當前，我國已進入精準脫貧攻堅階段。在實現(xiàn)全部貧困戶脫貧目標的最后階段，指向農(nóng)村自我“造血”能力的村民自治能力成為政府和學術(shù)界關(guān)注的重點。在這個過程中，城鄉(xiāng)規(guī)劃因其綜合性和持續(xù)性，成為培育村民自治能力的重要手段。
文章梳理了村民自治規(guī)劃的相關(guān)理論與實踐，明確了城鄉(xiāng)規(guī)劃在扶貧道路上的工作重點，并針對國內(nèi)在村民自治的扶貧規(guī)劃實踐中出現(xiàn)的問題，歸納提出了面向村民自治的“啟發(fā)”“同步”“自治”3個扶貧階段，構(gòu)建了相應(yīng)的作用機制，進一步建立了“需求—資源—平臺”的精準引導模式，形成了陪伴為主、資源精準引導及多元組織綜合參與的規(guī)劃引導策略。
一、背景解析：精準扶貧、村民自治與城鄉(xiāng)規(guī)劃
扶貧規(guī)劃是解決民生問題、打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的基本保證，涉及生態(tài)環(huán)境建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)保障、產(chǎn)業(yè)升級利用和科學監(jiān)督管理等內(nèi)容。
改革開放以來，中國的扶貧規(guī)劃取得了很大的突破，扶貧規(guī)劃的思路、主體及各扶貧主體的權(quán)利也在不斷調(diào)整，城鄉(xiāng)規(guī)劃和規(guī)劃師在其中的地位與作用發(fā)生了轉(zhuǎn)變。
（一）國家扶貧思路發(fā)生轉(zhuǎn)變
改革開放以來，中國經(jīng)歷了長達40 年的扶貧規(guī)劃歷程。從 1978 年底中央工作會議和中共十一屆三中全會提出“讓一部分人、一部分地區(qū)先富裕起來，最終達到共同富裕”的共同富裕宣言，到黨的“十八大”以來，精準扶貧、精準脫貧成為扶貧開發(fā)的基本方略，我國的扶貧規(guī)劃思路經(jīng)歷了從區(qū)域扶貧向精準扶貧的轉(zhuǎn)變。
現(xiàn)階段剩余的貧困人口呈現(xiàn)出分散布局的特點，這些貧困人口沒有從以往的區(qū)域扶貧規(guī)劃中獲得與其他人一樣的利益，使得初期以貧困區(qū)域為單元進行的扶貧規(guī)劃難以覆蓋全部貧困人口，難以實現(xiàn) 2020 年所有貧困人口全部脫貧的目標。
相關(guān)學者也指出，在沒有精確地瞄準貧困戶的情況下，區(qū)域扶貧開發(fā)會加劇貧困區(qū)域內(nèi)富人收益多、窮人收益少的不平等現(xiàn)象，加劇收入差距。
從區(qū)域扶貧轉(zhuǎn)向精準扶貧，瞄準真正貧困的個體進行有針對性的扶貧規(guī)劃成為現(xiàn)階段脫貧攻堅與規(guī)劃統(tǒng)籌的必然選擇。
在此背景下，針對貧困戶個體，習近平總書記提出了“扶貧先扶志”“扶貧必扶智”的扶貧新論斷，致力于改“輸血”為“造血”，培養(yǎng)貧困村民的自主自治能力，發(fā)揮村民在扶貧規(guī)劃中的主體力量，形成永續(xù)的發(fā)展模式。
（二）村民自治在精準扶貧規(guī)劃中的深化探索
不同于城市，農(nóng)村社會是一種基于熟人關(guān)系的社會結(jié)構(gòu)，其治理方式、生產(chǎn)生活、文化教育等方面都與城鎮(zhèn)有著很大的不同。農(nóng)村規(guī)劃更應(yīng)該以村民為主體，鼓勵村民的參與。而農(nóng)村自治組織作為其中最基層的組織，是村民參與規(guī)劃、表達意愿的最直接途徑。
2017年黨的十九大提出，要加強農(nóng)村的基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。村民自治成為基層民眾在治理過程中探索出來的最有效的模式。
精準扶貧規(guī)劃是在鄉(xiāng)村治理基礎(chǔ)上進行的更加精細、更加有針對性的規(guī)劃方式，需要深入貧困戶內(nèi)部，了解和掌握貧困個體、家庭的基本情況，精準把握貧困原因和貧困對象，以期做到扶持的精和準。
