——以北京為例

摘要：本文通過對(duì)北京市的調(diào)查，認(rèn)為“村改居”后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是改革開放以來農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在市場(chǎng)化、城市化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展中形成的集體經(jīng)濟(jì)組織新形態(tài)，是一個(gè)不可忽視的巨大現(xiàn)實(shí)存在，需要與時(shí)俱進(jìn)、實(shí)事求是地予以重視和規(guī)范。“村改居”后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在許多方面表現(xiàn)出與傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)村集體經(jīng)濟(jì)組織不同的顯著特點(diǎn)，存在身份地位不明確、管理體制不順暢、主體權(quán)益不平等、特別法人不具體、發(fā)展活力不充足、治理體系不完善等問題。從法律層面，本文認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法要體現(xiàn)城市化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展大勢(shì)，將“村改居”后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織納入立法框架之中，立足現(xiàn)實(shí)，豐富農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織定義內(nèi)涵，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為特別法人的政策法律含義，建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與外部監(jiān)管體系。

關(guān)鍵詞：“村改居” 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織 城鄉(xiāng)融合發(fā)展

我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)生于 20 世紀(jì) 50 年代初的農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)，它以土地集體所有為基礎(chǔ)，依法代表成員集體行使所有權(quán)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、鞏固社會(huì)主義公有制、促進(jìn)共同富裕的重要主體，是健全鄉(xiāng)村治理體系、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的重要力量，是提升中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織凝聚力、鞏固黨在農(nóng)村執(zhí)政根基的重要保障。改革以來，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營體制。隨著市場(chǎng)化、城市化的快速發(fā)展，在大城市和特大城市周邊的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，其形式和內(nèi)涵發(fā)生了許多新的變化，出現(xiàn)了大量的“村改居”后的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織?！按甯木印焙筠r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與改革初期一般性的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織既有某些相似的地方，也有很大的不同之處。為將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織納入法治化軌道，2024 年 6 月 28 日，第十四屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議通過了《中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》）。該法律明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利和責(zé)任邊界，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營活動(dòng)提供了更具體的法律依據(jù)。但該法沒有將“村改居”后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織合理地納入立法框架之中，致使“村改居”后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織面臨著既不能完全適用《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》，又沒有關(guān)于城市集體經(jīng)濟(jì)組織法律法規(guī)可以適用局面。對(duì)此，必須高度重視“村改居”后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織面臨的新問題，為進(jìn)一步完善集體經(jīng)濟(jì)組織立法展開研究。

根據(jù)這些年來對(duì)北京市“村改居”后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的長期跟蹤調(diào)查以及 2024 年1 ～ 2 月對(duì)北京市海淀區(qū)、朝陽區(qū)、石景山區(qū)等農(nóng)村城市化發(fā)展較快地區(qū)“村改居”后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的集中調(diào)查來看，“村改居”后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在實(shí)踐中涌現(xiàn)出很多實(shí)例，其存廢及資產(chǎn)處置、監(jiān)管等問題迫切需要國家立法予以正視、確認(rèn)、規(guī)范和保障。必須與時(shí)俱進(jìn)，把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法放在城市化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的大勢(shì)中去考量。

一、基本情況

改革開放以來，我國城市化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展快速推進(jìn)。在北京、上海、廣州、深圳等超特大城市，農(nóng)村城市化進(jìn)程發(fā)展較快，“村改居”后新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織已普遍存在。以北京市為例，改革開放以來特別是 20 世紀(jì) 90 年代以來，北京市城市化進(jìn)程明顯加快，截至2022 年底，北京市常住人口城市化率為 87.6%，比 1990 年的 73.5% 提高了 14.1 個(gè)百分點(diǎn)。北京市城市建成區(qū)面積從 1990 年的 339.4 平方千米擴(kuò)大到 2022 年的 1599 平方千米。與此同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村委會(huì)數(shù)量急劇減少，相應(yīng)地城市社區(qū)居委會(huì)個(gè)數(shù)快速增加。從 1990 年到 2022 年，北京市鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量從 329 個(gè)減少到 178 個(gè)，減少了 45.9%，村委會(huì)數(shù)量從 4481 個(gè)減少到 3783 個(gè)，減少了 15.6% ；居委會(huì)從 1985 年的 2888 個(gè)增加到 2022 年的 3431 個(gè)，增加了 18.8%。2020 年12 月 25 日，北京市社會(huì)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、中共北京市委社會(huì)工作委員會(huì)、北京市民政局印發(fā)《關(guān)于開展撤村建居工作的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步加快了北京市撤村建居的進(jìn)程。2022 年，北京市村民委員會(huì)比 2020 年減少了 104 個(gè)，居委會(huì)比 2020 年增加 196 個(gè)。

