摘要: 農村集體經營性建設用地入市，面臨著理論難題: 是轉變土地所有制間接入市，還是保持土地集體所有制直接入市，在理論上存在針鋒相對的觀點主張; 面臨著實踐難題: 如何解決“入市”與征地的矛盾、與城鎮(zhèn)化建設的矛盾，如何公平分配土地增值收益，如何應對“入市”給土地規(guī)劃和監(jiān)管帶來的挑戰(zhàn)。農村集體經營性建設用地入市面臨的難點問題多，涉及的利益矛盾多，必須審慎穩(wěn)妥地探索推進。
關鍵詞: 農村集體經營性建設用地; 集體土地; 土地所有制; 入市
近些年來，關于農村集體經營性建設用地入市問題，學術界已有深入探討，但爭議較大。國家也于 2015 年初在全國范圍選取 33 個縣( 市) 進行了農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點，積累了一定經驗。本文結合筆者對中部某改革試點縣的調研體會，主要研究分析農村集體經營性建設用地入市面臨的一些理論難題、實踐難題和挑戰(zhàn)，提出若干對策思考，以期將問題研究引向深入，并對農村土地制度改革有所借鑒。
一、農村集體經營性建設用地入市面臨的理論難題
農村集體經營性建設用地，是指具有生產經營性質的農村建設用地。本文在理論上所論及的農村經營性建設用地，不僅指目前存量上的經營性建設用地，還包括通過規(guī)劃許可的增量經營性建設用地。改革開放以來，隨著農村土地的不斷被征用和農村建設用地的不斷流轉，圍繞農村集體經營性建設用地入市問題的研究探討就一直在持續(xù)進行。
1．農村集體經營性建設用地入市的理論之爭
關于農村集體經營性建設用地入市問題，學術理論界進行了深入探討，在取得諸多共識的同時，在某些問題上也發(fā)生了激烈爭論。據(jù)筆者分析，爭論的焦點并不在于農村集體經營性建設用地應不應該入市———絕大多數(shù)學者都認同應該入市，而在于應不應該“直接入市”和如何“直接入市”。應該說，主張農村集體經營性建設用地入市、建立城鄉(xiāng)一體化的建設用地市場，已是學術界的共識。但如何入市? 是通過征地或農民集體自主轉制(轉變土地所有制) 等途徑改變農村集體土地的所有制性質而入市? 還是在保留土地集體所有權的前提下直接入市? 學術界在這個問題上存在兩種截然對立的理論觀點。
一種理論觀點認為，農村集體經營性建設用地應該直接入市。這種理論觀點主張: 在符合土地規(guī)劃和用途管制的前提下，集體土地可不經過征收轉制直接進入土地市場; 集體土地應當與國有土地同地同權同價; 集體土地可以“進城”，農民擁有土地自主開發(fā)權，可直接進行土地開發(fā)利用，實現(xiàn)自主城鎮(zhèn)化。其主要理由: 一是農民擁有自主開發(fā)利用土地的權力。土地是農民集體的，農民就應該擁有土地處置權。二是集體建設用地直接入市有利于城鄉(xiāng)土地市場的形成。有專家認為，農村集體經營性建設用地直接進入土地市場，有利于打破政府對土地一級市場的壟斷，有利于農民分享土地增值收益，有利于市場在土地資源配中發(fā)揮決定性作用。三是直接入市有利于增加農民的財產收益。土地是農民集體的，土地變資本、變資產后，農民應該享有土地增值的絕大部分收益。
另一種理論觀點是不贊同農村集體經營性建設用地直接入市，主張農村土地入市依然要通過征地制度改革等來推進。其主要理由: 一是農民不具有自主改變土地用途搞開發(fā)建設的權利。有專家認為: 允許農民自行改變土地用途搞開發(fā)的主張，不管聽起來如何義正詞嚴，但實際上脫離了當今世界的現(xiàn)實。土地是特殊商品，其開發(fā)利用具有極大的地理壟斷性和環(huán)境外部性，世界上沒有任何一個國家會允許居民隨意改變土地用途搞開發(fā)建設。①二是土地增值是經濟社會發(fā)展的結果，土地增值收益理應由社會共享。