摘要:隨著社會(huì)的發(fā)展，村民自治制度功能由最初的民主實(shí)踐轉(zhuǎn)向民主實(shí)踐與治理效果的雙重功能期待，但是在實(shí)踐中沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果。原因之一是龐大的制度嵌入體系是否與我國(guó)農(nóng)村政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)實(shí)情況相適合有待商榷，過(guò)多的制度使得在具體的村民自治過(guò)程中讓基層無(wú)所適從，而同時(shí)關(guān)鍵的制度供給如民主管理等還存在供給不足的現(xiàn)象，導(dǎo)致制度“過(guò)?！迸c“缺乏”并存；另一原因是，當(dāng)今村民在行使民主權(quán)利的過(guò)程中，同時(shí)更加注重治理效果的評(píng)估，這使得在實(shí)踐過(guò)程中如何處理民主與治理之間的關(guān)系存在矛盾。為此，既需要對(duì)國(guó)家主導(dǎo)的制度建設(shè)進(jìn)行調(diào)整與完善，同時(shí)也要重視鄉(xiāng)村社會(huì)資源自身的發(fā)育，將村民自治效能重點(diǎn)重新回到重視治理成效，通過(guò)治理效能的發(fā)揮來(lái)帶動(dòng)鄉(xiāng)村民主的發(fā)展。

關(guān)鍵詞:村民自治制度；治理；民主

從《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《村民委員會(huì)組織法》）頒布實(shí)施之日起算，中國(guó)的村民自治在我國(guó)已經(jīng)有幾十年的歷程了。村民自治制度逐步完整，無(wú)論是從自治制度的實(shí)施，自治形式的不斷豐富，還是從民主水平的提高與發(fā)展，治理效果的評(píng)價(jià)等，都得到了極大程度的發(fā)展。但是，毋容置疑的是，在中國(guó)基層村民自治制度在很多農(nóng)村面臨著許多突出的問(wèn)題，甚至流于形式，發(fā)展上出現(xiàn)困境，個(gè)別地方出現(xiàn)自治倒退，這些現(xiàn)象不容忽視，發(fā)人深思，令人警醒?；趯?duì)村民自治制度的效能即治理與民主之間的關(guān)系的梳理，分析二者產(chǎn)生矛盾的原因，并在理論上探索該問(wèn)題的解決辦法，尋求村民自治制度效果的最優(yōu)化。

一、制度投入：村民自治中制度“過(guò)密”與自治效果期望的反差

新中國(guó)成立后人民公社制度通過(guò)自上而下的國(guó)家強(qiáng)力介入實(shí)現(xiàn)了對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)體制的整合，由于人民公社制度在運(yùn)行過(guò)程中存在如過(guò)于強(qiáng)調(diào)集體利益，忽視農(nóng)民的個(gè)體利益，村民對(duì)公社有著較強(qiáng)的人身依附關(guān)系等問(wèn)題，制約了村民政治參與自主性的提高和鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不利于培養(yǎng)村民民主、平等、自由以及契約精神。

（一）村民自治制度出現(xiàn)的背景以及發(fā)展

人民公社體制雖然能夠?qū)⒎稚⒌霓r(nóng)民整合到國(guó)家政權(quán)體系中來(lái)，但它在改善農(nóng)民生活質(zhì)量、賦予農(nóng)民民主權(quán)利方面作為較小。隨著農(nóng)民經(jīng)濟(jì)的貧困化，累積的社會(huì)矛盾越來(lái)越多，鄉(xiāng)村社會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的治理危機(jī)，社會(huì)群體特別是廣大農(nóng)民群眾的政治熱情也在不斷喪失，不滿(mǎn)情緒日益增加，開(kāi)始質(zhì)疑人民公社體制的合理性，并嘗試改革。

