摘要：研究目的:分析集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市對農(nóng)村發(fā)展的影響, 為完善集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點及推廣提出建議。研究方法:文獻分析法、實地調(diào)研。研究結(jié)果: (1) 集體經(jīng)營性建設(shè)用地的合法存量并非源于法律授予, 而是源于對既成事實的默許; (2) 不均衡的集體經(jīng)營性建設(shè)用地存量受到入市政策的刺激, 將脫離集體經(jīng)營性建設(shè)用地設(shè)置的初衷, 再加上耕地保護政策的限制, 兩者共同擠壓了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地空間; (3) 多種農(nóng)地利用政策的交互作用將會導致不同的農(nóng)地政策在落地時出現(xiàn)目標沖突, 進而影響農(nóng)村土地的實際利用。研究結(jié)論:應在集體經(jīng)營性建設(shè)用地全面入市之前厘清存量差異的均衡辦法、使用權(quán)價格形成機制, 簡化集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市所承載的多元目標, 從而使集體經(jīng)營性建設(shè)用地更好的服務于新時代農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展。

由于農(nóng)村約4 200萬畝[1]的存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市將明顯改變中國當前單一的土地征收制度, 所以入市試點工作備受各界關(guān)注。入市試點盡管不是中國首次集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試驗, 但卻暫時解決了長期制約集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合法性問題。作為一項農(nóng)村土地制度改革, 入市改革承擔著更為公平地分享土地增殖收益、增加城市建設(shè)用地供給等多重目標。而中國當前建設(shè)用地的配置差異, 不僅表現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間, 還表現(xiàn)在不同區(qū)域的集體之間, 甚至同一地區(qū)不同集體間的差別也同樣顯著。因此, 入市可以改變部分集體經(jīng)營性建設(shè)用地存量閑置的現(xiàn)狀, 緩解城市用地的緊張局面, 但從公平分享改革收益的角度, 其對農(nóng)村未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會發(fā)展和農(nóng)民利益的影響則值得深入探究。

在入市試點開展以前, 學術(shù)界便已開始探索構(gòu)建集體建設(shè)用地入市的規(guī)則體系[2], 既有研究主要圍繞在流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、方式與問題、入市權(quán)利與國家權(quán)力的爭論及出路[3]、產(chǎn)權(quán)與土地增值收益的分配[4]、績效評價[5]以及從行政管理的視角出發(fā), 探討入市設(shè)計、工作布置、實踐操作等方面的內(nèi)容。在農(nóng)村土地制度理論儲備日漸豐富的當下, 為了避免改革出現(xiàn)目標偏離, 對制度目標的回顧尤為必要。因此, 只有在入市試點擴大之前厘清集體經(jīng)營性建設(shè)用地的設(shè)立初衷在入市改革中的位置、不同農(nóng)地制度目標在實踐中的作用、公平分配土地收益的涵義這些事關(guān)改革整體性、系統(tǒng)性的問題, 才能更好地協(xié)調(diào)農(nóng)村土地制度改革與農(nóng)村土地有效利用、未來農(nóng)村發(fā)展之間的關(guān)系。

1、集體經(jīng)營性建設(shè)用地的歷史遺留問題

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地是指具有生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)的農(nóng)村集體建設(shè)用地, 包括農(nóng)村集體經(jīng)濟組織根據(jù)鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 土地利用總體規(guī)劃興辦企業(yè)所使用建設(shè)用地或者與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)、商業(yè)所使用的農(nóng)村集體建設(shè)用地[6]。根據(jù)入市試點方案的規(guī)定, 只有符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地存量, 其集體建設(shè)用地使用權(quán)才能夠與國有建設(shè)用地使用權(quán)同等入市、同權(quán)同價。由于入市的范圍并不涵蓋集體所有的建設(shè)用地, 為了平衡存量配置不均衡現(xiàn)狀與保障農(nóng)民公平分享土地增值收益之間的關(guān)系, 入市改革應當對可入市存量的正當性、公平性加以探討。