不少專家認為，土地增值收益應該為社會分享，農村集體經營性建設用地直接入市，導致的只能是城中村和城郊村農民捕獲大量土地增值收益，甚至是一夜暴富，而邊遠地區(qū)的廣大農民難以分享土地增值收益，會產生巨大的分配不公。三是完全實現(xiàn)集體土地與國有土地同地同權同價不太可能。國家( 政府) 經過征地獲得的建設用地，其用途不只是用于產生經濟效益的生產經營行業(yè)，不只是用于房地產開發(fā)，還要用于公益事業(yè)建設和公共綠化等多種用途，有些用地不僅沒有經濟效益，而且還需要政府進行大量投資。而農村集體經營性建設用地，是只用于產生經濟效益的項目用地，如工業(yè)生產經營用地和商服住宅用地。農民集體作為理性經濟人，自然傾向于把土地用于能產生更高經濟效益的項目而不可能自愿將土地無償用于公益項目建設，因此，所謂的同地同權同價，強調的只是與國有經營性土地的同權同價，而國家的經營性建設用地與非經營性建設用地往往是作為一個整體進行規(guī)劃和開發(fā)利用的，其中，土地增值收益的很大一部分是要用于非經營性土地的開發(fā)利用的。因此，集體土地與國有土地同地同權同價既缺乏合理依據(jù)，在實踐中也是行不通的。即便是在農村集體經營性建設用地范圍內，由于地理位置不同，用于工業(yè)或用于商服住宅等用途不同，也會產生巨大的利益差別，實現(xiàn)同地同權同價也是不可能的。②四是讓集體土地“進城”，會嚴重影響城市統(tǒng)一的規(guī)劃管理。在城市規(guī)劃區(qū)特別是建成區(qū)，允許集體建設用地直接入市時繼續(xù)保留集體所有制，不僅不利于城市的規(guī)劃管理和市政建設，而且會產生城市特殊居民，造成城市居民之間的巨大權益不公。③
2．農村集體經營性建設用地入市的理論之解
農村集體經營性建設用地到底能不能直接入市，應該如何入市? 我們必須有一個明確的合理的理論判斷和理論答案。兩種截然對立的理論觀點和政策主張集中反映在集體土地入市要不要改變土地所有制、“入市”農民應不應該獲得絕大部分土地增值收益這兩個問題上。對此，我們必須依據(jù)馬克思主義關于生產力與生產關系矛盾運動、關于所有制演變的基本原理以及現(xiàn)代市場經濟理論和產權理論，結合當代中國的實際國情，歷史地、辯證地、現(xiàn)實地分析集體經營性建設用地入市問題。筆者的理論觀點主要有以下兩個方面。
其一，納入城市規(guī)劃區(qū)的農村土地應該轉制入市而不能直接入市。部分納入城市規(guī)劃和管理的農村集體土地必須轉變所有制。在城市建設用地的統(tǒng)籌規(guī)劃、管理及使用中，農民集體已經不具備行使所有權的資格和能力，這是社會化利用土地的必然要求，納入城市的土地需要有更高代表性的利益主體來統(tǒng)籌行使土地所有權權能。如果繼續(xù)保留土地集體所有制，只能導致土地使用中的更多矛盾和利益沖突，影響土地使用效益，無論是從馬克思主義的生產力與生產關系互動關系規(guī)律的角度看，還是從產權權能設置的角度看，保留土地集體所有制都不合適。因此，部分農村土地的入市是以轉變所有制為前提的。④
其二，未納入城市規(guī)劃區(qū)的農村集體經營性建設用地可以有條件入市。從生產關系一定要適應生產力發(fā)展要求的理論原理和市場經濟理論看，農村建設用地的市場化、資產化、資本化是一種剛性要求、必然趨勢。部分納入城市規(guī)劃的農村土地國有化顯然是生產力發(fā)展要求的結果。但在目前生產力發(fā)展階段，農村土地不可能全部國有化。那么，在部分農村土地還要實行集體所有制的前提下，農村土地如何市場化、資產化、資本化? 依據(jù)所有制原理和產權理論，對所有權的一些權能如處置權、收益權進行規(guī)制，能在一定程度上制約所有制的實現(xiàn)形式和所有權所實現(xiàn)的內容。很顯然，只有對土地集體所有權權能進行規(guī)制，與時俱進地創(chuàng)新土地生產關系，才能在堅持土地集體所有制的同時，適應農村建設用地市場化需要。