在全面建成小康社會與實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關鍵時刻，十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過了關于修改土地管理法的決定，無疑順應了農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的核心目標與城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略選擇，回應了全面現(xiàn)代化的時代要求。因為土地制度是一個國家經(jīng)濟社會最基本的制度，農(nóng)民與土地的關系是一個國家最為重要的生產(chǎn)關系。習近平總書記就強調(diào)：“我國農(nóng)村改革是從調(diào)整農(nóng)民和土地的關系開啟的，新形勢下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民與土地的關系?！蓖恋厥寝r(nóng)民之根與農(nóng)業(yè)之本，是農(nóng)民賴以生存和發(fā)展最基本的物質(zhì)條件，處于農(nóng)民與國家關系中的核心地位，決定了處理好農(nóng)民與土地是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中推進動力變革與制度變革的主線。湖南師范大學中國鄉(xiāng)村振興研究院專程拜訪全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會陳錫文主任，并就農(nóng)地改革的有關熱點問題進行了專訪。

陳文勝：土地管理法的修改，比較普遍認同的是，明確了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地容許進入市場，破除了城鄉(xiāng)二元土地制度的法律障礙。而不同的意見認為，管理范圍是國有土地的城市房地產(chǎn)管理規(guī)定基本上就沒有修改，否則，一旦農(nóng)村集體土地入市，就會產(chǎn)生一系列問題。既然允許集體土地入市就應修改憲法，就是城市的土地可以實行國有，也可以實行集體所有。集體所有土地不能進入城市中心和公共事業(yè)，但能不能進一部分到城里來？尤其在城鄉(xiāng)結合部，兩種公有制能否不非要由規(guī)劃一刀切地劃一條線？隨著生產(chǎn)力的發(fā)展和社會公共管理的需要，也不是由規(guī)劃定得了的，要允許不同形態(tài)的公有制存在。而有些人提到了另外一個問題，如果允許集體所有土地全面入市，要研判會造成什么樣的結果，因為絕大多數(shù)城市住房空置率已經(jīng)非常突出，商品房供應已經(jīng)非常過剩了，有些城市房價已經(jīng)跌到比成本還要低，必須特別慎重。

還有一個就是農(nóng)民的現(xiàn)實選擇問題，因為入市在中西部一些地方的收益低，市場的不確定性、尤其是現(xiàn)在經(jīng)濟下行導致市場信心更低，而征地補償標準提高以后，加上社會保障，相比之下變現(xiàn)更快，因而農(nóng)民征收意愿更高，改革缺乏動力。因此，哪一套制度好？如重慶把地票擴大到全市，當時普遍叫好，后來供大于求而價格快速下跌，幾十萬畝地票指標賣不出去了，反而對農(nóng)民的利益造成了傷害。什么樣的改革能夠真正讓農(nóng)民獲得紅利？

有一些對耕地紅線政策有不同意見，認為嚴格保護耕地是什么年代提出來的，耕地紅線到現(xiàn)在還有多大重要性？認為提出的時候的土地調(diào)查是18.3億畝，2009年第二次土地調(diào)查的時候已經(jīng)變成20億畝了。到2013年十八屆三中全會以后，明確實際耕地是20億畝，離紅線還差得很遠，而且大規(guī)模的占用耕地的年代已經(jīng)過去了，工業(yè)化已經(jīng)進入后期，拿出宅農(nóng)村19萬平方宅基地的三分之一流轉(zhuǎn)起來，就足以滿足城市用地建設，可以讓城市的地價降下來、房價降下來。其中一個學者就提出，雖然中國人口密度比發(fā)達國家、發(fā)展中國家、甚至低收入國家要高，但城市人均建設用地的標準遠遠低于世界平均水平，僅占全國國土面積4.1%，而美國是5.8%，英國是8.3%，日本是8.9%，居住用地就更低。土地修法應該體現(xiàn)現(xiàn)實性、時代性，應該體現(xiàn)當前面臨的主要的任務、主要的矛盾，應當滿足人民對美好生活的需要。認為總書記說過話，禁止城市居民到農(nóng)民去圈大院、搞大別墅，但總書記確實沒有說不能搞商品住宅開發(fā)。既然地為什么要人為地作繭自縛？農(nóng)村那么多宅基地為什么不搞活？城里人想下鄉(xiāng)，為什么就不給塊地？農(nóng)民也是中華人民共和國公民，憑什么城市里邊可以多套房，農(nóng)民只有一套房？城市里邊一百平米，二百平米，三百平米，農(nóng)民為什么不能？城市土地可以搞商品化，農(nóng)民建設用地為什么就不能搞商品化呢？這些意見非常尖銳。