可以看出，在此過程中，村民的參與至關(guān)重要，村民自治作為一種以村民為主體的治理方式，能夠立足于村民生活，發(fā)現(xiàn)問題并尋求原因，成為精準扶貧規(guī)劃發(fā)展的內(nèi)生動力。
在此背景下，村民自治組織應(yīng)將“選人”功能轉(zhuǎn)變?yōu)椤白h事”功能，充分發(fā)揮村民內(nèi)在的主動力量，使精準扶貧規(guī)劃更有效地進行。
然而，由于村民在文化教育與專業(yè)領(lǐng)域上的差異，往往會導致村民對精準扶貧規(guī)劃的認識不足，出現(xiàn)了自治組織扶貧動力和規(guī)劃能力不足等問題，不能有效實施精準扶貧規(guī)劃。
換句話說，村民的態(tài)度和能力決定了村民自治的質(zhì)量。城鄉(xiāng)規(guī)劃如何面向村民自治，引導精準扶貧規(guī)劃，提升自治組織的內(nèi)在能力，實現(xiàn)精準扶貧規(guī)劃，成為脫貧攻堅規(guī)劃的重要議題。
（三）城鄉(xiāng)規(guī)劃在村民自治規(guī)劃中的特點轉(zhuǎn)變
面對脫貧攻堅的重大任務(wù)，城鄉(xiāng)規(guī)劃作為綜合指導地區(qū)建設(shè)的公共政策，應(yīng)充分發(fā)揮其對貧困地區(qū)建設(shè)的引領(lǐng)作用，根據(jù)實際情況做出相應(yīng)的轉(zhuǎn)變。
首先，在精準扶貧開發(fā)中，由于村民和自治組織的非專業(yè)性特點，城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)具有很強的綜合指導作用以帶動扶貧規(guī)劃的進行。
新版的《城市規(guī)劃編制辦法》指出，“城市規(guī)劃是政府調(diào)控城市空間資源、指導城鄉(xiāng)發(fā)展與建設(shè)、維護社會公平、保障公共安全和公眾利益的重要公共政策之一”，這表明我國城市規(guī)劃所關(guān)注的問題不應(yīng)單單只限于物質(zhì)形態(tài)方面，更要向綜合的公共政策的統(tǒng)籌發(fā)展方向轉(zhuǎn)變。
其次，實現(xiàn)從項目推動向規(guī)劃引導的規(guī)劃模式轉(zhuǎn)變。表現(xiàn)為城鄉(xiāng)規(guī)劃與自治組織進行直接對接，提供定制服務(wù)，突出過程化服務(wù)，建立從規(guī)劃編制、規(guī)劃調(diào)研到規(guī)劃實施全程跟蹤引導的規(guī)劃機制，發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃在精準扶貧中的引導作用。
最后，由政府主導的自上而下的扶貧規(guī)劃方式向以村民視角為基礎(chǔ)的自下而上的扶貧規(guī)劃方式轉(zhuǎn)變。由政府進行控制發(fā)展的自上而下的意志表達難以契合基層的實際情況，導致一些主體對象對其產(chǎn)生負面影響，扶貧工作就不能順利展開，扶貧規(guī)劃的模式開始發(fā)生轉(zhuǎn)變。
基于村民自治的精準扶貧規(guī)劃是以村民視角為基礎(chǔ)的自下而上的扶貧規(guī)劃方式，是基于村民本身意愿和利益需求進行的自我改善、自我發(fā)展與自我提升，有助于從深層次了解村民的實際需求和期望，解決自上而下規(guī)劃中可能出現(xiàn)的問題，推動精準扶貧規(guī)劃的順利進行。
二 、理論構(gòu)建：面向村民自治的精準扶貧規(guī)劃機制
（一）相關(guān)理論與實踐研究及存在問題
1.村民自治規(guī)劃的理論與實踐
村民自治是一種以村民為主體的治理方式，是中國農(nóng)村的一項基本管理制度。其概念緣起于改革開放后，民主意識的崛起促使其從鄉(xiāng)紳、族長等主導向基層村民主導轉(zhuǎn)變。
針對政府等精英主導的規(guī)劃出現(xiàn)的弊端，城鄉(xiāng)規(guī)劃由規(guī)劃師主導的專業(yè)化模式向社區(qū)和民眾共同參與的模式轉(zhuǎn)變，認為公眾應(yīng)當在城鄉(xiāng)規(guī)劃過程中處于主導地位；同時，提出了以公眾參與為核心，推動社區(qū)自治發(fā)展的“共同締造工作坊”新模式。
