——基于幾個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的觀察

摘要：現(xiàn)行法律法規(guī)不允許集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場, 這不利于農(nóng)民分享工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地增值收益。改革開放以來, 中央層面自上而下的改進(jìn)和地方自下而上的探索一直在進(jìn)行。從2015年起, 在全國范圍內(nèi)開展了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地試點(diǎn), 明確規(guī)定了入市的地類和途徑。試點(diǎn)地區(qū)在改革過程中, 根據(jù)自然和經(jīng)濟(jì)社會條件, 探索出適合當(dāng)?shù)匦枨蟮募w建設(shè)用地入市模式。在今后的集體建設(shè)用地入市管理中, 應(yīng)拓寬入市主體和客體, 優(yōu)化農(nóng)村生產(chǎn)生活布局, 將可以入市的土地從存量集體建設(shè)用地?cái)U(kuò)大到新增建設(shè)用地, 從僅限于經(jīng)營性用地?cái)U(kuò)大到所有集體建設(shè)用地。

改革開放以來, 各地根據(jù)自身的自然和社會經(jīng)濟(jì)條件, 積極探索集體建設(shè)用地入市的可能路徑, 積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)。而中央也長期關(guān)注集體建設(shè)用地的利用與管理, 對頂層制度設(shè)計(jì)作出適時(shí)調(diào)整, 以更好地兼顧土地資源配置效率和土地收益分配公平?？偨Y(jié)和分析從下向上和從上向下的集體建設(shè)用地制度變遷情況, 有利于為本輪土地入市改革提供路徑參考和決策依據(jù)。為此, 本文重點(diǎn)分析內(nèi)蒙古和林格爾、貴州湄潭、浙江德清和義烏、廣東南海、四川瀘縣等地在試點(diǎn)過程中打破用地分類限制、拓展或細(xì)化入市主客體和優(yōu)化地塊的功能結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新性探索, 并提煉出試點(diǎn)地區(qū)在制度創(chuàng)新路徑上表現(xiàn)出的規(guī)律性。

一、集體建設(shè)用地入市的制度障礙與現(xiàn)實(shí)探索

(一) 集體建設(shè)用地入市制度經(jīng)歷了從“寬”到“緊”的變化

改革開放以來的農(nóng)村土地制度改革, 始于家庭聯(lián)產(chǎn)承包制。它解決了農(nóng)村的溫飽問題, 釋放了農(nóng)村生產(chǎn)力。此后, 在珠三角、長三角等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū), 農(nóng)民集體開始發(fā)展非農(nóng)經(jīng)濟(jì), 集體土地上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和外資企業(yè)創(chuàng)造了大量財(cái)富, 加速了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程。這個(gè)階段得益于國家對使用集體建設(shè)用地的限制相對寬松。1

然而, 耕地資源卻面臨日益嚴(yán)重的被建設(shè)占用失序的問題。為此, 我國于1986年成立了統(tǒng)一管理城鄉(xiāng)地政的國家土地管理局, 其目的就是為了規(guī)范耕地和建設(shè)用地利用秩序。1998年成立國土資源部, 并對《土地管理法》作了較大幅度的改動(dòng), 開始實(shí)行“最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”, 這標(biāo)志著國家對集體建設(shè)用地入市進(jìn)入了嚴(yán)格限制的階段。2

1999年實(shí)施的《土地管理法》第43條規(guī)定, “任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè), 需要使用土地的, 必須依法申請使用國有土地”。政府征收是這個(gè)階段集體土地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地的唯一合法渠道?？墒? 法律“收緊”過于剛性, 忽略了大量集體土地已經(jīng)入市的既存事實(shí), 不僅造成了歷史遺留問題, 還“剝奪”了農(nóng)民主動(dòng)參與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的權(quán)利, 也造成后續(xù)很多征地沖突。3

(二) 地方以問題為導(dǎo)向開展集體建設(shè)用地入市的自發(fā)探索

為了解決歷史遺留問題以及緩解日益激烈的征地沖突, 很多地方開始結(jié)合本地區(qū)的自然和社會經(jīng)濟(jì)條件, 自發(fā)探索集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的可能性。2001年, 國土資源部曾經(jīng)組織對河南、浙江、上海、江蘇、廣東五省 (市) 的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行調(diào)研, 發(fā)現(xiàn)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象十分普遍。4

農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)是一種類型。農(nóng)民將土地直接出租或者建設(shè)廠房、倉庫、店鋪后出租;一些農(nóng)民家庭長期在城市生活, 將農(nóng)村空置的宅基地及房屋出租或出賣;甚至一些村民超標(biāo)準(zhǔn)加蓋房屋, 出租給外來打工者居住。5這些集體建設(shè)用地自發(fā)流轉(zhuǎn)的事實(shí)長期游離于法律范圍之外。

地方政府探索流轉(zhuǎn)是另一種類型。蘇南、浙北等地區(qū)的地方政府為了盤活閑置的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)遺留用地, 出臺地方性政策允許村集體將遺留的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地短期租賃給外來工商業(yè)企業(yè), 同時(shí)探索了集體建設(shè)用地的抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式等。6廣東省在2005年頒布實(shí)施《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》, 南海率先開啟了集體建設(shè)用地市場化改革之路, 開創(chuàng)了以土地股份合作制為基礎(chǔ)的“南海模式”7。但這類地方政府的主動(dòng)探索, 面臨著與國家法律法規(guī)相沖突的問題, 也出現(xiàn)了用地規(guī)模小、基礎(chǔ)設(shè)施配套難等問題。8