陳錫文：按現(xiàn)行土地管理法的規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設。但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。”這即是說，只有當農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自身有非農(nóng)業(yè)建設需要時，才能夠經(jīng)批準依法使用本集體經(jīng)濟組織的土地；非本集體組織的任何單位和個人，都不得使用農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地進行非農(nóng)業(yè)建設；但當鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)生破產(chǎn)、兼并等情形時，為了處理債權債務，其符合規(guī)劃、依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建設用地使用權，可以依法轉(zhuǎn)讓。而允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市，首先就突破了現(xiàn)行法律的上述規(guī)定，這是對我國建設用地管理制度進行改革的嘗試。

1.農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的由來

陳錫文：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的建設用地，大體上可以分為三類：鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)民宅基地、鄉(xiāng)村公共設施和公益性用地，其中用于經(jīng)營性活動的建設用地，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設用地。按我國現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以外的任何單位和個人，不得使用農(nóng)村集體土地進行非農(nóng)業(yè)建設；但鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在發(fā)生破產(chǎn)、兼并等情形時，其符合規(guī)劃并依法取得的建設用地使用權可以依法轉(zhuǎn)移。

這就提出了一個問題，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)并沒有發(fā)生破產(chǎn)、兼并等情形，而是因故停產(chǎn)、歇業(yè)，其閑置的建設用地可否對外轉(zhuǎn)讓使用權？2008年10月，中共十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，首次觸及了此問題，提出：“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權益?！边@里使用的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的概念，指的就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設用地。之所以要突出“經(jīng)營性”，本意就是要排除農(nóng)村宅基地、公共設施和公益性建設等非經(jīng)營性建設用地。而2013年11月，中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，進一步提出：“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價?！庇纱?，經(jīng)黨中央、國務院批準，并經(jīng)全國人大常委會授權，自2015年起，在全國33個縣級行政區(qū)劃內(nèi)，先后開展了對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權進入市場的改革試點工作。

2.農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市試點的意義和價值

陳錫文：允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市，就可以相應減少國家對農(nóng)村集體土地的征收；可以探索對集體建設用地使用權轉(zhuǎn)讓中的增值收益如何在國家、集體、個人三者間合理分配；可以探索如何將不屬于公共利益的建設用地逐步退出國家征收的范圍，等等。這符合黨的十八屆三中全會決定提出的改革要求：“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制。擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國家、集體、個人的土地增殖收益分配機制，合理提高個人收益。”可以說，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市，與國家征地制度的改革，是一個問題的兩個側面，推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市，也是在推進國家征地制度的改革。

問題是，被允許入市的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地，其前提條件是“符合規(guī)劃、依法取得”。而從社隊企業(yè)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)再到當下，集體經(jīng)營性建設用地從形成到現(xiàn)在，年代久遠，很多情況已經(jīng)時過境遷。當年興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是“村村點火、戶戶冒煙”，當時批準其使用的建設用地，也許符合當時的規(guī)劃，但這么多年過去，這些建設用地能否符合當下的規(guī)劃，則很可能就未必了。同時，有些現(xiàn)存的集體經(jīng)營性建設用地，在當時就未能按程序依法取得過土地使用權。所以，真正符合進入市場條件的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地，其數(shù)量有限。據(jù)自然資源部公布的情況，到2018 年3月底，33個改革試驗區(qū)共查明農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地11.9萬宗，面積141.5萬畝；但目前已經(jīng)入市轉(zhuǎn)讓使用權的共812宗，面積1.6萬畝，^[1]所占比重很低。