由此推論，未納入城市規(guī)劃區(qū)、目前不適宜國有化轉制的農村地區(qū)，其集體經營性建設用地，也可以入市，但必須是有條件入市。所謂有條件，主要需符合三個條件。一是要符合土地利用規(guī)劃和用途管制。對集體土地處置權進行規(guī)制，這是土地既作為生產資料又作為自然資源的特殊性質決定的，是土地規(guī)模化利用、集約節(jié)約利用、科學利用的必然要求，市場對土地資源的配置必須在這一前提下進行。其中，用途管制中除了農業(yè)用地不能隨便改為非農建設用地外，還包括按規(guī)定用于工業(yè)建設的用地不能隨便變更為商業(yè)用地、住宅用地等。二是對土地收益權的限制。理論上講，土地增值是由城市建設、基礎設施建設、市場經濟發(fā)展、土地需求增長、土地用途管制、耕地保護和生態(tài)環(huán)境保護、地理位置等多種因素決定的，并不是土地所有者自身勞動經營的結果，因此，依據(jù)土地漲價歸公的原理，農民集體不能依據(jù)所有權決定收益權的一般貨物交易的原理來獲取大部分土地增值收益，土地增值收益的大部分應該讓社會分享。應按照公平分享、適當考慮當?shù)貧v史和現(xiàn)實情況的大原則，在適當滿足當?shù)赝恋厮姓咻^高利益需求的同時，讓更多群體分享土地增值收益。三是如果農民集體按照所有權決定收益權的理論邏輯獲得了大部分土地增值收益，那么，農民集體所獲增值收益的一部分必須用于農村基礎設施和農村公共服務事業(yè)建設，協(xié)同國家履行“同責”的職責。只有在符合這三個主要條件的情況下，農村集體經營性建設用地直接入市才具有可行性、合理性。
二、農村集體經營性建設用地入市面臨的實踐難題
毫無疑問，農村集體經營性建設用地入市，有利于盤活農村存量建設用地，激活農村集體土地資產，提高農村建設用地利用效率; 有利于降低企業(yè)的用地門檻和運行成本，滿足中小微企業(yè)等多樣化的用地要求，特別是有利于為農村三產融合、新產業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展提供用地空間; 有利于提高農民和農民集體的財產性收益，推進農村的基礎設施建設和公益事業(yè)發(fā)展; 有利于發(fā)展農村土地市場，推進城鄉(xiāng)一體的建設用地市場建設。然而，農村集體經營性建設用地入市在實踐中還面臨許多實際問題，主要有以下幾個方面。
1．如何解決“入市”與征地的矛盾問題
集體建設用地入市存在對征地沖擊的可能性。沖擊主要來自兩個方面。一是農民能通過“入市”獲得較高土地增值收益，必然不愿意被征地。如果農民通過土地直接入市獲得的土地收益比被征地的高甚至高很多，那么，農民肯定都傾向于選擇“入市”而不愿意土地被征收，從而導致征地困難。政府在城郊進行土地征收，以及解決“城中村”拆遷等問題將面臨更大困難。二是即便是要求被征地農民與“入市”農民所獲土地增值收益大體均衡，也會給征地工作帶來難度。為解決征地與“入市”的矛盾，國家要求改革試點縣區(qū)要實現(xiàn)“土地征收轉用和集體建設用地入市取得的土地增值收益在國家和集體之間分享比例大體平衡”。這意味著在新的征地過程中，農民除了獲得征地補償款外，還要分享土地增值收益，以實現(xiàn)與“入市”農民收益的大體平衡。但這種征地相應增加了地方政府的財力支出，減少了政府收益。在地方財政十分吃緊的現(xiàn)狀下，地方政府對落實這一政策可能會感到力不從心。
2．如何解決“入市”與城鎮(zhèn)化建設的矛盾問題
