摘要：農(nóng)村集體建設(shè)用地入市是中國經(jīng)濟發(fā)展的必然要求,符合中國的基本國情和地情。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》針對農(nóng)村土地制度改革提出了明確任務(wù)和要求,第一次允許中國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地進入土地市場?？梢哉f,《決定》吹響了農(nóng)村土地改革的號角,為深化農(nóng)村土地改革、推動農(nóng)村集體建設(shè)用地入市點燃了助推劑。然而,在中國城鄉(xiāng)二元體制下,農(nóng)村集體建設(shè)用地入市還存在諸多問題和困擾。本文通過對農(nóng)村集體建設(shè)用地入市政策演變梳理,分析了農(nóng)村集體建設(shè)用地利用過程中存在的問題和入市存在的困境,提出中國農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的實現(xiàn)路徑。
一、研究背景
當前, 中國農(nóng)村集體建設(shè)用地存在著諸多問題, 一方面是由于城鄉(xiāng)二元土地制度使農(nóng)村土地與國有土地相比具有不平等地位, 導(dǎo)致城鄉(xiāng)貧富和社會發(fā)展差距巨大;另一方面是由于農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體虛位、權(quán)屬模糊、法律限制多等原因, 導(dǎo)致農(nóng)用地被惡性占用和低效率利用、農(nóng)村建設(shè)用地無法流轉(zhuǎn)、宅基地用益物權(quán)得不到保護等。我國農(nóng)村集體土地面臨的諸多問題, 很大程度上制約了經(jīng)濟社會均衡健康發(fā)展, 影響到全面實現(xiàn)小康社會、實現(xiàn)共同富裕的戰(zhàn)略目標, 不利于中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化建設(shè), 成為制約經(jīng)濟社會全面發(fā)展的主要瓶頸。農(nóng)村集體土地制度改革, 已經(jīng)成為深化改革“必須淌的河”, 農(nóng)村集體建設(shè)用地入市制度創(chuàng)新勢在必行。
二、政策演變
土地制度是基礎(chǔ)性制度, 土地制度改革是基礎(chǔ)性改革, 是一項復(fù)雜的、涉及面極廣的舉措, 牽一發(fā)而動全身, 需要結(jié)合實際, 審時度勢, 在符合客觀規(guī)律和內(nèi)外環(huán)境的條件下, 有序推進。這一點, 從中國一系列政策措施的有序推進可以看出。
(一) 從無到有
1986年6月頒布的第一部《土地管理法》中第二條規(guī)定任何單位和個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地;其中第四十七條還規(guī)定了凡是買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的行為, 要沒收當事人非法所得, 限期拆除非法轉(zhuǎn)讓土地上的新建建筑物和其他設(shè)施, 并對當事人進行罰款, 對主管人員給予行政處分。《土地管理法》中的其他內(nèi)容條款除土地征用相關(guān)規(guī)定外沒有涉及農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的規(guī)定, 說明當時我國對于農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)持不認可態(tài)度。1988年中國對《土地管理法》進行第一次修訂, 刪除了其中關(guān)于“禁止出租土地”的有關(guān)規(guī)定, 相應(yīng)在第二條中增加“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”、“國家依法實行國有土地有償使用制度, 但是國家在法律規(guī)定的范圍內(nèi)劃撥國有土地使用權(quán)的除外”等規(guī)定。這一次《土地管理法》修訂說明了農(nóng)村集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓有了法律依據(jù)。
(二) 從嚴格限制到有條件轉(zhuǎn)讓
面對日益尖銳的人地矛盾和耕地銳減的嚴峻形勢, 國家在1998年8月對《土地管理法》進行第二次修訂。此次修訂新增加了農(nóng)村集體所有土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的規(guī)定。可以看出, 這時候農(nóng)民集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在法律上還受到嚴格限制。隨著中國人地矛盾不斷加劇, 農(nóng)村土地問題持續(xù)發(fā)酵, 國家于2004年出臺《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》, 其中明確規(guī)定村莊、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)在符合土地利用規(guī)劃條件下可以依法流轉(zhuǎn)?？梢钥闯? 這時候我國才實質(zhì)性邁出了農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革第一步。
(三) 從制約到建立統(tǒng)一的土地市場