為什么會出現(xiàn)這樣的情況？主要原因有以下幾個方面，一是多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地仍在使用中，不可能轉(zhuǎn)讓土地使用權；二是有相當部分集體經(jīng)營性建設用地不具備“符合規(guī)劃、依法取得”的前提條件；三是在33個縣級行政區(qū)劃內(nèi)，共有141.5萬畝農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地，每個縣（市、區(qū)）平均近4.3萬畝，約28.6平方公里，如果這些農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地，真在短時期內(nèi)全部進入當?shù)氐慕ㄔO用地市場，那就不僅難以消化，而且很可能會沖垮市場。但無論如何，這項試點仍然很有意義、很有價值。

第一，通過農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市，顯示出了當?shù)赝恋氐氖袌鰞r格與征地補償之間的差距。如江南某一試點縣，拍出的第一塊農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地，按規(guī)劃被用于旅游賓館建設，均價為每畝50多萬元，扣除30%的“土地增值收益調(diào)節(jié)基金”后，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實際獲得每畝土地使用權出讓金30多萬元，遠高于當?shù)卣谡魇胀恋貙r(nóng)民的補償標準，況且該土地并沒有因此而改變農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的所有權，出讓的土地使用權到期后，集體經(jīng)濟組織可以收回土地使用權再次出讓。集體經(jīng)營性建設用地入市與國家征收土地之間利益分配的明顯差距顯現(xiàn)出來了，這就將倒逼著政府加快對土地征收和補償制度的改革。

第二，測算出了如何合理分配土地改變用途后的增值收益。如上所述，農(nóng)民集體土地的使用權，在建設用地市場拍出的使用權出讓金，當?shù)卣疄槭裁匆杖?0%的“土地增值收益調(diào)節(jié)基金”？因為政府要為這宗土地的開發(fā)和項目建成后的營運提供必要的水、電、路、氣等基礎設施，沒有這些基礎設施，這宗土地將毫無價值。

土地在改變用途過程中的增值收益如何分配才合理，是個非常復雜的問題。單個項目的測算還相對容易，而成片開發(fā)的測算難度就相當大。如城市拓展、新區(qū)開發(fā)等，動輒都是幾千畝、上萬畝的征收土地。但征收來的土地并非都可以收取出讓金，如路、電、水、氣等基礎設施用地，社會管理機構用地，科技、教育、衛(wèi)生、文化等公益設施用地，公園、綠地、水面等生態(tài)環(huán)境用地，等等。這樣，扣除上述用地之后，能夠出讓使用權的城市經(jīng)營性建設用地，一般都不可能達到全部被征收土地的一半。因此，出讓城市經(jīng)營性建設用地使用權所取得的出讓金，就必須承擔上述全部基礎設施、公共設施、公益設施等用地的征地、拆遷、安置等補償費用，以及上述所有設施的建設費用。于是，被征收的土地就必須有一個成本合理分攤、增值收益分配的機制。但是，被征收的土地，由于所處的位置不同、征收的時間不同，它們之間的成本、收益差別很大，因此，要建立起對每宗土地的成本合理分攤、增殖收益合理分配的機制，確實面臨很大挑戰(zhàn)。但是，現(xiàn)階段建立兼顧國家、集體、個人三者利益的土地增值收益合理分配機制，關鍵是應當體現(xiàn)出黨的十八屆三中全會決定的要求：“合理提高個人收益?！?/span>

第三，提出了合理配置城鄉(xiāng)之間建設用地的重大問題。我國各省、區(qū)、市對處于不同地貌的農(nóng)民住房建設，都規(guī)定有不同的宅基地占地標準；國家對城市、縣城和建制鎮(zhèn)也規(guī)定有不同的人均占地標準，但是，由于城鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃和建設規(guī)劃的不健全，尤其是絕大多數(shù)村莊都缺乏土地利用和建設規(guī)劃，再加上對閑置、廢棄或低效利用的建設用地缺乏有效的二次開發(fā)利用制度，因此在總體上造成了建設用地供給短缺和閑置并存的結構性矛盾。

