是在此倡導下，協(xié)商民主在全國各地得到快速發(fā)展，并取得顯著成績，因此，應盡快制定有關協(xié)商民主的專門性法律法規(guī)，以有效指導農(nóng)村基層協(xié)商民主實踐。第二，進一步加強全國各地尤其是鄉(xiāng)村基層協(xié)商民主的制度建設。目前，雖有一些省份和鄉(xiāng)鎮(zhèn)為協(xié)商民主做了不少制度規(guī)定，但全國范圍內(nèi)的建章立制尚未形成風氣，其制度化、科學化和規(guī)范化程度普遍不高，基層協(xié)商民主的制度化建設任重道遠。當前，在協(xié)商民主的制度化建設方面，最緊迫的是組織和機制創(chuàng)新，尤其是監(jiān)督制度和實施機制創(chuàng)新，因為沒有強有力的監(jiān)督制約和責任機制，協(xié)商民主實踐就會流入形式，很難真正得到落實。比如，要進一步重視和加強協(xié)商信息公開制度建設，“民主的興旺發(fā)達倚仗其公開性——公眾關心公共事務——即對一般群眾公開”，[30]將信息公開列為協(xié)商民主程序的必需環(huán)節(jié)，加強協(xié)商前、協(xié)商中和協(xié)商后信息公開力度，及時向公眾公布協(xié)商的議題、時間和協(xié)商意見建議的辦理情況，充分保障廣大群眾的知情權和監(jiān)督權。第三，學術研究對于中國尤其是廣大農(nóng)村協(xié)商民主法制化建設必不可少。當前，專家學者介紹西方協(xié)商民主理論者多，但如何使西方理論中國化，特別是在借鑒外國法制經(jīng)驗時，真正建立中國特色的協(xié)商民主理論，為農(nóng)村基層協(xié)商民主立法，還較少有人關注，因為中國國情和農(nóng)村實際決定了在法治建設中，不能照搬西方的協(xié)商民主理論和法律。因此，如何從學術研究上為中國鄉(xiāng)村協(xié)商民主的法制化建設做好準備，這既是個學術問題，更是個政治問題。第四，在推進包括農(nóng)村在內(nèi)的中國協(xié)商民主法制建設中，要充分考慮廣大人民群眾的主體性。這既表現(xiàn)在一切為了人民群眾的根本利益，又表現(xiàn)在充分發(fā)揮人民群眾的主動性和創(chuàng)造性，還表現(xiàn)在以人民群眾“滿意度”作為衡量標準。此外，還要吸收和利用中國鄉(xiāng)村社會的傳統(tǒng)制度資源，如《村規(guī)民約》《村民自治章程》等。只有這樣，才能使基層協(xié)商民主的法制化建設既具有現(xiàn)代民主意識，又富有科學精神，還符合中國農(nóng)村的實際。值得注意的是，當前，我們既要避免當前農(nóng)村基層法制建設中存在的行政化傾向，即許多制度條文多由地方政府自上而下制定，而缺乏廣大農(nóng)民的參與，也就是“代民做主”，而是要充分吸納民意，增強立法的民主性；又要避免缺乏頂層長遠設計、盲目跟著“民意”走的做法。其實，在鄉(xiāng)村民主法制化過程中，也存在一個“協(xié)商”漸進過程，即在各層級、主體之間形成科學、民主、有序進行“協(xié)商”的機制。

三是將協(xié)商能力與水平納入基層政府績效考評體系。整體而言，中國城市協(xié)商民主水平并不高，而廣大農(nóng)村的協(xié)商民主更不可高估，其原因相當復雜，但主因還是廣大干群能力的缺乏。協(xié)商民主并不是個簡單事情，更不是中國傳統(tǒng)農(nóng)村“和事佬”所做的調(diào)解糾紛，它是一項政治訴求與現(xiàn)代意識表達。然而，中國鄉(xiāng)村干群的素質(zhì)和水平整體上令人擔憂，這主要包括：學歷偏低、知識匱乏、年齡結構老化、私心較重、功利主義成風、地方主義和本位思想嚴重，這與一個現(xiàn)代公民、先鋒模范和人民公仆相形象去甚遠，很難適應協(xié)商民主的具體要求。因此，在一般意義上，在全國廣大農(nóng)村實行協(xié)商民主已具備政治、經(jīng)濟、社會、思想的條件，但從協(xié)商民主的現(xiàn)代性訴求講，中國農(nóng)村廣大干群還處于較低的層次和水平，還需要做更多工作。沒有合格的現(xiàn)代公民與領導干部，所有的協(xié)商都會走樣甚至變味。

