——兼論農(nóng)村“三塊地”改革的市場化方向
內(nèi)容提要：2015年農(nóng)村“三塊地”改革試點啟動以來，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革取得積極進展，交易規(guī)則及制度體系初步建立。但現(xiàn)階段改革離“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”這一目標(biāo)還有很大距離，主要存在與城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略銜接不足、改革舉措難以全面推開、與關(guān)聯(lián)改革配套性不夠等問題。以上問題只能依靠深化改革的市場化程度來破解，具體而言要在調(diào)整規(guī)劃管理體制、探索市場化機制、深度打通“三塊地”改革上有所突破。
一、引言
2015年，國家啟動了農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革（以下簡稱“三塊地”改革）試點工作。從試點進展來看，各地對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革（必要時簡稱“入市改革”）推進最為積極，這項改革效果也最為明顯。
截至2013年底，中國農(nóng)村集體建設(shè)用地面積達(dá)3.1億畝，其中經(jīng)營性建設(shè)用地面積4200萬畝，約占到集體建設(shè)用地的13.3%（葉興慶，2015）。2015年中國的城市建成區(qū)面積約7350萬畝1，也就是說，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地面積超過全國城市建成區(qū)面積的一半。長期以來，我們一邊為了城市建設(shè)大規(guī)模征地，而另一邊，如此巨大的一筆土地資源處于閑置狀態(tài)。本輪農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，核心就是要探索此類土地直接入市交易的政策框架與市場機制，既要落實農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利，又要激活農(nóng)村土地資源的市場屬性。
近些年，關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的討論不斷升溫（高圣平、劉守英，2007；黨國英，2013；于建嶸，2015；）。本輪改革試點啟動以來，相關(guān)研究大量涌現(xiàn)，這些研究大致可以劃分為三類：一是對改革試點中具體案例的典型解剖（宇龍，2016；舒寧，2017）；二是對于“三塊地”改革的總體評述（董祚繼，2016；夏柱智，2017）；三是結(jié)合此前各地試點開展的比較研究（何格等，2016；丁琳琳等，2016）。以上研究對農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的前世今生和典型做法作了系統(tǒng)梳理，但同時也存在兩個方面的問題：一是部分研究觀念上先入為主，因為目前改革暴露問題或者存在困難就質(zhì)疑改革方向（夏柱智，2017），在邏輯上站不住腳；這在一定程度上要歸因于問題的第二點，即未能對本輪農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革作出全面的專門評估。
對此，本文擬對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革進展梳理的基礎(chǔ)上，對改革的可行性、有效性和協(xié)同性等方面進行評估，并提出深化改革的若干政策建議。
二、農(nóng)村集體建設(shè)用地入市：起源與演進
（一）集體經(jīng)營性建設(shè)用地的由來
集體經(jīng)營性建設(shè)用地是指存量農(nóng)村集體建設(shè)用地中，土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦倉儲、商服等經(jīng)營性用途的土地。
作為集體經(jīng)營性建設(shè)用地大頭的，主要是以前鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的占地。上世紀(jì)八九十年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)能夠異軍突起成為中國經(jīng)濟重要的經(jīng)濟增長極，與這一時期相對寬松的土地制度不無關(guān)系。我國第一部《土地管理法》是1986年制定的，在此之前，農(nóng)村土地的利用管理基本上處于法律空白狀態(tài)。即便到1986年《土地管理法》頒布實施之后，農(nóng)村建設(shè)用地的管理仍舊寬松。比如，這部法律中規(guī)定“國有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”，新增農(nóng)村建設(shè)用地由縣級政府負(fù)責(zé)審批，使用存量建設(shè)用地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就可以審批。正是在這一相對寬松的土地管理制度下，不但鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)出現(xiàn)了蓬勃發(fā)展，而且農(nóng)村建設(shè)用地自發(fā)的市場交易也開始出現(xiàn)。
不過，這一局面持續(xù)的時間并不長，國家很快加強了對農(nóng)村集體建設(shè)用地的管控。1998年修訂的《土地管理法》規(guī)定，“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。2004年，《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》規(guī)定農(nóng)用地轉(zhuǎn)用年度計劃實行指令性管理，并且明確將農(nóng)村集體建設(shè)用地納入土地利用年度計劃。這樣一來，政府一方面控制了新增建設(shè)用地指標(biāo)，另一方面壟斷了建設(shè)用地一級市場。2004年是集體建設(shè)用地的分水嶺。在此之后，由于以上政策的規(guī)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占地既難新增又難流轉(zhuǎn)，幾乎處于固化狀態(tài)。