2008年審議通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干問題的決定》中提出, 要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場, 實現(xiàn)農(nóng)村集體土地和國有土地“同地、同價、同權(quán)”。隨后, 2009年國土資源部出臺《關(guān)于促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見》中明確提出, 要建立和健全嚴格規(guī)范的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度, 規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn), 逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。2012年國務(wù)院下發(fā)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進一步增強農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》中, 明確提出要嚴格規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)?？梢? 建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場, 是適應(yīng)當前經(jīng)濟發(fā)展需要和實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略目標的重要部署, 也標志著中國土地制度改革進入了新階段。
(四) 進一步明確和深入
為貫徹落實十八大關(guān)于全面深化改革的戰(zhàn)略部署, 2013年11月通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出, 實行農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價, 農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地在符合土地規(guī)劃和用途管制前提下可以進行出讓、租賃或者入股, 要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。隨后兩年, 中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組和全國人大常委會分別審議了關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等相關(guān)意見和草案, 并決定在北京市大興區(qū)等33個行政區(qū)域進行試點, 探索農(nóng)村土地改革經(jīng)驗, 以便在全國推廣。[1]至此, 中國土地制度改革才真正實現(xiàn)政策上的質(zhì)變, 農(nóng)村集體建設(shè)用地入市在政策上進入實踐階段, 政策進一步明確和深入使得農(nóng)村集體建設(shè)用地入市依據(jù)愈來愈清晰。
三、農(nóng)村集體建設(shè)用地入市困境
農(nóng)村集體建設(shè)用地入市是實現(xiàn)農(nóng)村土地改革的第一步, 是打破傳統(tǒng)土地利用方式的開創(chuàng)性舉措。這一舉措具有重大現(xiàn)實意義, 也意味著必然要面臨破冰阻力和風(fēng)險。盡管在城市化、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、全面進入小康社會等背景下, 農(nóng)村集體土地改革勢在必行, 但是實踐過程中仍存在諸多困境。
(一) 制度障礙攔路, 相關(guān)條例空缺
中國農(nóng)村集體建設(shè)用地入市制度障礙主要表現(xiàn)為產(chǎn)權(quán)障礙, 集中體現(xiàn)為所有權(quán)歸屬不清和使用權(quán)限制過多。所有權(quán)歸屬不清主要體現(xiàn)在農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體模糊, 法律界定不明確?！锻恋毓芾矸ā返?0條就出現(xiàn)村集體、村集體經(jīng)濟組織、村民委員會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等多個土地所有權(quán)主體, 可見所有權(quán)主體規(guī)定繁雜, 加之農(nóng)村集體、農(nóng)村經(jīng)濟組織等本身范圍寬泛, 以及誰是農(nóng)村集體土地合法代表法律上沒有明確界定, 必然導(dǎo)致農(nóng)村集體所有土地主體虛位, 產(chǎn)權(quán)運行中也必然會出現(xiàn)混亂。使用權(quán)限制過多, 主要指《土地管理法》、《物權(quán)法》、《擔保法》和多項土地管理條例, 嚴格限定了農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押、出租以及用途, 使得農(nóng)村集體建設(shè)用地效率和價值發(fā)揮受到極大束縛。如《土地管理法》第43條和第63條規(guī)定, 對農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)主體和用途管制就有嚴格限定。另外, 建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場, 除現(xiàn)有制度存在障礙以外, 相對具體的管理條例還存在諸多空缺, 主要是缺乏農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的實踐指導(dǎo)和規(guī)范的政策配套。
(二) 有進一步拉大不同區(qū)域間農(nóng)民貧富差距的風(fēng)險
