農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市對于促進鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入具有重要意義。但從改革試點工作進展來看，中西部地區(qū)進展較為緩慢。根據(jù)調(diào)研來看，主要原因有以下方面：

存量集體經(jīng)營性建設用地空間分布不均，新增集體經(jīng)營性建設用地難度大。存量集體經(jīng)營性建設用地主要集中在長三角地區(qū)和珠三角地區(qū)，廣大的中西部地區(qū)存量集體經(jīng)營性建設用地較少。如國家農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革縣江蘇省常州市武進區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地存量11萬畝，同為國家農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革縣湄潭縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地存量僅為4620畝。因此，未來中西部地區(qū)推進集體經(jīng)營性建設用地入市主要依靠新增集體經(jīng)營性建設用地。新增集體經(jīng)營性建設用地難度大主要有兩個方面的原因：其一，國家禁止通過農(nóng)用地轉為新增建設用地入市。由于存量集體經(jīng)營性建設用地主要集中在長三角地區(qū)和珠三角地區(qū)，如果禁止通過農(nóng)用地轉為新增建設用地入市，則這項改革對于廣大中西部地區(qū)來說基本沒太大含義。其二，即使國家允許通過農(nóng)用地轉為新增建設用地入市，現(xiàn)實的情況是廣大的鄉(xiāng)村地區(qū)也難以獲取新增建設用地指標。近年來，國家持續(xù)加大耕地保護力度，各地新增建設用地指標有限，筆者在湖南省多個縣（市、區(qū)）調(diào)研，反饋較多的是高質(zhì)量發(fā)展過程中，建設用地指標明顯不足，導致眾多項目無法落地。受地方政府債務、工業(yè)園區(qū)發(fā)展等因素影響，地方政府往往會將有限的建設用地指標優(yōu)先配置給城市和工業(yè)園區(qū)，導致鄉(xiāng)村地區(qū)新增集體經(jīng)營性建設用地難度較大。同時，近年來，部分省份不斷推進實施“強省會”戰(zhàn)略，市州參照省級層面的做法，實施 “強中心城區(qū)”戰(zhàn)略，將新增建設用地指標主要配置在省會城市和各市州的中心城市，導致鄉(xiāng)村地區(qū)新增建設用地指標較少，基本農(nóng)田指標較多。如筆者在湖南省某縣調(diào)研過程中，該縣自然資源局的相關同志反饋，由于省級層面實施“強省會”戰(zhàn)略，其所在市實施“強中心城區(qū)”戰(zhàn)略，導致分配給該縣的新增建設用地指標一直在減少，而基本農(nóng)田指標則不斷增加，導致部分農(nóng)戶過去的宅基地都被新一輪國土空間規(guī)劃納入基本農(nóng)田范圍，引發(fā)農(nóng)戶上訪。

地方政府積極性不高。集體經(jīng)營性建設用地入市在某種程度上與地方政府實施的征地行為屬于“對手關系”。雖然國家明確集體經(jīng)營性建設用地入市地方政府可以征收土地增值收益調(diào)節(jié)金，且要求被征地農(nóng)民與“入市”農(nóng)民所獲土地增值收益大體均衡，但在實際操作中要做到大體均衡難度很大，一不小心將導致地方政府征地行為非常被動，故部分地方政府官員認為集體經(jīng)營性建設用地入市帶來的收益遠不如征地。筆者在湖南省某個國家級農(nóng)村土地制度改革試點縣調(diào)研過程中，該縣自然資源部門一位工作人員表示，如果集體經(jīng)營性建設用地全部可以直接入市，那地方政府的土地財政如何實現(xiàn)？地方政府如何正常運轉？萬一集體經(jīng)營性建設用地入市農(nóng)民所獲土地增值收益高于征地，地方政府如何推進征地工作？地方政府在集體經(jīng)營性建設用地入市中掌握規(guī)劃編制、確權頒證、入市審查、入市公告等具體職責，如果無法調(diào)動地方政府參與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市的積極性，則該項工作難以取得實質(zhì)性進展。根據(jù)筆者在湖南省調(diào)研，除了個別試點縣以外，大多數(shù)縣集體經(jīng)營性建設用地入市的案例處于“零狀態(tài)”。

歷史遺留問題較多。改革開放初期，由于土地管理不夠嚴格，規(guī)劃編制、規(guī)劃實施和規(guī)劃執(zhí)法等落實不到位，導致目前大量存量集體經(jīng)營性建設用地合法性難以得到確立。新一輪國土空間規(guī)劃過程中，地方政府往往優(yōu)先將建設用地指標往中心城區(qū)和各類園區(qū)集聚，分配給鄉(xiāng)村地區(qū)的建設用地指標較少。