農村集體經營性建設用地直接入市與城鎮(zhèn)化建設存在一定矛盾。其一，從城鎮(zhèn)規(guī)劃角度看。農村集體經營性建設用地入市是以單宗分散入市為主，供需雙方一對一談判、簽約，盡管滿足了中小微企業(yè)的用地需求，但從總體上說，存在入市地塊面積小而散、不成規(guī)模、未連片等現(xiàn)象，不一定符合城鎮(zhèn)建設用地規(guī)劃的要求，不利于區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的整體布局。同時，集體建設用地入市，農民集體追求自身收益最大化，單純依靠市場機制會導致用地結構失衡: 住宅、商業(yè)、工業(yè)用地較多，公益用地相對較少，降低區(qū)域土地的經濟價值、社會價值和生態(tài)價值。很顯然，如果在城市規(guī)劃區(qū)允許集體建設用地直接入市，由用地單位直接向集體組織和農戶協(xié)商購地，勢必影響城市各類用地的統(tǒng)籌利用，影響城市基礎設施統(tǒng)一建設，影響城市公共服務保障，城市工作的全局性、系統(tǒng)性、持續(xù)性將難以落實。在快速城鎮(zhèn)化的過程中，無論是城市還是小城鎮(zhèn)都必定會快速發(fā)展，在這當中，必須由政府而不可能是農村集體，來進行統(tǒng)一規(guī)劃、建設和管理; 必須由政府而不可能是農村集體，來提供秩序性公共服務( 如社會治安、公共安全、交通安全等) 和基礎性社會公共服務( 如學校教育、基本醫(yī)療、公共交通、水電氣暖通信供應等) 。所謂農民自主城鎮(zhèn)化、集體土地可以“進城”的觀點主張，明顯脫離現(xiàn)實。其二，從城鎮(zhèn)建設的角度看。目前，土地財政仍然是地方政府重要的財政來源，政府通過低價征收土地和高價出讓土地從中獲取征地補償費和國有土地出讓金之間的收益差額，從而有動力也有財力進行城鎮(zhèn)的統(tǒng)一規(guī)劃建設管理，并提供日益完善的基礎設施和公共服務設施。如果純公益性用地才能征收，就意味著政府不僅沒有土地收益，還要為征收公益用地籌措巨額資金，即便不考慮城市基礎設施建設的資金來源，也是現(xiàn)在的許多地方政府很難負擔的。有人誤以為征收房地產稅可以解決城市建設費用，其實，房地產保有稅主要是用于城市的日常維護的。集體土地入市過程中，政府只能按比例收取部分土地增值收益調節(jié)金，與土地征收相比，獲取土地增值收益極少，因而會缺乏對城市乃至小城鎮(zhèn)進行統(tǒng)一規(guī)劃建設管理、提供基礎設施和公共服務的動力和財力。
3．如何解決土地增值收益公平分配問題
按照漲價歸公、收益共享的原則考量，農村集體經營性建設用地直接入市，必然帶來土地增值分配方面的問題。按漲價歸公原理，集體土地上的土地增值并非是當?shù)丶w土地所有者所創(chuàng)造，因而增值收益應由社會共享。但按照一般的所有權決定分配權的產權原理，在集體所有權未改變?yōu)閲宜袡嗟那闆r下，不少人特別是集體土地所有者會傾向認為“土地是農民集體的，農民集體就應該獲得大部分土地增值收益”。這種觀點實際上依據(jù)的是一個存在嚴重問題的理論邏輯。在現(xiàn)有土地所有制結構和土地實際占有的格局下，農民集體可能會憑借土地所有權和對土地實際占有的優(yōu)勢，與政府進行利益博弈，俘獲大量土地增值收益。目前不少試點縣設置的土地增值收益分配比例也是按照這樣的理論邏輯設定的，把大部分土地增值收益留給“入市”集體和農民，政府提取少量調節(jié)金。這種分配格局，首先是造成集體利益侵占社會利益的不公平，其次是造成不同地區(qū)不同農村集體之間分享土地增值收益不公平。因為，不同農村集體所占有的集體建設用地面積大小不等、地理位置不同，因而能夠享受土地增值收益的機會、條件存在很大差別。例如，城郊區(qū)、工業(yè)化發(fā)展比較好地區(qū)的農村集體可能會獲取大量土地增值收益，而偏遠地區(qū)特別是被限定土地開發(fā)的糧食主產區(qū)的農民集體則難以獲得土地增值收益。再例如，由于 20 世紀 80、90 年代各地的村辦企業(yè)數(shù)量和規(guī)模不一樣，有的村有企業(yè)，有的村沒有，造成目前各村經營性建設用地占有多少的極大不同。盡管政府征收調節(jié)金對土地增值收益予以調節(jié)很有必要，但面臨在收取比例問題上的激烈利益博弈，面臨各村經營性建設用地占有量的巨大差別，如何構建比較公平的分配格局，很值得思考和探索。