(三) 地方探索中面臨的制度與法律障礙

自發(fā)探索的現(xiàn)實(shí)和存在的問題, 實(shí)際上反映了目前集體建設(shè)用地入市面臨的制度障礙, 主要包括以下四個(gè)方面:

一是土地產(chǎn)權(quán)和法律法規(guī)的限制。農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)界定不清晰, 產(chǎn)權(quán)歸屬不明、產(chǎn)權(quán)主體混亂、配套制度不完善。9現(xiàn)行法律缺乏對“集體”這個(gè)事實(shí)上的經(jīng)濟(jì)社會活動(dòng)主體的形態(tài)、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)及法律性質(zhì)的明確統(tǒng)一規(guī)定。10可以說, 只要土地產(chǎn)權(quán)和相關(guān)法律法規(guī)的障礙仍然存在, 就難以充分發(fā)揮市場機(jī)制配置集體建設(shè)用地資源的作用。11

二是土地規(guī)劃和用途管制的制約。目前的規(guī)劃與用途管制框架嚴(yán)重束縛了集體存量的建設(shè)用地進(jìn)入市場, 加上現(xiàn)實(shí)中存在大量既成事實(shí)的集體建設(shè)用地入市的情況, 這就提出了如何在事實(shí)、政策和法律三者之間權(quán)衡的難題。12

三是土地收益分配機(jī)制有待健全。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的增值收益分配缺乏科學(xué)依據(jù)。13加上法律保障不充分、交易平臺不統(tǒng)一、交易規(guī)則不完善, 以及農(nóng)村土地資產(chǎn)評估體系不健全等, 導(dǎo)致農(nóng)村土地資產(chǎn)顯化不足。14地方政府、用地主體、集體經(jīng)濟(jì)組織等參與入市的動(dòng)力不足。15

四是集體建設(shè)用地的市場供需兩側(cè)都還不成熟。主要是因?yàn)樵谇钒l(fā)達(dá)地區(qū)面臨需求不活躍的問題16, 以及因“符合規(guī)劃”和“用途管制”兩項(xiàng)限定, 很多地區(qū)增量和存量集體建設(shè)用地都出現(xiàn)供給不足的問題17。

(四) 文件依據(jù)和研究目標(biāo)

十余年來, 為了應(yīng)對上述制度障礙, 中央陸續(xù)出臺了一系列文件。2004年國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》提出:“在符合規(guī)劃的前提下, 村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)?！?008年中共十七屆三中全會提出了“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”的改革方向后, 實(shí)踐中涌現(xiàn)了重慶“地票”制度、成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展試驗(yàn)、廣東“三舊”改造等創(chuàng)新做法。2013年中共十八屆三中全會進(jìn)一步明確了“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”“在符合規(guī)劃和用途管制前提下, 允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股, 實(shí)行與國有土地同等入市、同價(jià)同權(quán)”。

在這些文件的基礎(chǔ)上, 中央決定從2015年到2017年 (后延長至2018年) , 在全國33個(gè)縣 (市、區(qū)) 開展征地制度改革、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和農(nóng)村宅基地制度改革, 要求依照“至上而下”和“摸著石頭過河”相結(jié)合的原則, 探索“可復(fù)制、易推廣、利修法”的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。這輪改革可以被視為中央為了回應(yīng)地方訴求, 主動(dòng)開展的“從上向下”的探索。

本文的目標(biāo)就是通過描述地方對中央改革頂層設(shè)計(jì)的響應(yīng), 同時(shí)也觀察中央在改革過程中不斷進(jìn)行的思路調(diào)整, 總結(jié)出本輪改革在上下互動(dòng)中形成的集體建設(shè)用地入市的現(xiàn)實(shí)路徑。

二、集體建設(shè)用地入市制度的頂層設(shè)計(jì)與調(diào)整

(一) 頂層設(shè)計(jì)為本輪入市改革放松了基礎(chǔ)制度的約束

2015年2月27日, 十二屆全國人大常委會第13次會議通過了《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣 (市、區(qū)) 行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》, 具體包括《土地管理法》第四十三條、第六十三條、《城市房地產(chǎn)管理法》第九條等。暫停實(shí)施上述條款后, 試點(diǎn)區(qū)域在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下, 允許存量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股, 實(shí)行與國有建設(shè)用地使用權(quán)同等入市、同權(quán)同價(jià)。原國土資源部設(shè)計(jì)了集體建設(shè)用地改革路線、方案和框架性要求, 試點(diǎn)地區(qū)據(jù)此細(xì)化本地的改革事項(xiàng), 其任務(wù)主要為:

第一, 確定入市范圍。存量集體建設(shè)用地中, 土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦倉儲、商業(yè)服務(wù)等經(jīng)營性用途的土地可以出讓、租賃、作價(jià)出資入股的形式入市, 享有與國有建設(shè)用地使用權(quán)同等的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押權(quán)能。

第二, 明確入市方式。入市方式有三種:一是探索農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地就地入市。二是探索村莊內(nèi)零星、分散的集體經(jīng)營性建設(shè)用地異地調(diào)整入市。18三是探索城中村集體建設(shè)用地整治后入市。