這一時期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占地構(gòu)成了我們今天所說的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的主體。無論鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是否繼續(xù)興辦，各地后來在編制土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃時，通常都對其所占土地的建設(shè)用地屬性給予了承認(rèn)。后來的政策文件中通常把這部分土地將之稱為集體“經(jīng)營性”建設(shè)用地，以與農(nóng)村宅基地和公益用地相區(qū)別。所以嚴(yán)格講，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地并不是一種由法律所規(guī)定的用地類型，而是在農(nóng)村建設(shè)用地上興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之后的遺留產(chǎn)物。
（二）歷次入市試點
巧合的是，就在1998年到2004年間強化土地管控同時，我國的經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)了兩個重大拐點。一個是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開始走下坡路。在此期間，大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)倒閉，此前鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占用的大量建設(shè)用地閑置出來。另一個是城鎮(zhèn)化步伐陡然加速。伴隨著城鎮(zhèn)化的快速擴張，全國范圍內(nèi)都出現(xiàn)了建設(shè)用地供不應(yīng)求的情況。這兩大拐點的出現(xiàn)使得農(nóng)村建設(shè)用地的固化本身成為“問題”，飽受詬病。為了化解這一矛盾，這一時期國家一面加強了對農(nóng)村集體建設(shè)用地的管控，又同時開始探索農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的可行路徑。
早在2000年，國土資源部就在蕪湖、南京、蘇州、湖州、上海市青浦區(qū)、佛山市南海區(qū)等9個地區(qū)布置了集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點。與本輪改革相比，這一階段的改革步子邁得更大。
首先，不強調(diào)“經(jīng)營性”。這一階段的改革并未對集體建設(shè)用地作進一步的區(qū)分，事實上當(dāng)時也沒有“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地”這個概念。在大部分的試點地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村莊公共設(shè)施、公益事業(yè)占地，以及村莊合并、宅基地整理后新增的存量集體建設(shè)用地都可以入市交易。
另外，入市方式也更多。這一階段的改革允許集體建設(shè)用地的使用權(quán)通過出讓、租賃、作價出資（入股）、聯(lián)營聯(lián)建、置換、抵押等方式流轉(zhuǎn)。而本輪改革最初只設(shè)定了出讓、租賃、入股三種入市方式，直到改革試點了一年以后，才啟動了抵押試點。
不過，這一時期的改革探索并沒有順利實現(xiàn)制度化。蕪湖、蘇州、南海等地都對農(nóng)村集體建設(shè)用地的“直接入市”進行了探索，并出臺了“試行辦法”。然而2004年修訂的《土地管理法》中非但沒有體現(xiàn)這些試點成果，反而作出了“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”的規(guī)定。這年下半年出臺的《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》卻又規(guī)定“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”。這意味著《土地管理法》修訂不足一年就再次以中央文件的名義撕開了一個口子。
在后續(xù)操作中，農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的形式落地的。重慶的“地票”交易即是一種特殊形式的增減掛鉤，也可以說是增減掛鉤政策發(fā)展的最高階段。但眾所周知，增減掛鉤只能使農(nóng)村集體建設(shè)用地獲得一定的“指標(biāo)價值”，新增建設(shè)地塊仍舊要經(jīng)過征地程序，農(nóng)村建設(shè)用地并不能“直接入市”，相比于此前試點探索還是大大退步了。
（三）本輪改革試點的關(guān)鍵部署
2015年1月，中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》（以下簡稱《意見》），對“三塊地”改革進行了統(tǒng)籌部署，明確在北京市大興區(qū)等15個縣（市、區(qū)）啟動農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點。
這項改革目標(biāo)可以分解為以下幾個子目標(biāo)：（1）完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度；（2）明確農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市范圍和途徑；（3）建立健全市場交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管制度；（4）建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制。最終，這些子目標(biāo)要歸結(jié)到建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價這一總目標(biāo)上。