在農(nóng)村規(guī)劃中，公眾參與的最高要求就是村民自治。在這一領(lǐng)域，不同國家和地區(qū)的學者與實踐家進行了探索。
在國內(nèi)，王鷹翅等人提出了政府服務(wù)引導、村民參與決策、規(guī)劃師從村民意愿出發(fā)制定和實施方案的村民自治規(guī)劃路徑，并在廣州市開展鄉(xiāng)村示范村莊的規(guī)劃實踐，形成了村民全程參與決策的鄉(xiāng)村規(guī)劃過程。
此外，河北省曲周縣小弟八村的村莊整治、廈門市海滄區(qū)美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃、曹家村災(zāi)后重建項目等規(guī)劃實踐也初步表明本地村民參與自治的鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)有利于降低規(guī)劃風險，提升規(guī)劃的有效性。
20 世紀 90 年代，臺灣地區(qū)形成了多種村民參與的規(guī)劃模式，其多以村民為主，政府作為協(xié)調(diào)機構(gòu)平衡多方主體的利益，社會組織共同參與規(guī)劃決策，并在規(guī)劃制定過程中引導村民建立自主發(fā)展的意識，這種規(guī)劃形式取得了很大的成效 。
韓國推行政府引導、專家學者參與的方式來激發(fā)鄉(xiāng)村社區(qū)的自主性，注重居民自主改造的鄉(xiāng)村社會治理過程，通過對資源的挖掘、創(chuàng)建各主體之間的協(xié)作關(guān)系來調(diào)動居民的積極性，促進社區(qū)更好的發(fā)展；
在此基礎(chǔ)上倡導終身學習型的社區(qū)改造措施，用以提升村民自治的意識與能力，將鄉(xiāng)村社區(qū)規(guī)劃由政府主導的村民動員型轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)同發(fā)展的村民主導型。
日本谷中地區(qū)強調(diào)社區(qū)規(guī)劃中的基層性與自發(fā)性，注重社區(qū)居民參與意識與參與興趣的培養(yǎng)，并建立教育工作坊，形成可持續(xù)的傳承機制。
2.國內(nèi)村民自治的扶貧規(guī)劃實踐與問題
近年來，隨著扶貧規(guī)劃的深入，各地出現(xiàn)了諸多鄉(xiāng)村村民自治導向的扶貧規(guī)劃實踐，如廣東省連南縣連水鎮(zhèn)三排村扶貧規(guī)劃、貴州畢節(jié)市扶貧規(guī)劃等。這些實踐都強化村民在扶貧規(guī)劃過程中的參與強度和自治能力，也取得了初步成效。
但是，從2011年蘇南常熟地區(qū)進行的一項村民參與農(nóng)村規(guī)劃認知與意愿的調(diào)查發(fā)現(xiàn) ， “認為規(guī)劃是村委會的事”和“看不懂規(guī)劃的圖件和文字”是村民不愿意參與農(nóng)村規(guī)劃的最主要原因。
另一項針對浙江省某村莊的調(diào)查顯示，村干部認為規(guī)劃只是掛在墻上的圖紙，“村民什么都不懂，不能聽他們的”。
此外，規(guī)劃師在扶貧規(guī)劃中大多站在主導地位對村民進行俯視觀察，對村民了解不夠，給予村民的決定權(quán)較少。
概括來講，當前面向村民自治的扶貧規(guī)劃還存在以下問題：
①村民自我的組織建設(shè)能力不足；
②村民規(guī)劃自治的權(quán)利較弱；
③村民在規(guī)劃參與中仍處在被動參與階段，村民參與規(guī)劃的熱情不足；
④村干部領(lǐng)導的自治組織形式單一、能力不足，對村民需求了解不夠；
⑤規(guī)劃工作者的扶貧制度不完善，沒有真正融入村民。
由此可見，政府等上層機構(gòu)引導的村民自治不能適應(yīng)當前農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)狀，需規(guī)劃師等能夠更加深入村民內(nèi)部的組織團隊進行直接的溝通與引導。
（二）面向村民自治的精準扶貧規(guī)劃階段