1.村民自治制度的出現(xiàn)背景

人民公社化制度解體后，帶來(lái)農(nóng)村社會(huì)秩序混亂、思想道德滑坡甚至出現(xiàn)了無(wú)政府主義的傾向，使得農(nóng)村在一段時(shí)間內(nèi)出現(xiàn)了權(quán)力的真空，我們?cè)诖輾Я瞬贿m合生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的人民公社制度后，廣大農(nóng)村迫切需要產(chǎn)生的新的制度來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的有效治理，填補(bǔ)農(nóng)村的制度治理的空白。在這種情況下，源自村民對(duì)農(nóng)村治理需求的村民自治制度應(yīng)運(yùn)而生，安徽省鳳陽(yáng)縣小崗村的實(shí)踐探索經(jīng)過(guò)短暫的爭(zhēng)論后，得到了國(guó)家的認(rèn)可，在我國(guó)迅速發(fā)展起來(lái)。

2.村民自治制度的發(fā)展

1982年中共中央下發(fā)的第36號(hào)文件，要求全國(guó)各地開(kāi)展建立村委會(huì)的試點(diǎn)工作。1983年10月，中共中央國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知》，要求在改革“政社合一”的農(nóng)村管理體制的同時(shí)，建立鄉(xiāng)政府，并按村民居住狀況設(shè)立村委會(huì)。此后，全國(guó)各地開(kāi)始進(jìn)入普遍建立村委會(huì)的階段。到1985年年底，村委會(huì)全部取代了原先的生產(chǎn)大隊(duì)，在全國(guó)范圍內(nèi)普遍建立起來(lái)。（見(jiàn)表1）

在具體的實(shí)施過(guò)程中，一方面隨著農(nóng)村社會(huì)主義新農(nóng)村、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化等步伐的穩(wěn)步推進(jìn)，農(nóng)村已成為各類(lèi)社會(huì)群體人員的聚合地，人口構(gòu)成相比之前也更為復(fù)雜，原有的社會(huì)階層進(jìn)一步分化，各種社會(huì)矛盾、社會(huì)問(wèn)題甚至是社會(huì)沖突逐漸突顯；另一方面，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)主義民主政治得到極大的推動(dòng)，農(nóng)村基層群眾自主管理和民主法制意識(shí)不斷增強(qiáng)，基層管理體制機(jī)制、領(lǐng)導(dǎo)方式以及工作方式方法不符合農(nóng)村基層社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)需要，農(nóng)村基層治理效力、治理方式和治理結(jié)構(gòu)需要進(jìn)一步改進(jìn)。

（二）村民自治制度的相關(guān)制度建構(gòu)

自從國(guó)家主導(dǎo)的村民自治制度實(shí)施以來(lái)，無(wú)論是國(guó)家與地方都形成了大量的關(guān)于村民制度的自治體系，形成了大量的文件法規(guī)和政策制度。從國(guó)家層面來(lái)講，有《村民委員會(huì)組織法》、中央辦公廳與國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于在農(nóng)村普遍實(shí)行關(guān)于村務(wù)公開(kāi)與民主管理制度的通知》《中國(guó)共產(chǎn)黨基層工作組織條例》等重要法律與文件，無(wú)論是中國(guó)共產(chǎn)黨還是國(guó)務(wù)院都給予了極高的重視。

1.地方對(duì)“上位”相關(guān)制度的建構(gòu)