第三, 其他制度相關(guān)改革的內(nèi)容。在征地制度改革中, 嚴(yán)格界定公共利益用地范圍, 建設(shè)項(xiàng)目不屬于公共利益的, 不得動(dòng)用土地征收權(quán);宅基地制度改革中重點(diǎn)探索閑置宅基地退出后的統(tǒng)籌利用。

(二) 試點(diǎn)實(shí)踐過程中出現(xiàn)的新問題

第一, 單項(xiàng)推進(jìn)的改革, 不利于形成系統(tǒng)成果, 且相互掣肘。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳文件提出, “農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革相互關(guān)聯(lián), 要注重改革的協(xié)同性和耦合性, 提高改革的系統(tǒng)性和完整性, 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn), 形成改革合力”19。而有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)要求三項(xiàng)改革“有所側(cè)重, 防止打通”20。33個(gè)試點(diǎn)縣只能就某項(xiàng)內(nèi)容單項(xiàng)試點(diǎn), 不能綜合推行改革探索。然而, 從本質(zhì)上看, 三項(xiàng)改革的系統(tǒng)性、整體性很強(qiáng), 牽一發(fā)而動(dòng)全身。單項(xiàng)推進(jìn)的改革形式產(chǎn)生了很多實(shí)際問題。比如, 要求縮小征地范圍, 但又不允許新增集體建設(shè)用地入市, 這造成集體建設(shè)用地失去了合法的入市渠道?；蛘? 宅基地制度改革中對退出后的宅基地使用權(quán)交易范圍限制太嚴(yán), 實(shí)際上引致退出補(bǔ)償資金的來源也受限, 同時(shí)退出后因?yàn)闊o法入市土地本身也難以得到有效利用。21

第二, 過多的限制條件導(dǎo)致市場需求不旺, 扭曲了真實(shí)市場的價(jià)格。價(jià)格機(jī)制以充分的市場供需為基礎(chǔ)。當(dāng)前, 對集體建設(shè)用地的限制導(dǎo)致市場需求不足, 制約著價(jià)格機(jī)制的作用。

(1) 存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地只占農(nóng)村建設(shè)用地的十分之一左右22, 大量空閑的宅基地與公共設(shè)施和公益事業(yè)用地未能納入入市范圍, 對于解決當(dāng)前村莊用地存量過大、效率低下意義不大。尤其是中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)更難以找到滿足條件的土地入市。23 (2) 僅僅將入市的土地限定為存量, 縮小征地范圍后的新增建設(shè)用地如何進(jìn)入市場, 也沒有答案。24 (3) 入市試點(diǎn)的目的之一是發(fā)現(xiàn)集體建設(shè)用地價(jià)格, 從而為征地市場化補(bǔ)償找到依據(jù)。由于多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)沒有形成集體建設(shè)用地市場, 在制定入市價(jià)格時(shí)反過來參考征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì), 這導(dǎo)致通過市場發(fā)現(xiàn)價(jià)格的初衷沒有實(shí)現(xiàn)。25 (4) 宅基地管理制度的改革只能局限于有償退出的嘗試, 將退出后流轉(zhuǎn)的范圍限制在本集體成員內(nèi)部, 這實(shí)際上忽視了城鄉(xiāng)融合發(fā)展以及農(nóng)村三產(chǎn)融合中對建設(shè)用地的實(shí)際需求, 有償退出最終可能因退出補(bǔ)償?shù)膩碓床蛔愣鵁o法長期推行。26

第三, 頂層設(shè)計(jì)過于籠統(tǒng), 也給地方實(shí)踐設(shè)計(jì)差異化制度提出了難題。我國區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異明顯, 各地對農(nóng)村土地制度改革的需求也不同。27本輪改革中采取了“齊步走”的做法, 有時(shí)難免出現(xiàn)“己之甘貽, 彼之毒藥”的尷尬境地。比如入市范圍界定為存量經(jīng)營性建設(shè)用地, 這樣的嘗試在20世紀(jì)80、90年代的廣東南海就已存在, 本輪改革顯得不夠“解渴”;而對于中西部地區(qū), 村集體尋找市場需求方仍是一個(gè)難題。

第四, 中央意愿和地方試點(diǎn)目標(biāo)不盡相同, 降低了改革的績效。本輪改革, 中央的目的是通過試點(diǎn)完善現(xiàn)行制度, 而試點(diǎn)地區(qū)則看中改革能得到直接利益。比如, 對于中央要求的在城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)的舊城改造, 仍可保留集體性質(zhì), 據(jù)此為今后修改《憲法》中城市土地屬于國有提供依據(jù), 但多數(shù)地方擔(dān)心會影響城市國有土地一級市場而熱情不高。地方熱衷的是通過試點(diǎn)能夠獲得建設(shè)用地指標(biāo)或補(bǔ)助資金的傾斜。28另外, 試點(diǎn)地區(qū)出臺的原創(chuàng)性制度少, 多是模仿或簡單地將試點(diǎn)要求照搬。29不少試點(diǎn)地方政府僅將改革看作“政治任務(wù)”, 滿足于完成“規(guī)定動(dòng)作”。30