在上文分析的基礎(chǔ)上，筆者將面向村民自治的精準扶貧規(guī)劃過程進一步歸納為 3 個階段 ( 圖 1)：
“啟發(fā)” — 改變村民的思想，提高村民參與積極性；
“同步” — 與村民一起，發(fā)現(xiàn)問題并探究原因，引導村民進行扶貧規(guī)劃；
“自治” — 村民獨立發(fā)現(xiàn)問題并解決問題，實現(xiàn)終身學習受益的規(guī)劃終極目標。
這三個階段的本質(zhì)都是以村民為主體，站在村民的視角深入引導扶貧規(guī)劃的實施。
(1)“啟發(fā)”階段。
對農(nóng)村而言，落后的經(jīng)濟條件限制了村民社會、文化和生活水平的發(fā)展。加之城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的快速發(fā)展，我國農(nóng)村的“空心化”問題日益嚴重，青壯年人才大量流失，導致農(nóng)村的常住民文化素質(zhì)水平低、思想觀念保守，更關(guān)心如何在短期內(nèi)獲取更實際的經(jīng)濟補助，對扶貧規(guī)劃的參與積極性不高、參與能力不足，使得自治組織的民主參與淪為一種單純的“形式”參與，沒有實際的實踐效果。這種情況導致扶貧規(guī)劃從制定到落地實施都與真正的扶貧需求有很大的差距。
基于此，精準扶貧規(guī)劃的第一階段應(yīng)從改變村民的態(tài)度出發(fā)，從思想上發(fā)生轉(zhuǎn)變，向村民傳遞新的發(fā)展理念，幫助村民樹立精準扶貧的信心，讓村民能夠自發(fā)地進行合作，積極地參與到扶貧規(guī)劃中。
(2)“同步”階段。
由于村民沒有相關(guān)的專業(yè)知識與扶貧規(guī)劃的經(jīng)驗，村民自治的精準扶貧規(guī)劃的第二階段需要專業(yè)人員與村民一起合作策劃。
由規(guī)劃師等專業(yè)人員深入村民內(nèi)部，運用溝通交流的方式與村民建立伙伴關(guān)系，了解村莊的資源特征，與村民一起尋找扶貧規(guī)劃的切入點，引導村民參與規(guī)劃，提出規(guī)劃建議，幫助地方村民尋找落實扶貧規(guī)劃的手段。
“同步”階段也是整個扶貧規(guī)劃最主要的階段，其耗時最長，是能否成功進行精準扶貧的關(guān)鍵。同時，也起到承上啟下的作用，是實現(xiàn)“授人以漁”的關(guān)鍵一步。
良好的陪伴引導能夠幫助村民建立自信心并積累經(jīng)驗，培育自主能力，有利于第三階段的發(fā)展。
(3)“自治”階段。
這一階段強調(diào)的是農(nóng)村精準扶貧規(guī)劃的自主性價值。在專業(yè)人員長時間的引導帶領(lǐng)作用下，村民積累了很多經(jīng)驗，鍛煉了自己解決問題的能力。故能夠依靠這種經(jīng)驗和能力獨立解決問題，是村民參與精準扶貧規(guī)劃的最高追求。
主要過程為：村民自己主動發(fā)現(xiàn)問題，并成立討論小組進行決策商議；將扶貧改進意見反饋給自治組織及專業(yè)技術(shù)人員；由專業(yè)技術(shù)人員進行可行性評估并與村民進行互動溝通交流，由村委會等自治組織實施。
這種“自治”的扶貧階段能夠有效適應(yīng)扶貧規(guī)劃的動態(tài)發(fā)展，縮短策略制定的過程，使扶貧規(guī)劃更有效率、更有針對性，成為真正的指向持續(xù)的規(guī)劃。
（三）面向村民自治的精準扶貧規(guī)劃作用機制
根據(jù)上文分析可以看出，有效的面向村民自治的精準扶貧規(guī)劃應(yīng)從傳統(tǒng)的以村委會等自治組織為主體的規(guī)劃，轉(zhuǎn)向以村民為主體進行的扶貧規(guī)劃，規(guī)劃師等專家團隊深入村民內(nèi)部，陪伴引導村民參與規(guī)劃決策，其他自治組織作為為村民服務(wù)的機構(gòu)或中堅力量，共同組成扶貧規(guī)劃的作用體系。其作用機制從扶貧規(guī)劃的參與主體、規(guī)劃過程和預期結(jié)果3個角度來分析(圖2)。