1.1 農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地合法存量來源的非正當性

除在農(nóng)業(yè)合作化與集體化時代, 人民公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊通過開展集體化生產(chǎn)、興辦社隊企業(yè)而獲得部分集體經(jīng)營性建設(shè)用地[5]以外, 現(xiàn)有絕大多數(shù)的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地均源于20世紀80年代初期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展[7]。這是因為在《土地管理法》出臺以前, 沒有相應的用地規(guī)劃限制集體將轄內(nèi)農(nóng)用地轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地。1978—1985年, 8年間全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地面積擴大了2.6倍[7]。即便是在1987年《土地管理法》頒布以后, 政策設(shè)計上農(nóng)用地與集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)換的通道依然存在, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)仍然有取得集體經(jīng)營性建設(shè)用地的機會。直到1999年《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》的出臺, 這種通道才逐漸關(guān)閉。自此, 除通過整理不同類型的集體建設(shè)用地存量以增加集體經(jīng)營性建設(shè)用地之外, 其余的增量途徑均受到嚴格限制。

因此, 現(xiàn)有集體經(jīng)營性建設(shè)用地的取得方式類似于“先占”制度, 特定歷史時期為了促成小城鎮(zhèn)建設(shè)和市場經(jīng)濟發(fā)展的政策默許才成就了當前的存量。但是, 這種對既成事實的默許畢竟不是法律層面的默認, 中國法律法規(guī)始終沒有認可或闡明其來源的正當性。這種非正當性是引發(fā)集體經(jīng)營性建設(shè)用地收益分配爭執(zhí)的關(guān)鍵。

1.2 集體經(jīng)營性建設(shè)用地存量與流轉(zhuǎn)的區(qū)域差異顯著

類似“先占”的存量取得方式造成不同區(qū)域的集體經(jīng)營性建設(shè)用地存量出現(xiàn)很大差異, 這與集體建設(shè)用地中宅基地、公益性建設(shè)用地的分布情況有著明顯區(qū)別。宅基地與集體公益性建設(shè)用地的配置依據(jù)主要源于集體農(nóng)戶的戶數(shù)及其對公共物品的需求, 所以存量在各集體之間的差異有限。而集體經(jīng)營性建設(shè)用地存量則主要依靠20世紀80年代初期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府寬松的管制環(huán)境、村集體的市場意識及基于區(qū)位優(yōu)勢帶來的產(chǎn)業(yè)布局上的便利, 因而存量的區(qū)域差異非常明顯。當時鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、“三來一補”企業(yè)發(fā)展比較活躍的蘇南、珠江三角洲地區(qū)[8], 也正是目前擁有較多存量的地區(qū)。由于企業(yè)更替, 這些地區(qū)集體建設(shè)用地使用權(quán)隱性流轉(zhuǎn)的需求與活躍程度較高, 對于入市合法化的需求也更為迫切。比如, 廣東省于20世紀80年代就已出現(xiàn)自發(fā)流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地使用權(quán)的隱性市場[9], 作為當前入市典型的南海“土地股份制”模式也是在存量優(yōu)勢與市場需求旺盛的基礎(chǔ)上發(fā)展而來。而在目前的欠發(fā)達地區(qū), 當年較少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局導致集體所擁有的經(jīng)營性建設(shè)用地存量有限, 較少的存量也使這些地區(qū)自發(fā)流轉(zhuǎn)的頻率相對較低。

這種存量分布上的差異不僅存在于東西部之間, 同一省市內(nèi)不同區(qū)域間的差異也同樣顯著。位置偏僻、發(fā)展相對落后的村集體所擁有的經(jīng)營性建設(shè)用地存量要明顯少于近郊區(qū)的村集體。比如, 湖南省內(nèi)不同行政村之間的經(jīng)營性建設(shè)用地存量差別就很大[10]。同一省市內(nèi)不均衡的存量分布也使區(qū)域間自發(fā)流轉(zhuǎn)的比例有很大差異。比如, 在存量較多的珠三角地區(qū), 通過流轉(zhuǎn)方式使用集體建設(shè)用地的實際比例占總量的50%以上, 而在存量相對較少的粵東、粵西及粵北, 這一比例則只有20%[9]。因此, 將入市的范圍限定在現(xiàn)有存量, 相當于變相激勵已經(jīng)相對發(fā)達的地區(qū)將曾經(jīng)的“違法”轉(zhuǎn)為合法。為了緩解城市建設(shè)用地壓力, 地方政府會加大對入市的支持力度, 存量較多地區(qū)、村集體將獲得更多增加財產(chǎn)的機會, 而這在一定程度上會加重區(qū)域間發(fā)展的不平衡。