(三) 頂層設(shè)計(jì)的應(yīng)對調(diào)整

第一, 允許三項(xiàng)改革協(xié)同推進(jìn)。中央在堅(jiān)持不改變集體土地公有制、農(nóng)民利益不受損、耕地不減少的三條底線的基礎(chǔ)上, 同意擴(kuò)大改革試點(diǎn)范圍, 協(xié)同推進(jìn)三項(xiàng)改革。2016年9月12日, 中央決定把土地征收制度改革和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革擴(kuò)大到現(xiàn)有33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)。2017年11月4日, 十二屆全國人大常委會第30次會議通過了關(guān)于試點(diǎn)延期的決定, 試點(diǎn)工作延期至2018年12月31日。2017年11月20日, 中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第1次會議決定將宅基地制度改革試點(diǎn)擴(kuò)大到33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)。在2017年底試點(diǎn)即將結(jié)束之際, 農(nóng)村土地三項(xiàng)制度改革實(shí)現(xiàn)了連通互動(dòng)。

允許地方三項(xiàng)改革協(xié)調(diào)統(tǒng)籌推進(jìn), 解決了“頭痛醫(yī)頭, 腳痛醫(yī)腳”的單向思維方式, 全面提升集體建設(shè)用地的配置效率, 促進(jìn)農(nóng)村內(nèi)部土地流動(dòng)與用途間的轉(zhuǎn)化, 增加集體建設(shè)用地入市的路徑, 消除了制度間的掣肘。31

第二, 新增建設(shè)用地不經(jīng)過國家征收可以直接入市。征地制度改革試點(diǎn)中, 非公益性項(xiàng)目不用經(jīng)過政府征收, 就可以直接以集體建設(shè)用地進(jìn)入市場, 增加了入市途徑。這為縮小征地范圍后相應(yīng)部分土地能夠進(jìn)入市場提供了合法合規(guī)的渠道。32

第三, 對宅基地流轉(zhuǎn)范圍的拓展。宅基地一直以來實(shí)行村民內(nèi)部無償分配、封閉運(yùn)行的做法。2016年以來, 中央和部委層面陸續(xù)出臺了一系列文件, 支持農(nóng)民利用自有住房開展鄉(xiāng)村旅游、盤活閑置房產(chǎn)、促進(jìn)農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展, 允許返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民合作改建自住房;探索農(nóng)村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地;鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以有償回購、集中改造、受托經(jīng)營等形式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地;引導(dǎo)城鄉(xiāng)資本利用空閑農(nóng)房及宅基地發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。這些政策是中央對宅基地制度改革的新回應(yīng)。33

(四) 小結(jié):兼顧效率與公平

從本質(zhì)上看, 中央對集體建設(shè)用地入市制度的初始頂層設(shè)計(jì)以及根據(jù)試點(diǎn)實(shí)踐中遇到的新問題所做出的調(diào)整, 都遵循著兼顧效率與公平的原則。

從提高土地資源配置效率的角度看, 從起初的“確定入市范圍”“明確入市方式”等到之后的“允許三項(xiàng)改革協(xié)同推進(jìn)”和“對宅基地流轉(zhuǎn)范圍的拓展”等, 都致力于不斷擴(kuò)寬集體建設(shè)用地入市的覆蓋面和途徑。這有利于盤活集體經(jīng)營性建設(shè)用地和宅基地等各類存量的、閑置的農(nóng)村建設(shè)用地資源, 進(jìn)一步提升土地利用的效率。

從促進(jìn)土地收益的公平分配來看, 集體建設(shè)用地入市使得農(nóng)民和農(nóng)村有更大自主權(quán)向城市用地者流轉(zhuǎn), 農(nóng)村建設(shè)用地用于城市發(fā)展和建設(shè), 而不再經(jīng)由政府征地?？梢灶A(yù)期, 作為土地產(chǎn)權(quán)人的農(nóng)民和農(nóng)村將更為直接和充分地分享由工業(yè)化和城鎮(zhèn)化引致的土地增值收益, 改善城鄉(xiāng)土地收益分配格局。而“允許三項(xiàng)改革協(xié)同推進(jìn)”和“新增建設(shè)用地不經(jīng)過國家征收可以直接入市”的改革舉措不僅豐富了集體建設(shè)用地入市的途徑, 更將進(jìn)一步提高農(nóng)民和農(nóng)村共享土地增值收益的范圍和程度, 加快推進(jìn)土地收益的公平分配。

三、集體建設(shè)用地入市制度創(chuàng)新的地方多樣化探索

各地著眼于當(dāng)?shù)刈匀缓蜕鐣?jīng)濟(jì)條件, 在打破用地分類限制、擴(kuò)大交易范圍、優(yōu)化土地功能結(jié)構(gòu)等方面進(jìn)行了探索, 創(chuàng)造了諸如綜合類用途、產(chǎn)權(quán)分割登記、共同產(chǎn)權(quán)按份共有等經(jīng)驗(yàn)。我們選擇內(nèi)蒙古和林格爾、貴州湄潭、浙江德清和義烏、廣東南海、四川瀘縣等地的案例來揭示其中的規(guī)律。