改革部署后，先后進行了兩次重要調(diào)整：
一是拓展范圍。為了增強改革的整體性和協(xié)調(diào)性，形成“三塊地”改革的共振效應(yīng)，2016年9月開始，國土資源部采取“試點聯(lián)動”的方式統(tǒng)籌推進各項改革。這次調(diào)整中，征地制度改革和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革覆蓋到全部33個試點地區(qū)，宅基地制度改革試點范圍仍舊保持不變。
二是延長期限。該項改革試點原計劃是2017年底結(jié)束，但由于試點探索尚不充分，特別是能夠總結(jié)推廣的制度性成果不多，經(jīng)中央批準(zhǔn)“三塊地”改革試點將延期到2018年底。
三、改革進展及簡要評論
（一）總體情況
國土資源部曾多次公開入市改革的交易數(shù)據(jù)，本文選取部分?jǐn)?shù)據(jù)進行了匯總比較。（見表1）
從全國情況看，每畝集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市價格大約在80~110萬元。從趨勢上看，入市成交的土地單價有所降低，主要原因是2017年4月之后入市交易的土地主要來自后來新增加的試點地區(qū)，由于經(jīng)濟發(fā)展原因，這些地區(qū)的土地價格要低于第一批試點地區(qū)。
深入反映集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的情況，需要對各試點地區(qū)的入市情況進行具體分析?？紤]到代表性和資料的可獲得性，我們重點分析最初確定的15個入市改革試點地區(qū)的情況（見表2）。
因為改革試點在動態(tài)進行當(dāng)中，因此這一統(tǒng)計不可能很準(zhǔn)確，但既有數(shù)據(jù)已經(jīng)能反映出一些趨勢和問題。從以上15個試點地區(qū)的情況來看，各地可入市土地面積、成交總價款以及每畝單價都有著巨大差距。
從可入市面積來看，位于前三位的是廣東南海、北京大興、上海松江，分別為25.7萬畝、7.96萬畝、4.5萬畝。這三地可入市面積占到15個試點地區(qū)可入市面積總和的85%以上。有5個試點地區(qū)可入市土地面積不足萬畝，最少的黑龍江省安達(dá)市只有956畝土地符合入市條件，但宗數(shù)卻有173宗，平均每宗只有5畝稍多，十分分散。
從入市總成交價款來看，位于前三位的是佛山市南海區(qū)、北京市大興區(qū)、廣西壯族自治區(qū)北流市，分別為53億元、40億元、4.3億元。這三地入市入市總價款超過15個試點地區(qū)入市總成交價款的90%，南海一地即占比即超過50%。
北京市大興區(qū)只成交4宗共計675畝，但總成交價款即達(dá)40億元，每畝單價達(dá)593萬元之巨。此外，廣東佛山、上海松江平均每畝成交價格也分別達(dá)到272萬元和100萬元。而形成鮮明對比的是，山西、吉林、河南三省的試點地區(qū)平均每畝的成交價格不足10萬元。
各方面如此懸殊的差距帶來的一個直接問題就是“量少價低”的地區(qū)很難有推進改革的積極性。從大尺度上看，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)及大城市周邊地區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地存量大，內(nèi)陸欠發(fā)達(dá)地區(qū)存量小，在一些地區(qū)甚至少到無地可入。如何在制度設(shè)計上調(diào)動這些地區(qū)的改革積極性，是未來的改革推進中面臨的一個大問題。
（二）入市主體
目前試點中，主要的入市主體有四種：分別是村民委員會、股份經(jīng)濟合作社（聯(lián)合社）、土地股份合作社或土地專營公司、集體資產(chǎn)管理公司（具體見表3）。
一般來說，尚未成立集體經(jīng)濟組織的地區(qū)由村民委員會作為入市主體，比如貴州省湄潭縣等；已經(jīng)推行產(chǎn)權(quán)制度改革、成立相應(yīng)集體經(jīng)濟組織的地區(qū)通常是由股份經(jīng)濟合作（聯(lián)）社作為入市主體，比如浙江省德清縣、廣東省佛山市南海區(qū)等。此外，部分地區(qū)由村集體委托授權(quán)組建了專門機構(gòu)作為入市主體，比如北京市大興區(qū)以鎮(zhèn)為單位組建了土地聯(lián)營公司，四川省郫縣則由以村為單位的集體資產(chǎn)管理公司行使入市主體職能。
各類入市主體在性質(zhì)上還是有細(xì)微區(qū)別。比如，同為合作社，股份經(jīng)濟合作（聯(lián)）社是農(nóng)民集體經(jīng)濟組織，能夠代表農(nóng)民集體行使土地所有權(quán)；而土地股份合作社是農(nóng)民集體的授權(quán)組織，只能按照委托授權(quán)開展經(jīng)營。土地股份合作社、土地專營公司通常是針對此項改革組建的專門機構(gòu)，而像四川省郫縣的資產(chǎn)管理公司則不僅針對此項改革，也負(fù)責(zé)其他資產(chǎn)管理。
按照改革部署，代表土地所有權(quán)的農(nóng)民集體、由農(nóng)民集體委托授權(quán)的具有市場法人資格的機構(gòu)都可以作為入市主體。對這項改革本身來說，入市主體類型對改革效果影響不大。但從長遠(yuǎn)看，通過產(chǎn)權(quán)制度改革組建股份社以及股份公司作為入市主體，有利于改革的穩(wěn)步推進并減少風(fēng)險，或更為可取。
（三）入市方式
按照中央確定的改革方案，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的方式可以有三種，分別是就地入市、調(diào)整入市和城中村整治入市。同時具備符合規(guī)劃、開發(fā)建設(shè)所需的基礎(chǔ)設(shè)施、原址開發(fā)利用等條件的可以就地入市；村莊內(nèi)零星、分散的集體經(jīng)營性建設(shè)用地先復(fù)墾后，可按計劃調(diào)整到本縣（市、區(qū)）域范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)集中區(qū)入市。歷史形成的城中村集體建設(shè)用地情況則比較復(fù)雜。對于需要征地的，要依據(jù)規(guī)劃開展土地整治，重新劃分宗地和產(chǎn)權(quán)歸屬；對按規(guī)定不予征收的的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，才可由農(nóng)民集體入市。