參與主體包括政府、自治組織、規(guī)劃師、村民和貧困戶。首先，政府應(yīng)提供政策和資金支持；其次，多種鄉(xiāng)村自治組織應(yīng)給予村民更多的自主權(quán)，并提供支撐手段。
這里的自治組織是基于村民利益形成的組織機構(gòu)，來源于村民和貧困戶，是整個扶貧規(guī)劃的中堅力量。
在扶貧規(guī)劃前期，他們獲得政府在扶貧方面的政策支持，并幫助政府搭建溝通平臺，為貧困村民爭取最大利益的政策支持；向規(guī)劃師反饋政府的意見并介紹村民情況，使規(guī)劃師能夠更有針對性地進行后期的溝通規(guī)劃；同時，對村民進行宣傳和協(xié)調(diào)，提供形式與政策分析。
在扶貧規(guī)劃設(shè)計階段，規(guī)劃師協(xié)助自治組織進行專業(yè)性的介入?yún)⑴c，通過與村民進行解釋、溝通、陪伴，取得扶持對象的信任并深入了解其行為特征，收集需求意見，協(xié)調(diào)多元訴求，提高村民的參與意識和參與度；
在匯總規(guī)劃訴求問題后，將規(guī)劃意見和村民意愿反饋給自治組織；自治組織接受方案解析并根據(jù)自身情況進一步反饋建議，形成循序漸進、有針對性的扶貧規(guī)劃設(shè)計過程。
總體而言，就是在村民、規(guī)劃師、自治組織三者的不斷溝通中明確村民的需求與貧困原因，合理利用現(xiàn)有的資源條件，有針對性地制定扶貧規(guī)劃方案，進行物質(zhì)空間、公共政策等綜合規(guī)劃。
三、規(guī)劃策略：面向村民自治的精準引導模式
基于以上階段過程與作用機制的分析，面向村民自治的扶貧規(guī)劃應(yīng)以引導與陪伴的方式展開，遵循“需求—資源—平臺”的精準引導模式(圖3)，強調(diào)村民在規(guī)劃過程中的參與性；
通過規(guī)劃師全方位陪伴村民的生產(chǎn)生活，挖掘村民的需求，確定資源與扶貧模式類型，適當引入多元組織協(xié)助扶貧規(guī)劃的制定與實施，主要包括以陪伴為主的規(guī)劃方式、資源的精準引導及多元組織的綜合參與。
（一）以陪伴為主的規(guī)劃方式精準引導需求定位
面向村民自治的精準扶貧規(guī)劃應(yīng)以村民的需求為出發(fā)點，通過陪伴方式挖掘村民真正的需求，用以指導扶貧規(guī)劃策略的制定。
在傳統(tǒng)的規(guī)劃設(shè)計實施過程中，規(guī)劃師站在較高的層面進行規(guī)劃設(shè)計，難以解決基層的根本問題。而成立村民規(guī)劃咨詢小組等村民自治組織，加強專業(yè)人員與村民的溝通，能夠增強村民參與規(guī)劃的意識和能力。
所以，以村民自治為主的扶貧規(guī)劃，要求將規(guī)劃師的參與轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N溝通、協(xié)調(diào)的過程。規(guī)劃師作為整個過程的協(xié)調(diào)者，引導人們進行提議、討論與協(xié)商，并通過真誠地傾聽村民的訴求、生動地講解政策規(guī)劃，制定出易于理解的扶貧規(guī)劃策略。
在此現(xiàn)實背景下，規(guī)劃師作為技術(shù)幫扶主體和農(nóng)村外來人員，應(yīng)從“主導”的規(guī)劃方式轉(zhuǎn)向“陪伴”的規(guī)劃方式，將陪伴的理念滲透到扶貧規(guī)劃的各個階段，引導村民參與扶貧規(guī)劃，準確定位貧困原因和需求，為后期的規(guī)劃策略的制定打下基礎(chǔ)。
具體而言，在“啟發(fā)”階段，以陪伴為主的規(guī)劃應(yīng)達到轉(zhuǎn)變村民思想、鼓勵村民積極參與的目標。
這首先就需要規(guī)劃師主動融入農(nóng)村生活，將自己看作新的村民，換位思考村民生活中存在的貧困問題。在切身體會過程中與村民進行深入的溝通與交流，培植出一種村民信任的伙伴關(guān)系。
其次，賦予村民規(guī)劃初期的知情權(quán)，讓村民了解更多相關(guān)的政策和可獲取的利益。經(jīng)過兩種規(guī)劃方式的轉(zhuǎn)變，有助于村民敞開心扉，積極主動地配合扶貧規(guī)劃的實施，為后期扶貧規(guī)劃的需求定位及策略制定打下基礎(chǔ)。