(一) 和林格爾:允許新增建設(shè)用地直接入市, 為縮小征地范圍后新增集體建設(shè)用地提供必要的入市渠道

內(nèi)蒙古自治區(qū)和林格爾縣開展征地制度改革試點(diǎn), 其范圍是不屬于公共利益項(xiàng)目的、不動(dòng)用土地征收權(quán), 但這也帶來了新的問題。和林格爾有很多小型加工制造業(yè), 占地面積不大, 規(guī)模達(dá)不到入駐工業(yè)園區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)實(shí)中這類企業(yè)往往只能以租用村內(nèi)宅基地、未利用的荒地等開展生產(chǎn), 由于無法辦理正規(guī)手續(xù), 缺乏規(guī)劃等多方面的監(jiān)管, 長期法外運(yùn)行。為了給此類企業(yè)提供更好的發(fā)展機(jī)會, 降低企業(yè)運(yùn)營成本, 并推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展, 和林格爾縣允許集體新增建設(shè)用地直接入市。

和林格爾發(fā)電廠的貯灰場是一個(gè)典型的例子。貯灰場位于城市建成區(qū)外, 原用途為耕地和林草地。該項(xiàng)目屬于非公共利益目的, 用地單位直接與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)商, 獲得50年集體建設(shè)用地使用權(quán)。允許新增建設(shè)用地直接入市, 不僅省去了往常需要耗時(shí)一年的聽證、評估、審批等一系列程序, 企業(yè)只用5個(gè)月就取得了土地, 更重要的是為當(dāng)?shù)乇姸嗟男∥⑵髽I(yè)使用新增集體建設(shè)用地提供了必要且合法的市場渠道。

(二) 湄潭:創(chuàng)新設(shè)立綜合類用地, 允許分割登記, 旨在適應(yīng)集體建設(shè)用地結(jié)構(gòu)單一的現(xiàn)實(shí)約束

在中西部地區(qū), 更大的難題是如果僅允許存量的經(jīng)營性建設(shè)用地入市, 這些地方根本沒有足夠的存量土地。比如在貴州省湄潭縣, 調(diào)查數(shù)據(jù)顯示, 該縣共有集體經(jīng)營性建設(shè)用地107.01公頃, 占集體建設(shè)用地總面積的1.97%。很明顯, 如果僅允許存量經(jīng)營性建設(shè)用地入市, 改革對農(nóng)村建設(shè)用地盤活或更新來說意義不大。

湄潭縣農(nóng)民自發(fā)地將宅基地作為商住綜合用地的情況普遍存在。多數(shù)人選擇自己居住二樓, 將多余的房屋出租或自己經(jīng)營商鋪、茶葉加工作坊、農(nóng)家樂、鄉(xiāng)村賓館等?；谶@一現(xiàn)狀, 湄潭縣創(chuàng)立了綜合類集體建設(shè)用地的地類, 即作為宅基地取得的土地由于部分改變用途, 使得土地兼具多種用途。湄潭縣允許將這種綜合類的集體建設(shè)用地分割登記, 并允許相應(yīng)經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)入市場, 形成了綜合類集體建設(shè)用地分割登記的入市模式。

湄潭縣的做法是集體建設(shè)用地結(jié)構(gòu)過于單一而引致的。通過分割登記, 宅基地有一部分轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營性建設(shè)用地, 既有效地盤活了閑置宅基地, 也滿足了改革在制度上的需求。

(三) 德清:探索異地調(diào)整入市, 旨在消除區(qū)位影響, 更為了滿足規(guī)模經(jīng)濟(jì)和收益分配的訴求

不同于湄潭等中西部地區(qū)的試點(diǎn)縣, 東部的浙江省德清縣民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá), 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的需求旺盛。德清縣的改革在服務(wù)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí), 也實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地價(jià)值的釋放。但在改革實(shí)踐中很快就發(fā)現(xiàn)了集體建設(shè)用地規(guī)模較小、區(qū)位不佳等缺點(diǎn)。為此, 德清縣立刻開展調(diào)整入市, 目標(biāo)是既實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益, 又體現(xiàn)制度公平, 讓那些區(qū)位不佳的村鎮(zhèn)能分享入市收益。德清縣的調(diào)整入市方式有三種: (1) 調(diào)換土地所有權(quán)自行入市。集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)未規(guī)劃調(diào)整入市建新區(qū)塊的, 允許通過以地?fù)Q地的方式, 與設(shè)立調(diào)整入市建新區(qū)塊的集體經(jīng)濟(jì)組織調(diào)換土地所有權(quán), 實(shí)現(xiàn)調(diào)整入市。 (2) 建設(shè)用地復(fù)墾指標(biāo)交易入市。集體經(jīng)濟(jì)組織將零星分散的集體經(jīng)營性建設(shè)用地復(fù)墾后, 無法以第一種方式實(shí)現(xiàn)調(diào)整入市, 或不愿自行調(diào)整入市的, 允許該集體經(jīng)濟(jì)組織以復(fù)墾指標(biāo)交易的形式, 轉(zhuǎn)讓給其他集體經(jīng)濟(jì)組織, 收購指標(biāo)的集體經(jīng)濟(jì)組織可以等面積在規(guī)劃區(qū)按集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。 (3) 集體經(jīng)濟(jì)組織之間合作入市。集體經(jīng)濟(jì)組織將零星分散的集體經(jīng)營性建設(shè)用地復(fù)墾后, 無法以第一種方式實(shí)現(xiàn)調(diào)整入市的, 允許該集體經(jīng)濟(jì)組織與其他集體經(jīng)濟(jì)組織合作入市, 取得的收益協(xié)商分成。