在地方，各地黨委、人大以及政府都在本轄區(qū)根據(jù)實(shí)際情況對(duì)上位法律制度以及法規(guī)條例進(jìn)行適度的貫徹和調(diào)整，從地域位置來(lái)看，“東南沿海的農(nóng)村與中西部的農(nóng)村，山區(qū)的農(nóng)村與城郊的農(nóng)村、集體經(jīng)濟(jì)強(qiáng)大的‘明星村’與集體經(jīng)濟(jì)衰微的‘凋弊村’之間形成了巨大的差異”，同時(shí)也會(huì)因地制宜，對(duì)具體制度進(jìn)行擴(kuò)展和創(chuàng)新，這就形成了對(duì)上位制度的“裂變”和“分化”，共同形成一個(gè)龐大的制度體系。但是村民自治的實(shí)際績(jī)效并沒(méi)有因?yàn)橹贫鹊脑黾雍屠鄯e而呈現(xiàn)逐步強(qiáng)化和提高的趨勢(shì)，甚至是出現(xiàn)了弱化、甚至某種程度退步的跡象。比較集中地體現(xiàn)在農(nóng)村賄選問(wèn)題嚴(yán)重，村委會(huì)與村黨支部關(guān)系失衡，家族勢(shì)力操縱以及破壞選舉，村務(wù)公開(kāi)流于形式，村民“四個(gè)民主參與”發(fā)展不平衡，過(guò)于注重民主選舉，基層村民權(quán)利與政府行政管理權(quán)之間的矛盾也尤為突出。

2.嵌入性制度的大量呈現(xiàn)

大量制度供給的初衷是規(guī)范、約束以及推動(dòng)農(nóng)村的基層群眾自治制度，而這些制度大多是國(guó)家主導(dǎo)的嵌入性制度，由群眾根據(jù)自身情況所創(chuàng)設(shè)的自治制度極少，形成了自上而下推動(dòng)的自治體制，這樣使得村民對(duì)制度的理解能力以及自治意愿都會(huì)大打折扣，而現(xiàn)行的我國(guó)村民自治制度的法律、法規(guī)以及部門(mén)規(guī)章等多是由國(guó)家嵌入農(nóng)村的實(shí)踐過(guò)程中，而沒(méi)有考慮到制度的嵌入與中國(guó)農(nóng)村發(fā)展不平衡的實(shí)際是否相契合，是否會(huì)形成合力以最大地發(fā)揮效果。種類(lèi)繁多的自治制度在推動(dòng)村民自治實(shí)踐中面臨諸多新的挑戰(zhàn)。面對(duì)這些新挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)的以政府行政權(quán)為單一中心主導(dǎo)的基層管理體制越來(lái)越無(wú)法適應(yīng)基層社會(huì)的復(fù)雜治理環(huán)境，亟待從民主與治理兩個(gè)角度上進(jìn)一步完善和健全農(nóng)村基層治理體系，確立農(nóng)村基層多元主體互動(dòng)治理的新型模式，實(shí)現(xiàn)基層政府管理與村民自治的有效銜接和良性互動(dòng)。

二、村民自治制度的效能：民主與治理

回顧歷史，不難發(fā)現(xiàn)，村民自治作為中國(guó)最廣泛的基層政治實(shí)踐活動(dòng)，從一開(kāi)始就已經(jīng)被賦予兩種看似并行不悖的功能。村民自治制度最開(kāi)始作為一種治理需求，用來(lái)填補(bǔ)農(nóng)村的治理空白，隨著制度的不斷深入，人們對(duì)自治制度的另外一種效能即民主也有了更多的期待。

一方面，村民自治制度實(shí)施以來(lái)，特別是人民公社解散之后，調(diào)動(dòng)廣大村民的生產(chǎn)積極性，增強(qiáng)其有序的政治參與性，更好形成實(shí)現(xiàn)基層自我管理、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織成為國(guó)家與社會(huì)的普遍期望，而隨著制度的不斷發(fā)展，我們開(kāi)始期待村民自治制度去承擔(dān)更大的任務(wù)，即民主與治理。