陳文勝：關于征地也同樣存在著不同的意見。這次對土地征收的公共利益范圍明確界定為六種情形：軍事和外交需要用地、政府組織實施基礎設施建設、公共事業(yè)、保障性安居工程、成片開發(fā)建設及法律規(guī)定可征收農(nóng)民集體所有土地的其他情形等需要用地的，可征收農(nóng)民集體土地。好的評價是有效地防止無限擴大公共利益范圍，保障了農(nóng)民的合法利益。但也有意見認為，現(xiàn)在城市發(fā)展不就是工業(yè)開發(fā)、住宅開發(fā)嗎？住宅占了城市百分之三四十的景觀，需要遵守城市統(tǒng)一規(guī)劃，就存在社會公共利益。因此，既沒有純粹的公共產(chǎn)品，也沒有純粹的私人產(chǎn)品，一定要進行公共利益區(qū)分，就只能根據(jù)一定發(fā)展階段的經(jīng)濟社會發(fā)展來確實。

特別是地方政府面對面對各種實際困難的時候，比如說GDP不能負增長就需要投資，就得招商引資，就需要搞基礎設施建設。我們現(xiàn)在還不能學習發(fā)達國家，因為他們已經(jīng)充分現(xiàn)代化了，很少需要征地了。同時，地區(qū)差異很大，一些地方工業(yè)化和城鎮(zhèn)化基本上達到了西方發(fā)達國家的水平，不需要這么大的征地的量，是不是應該縮小范圍？對征地的范圍很模糊，給地方政府的自由裁量權太大。

3.“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”偏離了政策的預期目標

陳錫文：進入新世紀以來，由于農(nóng)民外出務工經(jīng)商人員增加，人們對農(nóng)村村莊“空心化”、農(nóng)民住房閑置的問題高度關注，由此催生了“城鎮(zhèn)建設用地增加要與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤”的思路。^[2]應當說，按照農(nóng)業(yè)人口逐步城鎮(zhèn)化的趨勢，這種城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的思路，無疑是符合發(fā)展規(guī)律的，但是，作為具體政策措施要落地貫徹執(zhí)行，卻面臨著相當復雜的情況。因為農(nóng)民從外出務工經(jīng)商，到開始在城鎮(zhèn)常住，再到在城鎮(zhèn)安家落戶，最后融入城鎮(zhèn)成為市民、舍棄在農(nóng)村的住房，需要經(jīng)歷一個相當長的過程，往往并非一代人即可完成。在這個過程中，城鄉(xiāng)建設用地的增減掛鉤，至少在時間上很難同步。但是，一些地方為了滿足城鎮(zhèn)建設用地的需求，以“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”的名義，強拆村莊，把騰退出來的農(nóng)村建設用地指標置換進城使用。

習近平總書記曾指出：“推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)化，要堅持自愿、分類、有序。自愿就是要充分尊重農(nóng)民意愿，讓他們自己選擇，不能采取強迫的做法，不能強取豪奪，不顧條件拆除農(nóng)房，逼農(nóng)民進城、讓農(nóng)民工‘被落戶’、‘被上樓’。分類就是中央提出要求，各省、自治區(qū)、直轄市因地制宜制定具體辦法，可以采取積分制等辦法，成熟一批，落戶一批。有序就是要優(yōu)先解決存量、優(yōu)先解決本地人口，優(yōu)先解決好進城時間長、就業(yè)能力強、可以適應城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和市場競爭環(huán)境的人，使他們及其家庭在城鎮(zhèn)扎根落戶，有序引導增量人口流向?！?sup>[3]他還指出：“城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的過程。沒有農(nóng)村發(fā)展，城鎮(zhèn)化就會缺乏根基。有些地方錯誤理解城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化，干了一些‘以城吞鄉(xiāng)’、‘逼民上樓’的事，嚴重損害了農(nóng)民利益。城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化，絕不是要把農(nóng)村都變成城市，把農(nóng)村居民點都變成高樓大廈。”^[4]他在這里強調(diào)的，是城鎮(zhèn)化的進程必須以“人”為中心，切不可以“地”為中心。但一些地方在理解和貫徹“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”的思路時，顯然違背了這個原則。