為適應(yīng)城市化發(fā)展需要，維護(hù)和發(fā)展農(nóng)村集體和農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，自 1992 年北京市開始推行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革之時(shí)，就明確提出“撤村不撤社、資源變資產(chǎn)、農(nóng)民變股東”的改革原則和思路，采取“小范圍試點(diǎn)—擴(kuò)大試點(diǎn)—全面推進(jìn)—進(jìn)一步深化”的遞進(jìn)改革路徑方式，分四個(gè)階段推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。到 2023 年 12 月底，北京市 99.5% 以上的村建立了產(chǎn)權(quán)清晰的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，共有村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織 3992 個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織 194 個(gè)，其中撤村后保留村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織有 264 個(gè)，撤鄉(xiāng)建街道后設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織 7 個(gè)，分別占總數(shù)的 6.6% 和 3.6%（見表 1）。

在城市化進(jìn)程中北京市農(nóng)村集體資產(chǎn)大幅增加，截至 2022 年 12 月底，北京市擁有賬面農(nóng)村集體資產(chǎn) 10177.29 億元，約占全國的十分之一。其中，朝陽區(qū)、海淀區(qū)、豐臺(tái)區(qū)、石景山區(qū) 4 個(gè)區(qū)的賬面集體資產(chǎn)總額達(dá)到 6729.08 億元，占全市 66.12%?？傮w上看，“村改居”后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織擁有的集體資產(chǎn)數(shù)量巨大，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力比較雄厚。然而，“村改居”后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織面臨身份和管理上的諸多問題，處于“非城非鄉(xiāng)”“亦城亦鄉(xiāng)”的尷尬境地，亟須立法予以正視、明確和規(guī)范保障。

二、顯著特點(diǎn)

“村改居”后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)村集體經(jīng)濟(jì)組織相比，呈現(xiàn)出許多完全不同的顯著特點(diǎn)。

（一）農(nóng)業(yè)戶籍農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)城鎮(zhèn)居民

在城市化進(jìn)程中，北京市有不少農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員身份由農(nóng)業(yè)戶籍農(nóng)民轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶籍的城鎮(zhèn)居民。石景山區(qū)自 2002 年 12 月 1 日起，按照“整體農(nóng)轉(zhuǎn)居、權(quán)益不改變，保障按政策，資產(chǎn)變股權(quán)，社員變股東”的原則，實(shí)行了全區(qū)整建制一次性農(nóng)轉(zhuǎn)居，共有 15435 名農(nóng)業(yè)戶籍人口一次性變更為城鎮(zhèn)居民。由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員繼承權(quán)等原因， “村改居”后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員和股東發(fā)生了分離，依據(jù)現(xiàn)有部分集體經(jīng)濟(jì)組織章程等規(guī)定，新繼承人員只享有優(yōu)先股東權(quán)益，即享有分紅收益權(quán)，而沒有選舉和被選舉權(quán)，不   具有參與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織治理的權(quán)利。據(jù)調(diào)查，石景山區(qū)北京衙門口亨通資產(chǎn)管理中心（村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織）有股東 851 人，其中優(yōu)先股股東 185 人。

（二）集體土地絕大部分轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?/span>

在城市化進(jìn)程中，許多農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織原來擁有的集體土地絕大部分已被征收為國有土地，只有極少數(shù)撤制村保留部分集體所有土地。豐臺(tái)區(qū)盧溝橋鄉(xiāng)原三路居村集體土地自 1998 年開始陸續(xù)被征收，截至 2016 年底，三路居村 98.2% 集體土地被征收為國有，僅剩近 3000 畝集體土地，仍歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，并按原用途使用管理。石景山區(qū)尚有集體土地 10436.25 畝，90% 以上為山林及規(guī)劃綠地，其中有 150 畝集體經(jīng)營性建設(shè)用地。石景山區(qū)北京衙門口亨通資產(chǎn)管理中心的原村集體所有土地經(jīng)歷了 6 次征收，僅剩有集體土地 25畝。海淀區(qū)西北旺鎮(zhèn)的鎮(zhèn)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織和部分村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織還保留著少量基本農(nóng)田，已撤銷的原馬連洼村仍有基本農(nóng)田 1000 畝左右，承擔(dān)著種糧保供任務(wù)。海淀區(qū)原八家村位于北五環(huán)內(nèi)，從 2009 年起被征收土地 693.47 畝，至今尚有集體土地 1644.26 畝，其中林地 1351.72 畝、建設(shè)用地 292.54 畝（含宅基地 1 畝）。海淀區(qū)原安寧莊村自 1989 年至 2022年經(jīng)歷了五六次集體土地征收后，剩余 117 畝集體土地全部轉(zhuǎn)為國有土地，并由北京市海淀區(qū)興安工業(yè)公司持有國有土地使用權(quán)證，這在全市屬于僅見的特殊個(gè)案。

（三）傳統(tǒng)村莊轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩鐓^(qū)

