居住是人的基本需求，安居才能樂業(yè)。只有農(nóng)民居住質(zhì)量日益提高，生活愈加舒心，鄉(xiāng)村才能稱得上“宜居”。住房建設(shè)是鄉(xiāng)村建設(shè)的重要組成部分，住房安全是保障人民群眾生命財產(chǎn)安全、建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村的內(nèi)在要求。受成本、習俗、觀念等多方面因素的影響，農(nóng)民自行建房依然是大多數(shù)農(nóng)村農(nóng)民建房的主要形式。近年來，全國發(fā)生了多起農(nóng)民自建房安全生產(chǎn)事故，給人民群眾的生命財產(chǎn)安全帶來了嚴重威脅，如何完善農(nóng)民自建房管理體制機制顯得日益緊迫起來。

一、當前農(nóng)民自建房管理中存在的問題

調(diào)研顯示，當前農(nóng)民自建房管理方面還存在一些不足，主要表現(xiàn)在：

（一）農(nóng)民自建房安全的主體責任意識不強

由于相關(guān)法律法規(guī)宣傳不足，導致農(nóng)民對鄉(xiāng)村建房方面的法律法規(guī)掌握不到位，農(nóng)民對自建房安全的主體責任意識不強。筆者在村莊調(diào)研與農(nóng)民交流過程中發(fā)現(xiàn)，所調(diào)研的大部分農(nóng)民認為當其自建房出現(xiàn)安全責任事故時，主要責任應(yīng)由施工隊或鄉(xiāng)村建房工匠來進行承擔，自身并沒有任何責任，不需要承擔任何賠償。

（二）農(nóng)民自建房未批先建的現(xiàn)象屢禁不止

受傳統(tǒng)意識和習慣的影響，部分農(nóng)民認為在自家宅基地上建房屬于自己的事情，無需進行審批，部分地區(qū)農(nóng)民在新建、重建、改建和擴建住房過程中未批先建的現(xiàn)象屢禁不止。此外，由于鄉(xiāng)村地域范圍廣，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)民自建房監(jiān)管人員力量不足，使得農(nóng)民自建房監(jiān)管存在一定的“真空”。雖然近年來基層政府對農(nóng)民新建和重建住房進行了較為嚴格的管控，管理逐漸規(guī)范起來，但是農(nóng)民改擴建住房未批先建現(xiàn)象依然屢禁不止。

（三）鄉(xiāng)村建房工匠制度不健全

鄉(xiāng)村建房工匠安全意識和技術(shù)水平直接關(guān)系到農(nóng)民自建房建造過程是否安全和建造質(zhì)量是否合格。近年來，公共財政出資開展了鄉(xiāng)村建房工匠培訓，鄉(xiāng)村建房工匠建造水平得到一定提高，但與鄉(xiāng)村建房高質(zhì)量要求相比，鄉(xiāng)村建房工匠制度還存在一些漏洞，主要表現(xiàn)在：鄉(xiāng)村建房工匠準入機制、安全責任機制、信用評價機制和退出機制等缺失。由于鄉(xiāng)村建房工匠制度不健全，導致鄉(xiāng)村建房工匠魚龍混雜，部分鄉(xiāng)村建房工匠安全意識淡薄，農(nóng)民自建房施工過程不夠嚴謹，施工質(zhì)量有待提高，導致農(nóng)民自建房存在一定的安全隱患。

（四）農(nóng)民自建房監(jiān)管機制不健全

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員有限，加上過去交通不便，農(nóng)民自建房未履行審批手續(xù)的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)民自建房不知情，農(nóng)民自建房監(jiān)管無從談起。雖然近年來鄉(xiāng)村交通條件有所改善，但是隨著部分地方合鄉(xiāng)并村，使得鄉(xiāng)村建房監(jiān)管的地域范圍不斷擴大，整體上加大了農(nóng)民自建房的監(jiān)管難度。此外，基層工作人員收入有限，難以招聘到建筑類專業(yè)人才，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建筑類專業(yè)技術(shù)人才較為匱乏，現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員在農(nóng)民自建房監(jiān)管過程中也只能看到一些表面上存在的問題，無法從房屋結(jié)構(gòu)和建筑材料等專業(yè)角度去監(jiān)管。

二、健全農(nóng)民自建房長效管理機制的相關(guān)建議

為防范農(nóng)民自建房建造和使用過程中出現(xiàn)安全風險，應(yīng)始終秉承“人民至上、生命至上”理念，不斷建立健全農(nóng)民自建房長效管理機制，從源頭上防范化解農(nóng)民自建房重大安全生產(chǎn)風險，切實織密織牢鄉(xiāng)村人民群眾生命財產(chǎn)安全的“防護網(wǎng)”。

（一）壓實農(nóng)民自建房安全主體責任

按照“誰所有、誰負責”的原則，落實農(nóng)民自建房的產(chǎn)權(quán)主體房屋安全主體責任。加大農(nóng)民自建房安全主體責任的宣傳，讓農(nóng)民意識到自身才是其自建房的第一責任人。在農(nóng)民自建房審批過程中讓建房農(nóng)民簽訂自建房安全生產(chǎn)承諾書，對于自建房建設(shè)和運營過程中出現(xiàn)的安全風險承擔主體責任。對農(nóng)民開展自建房安全生產(chǎn)培訓，對農(nóng)民自建房中的安全風險點進行講解，講解過程中運用現(xiàn)實中的生動案例，提高培訓效果，增強農(nóng)民建房過程中的安全意識。