2、集體經(jīng)營性建設(shè)用地同權(quán)同價入市的現(xiàn)實問題

2.1 入市無法改變集體經(jīng)營性建設(shè)用地的稟賦條件

在國有建設(shè)用地入市之前, 國土資源管理部門會先將擬出讓的土地處置為權(quán)屬明晰、界址清楚、地面平整、無地面附著物的熟地。如果處置的是缺乏相應市政配套的生地, 地方政府便會以土地出讓金返還的形式轉(zhuǎn)化為對土地受讓人的補償。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市必然也面臨著類似的問題。城市規(guī)劃圈內(nèi)的建設(shè)用地可受惠于城市的集聚效益, 但在相對偏遠的圈外, 道路、供水、排污、能源、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施和配套的社會服務體系等勢必會影響到集體經(jīng)營性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)價格。

集體經(jīng)營性建設(shè)用地之所以能夠為市場提供可用存量, 與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不良的生存情況和發(fā)展條件有很大關(guān)系。尤其是分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)很難受惠于集聚經(jīng)濟, 重復建設(shè)會形成惡性競爭, 又會造成農(nóng)地資源的浪費。僅僅將這部分土地整理入市, 依然沒有破解集聚經(jīng)濟的難題。地票交易、城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的制度設(shè)計, 雖然可以促使建設(shè)用地資源向城鎮(zhèn)聚集, 但卻會加劇農(nóng)村地區(qū)建設(shè)用地的供需矛盾。

2.2 入市改革的產(chǎn)業(yè)指向模糊

國有建設(shè)用地的權(quán)利建構(gòu)基礎(chǔ)源于城市功能和二、三產(chǎn)業(yè)集群的特性, 所以城市中各功能區(qū)劃在產(chǎn)業(yè)上的聯(lián)系并不密切。集體經(jīng)營性建設(shè)用地雖然同樣出于發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)的緣由, 但由于農(nóng)村的土地利用往往還要兼顧當?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展的需求, 因而, 各功能區(qū)劃間產(chǎn)業(yè)上的聯(lián)系相對密切。作為農(nóng)村一、二、三產(chǎn)融合的重要載體, 集體經(jīng)營性建設(shè)用地對就地延伸產(chǎn)業(yè)鏈條、發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)有著重要作用。

在沒有明確的產(chǎn)業(yè)配置安排出臺之前, 入市改革要想做到同權(quán), 勢必要使集體經(jīng)營性建設(shè)用地向國有建設(shè)用地的特點靠攏, 以滿足城市二、三產(chǎn)業(yè)的用地需求為入市改革的主要方向。受第一產(chǎn)業(yè)利潤率的限制, 市場配置一定會使城市建設(shè)的相關(guān)主體成為集體經(jīng)營性建設(shè)用地的受讓方。單純偏向城市工商與住宅需求的用地模式將會擠占當?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展的用地需求, 各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體只能居于用地競爭中的劣勢。伴隨著建設(shè)用地總量控制和減量化戰(zhàn)略的實施, 留給農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的集體經(jīng)營性建設(shè)用地存量將更為稀缺。不僅如此, 城市工商資本所帶來的高溢價還會誘使集體經(jīng)營性建設(shè)用地的所有者盡早解除已有的用地合同, 個別地區(qū)甚至出現(xiàn)了干擾用地單位、個人正常生產(chǎn)經(jīng)營, 以實現(xiàn)土地盡快出讓的情況。