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所依存的傳統(tǒng)村莊空間形態(tài)，在城市化進(jìn)程中轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩鐓^(qū)空間形態(tài)。原來傳統(tǒng)鄉(xiāng)村所具有的獨(dú)家獨(dú)戶分散居住的村落建筑和居住形態(tài)，在城市化進(jìn)程中轉(zhuǎn)變?yōu)榫用窦猩蠘堑某鞘猩鐓^(qū)建筑和居住形態(tài)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員所處的社會(huì)形態(tài)由基于血緣、地緣相對(duì)獨(dú)立封閉的鄉(xiāng)村熟人社會(huì)，轉(zhuǎn)變?yōu)榛跇I(yè)緣、居緣相對(duì)開放的城市陌生人社會(huì)。改革開放 40 多年來，北京市五環(huán)以內(nèi)原農(nóng)村地區(qū)基本完成了城市化，農(nóng)村村莊已基本消失，但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依然存在。海淀區(qū)原安寧莊村的村民現(xiàn)在大部分集中居住在安寧佳園小區(qū)，這完全是現(xiàn)代城市的社區(qū)形態(tài)，社區(qū)治理完全實(shí)行城市管理。安寧莊股份經(jīng)濟(jì)合作社不再承擔(dān)“村改居”后城市社區(qū)公共服務(wù)和社會(huì)管理所需的任何公共費(fèi)用。海淀區(qū) 8 家股份經(jīng)濟(jì)合作社與“村改居”后的社區(qū)居委會(huì)之間還存在人員交叉任職，8 家股份經(jīng)濟(jì)合作社仍承擔(dān)部分社區(qū)公共管理和服務(wù)相關(guān)費(fèi)用。

（四）“雙層經(jīng)營”轉(zhuǎn)變?yōu)閱我坏募w經(jīng)營

城市化以前的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，普遍實(shí)行“家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”。但在農(nóng)村地區(qū)實(shí)現(xiàn)城市化后，農(nóng)民既不再具有農(nóng)業(yè)戶籍身份，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員也不再擁有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)。原有農(nóng)村集體土地絕大部分已被征收實(shí)現(xiàn)了非農(nóng)化，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主要利用集體資產(chǎn)開展集體統(tǒng)一經(jīng)營活動(dòng)。即便擁有少量剩余集體土地中的農(nóng)用地，也不再實(shí)行家庭承包經(jīng)營，而是由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營管理。海淀區(qū)西北旺鎮(zhèn)“村改居”后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中還有 12 個(gè)股份經(jīng)濟(jì)合作社擁有基本農(nóng)田，但都是由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營管理。

（五）從一產(chǎn)為主轉(zhuǎn)變?yōu)槿a(chǎn)為主

傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)這個(gè)基本的第一產(chǎn)業(yè)及其相關(guān)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)產(chǎn)業(yè)，但在城市化進(jìn)程中形成的“村改居”后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織絕大部分不再從   事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而是轉(zhuǎn)向以都市服務(wù)業(yè)為主的第三產(chǎn)業(yè)?！按甯木印焙筠r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主要以集體資產(chǎn)經(jīng)營、物業(yè)租賃、物業(yè)管理、園林綠化、科技服務(wù)等服務(wù)業(yè)為主。海淀區(qū)實(shí)行 “一鎮(zhèn)一園”的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式，將鎮(zhèn)域內(nèi)征地返還的集體建設(shè)用地指標(biāo)集中在集體產(chǎn)業(yè)園內(nèi)，通過成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)股份合作社或集體資產(chǎn)管理公司，實(shí)行統(tǒng)一建設(shè)、管理、經(jīng)營，各村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織參與經(jīng)營管理，并獲得分紅收益。例如，海淀區(qū)溫泉鎮(zhèn)集體產(chǎn)業(yè)園區(qū)為中關(guān)村溫泉科技園，由溫泉鎮(zhèn)農(nóng)工商總公司按照“空間 + 產(chǎn)業(yè) + 服務(wù)”的發(fā)展思路，實(shí)行自主開發(fā)、自主建設(shè)、自主運(yùn)營、自主管理。

（六）進(jìn)入市場(chǎng)需設(shè)立公司

由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織相關(guān)立法的長期滯后，身處城市化前沿地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，在市場(chǎng)化和城市化大潮中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織面對(duì)長期缺乏市場(chǎng)主體地位的現(xiàn)實(shí)困局，只能選擇以公司的名義進(jìn)入市場(chǎng)，以此謀求生存和發(fā)展。這就造成了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的公司化或者集體經(jīng)濟(jì)組織與公司并存的現(xiàn)象。石景山區(qū)在“12+1”的集體經(jīng)濟(jì)組織體系中，均由進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革后的原農(nóng)工商公司以現(xiàn)代企業(yè)形式在工商部門注冊(cè)，從名稱上來看，既不體現(xiàn)“村”，也不體現(xiàn)“合作社”字樣。例如，北京衙門口亨通資產(chǎn)管理中心、八大處均勝投資管理公司、北京集興嘉創(chuàng)科技有限責(zé)任公司等，都屬于公司化的村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織。海淀區(qū)“村改居”后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織則為“一體兩面”的形式存在，即股份經(jīng)濟(jì)合作社與公司并存，實(shí)行“兩塊牌子，一套人馬”，如北京市海淀區(qū)八家股份經(jīng)濟(jì)合作社與京海公司并存，北京市海淀區(qū)安寧莊股份經(jīng)濟(jì)合作社與北京市海淀區(qū)興安工業(yè)公司并存等。