試點過程中，直接入市又細(xì)分為直接出讓（租賃、作價入股）和原址原主補辦手續(xù)等做法；而調(diào)整入市也細(xì)分為改變原用地計劃調(diào)整和零星分散土地復(fù)墾后調(diào)整兩種做法。至于城中村集體建設(shè)用地整治后入市，由于情況復(fù)雜，在各地試點中成熟的案例不多，廣東南海有一些積極經(jīng)驗。（具體見表4）
在改革的原初設(shè)計上，主要考慮的是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的增量改革。而像原址原主補辦手續(xù)或者改變原計劃調(diào)整用地等則屬于“搭改革便車”的做法。這種搭便車做法與改革精神并不違背，理論上可以允許。但實際上，由于長期以來“隱性市場”的存在，很多地方的集體經(jīng)營性建設(shè)用地已經(jīng)通過“合作辦廠”、“長期租賃”等形式流轉(zhuǎn)到了真正的使用者手中。有的試點地區(qū)希望通過“原址原主補辦手續(xù)”的辦法使這部分土地合約合法化，但通過正式程序入市需要交納為數(shù)不少的增值收益調(diào)節(jié)金，因此土地所有者對這一政策的響應(yīng)并不積極。同時，改變原用地計劃調(diào)整入市受多方面條件限制，實施的亦只是少數(shù)?？偟膩碚f，改革中主要的入市方式并沒有超出改革方案的預(yù)設(shè)。
（四）土地增值收益調(diào)節(jié)金征收
按照中央改革方案，縣（市、區(qū)）政府要按照合理比例收取農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市土地增值收益調(diào)節(jié)金。中央對于這一“合理比例”的確定只提了一條大原則，即集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市與土地征收轉(zhuǎn)用取得的增值收益在國家和集體之間分享比例的大致平衡。
目前，各試點地區(qū)征收方式和標(biāo)準(zhǔn)呈現(xiàn)出多樣性特點，既有按固定比例征收的，也有采取差別化征收的；差別化征收又存在交易環(huán)節(jié)、土地用途、轉(zhuǎn)讓方式等若干劃分標(biāo)準(zhǔn)。（具體見表5）
根據(jù)改革出發(fā)點，土地增值收益調(diào)節(jié)金主要是承擔(dān)國家和集體之間收益平衡的任務(wù)，這意味著它既不是稅、也不是費，而是政府為降低改革不確定性干預(yù)再分配的一種政策工具。通過政策手段直接參與再分配不是市場行為，不宜長期存續(xù)。在這種制度設(shè)計下，任誰也很難去評判哪種征收方式更合理。我們預(yù)見，隨著改革的不斷深化，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場得以形成，收益分配自然可以通過市場并輔以合理的稅收制度進行調(diào)節(jié)，到那時土地增值收益調(diào)節(jié)金也就完成了其歷史使命。
四、如何評價本輪改革的總體效果？
對標(biāo)改革目標(biāo)，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市各項子目標(biāo)基本得到了形式上的完成。用國土資源部部長姜大明的話來說是：“形成了比較完整的試點工作制度和政策體系，已形成相對成熟的規(guī)則體系?！?如果從一項工作的層面來看改革，每個試點地區(qū)的工作都是合格的。但是，由于關(guān)聯(lián)領(lǐng)域積弊太深，特別是改革啟動時配套程度又不夠，很多地方陷入了一種“有試點、無市場”的改革“內(nèi)卷化”境地。從操作層面看，至少有以下問題需要重視。
第一，試點地區(qū)對中央改革精神理解不到位。不少試點地方政府推動改革過程積極性不高，或滿足于完成“規(guī)定動作”，或?qū)⒅醋鳌罢稳蝿?wù)”，更有甚者將之作為解決歷史遺留問題的“窗口”，總之未能領(lǐng)會中央改革部署的深意。
第二，封閉的要素市場未能全面開放，入市價格、入市主體市場化程度尚低。大部分地區(qū)的入市價格是根據(jù)土地整理、拆遷安置成本等因素人為設(shè)定的參考價格，并非市場供需關(guān)系所形成的競爭性價格。北京市大興區(qū)的“鎮(zhèn)級統(tǒng)籌”、佛山市南海區(qū)的“土地整備”直接上收了村組一級的土地使用權(quán)限，特別是土地指標(biāo)化以后，意味著連“土地所有權(quán)”也實質(zhì)上發(fā)生了轉(zhuǎn)移。這時，各類入市主體的行為實際是在地方政府的直接干預(yù)下作出的，其作為市場主體的意志并沒有得到充分體現(xiàn)。
第三，試點范圍和政策體系的局限限制了真實市場的形成。在每省只有一個縣、每縣只有幾塊地的試點范圍中，根本不足以形成一個真實的市場，當(dāng)然真實價格也就更無從談起。加之目前規(guī)劃、稅收、土地收益調(diào)節(jié)金等制度仍舊帶有城鄉(xiāng)二元性質(zhì)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地入市的制度環(huán)境尚不一致，所謂同等入市、同權(quán)同價還停留在概念階段。
總的來看，當(dāng)前改革主要起到“了解情況、反映問題”的作用，離“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”這一目標(biāo)還有很大距離。此項改革的大方向是統(tǒng)籌考慮城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上布局入市格局，賦予農(nóng)民（集體）完整充分產(chǎn)權(quán)，力促其通過自發(fā)交易形成真實的市場機制。當(dāng)然，在此之前還有許多的深層次問題需要分析解決。