2.3 入市的保護策略缺乏公平的歷史性安排

入市改革試圖通過與國有建設(shè)用地同價來增加集體土地所有者的土地收益, 通過與國有建設(shè)用地同權(quán)以保護土地受讓方的利益。但是, 基于集體經(jīng)營性建設(shè)用地和國有土地權(quán)利淵源不一致的現(xiàn)實情況, 在權(quán)與價都難同的情形下, 入市設(shè)計應該留有優(yōu)先性安排。

多數(shù)研究支持農(nóng)民需要在入市改革中獲得比以往更為公平的土地收益, 但卻忽視了這種針對集體財產(chǎn)的處置容易在集體內(nèi)部的代際間形成新的不公。集體經(jīng)營性建設(shè)用地的出讓可使村集體及村民一次性獲得未來40~70年的地租收益, 比如, 江蘇省首宗入市的土地規(guī)劃用途為工業(yè)用地, 出讓年限為50年, 北京市首宗入市的土地規(guī)劃用途為商業(yè)用地, 出讓年限為40年。短期高額收益會誘使利益相關(guān)者運用各種手段出售存量, 如果沒有合理的分配方案, 這種出讓方式意味著當前的集體成員將透支整個集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓期限內(nèi)的所有收益, 未來集體的新成員對此將不再享有支配權(quán)。這顯然有悖于集體代際間利益關(guān)系的公平性, 這樣的分配方式還可能造成集體陷入入市“賣地”的惡性循環(huán), 最終對農(nóng)村發(fā)展產(chǎn)生諸多不利影響。德清模式中村集體的入市收益量化為農(nóng)戶股權(quán), 村民小組的入市收益則直接以現(xiàn)金按人分配的作法在一定程度上可以緩解代際不公, 也仍需考慮入市收益的安全、保值、增值。

3、“關(guān)門”政策與“入市”政策對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合用地的雙重擠壓

3.1“關(guān)門”政策對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地增量的限制

《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》在嚴控增量的方針下, 根據(jù)不同地區(qū)的資源環(huán)境承載能力、土地利用現(xiàn)狀和開發(fā)潛力, 設(shè)計了差別化的區(qū)域建設(shè)用地分配指標 (表1) 。由于東部城市二、三產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)收能力遠高于農(nóng)村三產(chǎn), 這種營收差異很容易引導地方政府將集體經(jīng)營性建設(shè)用地安排在整個建設(shè)用地增量指標分配中的次要位置。因此, 這種試圖做到更加公平的差異分配安排不僅在一定程度上加重了東部建設(shè)用地的緊張局面, 在實踐中也容易演變成為一種對農(nóng)村三產(chǎn)發(fā)展用地“關(guān)門”的政策。

表1 全國不同區(qū)域建設(shè)用地指標規(guī)劃增長率比較Tab.1 Comparison of the growth rates of the index of newly-added construction land in the overall planning (%)

論集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市對農(nóng)村發(fā)展的影響

另一方面, 在總量控制和減量化的過程中, 國家逐步加強了對農(nóng)地質(zhì)量的監(jiān)控。隨著耕地保護監(jiān)管問責等更為嚴格的土地用途管制措施的實施, 下級政府在執(zhí)行力度上也是層層加碼, 在實踐中出現(xiàn)了不少矯枉過正的措施。宅基地、甚至符合比例要求的農(nóng)業(yè)設(shè)施用地受到與建設(shè)用地一樣嚴格的管控, 這給農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展帶來諸多不便。比如, 根據(jù)筆者所屬團隊的調(diào)查, 北京市順義區(qū)的一家合作社盡管獲得了修建農(nóng)機庫、烘干房與臨時辦公場所的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營財政補助資金, 但卻在項目完成后被地方政府視為改變了土地用途而要求全部拆除;北京市門頭溝區(qū)一家旅游合作社與地方政府合作發(fā)展玫瑰花景觀產(chǎn)業(yè), 因無法修建休閑、加工場地, 而限制了產(chǎn)業(yè)鏈的延伸;由于不少縣級和鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 土地利用總體規(guī)劃未為各村預留集體經(jīng)營性建設(shè)用地的增量指標, 不少農(nóng)家樂只能通過非法占用耕地、四荒地或宅基地進行經(jīng)營。因此, 硬性的“關(guān)門”政策不僅會加重城鄉(xiāng)土地要素上的馬太效應, 還將增大存量較少地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的難度。