三、存在的主要問題

（一）身份地位不明確

“村改居”后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是在 20 世紀(jì) 80 年代中后期開始的市場(chǎng)化改革和城市化進(jìn)程中從傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中脫胎轉(zhuǎn)型而來，至今已有 30 多年的歷史。但“村改居”后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的身份地位并不十分明確，面臨“非城非鄉(xiāng)”“亦城亦鄉(xiāng)”的兩難困境。一方面，“村改居”后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的非農(nóng)化特征明顯。其成員戶籍身份已轉(zhuǎn)為非農(nóng)城鎮(zhèn)居民，原集體土地已大部分被征收成為國有土地，原村莊形態(tài)被改變，絕大多數(shù)“村改居”后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。可以說，“村改居”后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織既無農(nóng)民，又無農(nóng)業(yè)，更無農(nóng)村，幾乎都非農(nóng)化了。另一方面，城市又沒有相關(guān)職能部門將“村改居”后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織納入管理范圍。事實(shí)上，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門仍然負(fù)責(zé)對(duì)“村改居”后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的集體資產(chǎn)等相關(guān)工作的指導(dǎo)、監(jiān)督、管理和服務(wù)。如果農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法對(duì)“村改居”后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織視而不見、避而不談，那么在傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得明確的法律身份地位后，“村改居”后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的身份地位必將面臨無法可依的更大困境。

（二）管理體制不順暢

由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的長期影響，各部門在職能設(shè)置上，要么負(fù)責(zé)管理城市這一塊，要么負(fù)責(zé)管理農(nóng)村這一塊，面對(duì)城市化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展所出現(xiàn)的跨越或超越農(nóng)村與城市二元性的新事物，則缺乏城鄉(xiāng)融合發(fā)展的管理理念和制度創(chuàng)新。尤其是在上一輪機(jī)構(gòu)改革中撤銷農(nóng)業(yè)部農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理總站和北京市農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理辦公室后，大大削弱了政府職能部門對(duì)“村改居”后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的監(jiān)管和指導(dǎo)力度。石景山區(qū)因全區(qū)一次性整建制轉(zhuǎn)居，2009 年撤銷了區(qū)農(nóng)委，設(shè)立區(qū)政府集體經(jīng)濟(jì)辦公室，與區(qū)委農(nóng)工委合署辦公 ；2019 年更名為區(qū)政府集體資產(chǎn)監(jiān)督管理辦公室，作為區(qū)政府的工作部門。海淀區(qū)借鑒國有資產(chǎn)監(jiān)管模式，于 2013 年在全國率先成立區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（簡(jiǎn)稱“農(nóng)資委”），區(qū)級(jí)“農(nóng)資委”辦公室設(shè)在區(qū)經(jīng)管站，但“農(nóng)資委”屬于議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。朝陽區(qū)、通州區(qū)等地借鑒海淀區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，成立區(qū)級(jí)集體資產(chǎn)監(jiān)管的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。但北京在市級(jí)層面沒有設(shè)立專門對(duì)口的集體資產(chǎn)監(jiān)管部門，國家層面也沒有相應(yīng)的專門機(jī)構(gòu)。

（三）主體權(quán)益不平等

“村改居”后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，無論是與國有企業(yè)相比，還是與民營企業(yè)相比，都缺乏許多平等參與市場(chǎng)經(jīng)營活動(dòng)的市場(chǎng)主體權(quán)益。海淀區(qū)安寧莊股份經(jīng)濟(jì)合作社持有國有土地證，卻難以按照國有土地享受同等待遇。國有企業(yè)可以獲得政府相關(guān)財(cái)政補(bǔ)貼和政策支持，但“村改居”后集體經(jīng)濟(jì)組織及其所屬集體企業(yè)在招聘高級(jí)人才時(shí)，則缺乏諸如居住證積分加分、住房保障、子女教育、醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)保障、金融服務(wù)等配套政策支持。海淀區(qū)溫泉鎮(zhèn)集體產(chǎn)業(yè)科技園區(qū)為園區(qū)入駐企業(yè)配套的公寓房中有一部分被優(yōu)先支持區(qū)屬國有企業(yè)，降低了園區(qū)招商引資的競(jìng)爭(zhēng)力。“村改居”后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及所屬集體企業(yè)在引進(jìn)技術(shù)管理人才政策方面，更是與國有企業(yè)無法相比，甚至也不如民營企業(yè)。