五、改革所涉若干關(guān)鍵問題的評估和討論
評估一項改革，有這樣幾個基本面需要把握：一是可行性，即一項改革與宏觀戰(zhàn)略或正當(dāng)基準(zhǔn)的契合性；二是有效性，即通過目前舉措是否能夠?qū)崿F(xiàn)改革的核心目標(biāo)；三是協(xié)同性，即一項改革與改革的整體框架、關(guān)聯(lián)事項之間的配套程度。
（一）可行性評估：城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略框架下的改革調(diào)適
農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地存量龐大，如此大規(guī)模的建設(shè)用地再開發(fā)，不能不跟城鎮(zhèn)化的大戰(zhàn)略統(tǒng)籌考慮。否則要犯歷史性錯誤。
這一問題在改革初始階段未得到足夠重視。當(dāng)前存在的大量集體建設(shè)用地處于法律的灰色地帶，利用效率十分低下。這些土地很多淪為非正規(guī)停車場、廢舊廠房等所謂的“棕地”，既不能耕種也無法用于發(fā)展。本輪改革是“重新安排河山”的一次有利契機，不過目前如何更好地協(xié)調(diào)農(nóng)村土地制度改革與農(nóng)村土地有效利用的關(guān)系，尚未形成十分成熟的方案。2
目前，各地試點中就地入市是大頭，占到全部入市交易的60%-70%。一些地方的就地入市已經(jīng)暴露出土地利用效益低下、基礎(chǔ)設(shè)施等配套成本高等問題。設(shè)想如果改革范圍擴展到全國，幾十萬個村莊都搞就地入市，那么相當(dāng)于在農(nóng)村地區(qū)一下新增幾十萬個非農(nóng)建設(shè)點。這就有些非理性甚至荒唐了。因此，這項改革要向全國推廣，就必須依據(jù)人口和城鄉(xiāng)空間布局，對就地入市有一個更加嚴(yán)格的規(guī)劃和約束。否則后患無窮。
北京市大興區(qū)在改革中做了一些積極探索。大興區(qū)在推動改革中堅持“減量入市、提質(zhì)升級”，全區(qū)整體騰退的7.96萬畝集體經(jīng)營性建設(shè)用地中約4萬畝要“還耕還綠”，其余的土地也要到產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)區(qū)集中入市，只有少部分“宜綠宜農(nóng)”等對環(huán)境無影響的土地可以就地入市。
從全國層面看，在城鎮(zhèn)化的框架下推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地改革，要把握兩個基本原則。
第一，避免新的無序建設(shè)。這項改革中，既要避免市場失靈也要避免政府失靈。如上所述，許多地方帶有隨意性的就地入市會造成無序建設(shè)，這是典型的市場失靈。而入市中地方政府的管制和包辦，也存在政府失靈的風(fēng)險。市場失靈會帶來建設(shè)的無序化、碎片化，政府失靈則表現(xiàn)為有序開發(fā)表象下的經(jīng)濟低效和規(guī)模不經(jīng)濟，這也是一種建設(shè)上的無序。
第二，促進城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升。按照發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，早期的低質(zhì)城鎮(zhèn)化空間通常有兩個發(fā)展方向，一是通過再開發(fā)提質(zhì)升級，再一則是淪為貧民窟。我國的城鎮(zhèn)化質(zhì)量并不算高，這次改革是提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量的一次有利契機。從微觀尺度上看，改革方案中的城中村土地整理入市就是為提升城鎮(zhèn)化中的歷史遺留問題而設(shè)計的。從宏觀尺度看，調(diào)整入市的作用發(fā)揮好對于總體上提升城鎮(zhèn)化水平意義更為重大。這項工作要抓好兩頭，在農(nóng)村這一頭，要實現(xiàn)建設(shè)用地的減量化，為更大范圍農(nóng)田連片保護和耕作創(chuàng)造條件；在城市這一頭，要提升建設(shè)用地利用效率，實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置。
（二）有效性評估：操作困難與背后的市場化困境
從城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略出發(fā)，大范圍的就地入市恐不可取，未來集體經(jīng)營性建設(shè)用地更多要依靠調(diào)整入市。但目前看來，調(diào)整入市也面臨著多重困境。
首先是用地成本問題。調(diào)整入市中，通過土地整理復(fù)墾形成建設(shè)用地指標(biāo)的一方為調(diào)出方，建設(shè)用地指標(biāo)落地的一方為調(diào)入方，調(diào)入方要向調(diào)出方支付一定的費用。這項費用被稱作“指標(biāo)費”，以土地復(fù)墾成本為基準(zhǔn)，由雙方根據(jù)入市收益協(xié)商確定。調(diào)整入市產(chǎn)生的建設(shè)用地成本由三部分構(gòu)成：農(nóng)地成本、耕地占用稅費、指標(biāo)費。我們在Y縣調(diào)研了解到，前兩項相加大約在5萬元左右，指標(biāo)費通常在5-10萬元不等。而從當(dāng)?shù)厝胧谐山话咐齺砜?，出讓為工業(yè)用途的每畝價格約為8萬元，出讓為商服用途的每畝價格約為20萬元。我們當(dāng)時就有一個疑問：出讓為工業(yè)用地豈不是賠本？！該縣國土局局長說：“現(xiàn)在指標(biāo)費是縣財政負(fù)擔(dān)，土地增值收益調(diào)節(jié)金也全額返還給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因此雙方都有積極性。”3這意味著，如果沒有財政補貼，調(diào)整入市后用作工業(yè)用途實際是不合算的。我又問道：“如果讓它隨行就市，出讓價格應(yīng)該可以再漲?。俊本珠L的回答再次刷新了我們的認(rèn)識：“用國有土地才11萬一畝。我們這土地指標(biāo)不算緊張，再貴就沒人用了。這改革是政治任務(wù)，橫豎就一年，捏著鼻子干?！?