在“同步”階段，以自治為本的精準扶貧規(guī)劃是村民與規(guī)劃師達成共識并同心協(xié)力實施規(guī)劃的過程，強調(diào)“以智扶志”，改“輸血”為“造血”，培育村民的自主能力。
在扶貧規(guī)劃設(shè)計過程中，規(guī)劃師要融入村民中，搭建規(guī)劃師、村民與自治組織等多主體之間相互交流的平臺，在相互交流的過程中對農(nóng)村需要扶持的目標主體進行精準識別與定位，在與村民的良好互動中明確扶貧的真正需求。
在精準的扶貧需求定位基礎(chǔ)上，賦予村民建議權(quán)，鼓勵村民發(fā)聲，促進規(guī)劃師與村民及自治組織彼此之間在需求差異上的溝通、討論，進而在精準扶貧的發(fā)展路徑上達成共識。
這個階段也是整個“陪伴式”規(guī)劃的重點，需要規(guī)劃師發(fā)揮技術(shù)專長，利用生動易懂的圖示語言與村民進行直接的溝通交流，這亦關(guān)系到整個扶貧規(guī)劃的成敗，是村民和規(guī)劃師共同決策的過程。
在“自治”階段，以陪伴為主的規(guī)劃主要體現(xiàn)在規(guī)劃師作為村民意見的傾聽者和存在問題的提出者。
經(jīng)歷了“同步”階段的陪伴過程后，村民已經(jīng)具備了一定的規(guī)劃經(jīng)驗和基本的規(guī)劃專業(yè)知識，具備自己發(fā)現(xiàn)問題并提出解決措施的能力。
所以在進行扶貧規(guī)劃時，應(yīng)賦予村民相應(yīng)的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，在陪伴的過程中規(guī)劃師由規(guī)劃方案的講述者轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)劃策略的傾聽者，傾聽村民的想法并提出更加專業(yè)的建議；
規(guī)劃師在傾聽的過程中掌握當前階段扶貧需要解決的根本問題和村民的根本需求，在村民自治組織討論得出的規(guī)劃意愿的基礎(chǔ)上，幫助村民分析討論問題，給予村民最優(yōu)的扶貧規(guī)劃方式。
（二）資源精準引導規(guī)劃實施
在確定村民扶貧需求的基礎(chǔ)上，扶貧模式與資源類型是否能有效解決問題，對于扶貧規(guī)劃的成功與否起到很大作用。
只有采取適當?shù)囊?guī)劃模式、設(shè)置符合鄉(xiāng)村發(fā)展現(xiàn)狀與發(fā)展特色的資源項目，才能最有效地實施扶貧規(guī)劃。
基于此，筆者歸納梳理了近年來各地的精準扶貧規(guī)劃模式(表1)，試圖探索空間資源與扶貧規(guī)劃模式的發(fā)展規(guī)律。具體可以將其歸納為基本保障型、產(chǎn)業(yè)提升型和技術(shù)創(chuàng)新型三大類型(圖4)。
基本保障型包括基礎(chǔ)設(shè)施扶貧、教育扶貧中的基本素質(zhì)教育扶貧、搬遷扶貧、就業(yè)扶貧及金融扶貧，保證村民的基本發(fā)展能力，是村民生活的基礎(chǔ)；
產(chǎn)業(yè)提升型包括產(chǎn)業(yè)扶貧和旅游扶貧，體現(xiàn)了扶貧規(guī)劃的地域特色與獨特性，是村民自主生產(chǎn)獲益的根本保障；
技術(shù)創(chuàng)新型包括電子商務(wù)扶貧、教育扶貧中的專業(yè)技能培訓和科技扶貧，是實現(xiàn)“授人以漁”的重要方式，能夠提升村民獲益的效率。
從實踐可以看出，除了基本的保障外，農(nóng)村的扶貧規(guī)劃主要以產(chǎn)業(yè)扶貧為基礎(chǔ)，以產(chǎn)業(yè)帶動整個村莊的發(fā)展，并運用其他扶貧方式，提升扶貧的質(zhì)量與效率。
故面向村民自治的精準扶貧規(guī)劃應(yīng)在保障村民基本生活條件的基礎(chǔ)上，根據(jù)村民需求與地區(qū)特色，精準挖掘當?shù)氐陌l(fā)展資源，帶動產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并融合運用多種扶貧模式，實現(xiàn)扶貧效率的最大化。
具體包括以下規(guī)劃策略：