（四）特別法人不具體

2020 年 5 月通過的《中華人民共和國民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》）規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人為特別法人。但作為特別法人，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)享有哪些“特別”權(quán)利、承擔(dān)哪些特別“義務(wù)”，至今沒有任何相關(guān)法律法規(guī)和政策予以明確而清晰地界定。目前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)的“特別”權(quán)利義務(wù)明顯失衡?！按甯木印焙筠r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其所屬集體企業(yè)既要承擔(dān)一般企業(yè)的相關(guān)稅費(fèi)，還要承擔(dān)社區(qū)性公共服務(wù)和社會(huì)責(zé)任，致使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其集體企業(yè)運(yùn)行負(fù)擔(dān)過重。一方面，“村改居”后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其集體企業(yè)在經(jīng)營過程中要繳納增值稅、企業(yè)所得稅、房產(chǎn)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加、城鎮(zhèn)土地使用稅，且不享受一般企業(yè)能夠享受的稅收優(yōu)惠政策。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員按股份或份額從集體獲得收益分配，需按照紅利所得 20% 的比例繳納個(gè)人所得稅。石景山區(qū) 2022 年末集體經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)資產(chǎn)總額約為 173 億元，繳納稅收上億元。另一方面，“村改居”后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)著重要的社會(huì)治理和社會(huì)公益責(zé)任。海淀區(qū)安寧莊股份經(jīng)濟(jì)合作社 2022 年總收入 3000 萬元，在繳納了 25% 的企業(yè)所得稅、20% 個(gè)人所得稅后，分紅金額為500 多萬元，承擔(dān) 60 多名退休工人養(yǎng)老保障約為 136 萬元。

（五）發(fā)展活力不充足

“村改居”后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織面臨著股東老齡化、激勵(lì)機(jī)制僵化等問題，嚴(yán)重制約了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展活力。朝陽區(qū)、海淀區(qū)、石景山區(qū)、豐臺(tái)區(qū)均反映，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織普遍存在股東結(jié)構(gòu)老齡化、減員化問題，繼承股東不具有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，未來面臨農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織誰來治理等可持續(xù)發(fā)展難題。朝陽區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員平均年齡為 69 歲 ；石景山區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織班子成員平均年齡 51.5 歲，其中 50 歲以上占比達(dá)到 67.5% ；北京衙門口資產(chǎn)管理公司退休股東占股東比重超過 50%，優(yōu)先股股東有 185 人，占比達(dá)到 21.7%。此外，“村改居”后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也面臨管理人員激勵(lì)機(jī)制不足、國家政策法律支持不足等嚴(yán)重問題。

（六）治理體系不完善

“村改居”后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部治理與外部監(jiān)管存在許多不夠規(guī)范完善的地方。一是股份經(jīng)濟(jì)合作社與農(nóng)工商公司之間的關(guān)系尚未理順。朝陽區(qū)尚有 17 個(gè)鄉(xiāng)級(jí)農(nóng)工商公司。海淀區(qū)永豐鄉(xiāng)有 9 個(gè)農(nóng)工商企業(yè)中心，是村委會(huì)的二級(jí)公司。永豐屯“村改居”后，仍保留著經(jīng)濟(jì)合作社、股份經(jīng)濟(jì)合作社和農(nóng)工商企業(yè)中心，大量的集體資產(chǎn)在農(nóng)工商企業(yè)中心，農(nóng)工商企業(yè)中心在工商部門注冊(cè)。農(nóng)村集體資產(chǎn)要從農(nóng)工商企業(yè)中心轉(zhuǎn)移到村集體經(jīng)濟(jì)組織，需要繳納 17% 的增值稅。二是部分集體經(jīng)濟(jì)組織與下屬集體企業(yè)之間的資產(chǎn)權(quán)屬不清，有的村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織下設(shè)四五級(jí)集體企業(yè)。北京衙門口資產(chǎn)管理中心下屬集體企業(yè)因資產(chǎn)權(quán)屬不清，在棚改期間因地上物補(bǔ)償引起了補(bǔ)償歸屬的爭(zhēng)議訴訟。三是“村改居”后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)范化管理缺乏法律依據(jù)。海淀區(qū)西北旺鎮(zhèn)馬連洼村級(jí)股份經(jīng)濟(jì)合作社下設(shè)馬連洼股份經(jīng)濟(jì)合作社第一分社、馬連洼股份經(jīng)濟(jì)合作社第二分社、興晉馬股份經(jīng)濟(jì)合作社三個(gè)組級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，所有的集體資產(chǎn)均在三個(gè)組級(jí)股份經(jīng)濟(jì)合作社，產(chǎn)權(quán)清晰，但是因缺乏法律依據(jù)，無法將村級(jí)股份經(jīng)濟(jì)合作社撤銷。此外，“村改居”后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織往往資產(chǎn)規(guī)模較大，容易出現(xiàn)內(nèi)部人控制以及廉政風(fēng)險(xiǎn)。

四、思考建議

“村改居”后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是改革開放以來農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在市場(chǎng)化、城市化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展中產(chǎn)生和形成的集體經(jīng)濟(jì)組織新形態(tài)，已有幾十年的發(fā)展歷程，并且是一個(gè)不可忽視的巨大現(xiàn)實(shí)存在，需要與時(shí)俱進(jìn)、實(shí)事求是地予以規(guī)范管理和有效保障。

（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法要體現(xiàn)城市化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展大勢(shì)