其次是調(diào)出方和調(diào)入方的利益協(xié)調(diào)問題。調(diào)整入市中要涉及三個參與主體：用地方、調(diào)出方、調(diào)入方。在目前的市場發(fā)育狀況下，要讓三方形成交易幾乎不可能。我們調(diào)研所見的調(diào)整入市案例，全部是在地方政府的“安排”下進行的。政府幾乎介入了投資意向、土地整理、指標(biāo)調(diào)換、項目落地的全過程，特別是調(diào)入方和調(diào)出方的利益協(xié)調(diào)，必須要由地方政府從中協(xié)調(diào)，否則很難形成共識。另外，這種交易方式下指標(biāo)調(diào)出方的收益是一次性的，無法參與未來土地價值的分享，這其中既存在分配公正性問題又潛藏了引發(fā)后續(xù)利益沖突的風(fēng)險。而由于政府深度參與了利益的協(xié)調(diào)分配，因此如果沖突爆發(fā)，亦難置身事外。
此外還有一個新時代的老問題，就是不同區(qū)位的建設(shè)用地指標(biāo)化之后真實價值實際是被扭曲的。調(diào)整入市中，不同區(qū)位的土地調(diào)整入市，判斷最終入市價格的是建新區(qū)的位置，與原來的建設(shè)用地所處的位置關(guān)系不大。如果一套交易體系不能反映資源的稀缺性和經(jīng)濟機會，會帶來經(jīng)濟行為的扭曲，這必然導(dǎo)致低效率（North，1990）。這個問題在增減掛鉤、“地票”交易中就已經(jīng)存在，這輪改革未得到實質(zhì)性解決。
當(dāng)然，更關(guān)鍵的問題是隱藏在上述困難背后的制度壁壘。改革以前，農(nóng)村集體建設(shè)用地不允許入市，土地的轉(zhuǎn)讓權(quán)是完全缺失的，這次允許其中的經(jīng)營性部分有條件地入市，意味著把轉(zhuǎn)讓權(quán)交還給所有者。但目前這種轉(zhuǎn)讓權(quán)并不完整。盡管在名義上賦予了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市（轉(zhuǎn)讓）權(quán)，但土地所有者并不能夠通過自發(fā)的市場行為完成入市交易，而必須依靠政府的介入和安排。簡言之，這種轉(zhuǎn)讓權(quán)處于事實上的被管制狀態(tài)。按照周其仁（2017）的說法，轉(zhuǎn)讓權(quán)管制是“事先”執(zhí)行的價格管制，妨礙了運用市場機制配置土地資源。這時候，所謂賦予集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)仍舊是殘缺的，與形成統(tǒng)一市場的改革目標(biāo)不相適應(yīng)。
我們通常說本輪改革的目標(biāo)的“還權(quán)賦能”，這實際包含了兩個內(nèi)容，既要還權(quán)，又要賦能，即不僅要從法律上明確土地集體所有條件下農(nóng)民的各項土地權(quán)利，還要提供使這些權(quán)利得以實現(xiàn)的制度裝置。回溯農(nóng)村土地權(quán)利的流失過程，是通過關(guān)閉農(nóng)村要素市場，為城鄉(xiāng)土地設(shè)定不同的市場領(lǐng)域并壟斷二者之間的中介環(huán)節(jié)來實現(xiàn)的。作為對此前政策的“糾偏”，本輪改革中的“還權(quán)賦能”就不僅僅是賦予農(nóng)民權(quán)利或是讓與農(nóng)民利益，而是要通過重啟要素市場，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場體系來落實農(nóng)民的土地權(quán)能。
因此，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市不能簡單地“一入了之”，而要減少直接的行政管制，提升入市的市場化程度，推動土地持有者作為真實的市場主體參與土地的入市交易。這才是本輪入市改革要把握的核心要義。
（三）協(xié)同性分析：“三塊地”及關(guān)聯(lián)改革的配套問題
1.關(guān)于“三塊地”改革的配套性問題
在初始階段，農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度“三塊地”改革是分開操作、封閉運行的，當(dāng)時政策制定者普遍認(rèn)為要“注意防范三項改革互相打通”。但是事實恰恰證明，三項改革必須打通運行才能取得實效。
其一，征地制度改革既減少地方土地財政收入，又要增加補償支出，單純開展這項改革，地方政府著實很難有積極性。
其二，宅基地制度改革的單獨推進并不順利。根據(jù)我們調(diào)查，除了部分山區(qū)結(jié)合扶貧移民搬遷等中心工作取得了一定進展外，大部分平原地區(qū)的宅基地改革推進緩慢。其根本原因是，作為本次宅基地制度改革核心的有償使用制度難以落地。在受讓方受到嚴(yán)格管控的情況下，宅基地的退出大多要依靠政府或者集體經(jīng)濟組織出資回購，但從長遠(yuǎn)看，這樣的成本分擔(dān)方式既不現(xiàn)實也難以持續(xù)。同時，在封閉市場條件下價格確定要靠協(xié)商定價，這不但降低了資源的配置效率，還有可能因為價格不一造成土地沖突。