農(nóng)村建設(shè)用地入市, 意味著原有先征收為國有土地再出讓的傳統(tǒng)模式被打破, 入市后農(nóng)村集體組織可以進行土地使用權(quán)出讓, 直接享受土地級差收益。值得關(guān)注的是, 農(nóng)村建設(shè)用地能否實現(xiàn)與城市建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價。眾所周知, 入市取決于市場需求, 沒有市場需求就會出現(xiàn)“有價無市”的尷尬局面。中國農(nóng)村土地廣袤而分散, 且土地本身具有區(qū)位特征, 其價值很大程度上受地理位置、經(jīng)濟狀況、基礎(chǔ)設(shè)施等區(qū)位條件的影響。因此, 農(nóng)村土地市場需求和自身價值與其區(qū)位條件直接相關(guān)。也就是說, 區(qū)位條件越好的農(nóng)村集體建設(shè)用地, 其市場和價值就越有優(yōu)勢, 區(qū)位條件不好, 不僅價值低甚至根本沒有市場, 入市對其來說沒有實際意義。所以, 那些城市近郊相比較城市遠郊的農(nóng)村集體建設(shè)用地入市收益必然超出很多, 東部及沿海經(jīng)濟發(fā)達相比較中西部農(nóng)村集體土地入市成功率必然高出很多, 這無疑有拉大不同區(qū)位、不同區(qū)域農(nóng)村貧富差距的風(fēng)險。
(三) 公益性征地難度大, 土地管制負擔重
目前, 農(nóng)村土地管制本身就是一個薄弱環(huán)節(jié), 受到各種主客觀因素影響, 農(nóng)村土地利用在規(guī)劃、管制、開發(fā)、整合等方面均表現(xiàn)乏力。農(nóng)村土地使用者和集體經(jīng)濟組織私自將農(nóng)用地出售用于建設(shè)用地、隨意在自留地或承包地建房建倉庫、隨意閑置拋荒耕地等現(xiàn)象屢見不鮮。一旦允許農(nóng)村建設(shè)用地入市, 則意味著農(nóng)民或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以依法享受巨大的土地增值收益。一方面, 受利益驅(qū)動, 農(nóng)民或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織會傾向于自身利益, 出現(xiàn)阻撓甚至反對國家因公共利益需要的征地行為, 增加土地征收難度;另一方面, 會刺激土地利用神經(jīng), 促使不規(guī)范土地利用行為發(fā)生, 增加土地用途管制壓力。
(四) 傳統(tǒng)利益格局難以打破
受法律制度制約, 農(nóng)村集體土地必須先征收成為國有土地, 再以出讓方式入市。土地入市后的巨大增值, 是地方政府、開發(fā)商等利益集團眼中的一塊肥肉, 特別是土地市場開放以來, 土地入市的巨額增值演變成很多地方政府的主要財政收入來源。近年諸如新城區(qū)、工業(yè)園區(qū)、高新開發(fā)區(qū)等如雨后春筍, 數(shù)以萬計良田被征收用于城市建設(shè), 因征地、拆遷矛盾引起的社會問題, 強拆強征導(dǎo)致的傷亡事件時有發(fā)生, 就足以說明問題。很多一線城市許多城中村拆遷改造后, 造就許多百萬富翁、千萬富翁, 其實最大受益者仍舊是地方政府和開發(fā)商, 農(nóng)民利益實際在流轉(zhuǎn)中未被充分尊重。因此, 一旦農(nóng)村建設(shè)用地依法進入土地市場, 原有利益格局必然被打破, 勢必會受到相關(guān)利益集團的阻撓。
(五) 農(nóng)村建設(shè)用地特別是宅基地退出機制難以實現(xiàn)
一是農(nóng)民存在土地保障情結(jié)。在我國城鄉(xiāng)二元體制下, 農(nóng)民長期游離于社會保障制度之外。盡管近年來農(nóng)民醫(yī)療、教育等社會保障得到巨大改善, 但是農(nóng)民仍舊享受不到與城鎮(zhèn)居民在住房、醫(yī)療、社會保障等同等權(quán)利[2], 使得他們把農(nóng)村土地特別是宅基地視為生產(chǎn)生活保障的最后屏障。這種保障情結(jié), 必然會造成農(nóng)村宅基地退出障礙。
二是農(nóng)民故土情節(jié)和失地恐懼并重。受傳統(tǒng)文化影響, 農(nóng)民對其成長的鄉(xiāng)土有著深厚情誼, 有著復(fù)雜而濃烈的難以割舍的情愫。除此之外, 農(nóng)民一貫視土地為生存安全的基本保障, 加之農(nóng)民普遍文化基礎(chǔ)不高, 安身立命技能比較匱乏, 難免有失地后的生存擔憂。兩種因素并存, 亦是農(nóng)村建設(shè)用地入市難以逾越的鴻溝。
四、農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的實現(xiàn)路徑
(一) 穩(wěn)步推進制度、法律、政策等頂層設(shè)計, 全面加強農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)管理
盡快修訂土地管理法律體系, 根據(jù)城市化進程和社會經(jīng)濟發(fā)展需要, 對《土地管理法》、《物權(quán)法》、《擔保法》等相關(guān)條款進行修訂或補充, 使之與農(nóng)村集體建設(shè)用地入市相適應(yīng), 取得制度上的支持。全面加強農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)管理, 一是全面清查已經(jīng)流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地數(shù)量、用途、位置和目前使用情況, 對符合政策要求的農(nóng)村集體建設(shè)用地進行確權(quán)登記并發(fā)放土地權(quán)屬證書, 不符合政策的流轉(zhuǎn)土地, 堅決清除;[3]二是加大農(nóng)村集體建設(shè)用地管理強力度, 嚴格規(guī)范土地利用總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃, 不斷加大土地督查力度, 確保按照土地利用規(guī)劃進行利用。全力杜絕農(nóng)村集體建設(shè)用地的隱性流轉(zhuǎn);三是通過有效制度建設(shè)和產(chǎn)權(quán)管理, 營造良好的法律環(huán)境和政策環(huán)境, 使得農(nóng)村集體建設(shè)用地實現(xiàn)權(quán)屬清晰和主體明確, 為有效引導(dǎo)農(nóng)村集體建設(shè)用地順利進入土地一級市場和二級市場奠定基礎(chǔ)。