我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)生于 20 世紀(jì) 50 年代農(nóng)業(yè)集體化時(shí)期。改革開放 40 多年以來，隨著市場(chǎng)化改革的不斷深入和城市化、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的不斷推進(jìn)，傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也相應(yīng)發(fā)生了許多具有時(shí)代特征的重大變化。新時(shí)期的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法，必須把握和體現(xiàn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革以來城市化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的大勢(shì)，充分認(rèn)識(shí)和把握農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形態(tài)的新變化。在市場(chǎng)化、城市化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展中，傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織演變形成了三種主要的新形態(tài)。第一種是農(nóng)村地區(qū)城市化后的城市型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。這主要集中在超特大城市的城中村和城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)。由于城區(qū)不斷向外拓展，被城市吞沒和覆蓋的農(nóng)村地區(qū)因城市化產(chǎn)生了“村改居”后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，這類組織還包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)改街道后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織。這種農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織既有傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的突出基因，又有城市經(jīng)濟(jì)的鮮明特點(diǎn)，不再是以集體土地為紐帶的勞動(dòng)聯(lián)合，而是以集體資產(chǎn)為紐帶的資本聯(lián)合。第二種是城鄉(xiāng)融合型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。這主要集中在超特大城市近郊地區(qū)，這些農(nóng)村地區(qū)尚不具備撤村建居或撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)街道的條件，既保留有傳統(tǒng)農(nóng)村的固有特色，也發(fā)展出城市的新型特征，更重要的是這些村莊已經(jīng)是傳統(tǒng)老村民與市民進(jìn)村后的新村民共同生產(chǎn)生活的城鄉(xiāng)融合共同體，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也從傳統(tǒng)第一產(chǎn)業(yè)為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐欢a(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的新格局。這類城鄉(xiāng)融合型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，有大量新村民參與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展與治理的現(xiàn)實(shí)需求。第三種是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)域的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，可稱之為純農(nóng)區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。這主要集中在離城市較遠(yuǎn)的遠(yuǎn)郊區(qū)或其他廣闊的農(nóng)村地區(qū)，這些純農(nóng)業(yè)區(qū)域農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織呈現(xiàn)出更多農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特征，但也有城市化、城鄉(xiāng)融合發(fā)展帶來的新變化。例如，這些純農(nóng)區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所在的鄉(xiāng)村也有少量的外來新村民，有些鄉(xiāng)村因本地村民離村進(jìn)城而成了“空心村”，對(duì)于這些“空心村”的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，其發(fā)展面臨人口老齡化、村莊空心化的嚴(yán)重挑戰(zhàn)。必須要把握和體現(xiàn)城市化、城鄉(xiāng)融合發(fā)展所帶來的新變化，而不能靜態(tài)地、孤立地看待農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。

（二）將“村改居”后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織納入立法框架之中

建議將“村改居”后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織納入立法框架之中。這是因?yàn)?：第一，“村改居”后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織這種城市型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是客觀現(xiàn)實(shí)存在。只要我國的城市化尚未   完成，就還會(huì)有新的“村改居”后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不斷產(chǎn)生和出現(xiàn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法不能漠視這批具有幾十年歷史、且集體資產(chǎn)巨大、已有大量存在且還會(huì)不斷涌現(xiàn)的城市型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。第二，“村改居”后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織雖然屬于城市型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，但它的根子在“農(nóng)”，仍然帶有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的深刻烙印?！按甯木印焙筠r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員和股東仍是原來的農(nóng)民，這些農(nóng)民雖然從戶籍上轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，但仍有集體經(jīng)濟(jì)組織的歸屬感、認(rèn)同感，仍然在集體經(jīng)濟(jì)組織的名義下結(jié)成生產(chǎn)經(jīng)營和生活的新集體。尤其是城市型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織仍然以農(nóng)村集體資產(chǎn)為紐帶形成新的經(jīng)營聯(lián)合和命運(yùn)共同體，仍具有集體產(chǎn)權(quán)的社區(qū)性、封閉性特征，承擔(dān)著股東的就業(yè)與社會(huì)福利保障等社會(huì)責(zé)任?！按甯木印焙筠r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的集體資產(chǎn)來源于原集體土地的征收補(bǔ)償款、集體房屋、集體物業(yè)資產(chǎn)等，且集體資產(chǎn)規(guī)模較大、經(jīng)營效益相對(duì)較好，是發(fā)展新型集體經(jīng)濟(jì)的重要基礎(chǔ)。如果不予考慮立法，將導(dǎo)致大量的“村改居”后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以及巨額農(nóng)村集體資產(chǎn)處于法外運(yùn)行狀態(tài)。第三，“村改居”后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并沒有城市其他法律來規(guī)范和保障。目前，在城市，尚沒有相關(guān)法律法規(guī)來規(guī)范和保障“村改居”后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。如果既沒有城市其他法律法規(guī)來規(guī)范和保障，又不將“村改居”后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織納入立法框架之中，那么“村改居”后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等城市型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將真正成為法外生存之物。特別是當(dāng)純農(nóng)區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有了專門的法律進(jìn)行規(guī)范和保障后，缺乏法律規(guī)范和保障的“村改居”后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等城市型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，將面臨生存和發(fā)展的困境。