村民自治作為一種在中國(guó)廣大農(nóng)村有效的社會(huì)治理機(jī)制，特別是彌補(bǔ)人民公社制度后鄉(xiāng)村治理制度的空白，為了滿(mǎn)足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下人民對(duì)制度供給的迫切需求，這既包括對(duì)經(jīng)濟(jì)制度，文化制度的需求，當(dāng)然也包括村民自治制度的需求。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們?cè)跐M(mǎn)足自身物質(zhì)財(cái)富不斷需求的同時(shí)，會(huì)進(jìn)一步要求滿(mǎn)足自身的精神財(cái)富。當(dāng)物質(zhì)財(cái)富以及精神得到一定程度的滿(mǎn)足時(shí)，按照經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑的道理，村民會(huì)進(jìn)一步要求政治參與以及政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)。村民自治制度一方面體現(xiàn)村民自身權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，滿(mǎn)足村民對(duì)政治權(quán)利的渴望，同時(shí)也承擔(dān)著整合農(nóng)村分散資源、重建社會(huì)秩序以及發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重要治理任務(wù)。

另一方面，我國(guó)的基層群眾自治制度特別是農(nóng)村的村民自治制度在現(xiàn)階段被稱(chēng)為中國(guó)最廣泛的政治實(shí)踐，推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的發(fā)展，對(duì)于提高基層群眾的民主素養(yǎng)，鍛煉村民民主能力有著極大意義，特別是在不斷的基層治理過(guò)程中，廣大村民對(duì)自治進(jìn)程的參與，并在參與過(guò)程中形成良好的政治參與文化對(duì)中國(guó)民主政治的發(fā)展就會(huì)顯得更加可貴。按照庫(kù)珀的說(shuō)法，“客觀責(zé)任源于法律、組織機(jī)構(gòu)、社會(huì)對(duì)行政人員的角色期待，但主觀責(zé)任卻植根于我們自己對(duì)忠誠(chéng)、良知、認(rèn)同的信仰?！币粋€(gè)國(guó)家的政治文化對(duì)它的民主質(zhì)量及其制度安排都極為重要，盡管它們之間的相互作用十分復(fù)雜。我們依然期待村民自治制度在基層民主方面發(fā)揮更大的作用。

三、實(shí)踐透視：民主與治理的沖突

“步入現(xiàn)代化這個(gè)不歸路之后，各種新的外生性制度不斷地進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)，沖擊、蕩滌著鄉(xiāng)村社會(huì)的小傳統(tǒng)，在傳統(tǒng)與現(xiàn)代的碰撞與交織中，鄉(xiāng)村治理所面對(duì)的規(guī)則體系正在發(fā)生巨大的變革”。大量的事實(shí)也表明，村民自治制度隨著時(shí)代的發(fā)展，也出現(xiàn)了治理效果、路徑選擇以及整體協(xié)調(diào)等方面出現(xiàn)失誤，使得村民自治制度無(wú)論是在治理還是民主實(shí)踐的角度都出現(xiàn)了與決策者當(dāng)初的設(shè)計(jì)目的的偏差。

（一）民主制度建構(gòu)與自身治理的缺陷

村民自治制度作為我國(guó)最為廣泛的基層民主政治實(shí)踐，既需要國(guó)家在宏觀制度上的嵌入，也需要鄉(xiāng)村社會(huì)自身的發(fā)展。從國(guó)家層面來(lái)看，大部分制度建設(shè)都傾向于民主選舉的程序及操作的建構(gòu)上，這對(duì)于推進(jìn)我國(guó)的基礎(chǔ)民主政治實(shí)踐具有巨大的意義。但是，由于我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)自身政治、經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展不夠完善，使得基層的政治參與沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果，治理效果同時(shí)也有待商榷。