(1) 扶貧資源的精準挖掘與利用。
鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展只有結(jié)合原生的特色資源才能具有強大的生命力與持久性，才能使貧困戶得到永久可持續(xù)的利益保證。只有精準把握當?shù)氐馁Y源特色，才能制定出最適合貧困戶脫貧發(fā)展的規(guī)劃方式。
因此，在確定貧困需求的基礎(chǔ)上，首先扶貧規(guī)劃應(yīng)依托規(guī)劃師的深入溝通、了解與觀察，精確把握農(nóng)村的空間與資源特征，瞄準并激活特色資源要素，將其進行分門別類，尋找最佳的發(fā)展方式。
其次，以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)建立產(chǎn)業(yè)鏈系統(tǒng)，在保障基本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，拓展農(nóng)業(yè)功能、培育農(nóng)業(yè)特色品牌，生成新的產(chǎn)業(yè)模式和貧困戶的發(fā)展功能。
最后，培育新型的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營體系，發(fā)展家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)發(fā)展合作社及旅游發(fā)展合作社等新型的經(jīng)營主體，強化農(nóng)戶與各產(chǎn)業(yè)收益之間的聯(lián)系，實現(xiàn)脫貧致富。
(2)多種扶貧模式的精準融合。
不同的扶貧模式可能衍生出不同的規(guī)劃方式與引導途徑，單一的模式很難發(fā)揮出最優(yōu)的效果。
在資源的精準定位與利用的基礎(chǔ)上，還應(yīng)統(tǒng)籌把握符合資源發(fā)展傳播的最有效途徑，做到多種扶貧模式的融合發(fā)展，包括產(chǎn)業(yè)、資源、政策和技術(shù)。
農(nóng)村是以產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)為基礎(chǔ)的自治團體，應(yīng)依托產(chǎn)業(yè)資源，實行產(chǎn)業(yè)扶貧模式，強調(diào)三次產(chǎn)業(yè)的融合，推動農(nóng)業(yè)與旅游業(yè)發(fā)展的深度融合；
突出資源的整合，避免造成資源的浪費，集中打造農(nóng)村教育、醫(yī)療等基礎(chǔ)保障設(shè)施，實施基本保障扶貧模式；
強化政策的結(jié)合，整合異地搬遷、就業(yè)、投融資等新的扶貧政策；
提供技術(shù)的支持，順應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng) +”的新型發(fā)展趨勢，實行電商扶貧模式，將其與產(chǎn)業(yè)扶貧模式相結(jié)合，解決因交通不便等帶來的產(chǎn)業(yè)發(fā)展困難等問題，增加宣傳、傳播和銷售的途徑，并開展技術(shù)培訓等提升村民自治生存的能力。
有效的精準扶貧規(guī)劃應(yīng)結(jié)合自身的特點與需求，精準地選擇多種扶貧模式，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、資源、政策和技術(shù)方面的需求。
（三）搭建平臺引導多元組織參與
當今社會正趨于形成多元組織參與的協(xié)作規(guī)劃形式，社會多元組織的參與有利于解決多種訴求，豐富民眾參與形式，是基層社區(qū)治理的關(guān)鍵一步。如何提高多元協(xié)作規(guī)劃的質(zhì)量與效率是社區(qū)發(fā)展的重點。
農(nóng)村扶貧規(guī)劃中的村民自治也不是說只有村民自己參與，村民是整個規(guī)劃的主要參與者和決策者，但是還需要社會多元組織的協(xié)作參與，幫助當?shù)卮迕裾莆諏I(yè)技術(shù)，提出發(fā)展建議等，使規(guī)劃策略更加全面，實施過程更加順利。