其三，把集體經(jīng)營性建設(shè)用地和宅基地強行區(qū)分開來，不利于解決農(nóng)村建設(shè)用地利用低效問題，而且也不具有技術(shù)合理性。從技術(shù)性質(zhì)上講，經(jīng)營性與公共性用地甚至與宅基地并無差別。那么人為給其劃定一個框框，就顯得脫離實際，并且在操作上也存在諸多困難。地方政府和農(nóng)民總有辦法把其他土地“變成”經(jīng)營性建設(shè)用地。比如貴州湄潭的“綜合類集體建設(shè)用地分割登記入市模式”，承認(rèn)農(nóng)民的宅基地兼具居住與小商鋪、小旅館功能，允許將商業(yè)部分作為經(jīng)營性建設(shè)用地入市。5由于對這類行為進行監(jiān)管的成本將會很高，實際上宣布了這一范圍限定政策的失效。
試點運行了一年多以后，國土資源部下發(fā)通知要求將征地制度改革和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革拓展到33個試點地區(qū)，宅基地制度改革試點范圍仍舊保持不變。這意味著，通過這次調(diào)整中，只有15個地區(qū)（即初期承擔(dān)宅基地制度改革試點任務(wù)的15個地區(qū)）真正全部承擔(dān)了“三塊地”改革。而根據(jù)我們的調(diào)查，即便是這些地區(qū)，以上問題也只是部分地得到解決，“三塊地”改革的聯(lián)動效應(yīng)并沒有充分發(fā)揮出來。從目前改革實踐來看，三項改革的進一步打通融合將成為將來一個時期農(nóng)村土地制度改革的總基調(diào)。
2.土地抵押融資等配套改革相對滯后
部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)，可能還強調(diào)“入市”這一標(biāo)志性動作，而對于發(fā)達(dá)地區(qū)，目光更多投放在合法入市后的融資貸款等“未來效益”上。這從廣東省對改革的迅速反應(yīng)上可以看的出來。各地改革實施方案是2015年六七月間確定的，同年12月人民銀行廣州分行就牽頭印發(fā)了《關(guān)于金融支持佛山市南海區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點的指導(dǎo)意見》，這比全國性意見的下發(fā)早了半年多。
目前集體建設(shè)用地入市之后的金融改革還有待深化。一些地方用地企業(yè)對使用集體建設(shè)用地積極性不高關(guān)鍵原因是其抵押貸款受限。據(jù)媒體報道，在長垣縣11家金融機構(gòu)中，只有兩家能夠開展集體土地抵押貸款的業(yè)務(wù)。6需要進一步豐富金融機構(gòu)和金融產(chǎn)品，讓集體建設(shè)用地在抵押貸款這項權(quán)利上也能夠?qū)崿F(xiàn)與國有建設(shè)用地“同權(quán)”。
3.入市改革與集體土地建設(shè)租賃住房改革的關(guān)系
就在“三塊地”改革如火如荼進行時，國家又啟動了利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點。兩項改革都涉及到農(nóng)村集體建設(shè)用地的合理利用問題。
北京市大興區(qū)同時承擔(dān)了這兩項改革，并在操作層面發(fā)生了一些沖突。據(jù)大興的同志講，目前已安排了40公頃的集體土地建設(shè)租賃住房任務(wù)，根據(jù)測算這項工程要30年才能收回成本。現(xiàn)在入市收益比較可觀，各個鎮(zhèn)對搞租賃不太有積極性。7從大面上看，短時間內(nèi)兩項改革不會發(fā)生太多交集，因為集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房先期只在北京、上海等13個大城市試點，與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點地區(qū)大多不重疊。但隨著兩項改革試點范圍的推進，二者關(guān)系必須要有一個妥善的處理。
六、進一步深化改革的政策建議
（一）調(diào)整規(guī)劃管理體制
從城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略出發(fā)，要通過此項改革帶動建設(shè)用地再開發(fā)、提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，首要的就是調(diào)整規(guī)劃管理體制。核心舉措是，劃定農(nóng)業(yè)保護區(qū)，改按照城市規(guī)劃區(qū)“圈內(nèi)”“圈外”劃分入市標(biāo)準(zhǔn)的做法為按照農(nóng)業(yè)保護區(qū)“區(qū)內(nèi)”“區(qū)外”劃分入市標(biāo)準(zhǔn)。
第一，劃定農(nóng)業(yè)保護區(qū)。農(nóng)業(yè)保護區(qū)是黨國英（2016）提出的一個概念性方案，具體是指國家劃定的農(nóng)業(yè)發(fā)展專屬區(qū)域。當(dāng)前我國主要采用劃定基本農(nóng)田的方式來實現(xiàn)農(nóng)地保護，但是現(xiàn)在的基本農(nóng)田犬牙交錯、細(xì)碎分割，生產(chǎn)效率不高，監(jiān)督成本卻很高。農(nóng)業(yè)保護區(qū)具有空間連續(xù)性特征，需要將連片的建設(shè)用地排除在外，相比目前的基本農(nóng)田模式，邊界清晰、便于管理。