1.對(duì)民主選舉的過(guò)度關(guān)注

我國(guó)農(nóng)村發(fā)展的不平衡，特別是在農(nóng)村還存在不同“階層”，因而對(duì)于民主的要求也可能完全是不一樣的，階層是“社會(huì)結(jié)構(gòu)序列中具有相同或類(lèi)似地位的人群團(tuán)體的統(tǒng)稱(chēng)。社會(huì)成員因占有的社會(huì)資源和社會(huì)機(jī)會(huì)不同，而處于不同的社會(huì)排序地位，分成不同的層次”，那么集體做出的決策由于各自的地位以及經(jīng)濟(jì)利益不同也會(huì)出現(xiàn)矛盾。我們?cè)谘芯恐邪l(fā)現(xiàn)，即使更加關(guān)注民主程序的操作以及落實(shí)，在村民政治參與的四個(gè)民主中，我們也陷入了特里·萊恩·凱爾所說(shuō)的選舉主義謬誤，即“認(rèn)定選舉比民主的其他特征都重要”。在基層自治過(guò)程中相比民主管理、民主監(jiān)督以及民主決策，民主選舉被放在了更為重要的位置，是更多地方更傾向于對(duì)民主選舉形式和手段的翻新，甚至認(rèn)為形式的多樣就會(huì)更好地體現(xiàn)實(shí)現(xiàn)村民的民主選舉權(quán)利，例如在治理模式上有“三會(huì)治理”模式、“互聯(lián)互動(dòng)互補(bǔ)”模式、“3Z+1”模式等，“經(jīng)驗(yàn)”層出不窮，“模式”不斷翻新，往往讓人感到無(wú)所適從。但是，即使是更關(guān)注民主選舉的基層村民自治制度在如何去懲罰舞弊者，在實(shí)踐中卻無(wú)法做到依法查處，相關(guān)懲戒制度的缺失造成了在實(shí)踐中無(wú)法可依，甚至基層自行做出五花八門(mén)的規(guī)定，其約束力可想而知，所以我們最為重視的民主選舉同時(shí)也面臨著制度缺失、錯(cuò)位的現(xiàn)象。

2.治理中需要的鄉(xiāng)村社會(huì)自身資源發(fā)育需要加強(qiáng)

我們必須承認(rèn)這種極其關(guān)注程序操作的做法很少對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)做出相應(yīng)的制度安排，特別是對(duì)現(xiàn)代民主政治所要求的權(quán)利意識(shí)、民主意識(shí)關(guān)注顯得更為不足。如果說(shuō)將村民自治制度的初衷定義為村民民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，那么隨著自治制度的發(fā)展，治理功能慢慢為人們所津津樂(lè)道。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的今天，人們更加關(guān)注村民自治制度給農(nóng)村帶來(lái)的除了民主權(quán)利實(shí)現(xiàn)以外的更深層次的利益例如經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等利益。馬克思說(shuō)，“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)?！币粋€(gè)人擁有的財(cái)富總量，在很大程度上決定著他的社會(huì)地位、受教育的機(jī)會(huì)、對(duì)社會(huì)的認(rèn)知程度、政治參與的心理、動(dòng)機(jī)和技能等。經(jīng)濟(jì)因素將毫無(wú)疑問(wèn)地成為我國(guó)村民參與基層群眾自治的重要因素，安東尼·奧羅姆指出：“處于較高社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位的人參與政治的比例必然要比處于較低社會(huì)地位的人高些。我們必須承認(rèn)，在村民自治過(guò)程中所出現(xiàn)的村委會(huì)的角色困境、集體利益與村民個(gè)人利益困境、基層政府行政權(quán)與村民的民主權(quán)利伸張困境、在治理過(guò)程中政治精英是以德服人還是以才服人的困境等都是自治過(guò)程不可逾越的難題。農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)育、政治參與意識(shí)發(fā)育、組織發(fā)育等目前都是村民自治制度實(shí)施所欠缺的短板，如果我們離開(kāi)治理去談民主，而忽略了鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)育所面臨的問(wèn)題，那么所謂民主就成為無(wú)源之水、無(wú)本之木。

（二）民主與治理實(shí)踐矛盾

村民自治制度的兩大任務(wù)（即民主與治理）看似并行不悖，但在執(zhí)行過(guò)程中二者之間卻產(chǎn)生較大的矛盾，民主與治理無(wú)論是在實(shí)踐過(guò)程中，還是從理論分析角度看，都超出了村民自治制度當(dāng)初設(shè)計(jì)者的構(gòu)想，如二者關(guān)系處理，必定會(huì)影響自治制度效能的發(fā)揮。

