城鄉(xiāng)建設(shè)，規(guī)劃是先導(dǎo)、是引領(lǐng)。習(xí)近平總書(shū)記曾經(jīng)指出,規(guī)劃科學(xué)是最大的效益,規(guī)劃失誤是最大的浪費(fèi),規(guī)劃折騰是最大的忌諱。2008年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)施以來(lái)，村莊規(guī)劃的地位不斷提升，作用性不斷凸顯，但從實(shí)踐調(diào)研來(lái)看，村莊規(guī)劃尤其是鄉(xiāng)村詳細(xì)規(guī)劃仍然是短板，絕大多數(shù)鄉(xiāng)村都沒(méi)有編制詳細(xì)規(guī)劃，村莊建設(shè)依然是處于一種相對(duì)無(wú)序的狀態(tài)。因?yàn)榇迩f的無(wú)序建設(shè)，導(dǎo)致村民建房占用耕地、甚至基本農(nóng)田的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，每隔一段時(shí)間國(guó)家則推進(jìn)一次運(yùn)動(dòng)式的整治行動(dòng)，但這樣的整治行動(dòng)成效是短暫的，沒(méi)有形成長(zhǎng)效的治理機(jī)制，難以徹底杜絕鄉(xiāng)村建設(shè)占用耕地或基本農(nóng)田的行為。

從城鄉(xiāng)建設(shè)來(lái)看，城市建設(shè)和鄉(xiāng)村建設(shè)不同，城市建設(shè)社會(huì)關(guān)注度高，城市商品房要進(jìn)行抵押融資，必須取得產(chǎn)權(quán)證，要取得產(chǎn)權(quán)證必須要有合法的手續(xù)，需要經(jīng)過(guò)很多部門(mén)審批，規(guī)劃管理相對(duì)較為嚴(yán)格，而鄉(xiāng)村地區(qū)農(nóng)民建房，更多是實(shí)現(xiàn)其居住功能，有無(wú)產(chǎn)權(quán)證對(duì)于大多數(shù)農(nóng)民而言并不在意，因此農(nóng)民住房建設(shè)過(guò)程中更多地是考慮其生活的便利性，所占土地面積的大小，并不考慮其建設(shè)行為是否符合村莊規(guī)劃，所以要求鄉(xiāng)村建設(shè)過(guò)程中，地方政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府要主動(dòng)為鄉(xiāng)村建設(shè)提供規(guī)劃服務(wù)，規(guī)范農(nóng)民建房行為。

從實(shí)踐運(yùn)行來(lái)看，筆者調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，很多地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒(méi)有主動(dòng)為鄉(xiāng)村建設(shè)提供規(guī)劃服務(wù)，究其原因主要有：一是鄉(xiāng)村規(guī)劃管理人才短缺。總體來(lái)看，社會(huì)規(guī)劃人才處于短缺狀態(tài)，規(guī)劃人才在城市就業(yè)收入較高，在縣域范圍內(nèi)從事鄉(xiāng)村規(guī)劃人員較少，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)從事規(guī)劃管理的專業(yè)性規(guī)劃人才更少，調(diào)研發(fā)現(xiàn)大量退伍轉(zhuǎn)業(yè)軍人承擔(dān)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管理工作任務(wù)。二是長(zhǎng)期以來(lái)的官本位思想作祟。在眾多基層干部心目中，老百姓要建房更多是有求于他，干部不收取老百姓的禮品就很好了，還要求主動(dòng)上門(mén)服務(wù)，這在很多基層干部心目中是不可思議的，思想觀念上轉(zhuǎn)變不過(guò)來(lái)。三是地方政府重視不夠，鄉(xiāng)村規(guī)劃市場(chǎng)缺業(yè)務(wù)。新農(nóng)村戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，為了應(yīng)付上級(jí)考察或檢查，部分地方政府編制了村莊總體規(guī)劃，但是控制性詳細(xì)規(guī)劃幾乎處于空白狀態(tài)，經(jīng)過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，地方政府在村莊規(guī)劃中投入的經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，與一些規(guī)劃師溝通后發(fā)現(xiàn)，并非規(guī)劃師不愿意從事鄉(xiāng)村規(guī)劃，而更多的是由于地方政府不重視，鄉(xiāng)村規(guī)劃業(yè)務(wù)較少。四是農(nóng)民無(wú)序建房挫傷基層干部的“積極性”。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多基層干部認(rèn)為即使編制了村莊規(guī)劃，或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有規(guī)劃管理，但大多數(shù)農(nóng)民建房依然我行我素，不按照規(guī)劃來(lái)實(shí)施，主動(dòng)提供規(guī)劃服務(wù)過(guò)程中禁止農(nóng)民一些行為，還會(huì)影響干群之間的關(guān)系。