(二) 建立規(guī)范的土地入市后利益分配機制, 削弱固有利益格局
農(nóng)村集體建設(shè)用地入市, 可以提高農(nóng)村集體組織議價權(quán), 打破地方政府壟斷土地市場的傳統(tǒng)格局。同時, 農(nóng)村集體建設(shè)用地入市也削弱了地方政府通過土地財政獲取資金的來源。如果沒有良好的利益分配機制, 就會有國有財富流入個別農(nóng)民腰包的風(fēng)險。那么, 建立既可以讓廣大失地農(nóng)民享受到土地的增值收益, 又讓地方政府獲得必要增值收益, 就顯得非常必要。具體做法為, 讓地方政府和村集體共同監(jiān)管土地收益, 共同決定土地增值收益分配方式;地方政府可依據(jù)稅收、行政收費等方式, 獲得合理合法的土地增值收益。這樣, 不但可以保證農(nóng)村集體建設(shè)用地入市后的收益不會流入少數(shù)人手中, 而且可以削弱地方政府不會因為巨大利益丟失而產(chǎn)生消極懈怠甚至阻撓的可能。
(三) 嚴格控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地增量, 將城鎮(zhèn)建設(shè)用地增量導(dǎo)向農(nóng)村, 擴大農(nóng)村集體建設(shè)用地的需求市場
一方面, 在積極盤活城鎮(zhèn)存量土地和閑置土地、有效挖潛城市建設(shè)用地的利用效率, 解決城市對于商業(yè)、住宅等建設(shè)用地需求矛盾的同時, 嚴格控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地土地增量特別是工業(yè)用地增量, 減少工業(yè)用地行政劃撥, 適度放寬農(nóng)村集體建設(shè)用地增量, 以促進農(nóng)村集體建設(shè)用地的市場需求, 為農(nóng)村集體建設(shè)用地入市提供市場基礎(chǔ)。需要注意的是, 放寬土地增量控制, 前提是必須按照農(nóng)村土地利用規(guī)劃要求, 運用市場機制, 將增量土地限制在農(nóng)村集體建設(shè)用地的框架之內(nèi)。另一方面, 農(nóng)村集體建設(shè)用地增量要盡量調(diào)控在整個行政區(qū)劃范圍內(nèi), 避免限定在城市近郊, 積極創(chuàng)造遠郊農(nóng)村集體建設(shè)用地市場條件, 提高市場吸引力, 讓遠郊農(nóng)民可以享受到與近郊農(nóng)民同等的土地收益, 防止進一步拉大不同區(qū)位農(nóng)村貧富差距。
(四) 積極宣傳引導(dǎo), 轉(zhuǎn)變農(nóng)村傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土情結(jié)觀念, 為農(nóng)村集體建設(shè)用地入市創(chuàng)造條件
在制度政策、土地規(guī)劃、市場管理等體系跟進的同時, 要積極宣傳引導(dǎo)。土地入市是由市場機制調(diào)節(jié)來提高土地利用效率和其他矛盾的重要手段, 一旦農(nóng)村建設(shè)用地入市就意味著交易由農(nóng)村集體組織進行確認, 有充分選擇交易或者不交易的自由。如果農(nóng)民還受到農(nóng)村鄉(xiāng)土情結(jié)束縛, 必然在行為上不配合甚至阻撓建設(shè)用地特別是宅基地流轉(zhuǎn)。因此, 應(yīng)通過媒介宣傳引導(dǎo), 轉(zhuǎn)變農(nóng)民鄉(xiāng)土觀念。其間, 應(yīng)該做到以下幾點:第一, 完善社會保障體系。將農(nóng)民納入與城鎮(zhèn)居民統(tǒng)一的社會保障體系, 使農(nóng)民在社會醫(yī)療、社會養(yǎng)老、社會保險、最低生活保障等方面與城鎮(zhèn)居民享受同等待遇, 讓農(nóng)民無后顧之憂。第二, 合理定級規(guī)劃與評估。中國農(nóng)村集體建設(shè)用地入市尚處于摸索階段, 市場配置和市場自由定價功能還不能有效發(fā)揮, 對城鄉(xiāng)土地建設(shè)予以定級規(guī)劃和評估, 同時介入行政調(diào)控, 在保證土地交易公平性的同時, 保障農(nóng)村集體建設(shè)用地不至于因為區(qū)位、補償標準等價值過低。第三, 探索土地入市新模式, 保障農(nóng)民生活水平。積極探索適應(yīng)我國國情的土地入市模式, 有利于推進農(nóng)村集體土地入市進程, 加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和縮小城鄉(xiāng)差距。對于工業(yè)用地, 可以采取折價入股、折價投資的方式, 并把保證失地農(nóng)民就業(yè)作為用地條件, 既可保障農(nóng)民擁有持續(xù)性股利收入, 又可保障農(nóng)民基本生活經(jīng)濟來源。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：西藏民族大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)2017年04期
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