4．如何解決“入市”土地使用權到期后的后續(xù)問題
集體土地入市使用期一般都比較長，有的合同約定 50 年。而這一時期正是我國城鎮(zhèn)化由快速推進到成熟發(fā)展時期，因而土地入市使用權屆滿后的產權歸屬問題就比較突出。國有土地使用權出讓到期之后自動續(xù)期，集體土地使用權到期后如何處置尚不明確。有些地方集體土地入市在合同中約定土地使用權到期后，土地使用權及其地上建筑物無償歸村集體所有，這與現(xiàn)有國有建設用地使用權到期后的規(guī)定存在極大差異，對實現(xiàn)集體建設用地與國有建設用地同地同權同價有很大影響。即使到期后歸集體所有，在 50 年的城鎮(zhèn)化過程中，農村集體和集體成員的組成也可能會發(fā)生重大變化，村莊有可能已轉變?yōu)槌鞘猩鐓^(qū)，原集體成員有可能不在原集體社區(qū)而去別的地方工作和生活，原集體社區(qū)也可能又吸納了其他人口，由誰來代表集體行使所有權比較難以確定，這些也都使集體土地入市使用權屆滿后的產權歸屬問題難以解決。
5．如何解決土地交易和土地收益分配中的“內部人控制”問題
集體土地入市實現(xiàn)了農民集體和工商企業(yè)雙方的直接交易，但農民集體人數(shù)眾多，對集體事務保持理性的無知是經濟人也是農民集體成員的一個可行選擇。由此很可能造成“內部人控制”問題。如可能出現(xiàn)農民集體的主事者與工商企業(yè)合謀壓低土地入市價格，從而損害農民利益現(xiàn)象; 如土地收益分配和使用中可能出現(xiàn)以權謀私現(xiàn)象。要切實保障廣大農民的土地財產權益，就必須深入思考如何有效防止在土地交易過程中特別是在土地收益分配中可能出現(xiàn)的“內部人控制”問題。
6．如何有效應對“入市”對土地規(guī)劃和監(jiān)管帶來的挑戰(zhàn)
農村集體經營性建設用地入市，可能會對土地利用規(guī)劃和管制造成一定的沖擊。“入市”對制定好城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃特別是制定好村鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃提出了很高要求。符合土地利用規(guī)劃是“入市”的一個前提條件，而土地利用規(guī)劃又直接與土地用途進而與經濟利益密切相關，因而城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃特別是村鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃會成為農村集體之間、村民之間、企業(yè)之間以及農村集體與政府之間等多方利益矛盾的焦點。如何使土地利用規(guī)劃制定得更加科學化、民主化，既符合自然規(guī)律、經濟社會發(fā)展規(guī)律，又符合民意，是集體土地入市必然伴隨而且必須解決好的一個問題。集體土地入市主要是分散入市。農民集體對有利于自己的土地利用規(guī)劃肯定會比較好地支持并執(zhí)行，而對自己不利的規(guī)劃可能會抵制或要求利益補償。還有一些農民集體可能會與企業(yè)“合謀”，為實現(xiàn)自身利益最大化，尋找各種客觀理由避開管制，突破規(guī)劃的約束，從而造成土地利用的整體效率降低?！叭胧小庇锌赡軙黾訉r業(yè)用地特別是耕地保護的難度。農民作為理性經濟人，在“入市”影響和利益驅使下，可能會增加違法占用耕地和生態(tài)用地的沖動。政府在土地管制中也可能會出現(xiàn)“管制失靈”問題。由于土地用途管制限制了土地用途，而相關利益方為了獲取最大利益，可能動用各種資源請求政府改變土地用途。如果缺乏有效監(jiān)督制約機制，個別地方政府官員在某種利益驅動下有可能放松土地用途管制，甚至有可能產生尋租行為?！叭胧小痹黾恿送恋乇O(jiān)管的難度。