我國現(xiàn)行的建設用地制度，除了必須符合規(guī)劃、實行用途管制之外，至少還有兩項很重要的規(guī)定，一是實行總量控制，即國家每年根據(jù)需要和可能，下達年度新增建設用地指標。年度新增建設用地指標，高峰時超過800萬畝，經(jīng)濟進入“新常態(tài)”后逐步調(diào)減，近幾年為600—700萬畝。年度新增建設用地中，對征收農(nóng)村集體土地，尤其是對占用耕地的數(shù)量都有明確規(guī)定。二是建設占用了耕地，必須實行“占補平衡”?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：“國家實行占用耕地補償制度。非農(nóng)業(yè)建設經(jīng)批準占用耕地的，按照‘占多少，墾多少’的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)母?。沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費，?？钣糜陂_墾新的耕地?！蓖瑫r，《土地管理法實施條例》還規(guī)定：“地方各級人民政府應當采取措施，按照土地利用總體規(guī)劃推進土地整理。土地整理新增耕地面積的百分之六十可以用作折抵建設占用耕地的補償指標?！边@即說，經(jīng)批準建設占用的耕地，占用者必須補償相應的耕地；補償耕地，可以開墾新的耕地，也可以通過土地整理新增耕地，但通過土地整理新增的耕地，在折抵占用耕地的補償指標時，須打六折。這里有兩條原則是清楚的：一是建設占用耕地必須經(jīng)過批準，即獲得新增建設用地指標、辦理耕地轉(zhuǎn)用手續(xù)，并補償相應的耕地；二是通過土地整理方式將新增耕地折抵占用耕地指標的，須打六折。但在實行“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”中，許多地方都沒有貫徹上述兩項原則。

一是在沒有獲得新增建設用地指標的情況下，通過“增減掛鉤”，擅自增加新增建設用地。本來，“增減掛鉤”是建設項目經(jīng)批準占用耕地后，實施“占補平衡”的一個具體途徑，因此，實施“占補平衡”必須先獲得新增建設用地指標。但不少地方的實施過程卻是“逆向操作”，即并沒有獲得新增建設用地指標，自己到農(nóng)村去拆房、并村，并將因此整理出來的耕地面積直接作為當?shù)爻擎?zhèn)新增建設用地的指標，這就使得實際使用的新增建設用地總規(guī)模，大大突破了國家下達的年度指標。如一些中心城市（省會城市、地級市）為了招商引資，將國家下達的新增建設用地指標全部留在市區(qū)，而對下轄各縣（市、區(qū)）的新增建設用地，要求通過“增減掛鉤”去自行解決。于是，對不少縣（市、區(qū)）來說，用地制度就演變成在農(nóng)村拆出多少建設用地，就可以在城鎮(zhèn)增加多少建設用地。本來，國家每年新增的建設用地指標，能夠分到縣一級的，往往只有三、五百畝地。但是，盡管國家指標都被留在了中心城市，但只要能到農(nóng)村拆房、并村，節(jié)約的農(nóng)村建設用地指標就可以置換為城鎮(zhèn)建設用地的指標，所以反而沒有了制約，想用多少就去拆多少。因此，近些年的縣城甚至建制鎮(zhèn)，有不少都是寬馬路、大廣場，高樓林立，哪里來的那么多建設用地指標呢？很多都是“增減掛鉤”來的。以至不少地方的縣城、縣級市市區(qū)乃至建制鎮(zhèn)，都造成了數(shù)量可觀的房產(chǎn)積壓，由此形成的經(jīng)濟社會壓力不可小覷。

