習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上強調(diào)，要加快推進農(nóng)村重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革，激發(fā)農(nóng)村資源要素活力。湖南省委、省政府近期出臺的《關(guān)于全面推進鄉(xiāng)村振興 加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的實施意見》指出，要深入推進農(nóng)村改革，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置。作為要素市場化配置改革和農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)容，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革背負著推進全省鄉(xiāng)村振興事業(yè)的重要使命。

近年來，我省瀏陽市作為全國農(nóng)村土地制度改革試點縣(市、區(qū))之一，承擔了農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革三項改革試點任務(wù)。其中集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革在建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場、幫助農(nóng)民享受土地增值紅利等方面取得了顯著成效?！笆奈濉睍r期，湖南將在全省范圍內(nèi)積極探索實施農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度。在這一改革進程中，須處理好三對重要關(guān)系。

——正確處理“土地征收”與“土地入市”的關(guān)系。

推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市承載著構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的歷史任務(wù)。

長期以來，地方政府作為土地市場的唯一供應(yīng)者，在土地增值收益分配中占據(jù)著絕對優(yōu)勢地位，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革全面鋪開，勢必對現(xiàn)有單一建設(shè)用地市場帶來深遠影響：首先，由于征地與入市的客體都涵括了農(nóng)村集體建設(shè)用地，實施土地入市制度可能會影響政府征地范圍，進而導(dǎo)致農(nóng)村土地利用碎片化、規(guī)劃難度加大等后續(xù)問題。其次，土地入市還會重塑土地增值收益分配關(guān)系。一方面，在依據(jù)市場化運作的入市項目中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民會獲得更多土地增值收益，地方政府只收取少量收益調(diào)節(jié)金，導(dǎo)致其財政收入減少；另一方面，由于集體經(jīng)濟組織和用地企業(yè)能力有限，地方政府往往仍要負責(zé)項目所在地的“三通一平”等基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)任務(wù)，從而進一步加劇基層政府財政壓力。

鑒于此，后續(xù)改革應(yīng)正視“政府征地”與“土地入市”在用地范圍和土地增值收益分配上的潛在矛盾，以“促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展”為宗旨，進一步完善國土空間規(guī)劃體系，構(gòu)建以土地契稅和收益調(diào)節(jié)金為基礎(chǔ)的多方收益平衡機制，讓土地入市在賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)性權(quán)利的同時也能有效推進地方城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程。

——正確處理“農(nóng)民增收”與“集體經(jīng)濟發(fā)展”的關(guān)系。

推進集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市肩負著引領(lǐng)農(nóng)民共同富裕和加快新型集體經(jīng)濟發(fā)展的雙重使命。

在試點改革期間，各試點地方政府都會出臺相關(guān)指導(dǎo)意見，提倡土地增值收益在農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織之間合理分配。不過，在一些入市項目中，受當?shù)丶w產(chǎn)權(quán)規(guī)則模糊等因素影響，大部分入市收益被直接分配給了農(nóng)民個體，用于集體經(jīng)濟發(fā)展的村級實際提留比例過低，導(dǎo)致當?shù)丶w經(jīng)濟組織運營困難、發(fā)展受限。

鑒于此，后續(xù)改革應(yīng)注重建立健全兼顧國家、集體和個人利益的土地增值收益分配機制。各級政府應(yīng)加強對入市項目收益分配的監(jiān)管與指導(dǎo)，對集體經(jīng)濟組織上報的收益分配草案進行全面審核與過程監(jiān)督，強化對集體經(jīng)濟組織的業(yè)務(wù)引導(dǎo)及組織人事領(lǐng)導(dǎo)，建立農(nóng)村集體經(jīng)濟長效發(fā)展機制；應(yīng)重視對入市項目所在地村民的思想教育工作。只有樹立整體發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的地利共享分配觀，正確處理好分配與積累的關(guān)系，切實增強集體經(jīng)濟發(fā)展活力，才能實現(xiàn)農(nóng)民共同富裕目標。

——正確處理“市場主導(dǎo)”與“政府服務(wù)監(jiān)管”的關(guān)系。

推進集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市還承擔著完善土地要素市場交易規(guī)則、實現(xiàn)集體土地與國有土地同權(quán)同價的重要責(zé)任。

土地入市本意為盤活農(nóng)村閑置土地資源，實現(xiàn)農(nóng)村土地權(quán)利資本化。在試點改革期間，中央和各試點地方政府都強調(diào)充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的決定性作用，并注重完善政府服務(wù)監(jiān)管。然而目前很多地方金融部門對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的抵押、放貸業(yè)務(wù)非常謹慎，導(dǎo)致其資本屬性有限；同時現(xiàn)有法律尚未明確規(guī)定集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用期屆滿后產(chǎn)權(quán)的歸屬及合同續(xù)約流程等問題，使得很多市場投資者對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市持觀望態(tài)度。

鑒于此，后續(xù)改革應(yīng)注重協(xié)調(diào)好“市場主導(dǎo)”與“政府服務(wù)監(jiān)管”的關(guān)系，大膽推進同集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市緊密相關(guān)的其他制度改革，積極創(chuàng)新服務(wù)監(jiān)管措施、加快構(gòu)建入市制度的政策體系。

（作者系湖南省中國特色社會主義理論體系研究中心湖南師范大學(xué)基地特約研究員，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《湖南日報》2021年4月22日）

(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)