三、農村集體經營性建設用地入市的若干思考建議
農村集體經營性建設用地入市，面臨的難點問題多，涉及的利益矛盾多，因此必須審慎穩(wěn)妥地探索推進。筆者根據(jù)對“入市”面臨的理論難題、實踐難題的探討和分析，試提出以下幾點思考建議。
1．“入市”要適應土地所有制結構的動態(tài)調整
土地所有制結構調整是我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的一種必然要求。原則性的改革思路是: 對被規(guī)劃為城市建設區(qū)或城鎮(zhèn)建設區(qū)、已經實現(xiàn)工業(yè)化城鎮(zhèn)化的城中村、城郊村及個別農村，不再保留土地集體所有權，應通過征地、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、整治轉制( 轉變土地所有制) 入市等多種途徑逐步推進土地集體所有向建設用地土地統(tǒng)一國有制的轉變; 與此同時，可通過“留地”“留物業(yè)”“留房產”等多種途徑，安置無就業(yè)安置的農民，讓農民長期享有部分國有土地的占用權、使用權和收益權。在這方面，日本的減步法、我國臺灣地區(qū)的區(qū)段征收辦法等“分地”土地開發(fā)模式，對我們目前的建設用地制度改革很有啟發(fā)意義。
對以農業(yè)生產經營為主、實行土地集體所有的農村，在集體土地入市中，應對土地集體所有權的權能、界線進行嚴格規(guī)制，其中，最重要的規(guī)制就是對土地處置權、收益權的規(guī)制。就處置權而言，農民和農民集體必須嚴格按土地利用規(guī)劃使用土地，不允許擅自改變建設用地的規(guī)定用途，更不允許擅自改變農用地用途用于非農化經營。就收益權而言，國家( 政府) 要通過征收土地增值收益調節(jié)金、契稅等途徑對集體建設用地的流轉收益特別是出讓收益進行調節(jié)，避免不同規(guī)劃用地收益的過度懸殊，造成規(guī)劃實施困難，同時，充分照顧到主要從事農業(yè)生產經營的農民群體的利益。此外，要規(guī)定農民集體的部分土地增值收益必須用于農村基礎設施和公益事業(yè)建設，協(xié)助國家履行相關責任。隨著經濟社會的發(fā)展，部分農村土地可根據(jù)需要由集體所有制轉為國有制。
2．應統(tǒng)籌推進“征地”與“入市”改革
“征地”與“入市”是當前建設項目用地的兩個保障途徑，二者既是互為補充的互補關系，也是此消彼長的動態(tài)關系。盡管需要改革征地制度、縮小征地范圍，但由于征地有利于滿足集中連片的大規(guī)模大面積建設用地需求，有利于城鎮(zhèn)化建設和對土地進行多功能綜合開發(fā)利用，因而征地依然是當前建設用地供應的重要途徑。集體經營性建設用地入市是國有用地征收體系的有效補充，發(fā)揮著一定的用地保障功能。從土地需求結構上看，伴隨著新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進，較大規(guī)模較大面積的土地需求依然存在。但與此同時，伴隨著第三產業(yè)的快速發(fā)展、大眾創(chuàng)業(yè)的開展、農村多業(yè)融合和多種新業(yè)態(tài)的發(fā)展，分散的、多種多樣的建設用地需求在增加。比較而言，城市和城鎮(zhèn)規(guī)劃建設用地以及對國家和地方經濟社會發(fā)展有重大戰(zhàn)略意義的建設項目用地如國家、省市的基礎設施和公共服務設施重點工程建設、重要產業(yè)集聚區(qū)和工業(yè)園區(qū)建設，適合通過征地供應。而規(guī)模較小的、比較分散的、用途多種多樣的建設用地需求，適合通過“入市”解決。要統(tǒng)籌銜接土地征收和集體經營性建設用地入市范圍，逐步適度縮小征地范圍，穩(wěn)妥推進集體經營性建設用地入市，形成以征地為主體，以入市為補充，二者協(xié)調對接、功能互補的供地格局。協(xié)調“征地”與“入市”關系的一個很關鍵問題，是要建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，保障被征地農民與“入市”農民所獲土地增值收益大體平衡。