德清縣允許和鼓勵(lì)異地調(diào)整的方式入市, 實(shí)行所有權(quán)按份共有、使用權(quán)共同入市、收益按份分配, 促進(jìn)了各集體經(jīng)濟(jì)組織的均衡發(fā)展。這對探索發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市有明顯的借鑒意義。

(四) 南海:全域型土地整備入市和地券制度, 解決“先行者”的新問題

廣東省佛山市南海區(qū)在20世紀(jì)80、90年代就開始在集體建設(shè)用地上發(fā)展工業(yè), 不失為集體建設(shè)用地入市的“先行者”。成本低、限制少的集體建設(shè)用地, 為南海區(qū)二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供空間, 激發(fā)了地方經(jīng)濟(jì)活力, 但也造成了制造業(yè)“滿天星”布局, 出現(xiàn)用地細(xì)碎化的“新問題”。685個(gè)村級工業(yè)園中每宗地面積在50畝至100畝之間, 面積普遍較小。南海工業(yè)轉(zhuǎn)型升級迫切需要連片、基礎(chǔ)設(shè)施完善的建設(shè)用地。南海區(qū)入市試點(diǎn)的一項(xiàng)重要任務(wù)就是探索集體土地整備制度, 以解決“新問題”。

南海區(qū)積極探索入市的托管整備制度, 將產(chǎn)業(yè)落后、零星分散、符合入市條件的集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)行整合、清理及前期開發(fā), 實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、招商及入市, 實(shí)現(xiàn)集體土地的規(guī)模化統(tǒng)籌開發(fā)利用。土地整備后, 入市主體由村集體經(jīng)濟(jì)組織變更為區(qū)、鎮(zhèn) (街) 兩級集體土地整備中心, 入市收益根據(jù)雙方簽訂的托管協(xié)議一次性或分期進(jìn)行分配。

土地整備解決了用地分散的問題。但農(nóng)村尚存大量低效宅基地, 也迫切需要整合利用。同時(shí), 宅基地與經(jīng)營性建設(shè)用地難以嚴(yán)格區(qū)分, 早期的家庭作坊, 現(xiàn)在的家族企業(yè), 其載體很多就是宅基地?；诖? 南海區(qū)從2018年3月開始實(shí)行“地券”制度, 土地權(quán)利人自愿將其建設(shè)用地按規(guī)定復(fù)墾為耕地后形成等面積地券, 可將地券入市交易, 實(shí)現(xiàn)了建設(shè)用地從實(shí)物向指標(biāo)的轉(zhuǎn)化。通過地券, 南海區(qū)將集體土地整備入市范圍擴(kuò)大到宅基地等所有類型的存量建設(shè)用地。

(五) 瀘縣:農(nóng)民與社會資本合作, 創(chuàng)新宅基地分割登記, 允許轉(zhuǎn)為有形經(jīng)營性用地和無形地票兩類方式入市

四川省瀘縣在宅基地制度改革試點(diǎn)中, 探索出滿足當(dāng)?shù)剞r(nóng)民期待、提升獲得感的建設(shè)用地入市模式, 既實(shí)現(xiàn)“住有所居”, 又能夠帶來財(cái)產(chǎn)性收入。

第一, 探索分割登記方式, 并嘗試與社會資本共建共享。允許農(nóng)戶以合法的宅基地使用權(quán)獨(dú)資、聯(lián)合或與社會資本合作, 共享居住、商住或經(jīng)營, 出資方獲得一定年限的集體建設(shè)用地使用權(quán)。采取分割登記方式確權(quán)頒證, 將農(nóng)民住房分?jǐn)偯娣e確權(quán)為宅基地使用權(quán), 滿足住房權(quán)益保障;將農(nóng)民經(jīng)營性用房和出資方房屋分?jǐn)偯娣e確權(quán)為一定年限的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán), 進(jìn)入要素市場。

第二, 退出的宅基地轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營性建設(shè)用地。類似于湄潭的情況, 瀘縣的集體建設(shè)用地大部分是宅基地, 符合入市要求的經(jīng)營性建設(shè)用地很少。瀘縣通過將退出和閑置的宅基地直接變更登記為“集體經(jīng)營性建設(shè)用地”或“其他建設(shè)用地”的方式, 在符合規(guī)劃和用途管制的前提下將這類“宅基地”入市, 這也是瀘縣又一特色做法。

第三, 探索建設(shè)用地指標(biāo)的市場化交易制度, 但面臨供大于求的困境。區(qū)位因素同樣影響著瀘縣的入市需求。為此瀘縣很早就開始用復(fù)墾節(jié)余指標(biāo)來促進(jìn)農(nóng)村閑置建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。但是, 全縣目前宅基地退出潛力約為4.8萬畝, 而每年縣域范圍內(nèi)能消化的指標(biāo)在2 000畝左右, 供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于需求, 給通過指標(biāo)化消除區(qū)位影響帶來了難題。這實(shí)際上也是中西部地區(qū)將集體建設(shè)用地由實(shí)物轉(zhuǎn)變?yōu)橹笜?biāo)后交易面臨的最大挑戰(zhàn)。