基于此，在明確扶貧需求、開發(fā)資源與扶貧模式的基礎(chǔ)上，倡導多元組織參與，加入社會組織、地方自愿團體等，以推進扶貧規(guī)劃的最優(yōu)實施(圖5)。
(1) 搭建多方協(xié)作的技術(shù)平臺，引導多元組織參與。
城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)籌各方，有針對性地搭建技術(shù)平臺，精準投放項目資金，建立其他組織與村民自治組織的協(xié)調(diào)共建機制，將精準扶貧的城鄉(xiāng)規(guī)劃轉(zhuǎn)換成一個溝通村民、政府、社會多元組織的協(xié)作平臺。
在村民自治參與決策的基礎(chǔ)上，以多方協(xié)作的技術(shù)平臺開放公眾參與渠道，號召社會人才團隊組成規(guī)劃決策研討會、技術(shù)培訓工作坊、愛心基金供給社等社會多元組織，對村民的決策進行建議或給予村民資金和技術(shù)方面的幫助，并將這種組織力量或組織建議反饋給村民，根據(jù)其意愿進行選擇并提出新一輪的建議，再一次借助技術(shù)平臺將新的實施方案傳達給社會多元組織并進行反饋與幫助。在這種動態(tài)的循環(huán)參與過程中確定最終的規(guī)劃決策和實施方案。
(2) 強化管理機制，保證村民的主體地位。
多元組織參與過程中，參與主體仍是村民，由村民選擇決定多元組織的反饋建議與幫扶措施。
故應(yīng)實行長效的管理機制，在增強農(nóng)村扶貧社會多元組織參與的同時，明確劃分多元組織的參與邊界和參與權(quán)利，避免出現(xiàn)社會組織等其他組織賦權(quán)過大、侵占村民權(quán)利的現(xiàn)象。
落實動態(tài)的管理系統(tǒng)，對各個參與組織的權(quán)利管轄范圍進行實時監(jiān)控，并建立動態(tài)考核制度，用以考察扶貧效果和村民的參與程度，保證村民的主體地位。
四、 結(jié)語
當前中國正處于脫貧攻堅的關(guān)鍵時期，發(fā)揮村民主體作用是保證扶貧工作精準進行的關(guān)鍵。但現(xiàn)階段，該領(lǐng)域的規(guī)劃理論不足以支撐實踐的進行，如何提升村民的參與質(zhì)量和參與效率是面向村民自治的精準扶貧規(guī)劃急需解決的問題。
基于此，本文從村民自治的視角對精準扶貧規(guī)劃理論及方法進行了研究補充：
一是從精準扶貧、村民自治和城鄉(xiāng)規(guī)劃的相互關(guān)系出發(fā)，明確城鄉(xiāng)規(guī)劃在這一領(lǐng)域發(fā)揮的作用；
二是基于村民自治規(guī)劃的理論實踐與問題，對面向村民自治的扶貧規(guī)劃理論進行構(gòu)建，明確其階段過程與作用機制；
三是為實現(xiàn)所構(gòu)建出的理論框架提出相應(yīng)的規(guī)劃策略。三者相互銜接，共同形成了新的扶貧規(guī)劃理論與實踐框架。
然而，本文雖搭建了村民自治的扶貧規(guī)劃框架，但主要集中在規(guī)劃設(shè)計實施過程，探討鼓勵村民積極參與并協(xié)調(diào)多元組織完善規(guī)劃策略的機制，尚未對后期的實施評價和監(jiān)督管理進行深入研究。
未來應(yīng)重點關(guān)注村民自治的扶貧規(guī)劃機制的優(yōu)化、實施效果評價等方面，逐步豐富與完善該領(lǐng)域的理論，并進一步推廣到城鎮(zhèn)社區(qū)層面，為其提供相關(guān)理論參考。
作者簡介:董慰 哈爾濱工業(yè)大學建筑學院、寒地城鄉(xiāng)人居環(huán)境科學與技術(shù)工業(yè)和信息化部重點實驗室副教授。董禹 哈爾濱工業(yè)大學建筑學院、寒地城鄉(xiāng)人居環(huán)境科學與技術(shù)工業(yè)和信息化部重點實驗室副教授。陳瑩 哈爾濱工業(yè)大學建筑學院碩士研究生。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：規(guī)劃師雜志
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