3．合理分配“入市”土地增值收益
合理征收“入市”土地增值收益調節(jié)金，是集體土地入市的一個前提條件。政府收取調節(jié)金，是保障廣大人民群眾分享土地增值收益的需要。只有這樣，才能有效緩解土地集體所有帶來的用地利益矛盾。土地增值收益分配，要依循兼顧國家、集體、個人利益的大原則，特別注意調節(jié)和統(tǒng)籌當?shù)赝恋厮姓哒加姓?、土地開發(fā)商、邊遠地區(qū)農民、農民工群體等相關群體的利益關系。按照漲價歸公原理，土地增值收益分配比例設定的一個大原則應該是: 國家( 政府) 代表社會利益，收取土地增值收益的大部分，并由政府主導進行再分配; “入市”農民集體應該獲得原土地用途的價值補償，并適當分享再分配中的部分增值收益。但現(xiàn)實的問題遠為復雜。由于級差地租的作用，由于當?shù)剞r民集體作為土地所有者擁有是否出讓或出租土地的決定權，因而，在與政府及社會之間的激烈利益博弈中，“入市”農民集體可能會獲得較高的土地增值收益。這雖不公平，卻是現(xiàn)實。為妥善處理這一問題，應深入研究界定政府、集體、農民個體分配比例。針對因土地位置不同、土地用途不同帶來的土地增值收益不同，為平衡不同地段、不同用途入市主體的收益差別，為保證土地規(guī)劃的實施和用途管制的實行，對不同地段的土地，對工業(yè)、商服、居住等不同用途的土地，應設置不同幅度的比例收取調節(jié)金。政府收取調節(jié)金的支出使用要有嚴格的法規(guī)程序。政府的調節(jié)金必須首先用于對基本農田、水利建設的支持，用于糧食生產的補貼，用于對糧食生產區(qū)農村建設的扶持。
4．要區(qū)別解決“入市”中的“同責”問題
強調國有土地與集體土地“同地同權同價”固然重要，而解決好“同責”問題也是“入市”中面臨的一個特別重要的問題。政府在土地使用權流轉特別是在“征地”開發(fā)過程中，固然獲得了大量土地收益，但政府也履行了很多責任和義務，如對基礎設施和公共服務設施的建設等。政府之所以能較好地“履責”，是因為國有土地所有權的價值取向與國家的土地規(guī)劃權、管制權等行政權力的價值取向高度一致。而集體所有權則有所不同。集體所有權代表的是集體利益、局部利益，集體組織是個相對獨立的利益主體和市場主體，集體土地“入市”更多反映的是農民集體的利益訴求。理論上講，土地增值收益的大部分應該由代表社會利益的政府獲得，然后由政府進行再分配和使用，并由政府繼續(xù)履行提供城鄉(xiāng)基礎設施建設和公共服務建設的責任。但現(xiàn)實中，一些地方依據(jù)所有權決定分配權的理論，將大部分土地增值收益分配給了“入市”的農民和農民集體。這樣做帶來的一個重要問題是集體如何“履責”。一個明顯的理論邏輯是，如果集體組織在“入市”中獲得了大部分土地增值收益，集體組織就應該承擔幫助政府積極“履責”的責任。這些責任主要包括: 建設相關的基礎設施和公共服務設施，發(fā)展公益事業(yè)，嚴格執(zhí)行土地利用規(guī)劃和用途管制，并監(jiān)督土地受讓者依法依規(guī)使用和經營土地。然而，由于集體組織作為一個理性經濟人存在較高的道德風險，因此，政府有必要采取措施，通過對集體組織的所有權以及由所有權派生的使用權、轉讓權、收益權進行嚴格規(guī)制，來引導、督促集體組織積極“履責”。