3.2 入市政策對集體經(jīng)營性建設(shè)用地存量和農(nóng)村發(fā)展的限制

由于現(xiàn)行制度禁止宅基地轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地, 用途特定的公益性建設(shè)用地多數(shù)也缺乏與經(jīng)營性建設(shè)用地相互調(diào)劑的空間, 所以既有存量的整理與盤活是解決當前多數(shù)集體經(jīng)營性建設(shè)用地需求的唯一渠道。同時, 在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的制度設(shè)計中, 集體建設(shè)用地的既有存量也是城鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)用地的主要來源。由于地方政府主導了根據(jù)存量進行城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)的調(diào)整過程, 集體土地的所有者就容易在土地流轉(zhuǎn)和收益的分配方面與地方政府產(chǎn)生分歧。

入市改革在不改變集體建設(shè)用地區(qū)位的基礎(chǔ)上, 加強了市場配置在土地結(jié)構(gòu)調(diào)整上的話語權(quán), 提高了集體建設(shè)用地使用權(quán)的溢價空間, 但依然忽視了使用權(quán)流轉(zhuǎn)背后所要面對的城鄉(xiāng)關(guān)系和城鄉(xiāng)未來發(fā)展的問題。短期巨大的土地增值收益容易引發(fā)土地所有者的變現(xiàn)欲望, 從而使土地要素逐漸集中到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。這是因為市場自由競爭的結(jié)果必然會使部門利潤率較低、資金實力較差的多數(shù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營者無法成為存量的受讓方, 進而擠壓了農(nóng)業(yè)自身的建設(shè)用地需求。而相較于高昂的流轉(zhuǎn)價格, 各種農(nóng)業(yè)支持補貼的作用也只是杯水車薪。例如, 隨著臨安撤市改區(qū), 大量的集體曬場與烘房被拆除騰地, 部分種植合作社面臨著要么技術(shù)革新、要么轉(zhuǎn)業(yè)的艱難選擇。筆者在各地調(diào)研中還發(fā)現(xiàn), 在集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓以后, 經(jīng)營者發(fā)展加工業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、觀光旅游業(yè)的難度非常大。在重慶市巫溪縣, 一家養(yǎng)殖企業(yè)想要通過開展屠宰業(yè)務帶動地方脫貧, 但由于存量已被當作地票出賣, 當?shù)匾呀?jīng)沒有相應的建設(shè)用地支持其擴展產(chǎn)業(yè)鏈。不僅如此, 入市引發(fā)的價格競爭還會抬高土地要素在總投資中的比重, 增加了起步階段新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的經(jīng)營負擔與風險。河北省安國市的一家合作社為了降低起步階段的運營成本, 只能將合作社的辦公場所和冷庫設(shè)置在自家的宅基地中。

所以, 日益嚴格的土地管控形成的“關(guān)門”政策和出讓存量的入市政策能否保證集體還留有足夠配套未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的建設(shè)用地就值得重視。兩方面的擠壓最終可能轉(zhuǎn)化為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合的壁壘, 使相應的產(chǎn)業(yè)發(fā)展不得不非法占用其他用途的土地。即便是后續(xù)的土地規(guī)劃為集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)劃出增量, 也會帶來負面后果。因為再批增量意味著土地的重新調(diào)整, 土地調(diào)整又將影響土地長久不變政策的實施, 這同樣是對農(nóng)民權(quán)利的一種損害。因此, 在入市政策全面推廣之前, 既要看到入市制度的潛在效益, 也要考慮這一制度的實施成本, 否則, 不均衡的制度供給將剝奪相對貧困地方的發(fā)展機會, 拉大區(qū)域間、產(chǎn)業(yè)間的發(fā)展差距, 進而影響到整個農(nóng)村的未來走向。