1.民主與治理矛盾關(guān)系

改革開(kāi)放以來(lái)，特別是在實(shí)施村民自治制度后農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)得到進(jìn)一步的發(fā)展，政治參與意識(shí)明顯提高，與經(jīng)濟(jì)相對(duì)應(yīng)的思想道德修養(yǎng)也有了顯著的變化。但是，村民自治制度承載的兩大任務(wù)（即民主與治理）在實(shí)踐中出現(xiàn)了矛盾，在自治過(guò)程中，始終有兩種力量一直不停地激蕩：一種推著村民主張權(quán)利、發(fā)揚(yáng)民主；另一種拉著村民自身發(fā)展、實(shí)現(xiàn)治理，如果不能處理好民主與治理的關(guān)系，甚至?xí)绊懽灾沃贫日w功能的發(fā)揮。

2.現(xiàn)實(shí)情況：重民主輕治理

村民自治制度極大改善了農(nóng)村的民主，但是治理效果有待商榷。所以在實(shí)際的村民自治過(guò)程中，民主選舉過(guò)后將治理農(nóng)村的重任更加放到農(nóng)村的政治精英上，傾向于其做出理性決策，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的發(fā)展。那么是否可以這樣認(rèn)為：即民主與治理在基層目前是相分離的，即民眾在選舉時(shí)享有民主，而治理權(quán)力則轉(zhuǎn)移到農(nóng)村政治精英中，這無(wú)論從民主與治理的角度，還是從“民主選舉”與“民主管理”關(guān)系的角度，都與我們最初設(shè)計(jì)的村民自治制度是背道而馳的。我們既希望它能夠承擔(dān)提高廣大村民民主素質(zhì)的試驗(yàn)場(chǎng)，也希望通過(guò)民主來(lái)加強(qiáng)農(nóng)村的治理成效。但是在具體的實(shí)踐過(guò)程中，我們更加注重制度的嵌入而忽視了農(nóng)村為實(shí)現(xiàn)民主所需要的經(jīng)濟(jì)、文化制度的構(gòu)建；我們更加注重的是基層民主選舉制度的構(gòu)建，而忽視作為統(tǒng)一整體四大制度的整體發(fā)展；我們更加注重的是民主選舉所體現(xiàn)出來(lái)的基層民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，卻忽視同樣重要的決策、監(jiān)督以及管理制度的構(gòu)建。甚至出現(xiàn)了選舉時(shí)民主，治理時(shí)集中的悖論，這樣會(huì)使村民失去了參與民主的興趣。因?yàn)樵诳深A(yù)見(jiàn)的情況下，他們明白治理并不是候選人當(dāng)選承諾的那樣，同時(shí)候選人更是把當(dāng)選之后的權(quán)力與村民選舉時(shí)行事的民主選舉權(quán)利當(dāng)成一種交換關(guān)系，把當(dāng)選后權(quán)力的實(shí)現(xiàn)看成一種應(yīng)然，造成民主決策與監(jiān)督的形同虛設(shè)，民主價(jià)值與治理效果存在嚴(yán)重的脫節(jié)。

四、擺脫困境：以治理為核心的村民自治制度建設(shè)

正如我們?cè)谇拔乃治龅?，我們賦予了村民自治制度治理與民主兩大任務(wù)，使得在具體的執(zhí)行過(guò)程中，出現(xiàn)了民主與治理相互之間出現(xiàn)矛盾的情況，而在現(xiàn)實(shí)的情況下，特別是在農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及民主意識(shí)還遠(yuǎn)沒(méi)有得到充分發(fā)揮和釋放潛力的情況下，回歸理性，在民主與治理的選擇中更應(yīng)重視治理的績(jī)效以及考核水平，著力于構(gòu)建更為基礎(chǔ)性的鄉(xiāng)村社會(huì)自身經(jīng)濟(jì)、文化以及社會(huì)制度建設(shè)，加強(qiáng)治理力度，并通過(guò)治理的實(shí)現(xiàn)來(lái)推動(dòng)農(nóng)村民主的發(fā)展，進(jìn)而最終二者的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（一）制度建構(gòu)的完整性