這里有一個非常重要的理論問題必須提出來。筆者認為，“入市”的農民集體“履責”存在很大的能力限制和道德風險，因此比較適合在以農業(yè)生產為主、集體組織健全、新農村建設任務比較重的地方試行。在工商業(yè)比較發(fā)達、土地利用要求非常復雜、基礎設施和公共服務設施建設要求非常復雜的地方，農村集體組織可能沒有能力履責，這些地方的基礎設施、公共服務建設更適合由政府履責。在政府履責情況下，入市集體就不應該獲得大部分土地增值收益，而是政府應該獲得大部分土地增值收益。如果一定要求入市的集體使用增值收益“履責”，很可能出現(xiàn)重復建設、盲目建設等浪費資源現(xiàn)象。但如果把分給集體的增值收益用作集體經濟的擴大投資，這同樣是一種嚴重的分配不公。
5．“入市”應與土地利用規(guī)劃結合進行
土地利用，必須規(guī)劃先行。要充分發(fā)揮土地利用規(guī)劃的科學性、指導性、控制性功能，合理布局城鄉(xiāng)空間，為充分發(fā)揮“入市”的作用提供良好的基礎條件。從土地利用規(guī)劃的實體內容角度講，目前特別要注意解決好兩個問題。一要搞好城鎮(zhèn)建設用地規(guī)劃與農村建設用地規(guī)劃的銜接。搞好城鎮(zhèn)交通設施、通信設施、水利設施以及公共服務設施與農村基礎設施及公共服務設施的有機對接，從而在整體上形成功能齊全、功能互補的土地利用格局。二要搞好農村建設用地規(guī)劃。國家和政府要出臺和完善有關法規(guī)和政策，對農村社區(qū)和新農村建設中的建設用地使用進行規(guī)制和引導。要按照集約節(jié)約用地的總原則，對農村社區(qū)和新農村建設中的農民住宅用地、公益性建設用地、經營性建設用地等進行科學規(guī)劃。此外，從土地利用規(guī)劃制定過程的角度講，要加強土地利用規(guī)劃的科學化、法治化、民主化建設。從土地利用規(guī)劃執(zhí)行的角度講，要嚴加土地監(jiān)管。
6．應允許符合條件的農村增量建設用地“入市”
目前農村存量的經營性建設用地比較有限，應在符合規(guī)劃和用途管制的條件下，允許農民集體通過村莊整治、集中居住、宅基地調整等方式整理的新增建設用地“入市”。只有這樣，才能在更大范圍挖掘農村建設用地的潛力，促進土地資源的有效利用，并提高農民的收入。集體經營性建設用地應以現(xiàn)行規(guī)劃為準。要通過增量建設用地入市，為鄉(xiāng)村一二三產業(yè)融合發(fā)展，為鄉(xiāng)村新產業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展，為特色鄉(xiāng)村建設等提供用地保障。要統(tǒng)籌“入市”與農村宅基地制度改革，充分釋放農村宅基地的活力。要推進宅基地“三權”分置改革，落實宅基地的集體所有權，保障宅基地農戶資格權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。允許農戶利用自有宅基地和房屋從事不影響公共安全、環(huán)境和街鄰權益的小型生產經營活動，創(chuàng)辦符合環(huán)保、安全、消防條件的小型加工項目，允許農民采取定時出售、出租、合作等多種形式有條件流轉宅基地使用權; 允許城鄉(xiāng)工商資本采取租賃、限時購買、合作等方式對農村廢棄宅基地進行整治開發(fā)，發(fā)展鄉(xiāng)村特色旅游和文化產業(yè)。根據(jù)人們消費需求結構變化和建設用地需求結構變化，應允許具備特色、優(yōu)勢的村鎮(zhèn)“入市”地塊搞房地產經營。當然，要充分考慮社會風險，慎重推行，嚴格管控。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網轉自：中州學刊,2019(01)
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