二是擴大了土地整理新增耕地折抵建設用地補償指標的系數(shù)。“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”的土地來源，是“農(nóng)村建設用地整理”，這在國發(fā)[2004]28號文件中講得是很清楚的。按《土地管理法》的相關規(guī)定，農(nóng)村土地整理的目的，本來是“提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境?！钡?998年底發(fā)布的《土地管理法實施條例》卻規(guī)定：“土地整理新增耕地面積的百分之六十可以用作折抵建設占用耕地的補償指標。”而到了2004年，真開始實行“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”后，卻誰都不再提及須打六折的事了。于是就變成了通過對農(nóng)村建設用地的整理，新復墾了多少耕地，就可以在城鎮(zhèn)增加多少建設用地。

綜合來看，一是由于“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”的土地指標沒有納入國家年度新增建設用地的總指標，二是又沒有“打六折”，三是到農(nóng)村通過拆房、并村，把農(nóng)村節(jié)約的建設用地指標置換進城，再到指標落地、征地拆遷搞項目開發(fā)，在利用這些置換指標進行城鎮(zhèn)建設時，實際就需要在農(nóng)村拆兩遍、建兩遍房，明顯擴大了建設總規(guī)模。因此，在“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”到處飄紅的2009—2012年間，據(jù)保守估計，年度實際使用的新增建設用地總規(guī)模，要比國家下達的指標，超出約四分之一到三分之一。由此也就不難想象，那幾年，央行貨幣的增發(fā)，金融機構貸款規(guī)模的擴大，地方政府債務的增加，鋼鐵、水泥等建筑材料生產(chǎn)規(guī)模的劇增，顯然都不是沒有原因的。因此，城鎮(zhèn)建設用地的盲目擴大，對宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定的負面影響，決不可低估。2018年中共中央一號文件提出了“改進耕地占補平衡管理辦法，建立高標準農(nóng)田建設等新增耕地指標和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省調(diào)劑機制，將所得收益通過支出預算全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的政策，并由國務院辦公廳發(fā)出了關于實施上述兩項政策管理辦法的通知。通知中，對實施這兩項政策制定了一系列具體、細致的規(guī)定，使得這種通過增加耕地而使農(nóng)村建設用地指標置換進城的做法，具有了更明確的規(guī)范、更嚴格的約束。