4、綜合性的應對機制與入市的創(chuàng)新

土地制度改革的核心, 一直圍繞在既定利益格局的合理調(diào)整、權(quán)力與權(quán)利關(guān)系的理性均衡[11], 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市必須協(xié)調(diào)好國家、集體、土地使用者、農(nóng)民個人等多方主體在這一制度當中的利害關(guān)系。在農(nóng)地問題上, 只有在政策制定階段協(xié)調(diào)好不同目標之間的兼容問題, 才能突破單一目標政策或多元目標政策之間在實施時的沖突困境, 針對土地制度的改革才有可能發(fā)揮積極效果。

4.1 重構(gòu)集體建設(shè)用地制度的目標序列

長期以來, 中國出臺了一系列的農(nóng)地利用政策。這些政策多是針對某一特定的緊迫任務或者作為某一農(nóng)業(yè)政策的配套實施的, 因此, 不同政策在落地時可能會出現(xiàn)彼此沖突與不兼容的情況。集體土地承擔著糧食安全、生態(tài)支撐、農(nóng)民生計、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等多種目標, 但目標序列常常會因某一政策的推行而出現(xiàn)調(diào)整, 從而影響土地的實際利用狀況。與某一政策目標的契合程度也影響著土地權(quán)利取得的難易程度, 農(nóng)業(yè)設(shè)施用地審批日益嚴格的主要原因就在于對耕地保護的高度重視。

入市不僅要賦予集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的權(quán)利, 還應體現(xiàn)出其在農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展中的價值。入市制度不應該著眼于對農(nóng)民短期的一次性補償, 更不能將未來鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點放在土地出讓和存量入市以后土地的重新規(guī)劃調(diào)整上。作為一項土地制度, 入市需要與鄉(xiāng)村振興、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、耕地保護等多項政策目標相協(xié)調(diào), 從而強化集體經(jīng)營性建設(shè)用地對農(nóng)民或農(nóng)村集體、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的特權(quán)保護功能。政策制定者需要從宏觀層面設(shè)計目標序列, 以避免相關(guān)的具體政策相互沖突的可能性。而強調(diào)集體經(jīng)營性建設(shè)用地對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的作用, 是因為一定的集體經(jīng)營性建設(shè)用地存量是確保小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接的基礎(chǔ), 而中國又面臨著耕地保護的嚴峻問題。因此, 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市應設(shè)置相應的產(chǎn)業(yè)門檻, 優(yōu)先滿足農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的用地需求。

4.2 制定差異化的入市范圍認定

與公益性建設(shè)用地、宅基地的價值導向不同, 經(jīng)營性建設(shè)用地更大的意義在于給予農(nóng)村集體更多的發(fā)展機會。因此, 入市推廣的重點不在于將入市土地硬性限制在存量范圍還是擴大到規(guī)劃的增量之中, 而是應從區(qū)域公平的角度出發(fā), 首先應協(xié)調(diào)“先占”形成的存量不均。入市政策可以通過利用存量與增量, 實施差異化的入市范圍認定, 從而更好地平衡不同集體、不同區(qū)域在發(fā)展機會上的現(xiàn)存差異。

從《土地管理法》實施開始, 集體內(nèi)部在耕地、宅基地、經(jīng)營性建設(shè)用地和公益性建設(shè)用地之間一直存在著或強或弱的彈性轉(zhuǎn)用空間。只是隨著對耕地保護的強調(diào)、永久性基本農(nóng)田的劃定和建設(shè)用地價格的上漲, 這種轉(zhuǎn)用才日益受到嚴格的管控。目前, 即便集體的宅基地與公益性建設(shè)用地仍有存量, 其轉(zhuǎn)用為經(jīng)營性建設(shè)用地的機會也很小。在當前試點的區(qū)域中, 德清模式中的“異地調(diào)整入市”和西紅門模式中的“鎮(zhèn)級統(tǒng)籌”所突出的仍是存量集中。這種零散經(jīng)營性建設(shè)用地的整理雖然可以通過實現(xiàn)用地規(guī)?；? 提高存量供給者的土地收益, 但顯然不能為缺乏存量的集體和農(nóng)戶帶來收益。因此, 對于欠發(fā)達地區(qū)缺少存量的集體組織, 村莊整治、宅基地整理等節(jié)約出的集體建設(shè)用地應該納入到轉(zhuǎn)用范圍, 并在時機成熟時允許其成為當?shù)丶w經(jīng)營性建設(shè)用地的存量。對于缺乏轉(zhuǎn)用建設(shè)用地的欠發(fā)達地區(qū), 可以在規(guī)劃增量時適當傾斜。對于放寬條件取得的存量, 可以以設(shè)定門檻的方式, 限定其入市的范圍與用途, 從而在制度安排上做到改革成果更公平地分享。