現(xiàn)實(shí)的自治制度運(yùn)行過(guò)程中，任何一種制度生成或者創(chuàng)新都需要遵循相應(yīng)的原則，遵循合理的原則才會(huì)使制度得到最大程度的發(fā)揮。村民自治制度在具體的實(shí)踐過(guò)程中，無(wú)論是民主管理、民主決策還是民主監(jiān)督都需要一定的制度保證，而這種制度首先應(yīng)遵循制度的完整性。

1.民主制度的完整性

在民主與治理的矛盾中，基礎(chǔ)性的治理對(duì)于民主的發(fā)展更具有決定性作用，但是我們?cè)诰唧w的村民自治實(shí)踐過(guò)程中，同樣需要關(guān)注對(duì)整個(gè)民主制度的建構(gòu)。關(guān)于民主選舉的制度等呈現(xiàn)“制度過(guò)密”的現(xiàn)象，但是對(duì)于“民主決策”“民主管理”，以及“民主監(jiān)督”的制度設(shè)計(jì)相對(duì)顯得比較薄弱，盡管我們?cè)谀壳爸卫磉^(guò)程中對(duì)村委會(huì)的選舉以及罷免、村委會(huì)賄選以及對(duì)村委會(huì)采取的監(jiān)督的形式以及基層民主決策都有了進(jìn)一步的發(fā)展，具有重大的意義。但在缺乏一個(gè)由規(guī)范、制度和利益構(gòu)成的厚實(shí)的支撐性背景下，將民主最小化地歸結(jié)為自由選舉和言論自由都與確保一個(gè)持久的自由主義結(jié)果相去甚遠(yuǎn)。單純注重基層自治的某一方面的民主必定是要打上折扣的。

2.治理制度的完整性

近代以來(lái)的國(guó)家政權(quán)建設(shè)也主要體現(xiàn)為政府權(quán)力下沉的嵌入與整合，社會(huì)自治成長(zhǎng)的制度環(huán)境非常有限，時(shí)間也很短暫。因此，今天的社會(huì)治理變革一方面注重了對(duì)民主程序的重塑以及構(gòu)建；而另一方面民主治理所需要的深層次的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治、文化以及民主意識(shí)發(fā)展等相關(guān)的制度構(gòu)建又存在“制度過(guò)疏”的現(xiàn)象。鄉(xiāng)村社會(huì)的自身發(fā)育才是孕育民主的肥沃良田。試想沒(méi)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、文化意識(shí)的提高、政治參與素養(yǎng)的養(yǎng)成，又何談治理、更何談民主，所以相關(guān)的制度建設(shè)應(yīng)該更加重視形成完整的制度體系。

（二）制度嵌入的有限性

從社會(huì)治理的角度來(lái)看，政府對(duì)制度的導(dǎo)入仍然處于強(qiáng)勢(shì)地位，農(nóng)村自身的社會(huì)發(fā)育有限，兩種主體之間缺乏有效的互動(dòng)和銜接。這直接阻礙了我國(guó)的村民自治進(jìn)程，也難以形成政社良性互動(dòng)的治理結(jié)構(gòu)。因此要實(shí)行民主與治理協(xié)調(diào)發(fā)展，就必須探索自治制度嵌入的有限性，將農(nóng)村的活力激發(fā)才能真正實(shí)現(xiàn)治理成果。