破解村莊規(guī)劃管理方面的不足，需要從多方面入手。首先，要提高鄉(xiāng)村干部和鄉(xiāng)村居民對(duì)村莊規(guī)劃重要性的認(rèn)識(shí)。在干部、群眾中廣泛宣傳規(guī)劃對(duì)于鄉(xiāng)村建設(shè)中的作用，引導(dǎo)鄉(xiāng)村建設(shè)利益主體充分認(rèn)識(shí)到規(guī)劃的重要性，高等院校和科研院所要充分發(fā)揮智庫(kù)引導(dǎo)社會(huì)職能，主動(dòng)送鄉(xiāng)村規(guī)劃講座至鄉(xiāng)村。

其次，加大村莊規(guī)劃人才培養(yǎng)和基層政府規(guī)劃管理人才配置。從現(xiàn)有規(guī)劃專業(yè)培養(yǎng)人才來(lái)看，大多數(shù)是本科院校開(kāi)設(shè)規(guī)劃專業(yè)，專業(yè)門(mén)檻較高，少數(shù)職能部門(mén)還設(shè)立所謂的專業(yè)認(rèn)證評(píng)估行政行為，導(dǎo)致人才培養(yǎng)總量有限，湖南少有高職院校開(kāi)設(shè)規(guī)劃專業(yè)。因此，放寬規(guī)劃專業(yè)人才培養(yǎng)門(mén)檻，提高規(guī)劃人才培養(yǎng)總量，鼓勵(lì)高職院校開(kāi)設(shè)規(guī)劃專業(yè)。設(shè)立鄉(xiāng)村規(guī)劃師職業(yè)技能水平鑒定，對(duì)于技能水平高、長(zhǎng)期在基層從事規(guī)劃管理的鄉(xiāng)村規(guī)劃人才，建議可以享受高級(jí)職稱待遇。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)立規(guī)劃管理專干崗位，這一崗位人員必須配備規(guī)劃專業(yè)技術(shù)人員。

第三，加大對(duì)地方政府村莊規(guī)劃考核力度。在全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過(guò)程中，加大對(duì)地方政府村莊規(guī)劃管理工作考核力度，尤其是對(duì)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制和落地實(shí)施工作考核力度，引導(dǎo)地方政府加大對(duì)村莊規(guī)劃投入力度，使得村莊規(guī)劃業(yè)務(wù)有市場(chǎng)，進(jìn)而激勵(lì)村莊規(guī)劃人才培養(yǎng)。通過(guò)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制，劃定鄉(xiāng)村適宜建設(shè)區(qū)域，引導(dǎo)村民適度集中居住，未來(lái)新增住宅建設(shè)進(jìn)入農(nóng)民集中居住區(qū)建房，降低鄉(xiāng)村基礎(chǔ)社會(huì)建設(shè)成本，為鄉(xiāng)村污水處理、垃圾治理、生活休閑等基礎(chǔ)社會(huì)和公共服務(wù)設(shè)施配套提供規(guī)劃指引。

最后，嚴(yán)厲打擊村莊規(guī)劃管理過(guò)程中的官僚主義和腐敗行為。對(duì)于違反國(guó)家法律規(guī)定占用耕地或基本農(nóng)田從事建設(shè)的主體，既追究建設(shè)主體的責(zé)任，同時(shí)也追究村委會(huì)主任、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管理專干、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管理分管領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。構(gòu)建投訴舉報(bào)機(jī)制，鼓勵(lì)村民舉報(bào)鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)管理過(guò)程中的腐敗行為。

（作者系湖南師范大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村振興研究院副教授；來(lái)源：《中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2022年第3期）

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