農(nóng)村產(chǎn)權制度改革進展緩慢。近年來，各地推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，在行政村層面成立了村級集體經(jīng)濟合作社，在村級集體經(jīng)濟合作社下面成立了一些公司。然而，根據(jù)集體土地所有權現(xiàn)狀，絕大多數(shù)農(nóng)村集體土地所有權歸屬于過去的生產(chǎn)隊（相當于現(xiàn)在的村民小組），以湖南省為例，90%左右的農(nóng)村集體土地屬于村民小組級農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，各地在村民小組層面并未成立相應的實體化農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市所產(chǎn)生的增值收益歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的部分如何在行政村和村民小組之間進行分配也是一大現(xiàn)實難題，村委會在村莊基礎設施建設、集體經(jīng)營性建設用地入市基礎性工作、對接集體經(jīng)營性建設用地受讓主體等方面都會付出一定的成本，如果集體經(jīng)營性建設用地入市歸屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的那部分土地增值收益全部歸屬村民小組級農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，則可能出現(xiàn)很多行政村缺乏推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市的積極性。

基于上述情況，提出以下建議供參考。

提高鄉(xiāng)村建設用地留白比例。近年來，各地在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃中探索實施“留白”機制，但留白比例相對偏小，如湖南省規(guī)定“各地可在村莊規(guī)劃中預留不超過規(guī)劃村莊建設用地總量的5%作為機動指標，以‘用途留白’‘點位示意’或‘項目清單’等方式納入村莊規(guī)劃管控，在不占用永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護紅線等各類紅線底線、不破壞生態(tài)環(huán)境和鄉(xiāng)村風貌等前提下，用于農(nóng)村村民住宅、鄉(xiāng)村公共設施、公益事業(yè)建設和鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)發(fā)展” 。但筆者在湖南省縣域開展調(diào)研過程中，縣級層面自然資源部門大多反饋5%的留白比例相對偏低，無法滿足鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)和新業(yè)態(tài)發(fā)展的需要。建議國家層面出臺相關政策，適當提高鄉(xiāng)村集體建設用地留白比例。

建議取消“禁止通過農(nóng)用地轉為新增建設用地入市”這條負面清單。如果執(zhí)行這條負面清單，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市在廣大的中西部地區(qū)將無法全面展開，改革所期望釋放的紅利也難以出現(xiàn)。

建立集體經(jīng)營性建設用地入市激勵與約束機制。激勵方面，對于集體經(jīng)營性建設用地入市取得顯著成效的試點縣人民政府，給予新增建設用地指標獎勵和真抓實干獎勵；定期表彰一批集體經(jīng)營性建設用地入市工作的先進個人。約束方面，對試點縣人民政府集體經(jīng)營性建設用地入市進行專項督查，對城市規(guī)劃區(qū)以外絕大多數(shù)采取“征地-出讓”方式供地的試點縣人民政府進行約談，要求縣人民政府說明原因并制定相應的整改措施。督促試點縣人民政府盡快制定并出臺符合當?shù)貙嶋H情況的集體經(jīng)營性建設用地入市相關制度，尤其是集體經(jīng)營性建設用地入市土地增值收益調(diào)節(jié)金征收辦法，對未出臺集體經(jīng)營性建設用地入市相關制度的試點縣人民政府，限期出臺相應的制度規(guī)范。

制定集體經(jīng)營性建設用地歷史遺留問題處理辦法。以縣為單位，鼓勵和引導縣級人民政府出臺集體經(jīng)營性建設用地歷史遺留問題處理辦法，解決歷史遺留問題的集體經(jīng)營性建設用地規(guī)劃合法和確權頒證問題。按照實事求是、先易后難、全面調(diào)查、尊重現(xiàn)實等基本原則，全面開展歷史遺留問題的集體經(jīng)營性建設用地的登記發(fā)證工作，明確問題處理及登記辦法。

進一步深化農(nóng)村產(chǎn)權制度改革。制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實體化實施辦法，尤其是對村民小組級農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成立、運行機制和監(jiān)管機制等進行明確，完善其治理機制。妥善處理好行政村級農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村民小組級農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之間的關系，明確農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市的土地增值收益在行政村級農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村民小組級農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之間的分配關系，調(diào)動村委會參與集體經(jīng)營性建設用地入市的積極性。

（作者系湖南師范大學中國鄉(xiāng)村振興研究院副教授，博士，碩士生導師）

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