4.亟待破解城鎮(zhèn)建設用地的嚴重結構性矛盾

陳錫文：我國仍處于城鎮(zhèn)化推進階段，城鎮(zhèn)要發(fā)展，就不可能不增加占用土地，但也需要從另一個側面提出問題，即城鎮(zhèn)發(fā)展究竟還需要多少土地？從我國的總體情況看，當前城鎮(zhèn)發(fā)展中的土地問題，主要矛盾不在總量，而在結構。這種結構性矛盾主要體現(xiàn)在兩方面：一是地域之間城鎮(zhèn)用地的結構性矛盾。表現(xiàn)為人口增長快的大城市和特大城市用地緊張，而人口增長慢甚至人口凈流出的中小城市和小城鎮(zhèn)占用土地過多。據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設部公布的數(shù)據(jù)，2016年我國城市建成區(qū)總面積5.43萬平方公里，常住人口4.77億；縣城建成區(qū)總面積1.95萬平方公里，常住人口1.55億；建制鎮(zhèn)建成區(qū)總面積3.97萬平方公里，常住人口1.62億；鄉(xiāng)政府所在地建成區(qū)總面積0.67萬平方公里，常住人口0.28億。^[5]我國對于城鎮(zhèn)建設用地的標準是：城市人均占用土地不大于100平方米，縣城人均不大于105平方米，建制鎮(zhèn)人均不大于120平方米。以此標準看，目前我國城市、縣城、建制鎮(zhèn)的建成區(qū)占地面積不是不夠，而是都已經(jīng)超標。而2016年全國村莊現(xiàn)狀用地為13.92萬平方公里，^[6]占全國城鄉(xiāng)建成區(qū)總面積25.94萬平方公里（其中城市、縣城、建制鎮(zhèn)和鄉(xiāng)的建成區(qū)總面積為12.02萬平方公里）的53.66%，但我國2017年的農(nóng)村戶籍人口在全國總人口中的比重為57.65%。因此，過度渲染所謂城鎮(zhèn)建設用地不足、農(nóng)村村莊建設用地過多，并不符合事實。二是城鎮(zhèn)內(nèi)部用地的結構性矛盾。城鎮(zhèn)建成區(qū)內(nèi)，工業(yè)、倉儲等用地比重偏高，而住宅和服務業(yè)等用地比重偏低，這是普遍性的現(xiàn)象。導致這種城鎮(zhèn)內(nèi)部土地利用結構失衡的原因，既有我國處于工業(yè)化加速發(fā)展階段的特殊原因，更有供地價格的形成機制被嚴重扭曲等普遍性原因。各地為了招商引資，大多把工業(yè)用地的價格壓得很低，基本上都只相當于當?shù)刈≌蜕藤Q(mào)用地價格的八到十分之一。更何況，有些地方為了吸引所謂知名企業(yè)，在本來就已經(jīng)壓得很低的工業(yè)用地價格上，還采取進一步降價、甚至實行零地價供地做法。于是，工業(yè)企業(yè)往往大量占用土地（尤以各類“園區(qū)”內(nèi)的企業(yè)為盛），結果是造成大量土地的低效利用甚至閑置。習近平總書記在2013年底曾指出：“目前，城鎮(zhèn)工礦建設用地中，處于低效利用狀態(tài)的有五千平方公里，占全國城市建成區(qū)的百分之十一?！?sup>[7]工業(yè)用地的供地價格過低，其征地、拆遷、安置的成本如何補償呢？早先當然是靠壓低對農(nóng)村集體土地征收的補償，但到了一定程度就壓不下去了；于是就只能抬高對城鎮(zhèn)商貿(mào)、住宅用地的供地價格，以此來求得征地成本與土地出讓金收益總體上的財務平衡。顯然，工業(yè)用地的低價格，是靠犧牲農(nóng)民和市民的利益換取的，因此也是難以持續(xù)的。習近平總書記曾指出：“今后，城鎮(zhèn)建設用地特別是優(yōu)化開發(fā)的三大城市群地區(qū)，要以盤活存量為主，不能再無節(jié)制擴大建設用地，不是每個城鎮(zhèn)都要長成巨人，腰圍都要不斷擴大?！薄案鞯貐^(qū)要結合實際減少工業(yè)用地，適當增加生活用地特別是居住用地，切實保護耕地、園地、菜地等農(nóng)業(yè)空間，劃定生態(tài)紅線。要調(diào)整城市建設用地中工業(yè)用地和居住用地比價不合理問題，堅決杜絕工業(yè)用地零地價甚至倒貼的現(xiàn)象?！?sup>[8]

由此可見，當前我國城市建設用地中的突出矛盾，是城市內(nèi)部的用地結構性矛盾，這個矛盾的主要方面，是工業(yè)用地的比重偏高，癥結在于工業(yè)用地的定價機制被嚴重扭曲。因此要抓住我國經(jīng)濟從高速度增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變的歷史性機遇，加快轉(zhuǎn)變在追求高速增長階段形成的思維慣性，大力調(diào)整城鎮(zhèn)內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)結構和用地結構，加大對城鎮(zhèn)廢棄土地、閑置土地和低效利用土地的二次開發(fā)力度，著力盤活城鎮(zhèn)土地存量，全面提升城鎮(zhèn)土地利用效益。否則，農(nóng)村的土地被征收得再多，也是填不滿城鎮(zhèn)建設的胃口的。當然，農(nóng)村村莊的建設用地現(xiàn)狀中，也存在著不少不合理現(xiàn)象。但是，對農(nóng)村村莊建設用地的整理，應當更多地用于復墾為耕地、退還給生態(tài)用地，以及留給農(nóng)村發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展使用，而不是一味地將其置換為人均用地已經(jīng)超標的城鎮(zhèn)作為新增建設用地指標。