第二，保護區(qū)內(nèi)外采用不同的集體建設(shè)用地入市方案。保護區(qū)內(nèi)，逐步將零星建設(shè)用地復(fù)墾，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市不得就地入市，統(tǒng)一采用向區(qū)外調(diào)整入市方式，必要時可由政府向農(nóng)民購買土地發(fā)展權(quán)。保護區(qū)外，開放集體經(jīng)營性性建設(shè)用地交易市場，放松轉(zhuǎn)讓權(quán)管制，無論是就地入市還是調(diào)整入市，政府都不要過多干預(yù)，通過自發(fā)的市場交易使城鎮(zhèn)和居民點布局進一步優(yōu)化。
（二）探索入市改革的市場化機制
在新近召開的中央農(nóng)村工作會議上，習(xí)近平總書記強調(diào)“要以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點，激活主體、激活要素、激活市場”。對于建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的市場化機制，一個設(shè)想是：
第一，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地入市交易平臺。推動土地需求方和提供方依據(jù)市場需求自發(fā)交易，政府主要負(fù)責(zé)平臺運行維護、劃定基準(zhǔn)地價、提供交易信息等基礎(chǔ)性工作，集體土地實現(xiàn)國有和集體建設(shè)用地同網(wǎng)運行、同網(wǎng)競價、同網(wǎng)交易。
第二，改革現(xiàn)有調(diào)整入市操作方式。改變目前指標(biāo)交易的做法，由指標(biāo)產(chǎn)生和落地雙方或多方采用股份合作方式推動入市，股權(quán)量化、成本共擔(dān)、收益共享。比如說，可以由拆舊區(qū)和建新區(qū)的村集體組建一個產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體或者股份公司，共同參與建設(shè)用地市場交易過程，使得真正擁有存量建設(shè)用地的村莊具有更多、更長遠(yuǎn)的收益。
（三）深度打通“三塊地”改革
如前所述，“三塊地”改革哪一項也不可能單兵突進，從提升改革效果的角度看，在同一個試點地區(qū)統(tǒng)籌推進比較好。而要想實現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地制度徹底變革，除了三項改革的集成試點之外，改革還需要繼續(xù)拓展深化。
第一，調(diào)整征地制度改革思路。客觀上講，集體經(jīng)營性建設(shè)用地和宅基地的市場機制建立起來后，建設(shè)用地供應(yīng)將比較充分，征地范圍完全可以大幅度縮小。征地制度改革要取得實效，必須給征地范圍設(shè)定一個剛性約束，直接舉措就是《土地管理法》修訂中必須嚴(yán)格限定公共利益范圍。同時要推動征地交易的市場化，征地補償價格由市場主體自主談判協(xié)商確定，政府主要通過規(guī)劃和用途管制等間接、事前、可預(yù)見的手段以及加強行政執(zhí)法和司法追究等方式進行干預(yù)，而非一味提高補償標(biāo)準(zhǔn)。
第二，拓展宅基地制度改革內(nèi)容。宅基地制度改革所存問題要靠深化改革的市場化程度來破解，核心是擴大退出宅基地的受讓、承租范圍，我們建議初步可以將范圍擴大到縣域內(nèi)農(nóng)村戶籍人員。2017年11月，十九大后首次召開的中央深改組會議審議通過了《關(guān)于拓展農(nóng)村宅基地制度改革試點的請示》，意味著宅基地制度改革范圍和內(nèi)容的拓展已提上日程。
第三，優(yōu)化國家、集體、個人間土地增值收益的分配。這是本輪改革中的一項重要內(nèi)容，“三塊地”改革都有涉及。從調(diào)研情況看，改革后國家明顯讓利，集體收益增加得比較多，個人收益增加不明顯。下一步，深化改革應(yīng)該注意處理好集體和個人的利益關(guān)系，適度增加增加個人分配的比重，集體收益增加后要特別注意防范少數(shù)人侵占、支配集體資產(chǎn)甚至透過這一物化形式支配和控制“集體”本身的問題。
第四，加快推進相關(guān)配套改革。除“三塊地”改革之外，農(nóng)村集體建設(shè)用地確權(quán)、“多規(guī)合一”、土地抵押擔(dān)保等改革項目也要抓緊推進，否則也會影響集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的深入開展。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》
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