（三）立足現(xiàn)實(shí)豐富農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織定義內(nèi)涵

當(dāng)前對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的界定沒有體現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在城市化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展中所呈現(xiàn)的多種新形態(tài)，需要立足現(xiàn)實(shí)進(jìn)行修改和豐富?！掇r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第 2 條對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的定義是 ：“指以土地集體所有為基礎(chǔ)，依法代表成員集體行使所有權(quán)，實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營體制的地區(qū)性經(jīng)濟(jì)組織，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、組級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織?！边@個(gè)關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的定義，所指的只是傳統(tǒng)意義上純農(nóng)業(yè)區(qū)域的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，沒有涵括“村改居”后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)改街道后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織?！按甯木印焙筠r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，不再是以集體土地所有為基礎(chǔ)，而是以集體資產(chǎn)為基礎(chǔ)?！按甯木印焙筠r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也不再“實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”，而是實(shí)行單一的集體統(tǒng)一經(jīng)營。建議將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的定義修改為 ：“指以土地集體所有為基礎(chǔ)或以集體財(cái)產(chǎn)為基礎(chǔ)，依法代表成員集體行使所有權(quán)，實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營體制或?qū)嵭屑w財(cái)產(chǎn)統(tǒng)一經(jīng)營體制的地區(qū)性經(jīng)濟(jì)組織，包括農(nóng)村地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織和城市型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、組級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織以及撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村建制后保留的集體經(jīng)濟(jì)組織，不包括農(nóng)村供銷合作社、農(nóng)村信用合作社、農(nóng)民專業(yè)合作社等合作經(jīng)濟(jì)組織?！?/span>

（四）明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為特別法人的政策法律含義

《民法典》第 96 條規(guī)定了四類特別法人 ：機(jī)關(guān)法人、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人、城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織法人、基層群眾性自治組織法人?！睹穹ǖ洹肺磳?duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的權(quán)利義務(wù)作出明確規(guī)定。作為特別法人，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其他三類特別法人也存在很大的不同。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法應(yīng)將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為特別法人應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利及承擔(dān)的義務(wù)作出更加具體明確的規(guī)定。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為特別法人，具有如下幾方面特殊性，需要相應(yīng)地制定法律法規(guī)和配套政策措施，從而構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人比較完備的政策法律體系。第一，公有性。我國公有制只有全民所有制和集體所有制兩種形式，兩種公有制在憲法上是平等的。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是集體所有制的組織載體。這就要求在政策法律上平等地對(duì)待全民所有制企業(yè)即國有企業(yè)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其集體企業(yè)，重點(diǎn)是要確保集體經(jīng)濟(jì)組織及其集體企業(yè)與國有企業(yè)享有平等的地位。例如，在人才政策支持方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織就業(yè)人員應(yīng)當(dāng)享有與國有企業(yè)同等的戶籍、就業(yè)、社保、住房、教育等方面的政策待遇。第二，集體性。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的集體性不同于一般的集體組織或合作組織，其集體性充分體現(xiàn)在集體成員共同占有生產(chǎn)資料但成員個(gè)人不能分割生產(chǎn)資料，同時(shí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是唯一擁有集體土地所有權(quán)以及擁有因集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移而衍生出集體資產(chǎn)所有權(quán)的組織。第三，準(zhǔn)公益性?！睹穹ǖ洹芬?guī)定法人有三種，即營利法人、非營利法人和特別法人。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為特別法人，既不同于營利法人，也不同于非營利法人，還不同于特別法人中的機(jī)關(guān)法人、城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)法人、基層群眾性自治法人，而是介于營利法人、非營利法人之間，兼具營利法人、非營利法人的某些特征。相對(duì)于營利法人，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有明顯的承擔(dān)集體經(jīng)濟(jì)成員就業(yè)以及參與承擔(dān)社區(qū)公共管理和公共服務(wù)的某些公益性特征 ；相對(duì)于非營利性法人，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織又是一種經(jīng)濟(jì)組織，必然需要通過市場(chǎng)經(jīng)營獲得合法收益?？梢哉f，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是一種具有一定公益性的社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織。因此，需要在財(cái)政、金融、稅收、土地、就業(yè)、人才等方面給予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以明確的政策法律支持。例如，可以增加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織享受稅收減免或返還的相關(guān)規(guī)定。第四，半市場(chǎng)性。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為一種經(jīng)濟(jì)組織既不同于營利法人具有完全的市場(chǎng)性，也不同于農(nóng)民專業(yè)合作社，其市場(chǎng)性極不完整，只具有半市場(chǎng)屬性。一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不能作為完全的市場(chǎng)主體順暢地進(jìn)入市場(chǎng)參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。另一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織因與集體土地的天然密切關(guān)系，不同于一般的營利性企業(yè)，因而不適用《企業(yè)破產(chǎn)法》。但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所屬集體企業(yè)則適用《企業(yè)破產(chǎn)法》。對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織這種“半市場(chǎng)性”，需制定相應(yīng)政策法律予以支持和保護(hù)。