第一，政協(xié)委員自身素質(zhì)需要提高。不要說頻頻出現(xiàn)的全國政協(xié)委員腐敗案，就是現(xiàn)任政協(xié)委員隊伍中的不稱職者也不在少數(shù)，如因富而當上政協(xié)委員者有之，因行業(yè)模范當上政協(xié)委員的亦有之，因金錢交易當上政協(xié)委員者也不乏其例。面對全國各地尤其是基層政協(xié)委員的參差不齊，甚至魚目混珠，亟須把好政協(xié)委員當選關，并加強對在任委員的清理、調(diào)整、指導和培訓。很難設想，一個靠買官賄選當上政協(xié)委員的人，能有公心、正氣和能力從事協(xié)商民主。第二，包括政協(xié)委員在內(nèi)的廣大農(nóng)村干群，對協(xié)商民主精神、程序與方法往往缺乏足夠的了解，這就需要通過教育、培訓等程序進行提升，因為“參與的深度主要依靠人與思想的相互作用，而這種相互作用卻要求特殊的智力方面的技巧。總起來說，這些技巧就是交流的藝術……培養(yǎng)交流思想的技巧應永遠是民主教育一項中心的目的”。[31]還有學者指出，在協(xié)商民主中培養(yǎng)正確運用交往權力的重要性：“在發(fā)展協(xié)商民主中，交往權力和行政權力必須相互配合和牽制。目前交往權力處于弱勢狀態(tài)，要發(fā)展協(xié)商民主，行政權力的介入和支持是必要的?！薄傲硪环矫妫覀儽仨毺岱绤f(xié)商民主被操縱。例如，有人會利用專家，刻意搞出專家的中立性和公正性，其實專家在民主協(xié)商過程中有可能只為某個利益集團說話而已。在尋找行政權力和交往權力結合中，我們必須防止行政權力對交往權力的濫用。為此，發(fā)展交往權力是對行政權力的一種牽制。”[32]因此，在協(xié)商民主中，對于行政權力和專家參與要保持一種理性和規(guī)約，加深對于交往權力作用的認識，并對之加以科學運用，這是相當重要的。事實上，浙江溫嶺懇談之所以有一定的層次和水平，尤其在財政預算民主懇談中能進行制度創(chuàng)新，與鄉(xiāng)村培訓是分不開的。在新河鎮(zhèn)改革中，為使人大代表和廣大干群在公共預算中發(fā)揮作用，當?shù)卣畬ｉT召開預算知識培訓會，人大代表、懇談代表、政府官員及相關人員都可參加。[33]只有對協(xié)商主體進行充分的培訓，他們才能在知識、能力和觀念上有質(zhì)的飛躍，以適應快速發(fā)展、復雜多變的協(xié)商民主新局面。第三，加大農(nóng)村人才隊伍的結構調(diào)整，尤其是注意吸收外來人才，提高協(xié)商民主治理水平。如從培訓和提升當?shù)剞r(nóng)村廣大干群的協(xié)商能力來說，這只是問題的一個方面；另一方面還要放開眼光，以更廣大的視野和包容心來思考鄉(xiāng)村協(xié)商民主主體的發(fā)展。這主要表現(xiàn)在：采取必要措施促使流失在外的村莊精英回流，將在外地工作的本土本籍名流吸納進來，鼓勵吸引更多社會精英尤其是志愿者參與，從而改變鄉(xiāng)村協(xié)商主體的單一結構，賦予其多元、立體、開放性。其實，有不少地方在此做出嘗試，如讓外出打工的成功人士參與協(xié)商民主活動。據(jù)載，四川省達州渠縣、開江、大竹等政協(xié)，紛紛成立智力支鄉(xiāng)機構，讓鄉(xiāng)友支持家鄉(xiāng)建設。大竹縣政協(xié)專門成立辦公室，確定專人負責聯(lián)誼會工作，該縣鄉(xiāng)友智力支鄉(xiāng)聯(lián)誼會還在全國各地成立分會。渠縣通過聯(lián)誼智力支鄉(xiāng)會，成功從在外鄉(xiāng)友中引資46億元，共有18個項目。[34]達州的做法盡管還停留在經(jīng)濟上，但具有啟發(fā)性。

總之，中國農(nóng)村協(xié)商民主必須建立現(xiàn)代的政治文化生態(tài)，而這又離不開兩個路徑：其一，從知識和理論上進行提升，讓廣大干群在思想意識和價值觀念上確立現(xiàn)代性，這是協(xié)商民主的頂層設計；其二，從實踐層面進行引導和推動，讓廣大干群在實踐中掌握協(xié)商民主的理論、方式、方法，這往往是許多理論達不到的，也是最根本和可靠的路向。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《清華大學學報：哲學社會科學版》2016年第1期

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