4.3 平衡存量零散化現(xiàn)實與規(guī)模化預期

與城市功能區(qū)劃布局相對固定不同, 當前的農(nóng)地利用布局仍表現(xiàn)有一定的零散化特點, 集體建設(shè)用地所承載的往往也不僅僅是經(jīng)濟功能。因此, 本著平衡土地權(quán)屬關(guān)系的歷史演進和遷就現(xiàn)實的原則, 入市規(guī)劃不能盲目地對集體經(jīng)營性建設(shè)用地加以集中。由于農(nóng)用地的用途監(jiān)管較為嚴格, 而建設(shè)用地的用途管理比較粗放, 適度零散的配置經(jīng)營性建設(shè)用地既可以避免設(shè)施農(nóng)用地占用與破壞耕地, 還可以促進農(nóng)用地的多功能開發(fā), 就地實現(xiàn)農(nóng)村的三產(chǎn)融合。

由于各集體間建設(shè)用地存量、區(qū)位存在較大差異, 入市可以為不同集體間增減掛鉤留下空間, 通過就近跨村流轉(zhuǎn)實現(xiàn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地的合理布局。在有條件集中存量的地區(qū), 不同村集體可以合作入市, 由地方政府協(xié)調(diào)同一區(qū)域內(nèi)有存量的村集體共同整理開發(fā)既有存量, 從而實現(xiàn)同一區(qū)域內(nèi)的均衡發(fā)展。

5、結(jié)論

集體建設(shè)用地制度以市場化為基調(diào)的改革方向?qū)ζ胶鈬信c集體建設(shè)用地出讓金的懸殊差異, 緩解城市建設(shè)用地的緊張局面具有積極作用。當前的入市設(shè)計圍繞同價同權(quán)開展了一系列的試點工作, 其中不乏與國有建設(shè)用地完全相同的招拍掛程序及價格定位, 但仍舊是以城市需求為主導的制度。盡管現(xiàn)行入市安排可以帶給集體建設(shè)用地所有者以短期暴富的機會, 但這已偏離了集體經(jīng)營性建設(shè)用地的設(shè)立初衷?！跋日肌毙纬傻牟痪?、部分集體存量有限的問題如果不在試點擴大以前解決, 勢必會在短期內(nèi)加重不同集體間的貧富分化, 拉大區(qū)域間、產(chǎn)業(yè)間的發(fā)展差距, 同時也為未來農(nóng)業(yè)發(fā)展埋下隱患。因此, 入市設(shè)計必須更加注重實質(zhì)公平與代際公平, 既要保證集體土地所有者可以獲取土地收益, 又不能因為利益分配引發(fā)農(nóng)民的抵抗或是群體性事件。

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市應該與政府對城鄉(xiāng)關(guān)系和城鄉(xiāng)未來發(fā)展的定位相一致。現(xiàn)行入市試點工作應該進一步研究集體建設(shè)用地的使用權(quán)價格形成機制和入市土地的邊界, 重新思考現(xiàn)行法中建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利內(nèi)容, 實現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展與小農(nóng)戶利益保護的有機銜接。地方政府應當肩負起統(tǒng)籌合理安排農(nóng)村土地利用方式的責任, 更有前瞻性地編制鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 土地利用規(guī)劃, 以適應新時代農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展要求。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國土地科學2018年07期

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