(六) 義烏:政府保價(jià)型“集地券”制度, 既規(guī)避了指標(biāo)市場供給過剩, 又保障了公共利益或重大項(xiàng)目落地

在試點(diǎn)初期, 浙江省義烏市采取城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚的方式解決成片退出宅基地的問題。農(nóng)民在自主自愿的基礎(chǔ)上, 退出成片的宅基地, 換取集中統(tǒng)建的高層住宅、標(biāo)準(zhǔn)廠房或樓宇物業(yè), 實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)生活雙保障。復(fù)墾節(jié)余指標(biāo)由政府在全市范圍內(nèi)統(tǒng)籌開發(fā)利用。

此后, 義烏市又將零星退出的宅基地納入政府統(tǒng)一整治范圍, 并在此基礎(chǔ)上, 對退出形成的復(fù)墾節(jié)余指標(biāo)賦予規(guī)劃空間、占補(bǔ)平衡等功能, 并稱之為“集地券”?；咀龇ㄊ?將閑置廢棄的宅基地、經(jīng)營性建設(shè)用地和其他類型用地等進(jìn)行復(fù)墾, 節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)形成集地券。更為特殊的是, 集地券把規(guī)劃指標(biāo)、占補(bǔ)指標(biāo)、新增建設(shè)用指標(biāo)這三類指標(biāo)功能融為一體, 實(shí)現(xiàn)了征地制度、入市和宅基地三項(xiàng)制度的統(tǒng)籌。目前義烏市政府按40萬元/畝保護(hù)價(jià)全部回購, 統(tǒng)籌用于民生項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級重大項(xiàng)目的需要。

(七) 集體建設(shè)用地入市地方性做法總結(jié)及規(guī)律探尋:因地制宜、相機(jī)抉擇

第一, 新增用地不經(jīng)國家征收, 直接以集體建設(shè)用地的形式進(jìn)入市場, 是現(xiàn)實(shí)的必然要求, 但中西部地區(qū)可能面臨土地市場不活躍的限制。以和林格爾為代表的試點(diǎn)地區(qū), 對于不屬于公共利益的項(xiàng)目用地, 不再經(jīng)過國家征收轉(zhuǎn)為國有, 而是以集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場, 這一舉措有效回應(yīng)了縮小征地范圍的改革訴求, 但在實(shí)踐中卻可能由于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有限、土地市場活躍度不高, 導(dǎo)致集體建設(shè)用地入市“遇冷”。

第二, 中西部地區(qū)的集體建設(shè)用地中宅基地所占比重大, 需要通過地塊內(nèi)部利用結(jié)構(gòu)調(diào)整入市, 即分割登記、共建共享、按份共有的集體建設(shè)用地入市。以湄潭、瀘縣為代表的中西部試點(diǎn)地區(qū)的集體建設(shè)用地大部分是宅基地。這些地方將農(nóng)民自用部分外的多余宅基地進(jìn)行分割登記, 把退出和閑置的宅基地變更登記為“集體經(jīng)營性建設(shè)用地”或“其他建設(shè)用地”, 再參照經(jīng)營性建設(shè)用地的規(guī)則入市。

第三, 中西部地區(qū)的內(nèi)部挖潛也面臨區(qū)位的影響, 因此異地調(diào)整入市是一種必然的選擇, 而這種做法的績效在東部地區(qū)更為顯著。以德清為例, 異地調(diào)整有三種具體形式, 即調(diào)換土地所有權(quán)自行入市、建設(shè)用地復(fù)墾指標(biāo)交易入市、集體經(jīng)濟(jì)組織之間合作入市。在農(nóng)村非農(nóng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的初期, 異地調(diào)整的制度兼顧規(guī)模效率和社會公平, 讓區(qū)位優(yōu)勢不明顯、集體建設(shè)用地細(xì)碎化的村鎮(zhèn)也獲得同等的參與集體建設(shè)用地入市的機(jī)會。

第四, 在后工業(yè)化階段, 異地調(diào)整從“自發(fā)”到“自覺”, 政府的統(tǒng)籌整備應(yīng)運(yùn)而生。在農(nóng)村非農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中后期, 如果缺乏規(guī)劃管控的異地調(diào)整, 必然會面臨集體建設(shè)用地布局“滿天星”的挑戰(zhàn), 而零星、分散的異地調(diào)整將無法滿足農(nóng)村非農(nóng)經(jīng)濟(jì)規(guī)模化和產(chǎn)業(yè)化的需要。以南海為代表的地區(qū), 集體建設(shè)用地已經(jīng)從零星、分散入市發(fā)展為通過整備統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā)入市, 同時(shí), 入市的地類也從僅限于經(jīng)營性用地逐漸演變?yōu)樗衅渌愋偷慕ㄔO(shè)用地。

第五, 指標(biāo)交易是集體建設(shè)用地入市的高級形式。以義烏、瀘縣等地為代表, 集體建設(shè)用地經(jīng)整理和復(fù)墾后由政府統(tǒng)一安排使用或者在市場上自由交易, 實(shí)現(xiàn)以建設(shè)用地指標(biāo)形式入市。進(jìn)一步來看, 瀘縣的做法是指標(biāo)交易的初級形式, 僅僅復(fù)墾以節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)來促進(jìn)流轉(zhuǎn)。而義烏的舉措則是指標(biāo)交易的“升級換代”。義烏的“集地券”推動(dòng)了農(nóng)村建設(shè)用地不同地類之間的轉(zhuǎn)換, 實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃空間指標(biāo)、占補(bǔ)指標(biāo)、新增建設(shè)用指標(biāo)的“三位一體”。