（五）建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與外部監(jiān)管體系

對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部治理與外部監(jiān)管要突出和把握三個(gè)重點(diǎn)。

第一，核心是要著眼于維護(hù)和發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的兩種基本權(quán)利即財(cái)產(chǎn)權(quán)利和民主權(quán)利。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是集體成員共同占有集體財(cái)產(chǎn)并享有集體收益分配權(quán)的社區(qū)型經(jīng)濟(jì)組織，必須切實(shí)維護(hù)和發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和民主權(quán)利。一方面，在維護(hù)和發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員財(cái)產(chǎn)權(quán)利上。首先，國家要保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利，在城市化進(jìn)程中一般不再實(shí)行集體土地征收（改變集體土地所有權(quán)），確保集體土地與國有土地平等參與城市建設(shè)。國家為了公共利益需要可以對(duì)集體土地實(shí)行征用（不改變集體土地所有權(quán)）并給予合理補(bǔ)償，社會(huì)和市場(chǎng)主體需要使用集體土地可以根據(jù)市場(chǎng)原則進(jìn)行租用并合理支付租金。其次，要切實(shí)維護(hù)和發(fā)展集體成員的集體收益分配權(quán)。最后，要加強(qiáng)對(duì)集體資產(chǎn)的監(jiān)督管理。既要防止集體資產(chǎn)流失，又要防止集體資產(chǎn)被內(nèi)部少數(shù)人控制和利用，從制度上杜絕集體“小官貪腐”現(xiàn)象。另一方面，在維護(hù)和發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員民主權(quán)利上。現(xiàn)行《憲法》第 17 條明確規(guī)定：“集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行民主管理，依照法律規(guī)定選舉和罷免管理人員，決定經(jīng)營管理的重大問題。”農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法及相關(guān)政策制度，都要圍繞和體現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織民主管理的精神和原則要求。

第二，基礎(chǔ)是要實(shí)現(xiàn)“六化”，即制度化、規(guī)范化、公開化、民主化、法治化、數(shù)字化。要達(dá)到維護(hù)和發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和民主權(quán)利的目的，必須夯實(shí)治理的基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)“六化”。在制度化方面，要加快推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織方面的法律法規(guī)和政策制度體系建設(shè)，確保農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有法可依、有制可行、有章可循。在規(guī)范化方面，要將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營管理活動(dòng)全面納入規(guī)范化的軌道，確保成員大會(huì)（成員代表大會(huì)）、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)依據(jù)章程規(guī)劃有序運(yùn)行。在公開化方面，參照黨務(wù)公開、政務(wù)公開、村務(wù)公開、社務(wù)公開的經(jīng)驗(yàn)做法，全面推行集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行公開化，確保其在陽光下行動(dòng)，讓集體成員的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)得到充分保障。在民主化方面，充分保障集體成員行使民主權(quán)利，促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員與管理人員養(yǎng)成民主意識(shí)和民主精神，這不但有利于推進(jìn)和提升農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的治理水平，而且對(duì)于推進(jìn)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化非常有益，這是建設(shè)中華民族現(xiàn)代文明的重要基礎(chǔ)性工程之一。在法治化方面，有關(guān)部門要加快建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的立法工作，不斷推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為特別法人的政策法律體系建設(shè)，盡快將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全面納入法治的軌道。在數(shù)字化方面，加快推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的數(shù)字化建設(shè)，充分發(fā)揮數(shù)字技術(shù)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部治理和外部監(jiān)管中的重要作用。

第三，推進(jìn)改革和開放兩大根本舉措。改革和開放事關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的生存和發(fā)展，也事關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的有效治理與監(jiān)管。首先，持續(xù)深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。不斷理順農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，為盡快建立起成熟的特別法人制度奠定基礎(chǔ)。其次，設(shè)立國家和省市級(jí)層面的集體資產(chǎn)監(jiān)督管理部門。建議單獨(dú)設(shè)立農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理部門或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織指導(dǎo)部門，專門負(fù)責(zé)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（包括“村改居”后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等城市型集體經(jīng)濟(jì)組織）的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督管理等工作。農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理部門或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織指導(dǎo)部門既可以設(shè)置在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門內(nèi)部，也可以單獨(dú)設(shè)立，構(gòu)建起上下貫通的組織體系。最后，適應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要?jiǎng)?chuàng)新體制機(jī)制。針對(duì)集體成員的自然老化以及人才嚴(yán)重短缺的現(xiàn)實(shí)和挑戰(zhàn)，必須從城鄉(xiāng)融合發(fā)展的視角看待農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的生存和發(fā)展，以高水平開放的要求，與時(shí)俱進(jìn)地改革完善諸如股權(quán)封閉管理等相關(guān)制度，有序吸收新的成員進(jìn)入農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，吸引優(yōu)秀管理人才進(jìn)入集體企業(yè)，從而確保農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的可持續(xù)發(fā)展，助推新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

參考文獻(xiàn):略

作者單位 ：北京市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《鄉(xiāng)村論叢》2024年第6期

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