（二）加大農(nóng)民自建房未批先建約束力度

遏制農(nóng)民自建房未批先建方可加大對其監(jiān)管的力度。具體措施方面：其一，對農(nóng)民占用耕地（含基本農(nóng)田）未批先建自建房，追究相應(yīng)的法律責任。其二，對農(nóng)民未批先建自建房不予以產(chǎn)權(quán)登記，并明確未獲得產(chǎn)權(quán)證書的農(nóng)民自建房未來不享受任何農(nóng)民住房改造的政策待遇，如未獲得產(chǎn)權(quán)證書的農(nóng)民自建房，當該自建房成為危房時，不享受國家危房改造的政策待遇。其三，對未批先建存在安全隱患的農(nóng)民自建房實施強制拆除，并在鄉(xiāng)村地區(qū)加大對未批先建強制拆除案例的宣傳力度，增強農(nóng)民建房履行審批手續(xù)的意識。

（三）完善鄉(xiāng)村建房工匠制度

不斷完善鄉(xiāng)村建房工匠制度是強化鄉(xiāng)村建房工匠安全意識，提高鄉(xiāng)村建房工匠水平的關(guān)鍵所在。具體措施方面：

其一，建立鄉(xiāng)村建房工匠準入機制。將鄉(xiāng)村建房工匠納入國家執(zhí)業(yè)資格目錄，實行培訓考試合格上崗制度，對于考試合格的鄉(xiāng)村建房工匠發(fā)放執(zhí)業(yè)資格證書。定期開展鄉(xiāng)村建房工匠繼續(xù)教育，根據(jù)鄉(xiāng)村建房需求變化，不斷提高鄉(xiāng)村建房工匠安全意識和建房技術(shù)水平。

其二，建立農(nóng)民建房工匠責任制。開展農(nóng)民自建房工匠登記備案，引導農(nóng)民與鄉(xiāng)村建房工匠簽訂農(nóng)民自建房安全施工協(xié)議，明確雙方責任，當農(nóng)民自建房出現(xiàn)安全生產(chǎn)事故時，農(nóng)民可以通過司法途徑向鄉(xiāng)村建房工匠進行經(jīng)濟索賠。

其三，開展鄉(xiāng)村建房工匠信用評價。成立區(qū)域鄉(xiāng)村建房工匠信用評價專家?guī)?，定期對鄉(xiāng)村建房工匠建造作品進行質(zhì)量評價。開展鄉(xiāng)村建房工匠建造水平信用評級，根據(jù)評級結(jié)果頒發(fā)相應(yīng)證書。建立鄉(xiāng)村建房工匠黑名單制度，完善鄉(xiāng)村建房工匠退出機制。當農(nóng)民自建房建造和改擴建過程中出現(xiàn)安全生產(chǎn)事故時，對參與建造的鄉(xiāng)村建房工匠納入黑名單管理，并在全域范圍內(nèi)進行宣傳公示，注銷其鄉(xiāng)村建房工匠證書。

（四）完善農(nóng)民自建房監(jiān)管機制

保障農(nóng)民自建房安全離不開完善的農(nóng)民自建房監(jiān)管機制，應(yīng)多措并舉不斷完善農(nóng)民自建房監(jiān)管機制。

其一，構(gòu)建村莊農(nóng)民自建房協(xié)管機制。采取政府購買服務(wù)的方式，在村莊常住人口中聘請1-2名村莊農(nóng)民作為農(nóng)民自建房協(xié)管員，定期對協(xié)管員進行培訓，提高其政策法規(guī)水平和專業(yè)技術(shù)能力。明確協(xié)管員主要職責：定期巡邏村莊，發(fā)現(xiàn)是否有村民未批先建自建房；向村民宣傳普及自建房相關(guān)政策法規(guī)；對農(nóng)民自建房建造過程進行動態(tài)監(jiān)測等。

其二，壓實農(nóng)民自建房審批部門的監(jiān)管責任。按照“誰審批、誰監(jiān)管”的原則，將行政審批權(quán)和安全監(jiān)管責任銜接起來，壓實相關(guān)審批部門在農(nóng)民自建房管理過程中的監(jiān)管責任。相關(guān)審批部門在農(nóng)民自建房竣工后，應(yīng)組織專業(yè)技術(shù)力量開展竣工驗收，明確不經(jīng)過驗收的農(nóng)民自建房不得投入使用。

其三，探索建立農(nóng)民自建房第三方監(jiān)管機制。單純依靠現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員，難以實現(xiàn)對農(nóng)民自建房建造進行有效監(jiān)管。建議采取政府購買服務(wù)的方式，引進專業(yè)化建房監(jiān)管企業(yè)、社會組織充實農(nóng)民自建房監(jiān)管力量，在農(nóng)民自建房竣工驗收、危房鑒定、自建房改經(jīng)營檢測等過程中聘請專業(yè)化公司或社會組織參與，增強農(nóng)民自建房監(jiān)管力量。

(作者系湖南師范大學中國鄉(xiāng)村振興研究院副教授、博士、碩士生導師；來源：《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2023年第2期)

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