四、集體建設(shè)用地入市路徑總結(jié)和啟示

地方對集體建設(shè)用地入市的探索一直沒有停止。從中央文件推動(dòng)到主管部委政策研究, 再到地方政府規(guī)范管理和深入探索, 集體建設(shè)用地進(jìn)入市場與國有土地享有平等權(quán)利, 已基本達(dá)成共識。2015年開始的土地制度三項(xiàng)改革試點(diǎn), 將集體建設(shè)用地進(jìn)入市場的路徑在原有基礎(chǔ)上進(jìn)一步擴(kuò)大, 從違法到試點(diǎn)地區(qū)局部合法, 從自發(fā)無序到政府做好頂層設(shè)計(jì)統(tǒng)一布局。綜觀試點(diǎn)地區(qū)的做法, 集體建設(shè)用地入市的路徑可以概括為:適應(yīng)自然和社會經(jīng)濟(jì)條件的地方治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新。也就是說, 不同入市路徑的選擇不僅是在我國既定的土地利用和管理制度框架下兼顧效率與公平, 更是在統(tǒng)籌考慮區(qū)位、地塊特征和農(nóng)村的內(nèi)外部資源資產(chǎn)資本條件作出的相機(jī)抉擇。經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和城鄉(xiāng)財(cái)富積累的總體規(guī)模影響著不同的入市路徑, 具體包括以下三個(gè)方面:

第一, 入市需要打破用地分類限制。集體經(jīng)營性建設(shè)用地、宅基地等不同類型的農(nóng)村建設(shè)用地的界限在試點(diǎn)中往往被打破, 允許不同地類之間的靈活轉(zhuǎn)換。主要包括:非公益性的新增用地不經(jīng)國家征收直接以集體建設(shè)用地的形式進(jìn)入市場、閑置宅基地變更登記為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、以指標(biāo)交易推動(dòng)宅基地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地的統(tǒng)籌入市等。打破用地分類的限制有利于擴(kuò)展集體建設(shè)用地入市的范圍, 為入市路徑的多樣化創(chuàng)造基本條件。

第二, 入市需要拓展或細(xì)化入市主客體。試點(diǎn)中地塊的單一用途限制往往被打破, 允許分割登記、共同產(chǎn)權(quán)和按份共有。主要包括允許農(nóng)戶與社會資本共建共享, 由區(qū)、鎮(zhèn)級政府統(tǒng)籌規(guī)劃和組織集體建設(shè)用地入市, 不斷豐富入市主體;將新設(shè)立的綜合地類、農(nóng)戶自用以外的空閑宅基地等作為新的入市客體, 擴(kuò)大了集體建設(shè)用地入市的范圍和程度, 使之更符合我國中西部地區(qū)的農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀。這有利于中西部地區(qū)因地制宜盤活閑置的各類集體建設(shè)用地資源, 釋放農(nóng)村土地價(jià)值, 增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入, 也為鄉(xiāng)村振興發(fā)展提供空間承載和資本積累。

第三, 入市需要優(yōu)化土地的功能結(jié)構(gòu)。通過創(chuàng)設(shè)綜合地類、實(shí)施異地調(diào)整特別是政府統(tǒng)籌入市以及推行“集地券”等方式, 結(jié)合農(nóng)村發(fā)展需要和村莊整體規(guī)劃布局, 促進(jìn)集體建設(shè)用地的居住功能、工業(yè)功能、商業(yè)功能的優(yōu)化匹配。土地功能結(jié)構(gòu)的優(yōu)化不僅可以進(jìn)一步提升土地資源的配置效率, 還能更好地兼顧不同地區(qū)、不同村莊、不同主體的訴求, 統(tǒng)籌處理好集體建設(shè)用地入市和盤活利用涉及的多方利益關(guān)系。

總之, 打破不同地類之間的限制、細(xì)化主客體、優(yōu)化功能結(jié)構(gòu)、統(tǒng)籌和因地制宜利用的趨勢在前述的案例中已經(jīng)出現(xiàn), 這些都給未來農(nóng)村土地制度三項(xiàng)改革提供了參考?？梢灶A(yù)見的是, 為了進(jìn)一步推動(dòng)集體建設(shè)用地入市和構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場, 需要進(jìn)一步打破對集體土地的種種限制, 充分釋放農(nóng)村集體土地要素活力, 提高資源利用效率;要加強(qiáng)農(nóng)村土地統(tǒng)籌規(guī)劃, 優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和布局, 發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用;要尊重基層的首創(chuàng), 對實(shí)踐中證明切實(shí)可行的做法, 及時(shí)總結(jié)可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn), 從而推動(dòng)相關(guān)政策出臺和法律法規(guī)修改。

作者簡介： 唐健:中國土地勘測規(guī)劃院研究員, 中國地質(zhì)大學(xué) (武漢) 公共管理學(xué)院教授 ; 譚榮:浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授 ;

基金： 國家社會科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中農(nóng)村建設(shè)用地管理制度創(chuàng)新、示范與評估研究” (14AD028) ;國家社會科學(xué)基金重大項(xiàng)目“共享發(fā)展理念下的新型城鄉(xiāng)建設(shè)用地制度體系構(gòu)建研究” (16ZDA020);

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)2019年01期

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