陳文勝：地方政府對土地利益分配的絕對主導權，主要是建立在城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃權的基礎上。有專家調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些城市規(guī)劃基本上不以堅持和保障土地合理利用為前提，土地規(guī)劃說調(diào)整就調(diào)整，甚至授權給房地產(chǎn)開發(fā)商，房地產(chǎn)開發(fā)商要求怎么建就怎么建，能給多少用地指標就給多少用地指標，所謂規(guī)劃的控制性主要是服務于地方政府的賣地。地方政府可以把符合工業(yè)化、城鎮(zhèn)化需要的農(nóng)村土地，優(yōu)先規(guī)劃為順利入市的集體經(jīng)營性建設用地，還可把不屬于政府開發(fā)范圍的集體經(jīng)營性建設用地，規(guī)劃為公共用地、綠化用地。那么，農(nóng)民和村集體的利益就只能靠邊站了。

在具體的規(guī)劃上，鄉(xiāng)村與城市也大不一樣，城市政府對城區(qū)土地收益有總量平衡，住宅、商業(yè)、廣場、綠化的規(guī)劃在整體利益之下能夠協(xié)同一致。而鄉(xiāng)村主體多元、利益多元，長期以來就缺乏土地利益總量平衡的分配機制，具有絕對規(guī)劃主導地位的地方政府，尤其是處于工業(yè)化中期的中西部地方政府，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中很難以堅持優(yōu)先農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的原則，特別是難以優(yōu)先農(nóng)民和村莊發(fā)展，必然導致與農(nóng)民利益的矛盾沖突。鄉(xiāng)村作為一種具有獨特性的自然景觀，建筑物之間本來就有較遠的距離，而非城市那樣的密集建筑群，特別是鄉(xiāng)村振興中的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的發(fā)展有特定的規(guī)律，本身就需要大量的配套用地。但是不少地方的規(guī)劃政策，要求在山水與田野的集體經(jīng)營性建設用地，必須配套城市建筑標準的距離和綠地，不跨過這個高門檻就不讓入市，如此這般鄉(xiāng)村何以振興？

由此可見，農(nóng)村土地改革的頂層設計要有方向性和原則性，不能太細，更不能一刀切。中國有東部、中部、西部，各個地區(qū)情況不一樣。即使湖南一個省的范圍，長、株、潭的各個縣區(qū)也不一樣，湘西、湘南、湘北就更不一樣。同時，鄉(xiāng)村振興不是每一個村莊都能夠振興，有些村莊會自然消亡，屬于國家鄉(xiāng)村振興規(guī)劃中明確的“搬遷撤并類村”，就不一定要規(guī)劃過多的土地再造一個“空心村”。在一些城市快成為“空心城”的情況下，哪還有稀缺的土地資源去建設空心“模范村”。所以，整個區(qū)域人口向哪里集中，中心村、特色小鎮(zhèn)、區(qū)域城市中心怎么布局都要深入研究，農(nóng)村土地改革要建立在區(qū)域發(fā)展的規(guī)劃基礎之上。在村莊內(nèi)，如何統(tǒng)籌布局生活空間、生產(chǎn)空間、生態(tài)空間；哪些是非農(nóng)地，哪些是農(nóng)地、林地？怎么集中，又往哪里集中？怎么進行耕地整理？都需要建立在可持續(xù)發(fā)展的基礎上，不能為了階段性工作目標迷失了未來的戰(zhàn)略遠景。

注釋：

[1]據(jù)2018年5月28日《國土資源報》。

[2]《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號）?！肮膭钷r(nóng)村建設用地整理，城鎮(zhèn)建設用地增加要與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤。”

[3] 習近平《在中央城鎮(zhèn)話工作會議上的講話》，2013年12月12日?！妒舜笠詠碇匾墨I選編（上）》，第594頁。中央文獻出版社出版，2014年9月第一版。

[4]同上書。第605頁。

[5]住房和城鄉(xiāng)建設部：2016年城鄉(xiāng)建設公報。

[6]同上。

[7] 習近平，在占用城鎮(zhèn)化工作會議上的講話》，《十八大以來重要文獻選編》，第597頁。

[8]同上。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：陳文勝，《論道大國“三農(nóng)”——對話前沿問題》，中國農(nóng)業(yè)出版社 2021年4月。

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