1.民主制度嵌入的適度性

埃文斯認(rèn)為，光有自主性而缺乏嵌入或者光有嵌入而沒(méi)有自主性，不足以形成強(qiáng)大的國(guó)家能力。社會(huì)的治理（當(dāng)然包括基層民主治理）都需要處理好政府角色與社會(huì)角色的互動(dòng)與平衡，我國(guó)的村民民主制度是以國(guó)家—社會(huì)為主線的，其中國(guó)家表現(xiàn)在頂層設(shè)計(jì)上的制度建構(gòu)，同時(shí)需要基層社會(huì)的發(fā)育，然后制度與具體的實(shí)際相結(jié)合，以實(shí)現(xiàn)中國(guó)偉大的基層民主政治實(shí)踐。嵌入是國(guó)家對(duì)社會(huì)的整合和規(guī)制能力，它意味著“國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人通過(guò)國(guó)家的計(jì)劃、政策和行動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)其改造社會(huì)的目標(biāo)和能力”。

2.治理制度嵌入的適度性

事實(shí)上，正如肖立輝所言，民主應(yīng)內(nèi)化為一種信念，沒(méi)有民主信念的基層民主是不穩(wěn)固的，這是加強(qiáng)基層民主鞏固的重要條件。同樣地，一旦系統(tǒng)建成，該系統(tǒng)的監(jiān)督和維護(hù)都需要在熟悉的公共官員與合作的鄰里成員間持續(xù)地面對(duì)面地互動(dòng)。缺少民主信念的村民自治將會(huì)成為空中樓閣，村民在自治的過(guò)程中甚至?xí)a(chǎn)生非民主甚至是反民主行為，進(jìn)而會(huì)影響到整個(gè)農(nóng)村的村民自治建設(shè)，因而，社會(huì)的自身發(fā)育顯得難能可貴。同時(shí)，治理的變革需要重新梳理政府嵌入與社會(huì)自我治理的平衡關(guān)系，實(shí)現(xiàn)重新規(guī)范和界定政府嵌入的范圍和形式，以為社會(huì)自治的生長(zhǎng)騰出空間，從而為政府與社會(huì)的良性互動(dòng)創(chuàng)造條件。

五、結(jié)語(yǔ)

在我國(guó)的村民自治過(guò)程中，無(wú)論是從村民自治所需要的制度，還是村民自治所要承擔(dān)的任務(wù)來(lái)看，都面臨著一系列的矛盾。這種矛盾既有側(cè)重民主還是側(cè)重治理這種結(jié)果意義的矛盾，同時(shí)也面臨著國(guó)家制度嵌入與農(nóng)村基層社會(huì)自身發(fā)育之間的矛盾；既有村民與村委會(huì)在治理過(guò)程之間的矛盾，同時(shí)也有民主選舉過(guò)后農(nóng)村如何治理之間的矛盾。如果處理不當(dāng)會(huì)影響我們的治理效果，也會(huì)影響民主素養(yǎng)乃至民主進(jìn)程的推進(jìn)，而在諸多問(wèn)題與矛盾之中，村民自治制度所要展現(xiàn)的效能將更具有全局性的意義。盡管現(xiàn)在的村民自治還存在這樣那樣的問(wèn)題，但是我們并不否認(rèn)民主選舉，更不會(huì)否定村民自治制度，而是希望政府加強(qiáng)整個(gè)自治制度建設(shè)，它包括“民主選舉”“民主決策”“民主管理”以及“民主監(jiān)督”的協(xié)調(diào)建設(shè)，也包括制度嵌入的合適與否的問(wèn)題，鄉(xiāng)村社會(huì)也應(yīng)該為村民自治提供良好的民主發(fā)展的社會(huì)氛圍，促進(jìn)村民自治的協(xié)調(diào)發(fā)展，重視農(nóng)村治理的實(shí)際績(jī)效，通過(guò)治理績(jī)效的提高來(lái)促使民主的實(shí)現(xiàn)與鞏固。

作者簡(jiǎn)介：鄒璟琦，東北師范大學(xué)政法學(xué)院博士研究生；肖克，東北師范大學(xué)政法學(xué)院副教授

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