——以蘇州市古村鎮(zhèn)為例

編者按:當(dāng)前，我國(guó)古村落保護(hù)資金的來(lái)源主要是政府撥款，部分開(kāi)發(fā)較好的村落則有旅游收入，除此以外，很少有其他社會(huì)資金的注入，因而資金短缺是最具普遍性的，也是落實(shí)保護(hù)政策亟待解決的關(guān)鍵問(wèn)題。如何走出這一困境？創(chuàng)新保護(hù)機(jī)制和利益共享機(jī)制等或許是引入社會(huì)資本的一劑良方。

在對(duì)古村鎮(zhèn)的走訪調(diào)研中發(fā)現(xiàn)每個(gè)古村鎮(zhèn)在保護(hù)過(guò)程中存在的問(wèn)題千差萬(wàn)別，但有些問(wèn)題是有共性的，如資金短缺、居民安置、保護(hù)與開(kāi)發(fā)的矛盾等問(wèn)題。很多問(wèn)題都是從資金短缺這個(gè)基本問(wèn)題衍生出來(lái)，因此古村鎮(zhèn)保護(hù)的資金問(wèn)題具有普遍性，需要專門(mén)立法來(lái)解決這個(gè)核心問(wèn)題。

一、古村鎮(zhèn)保護(hù)的資金構(gòu)成現(xiàn)狀

一是政府撥款。2014至2016年，中央財(cái)政按平均300萬(wàn)元每村的標(biāo)準(zhǔn)提供114億元補(bǔ)助資金支持傳統(tǒng)村落保護(hù)。目前，已有327個(gè)傳統(tǒng)村落獲得支持。蘇州市2005年制定的政府規(guī)章《蘇州市古村落保護(hù)辦法》，第十二條規(guī)定：各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)在每年的財(cái)政預(yù)算中安排一定比例投入資金專門(mén)用于古村落的保護(hù)。古村落旅游開(kāi)發(fā)的門(mén)票收入和其他旅游收入也應(yīng)安排一定的比例用于古村落的保護(hù)。鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)在土地拍賣(mài)所得中，安排一定比例用于古村落的保護(hù)。對(duì)古村落較多的鎮(zhèn)，市人民政府可以安排專項(xiàng)土地拍賣(mài)指標(biāo)用于古村落保護(hù)?！短K州市古村落保護(hù)條例》第十九條第一款規(guī)定，由市、縣級(jí)市（區(qū)）政府共同承擔(dān)古建筑搶救修繕費(fèi)用和古村落日常保護(hù)經(jīng)費(fèi)，保護(hù)和傳承這些優(yōu)秀的歷史文化遺產(chǎn)。同時(shí)，考慮到古村落分布的不平衡性，第十九條第二款明確，市、縣級(jí)市（區(qū)）人民政府應(yīng)當(dāng)建立古村落保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，并重點(diǎn)支持和推動(dòng)任務(wù)較重的鎮(zhèn)、村的古村落保護(hù)工作。第二十二條規(guī)定，古建筑保護(hù)管理責(zé)任人自籌資金修繕古建筑的，市、縣級(jí)市（區(qū)）政府給予貸款貼息、獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助。

政府撥款是古村落保護(hù)資金的主要來(lái)源，一般超過(guò)古村落保護(hù)、整治、開(kāi)發(fā)總支出的50%。在相關(guān)市政府、鎮(zhèn)政府撥款的前提下，多數(shù)古村落都能夠從建設(shè)、規(guī)劃、文物等部門(mén)爭(zhēng)取到一部分古村落保護(hù)資金，國(guó)家級(jí)和省級(jí)歷史文化名村還能夠獲得由國(guó)家或省級(jí)相關(guān)部門(mén)提供的保護(hù)資金。

二是旅游開(kāi)發(fā)帶來(lái)的資金反哺。旅游收入包括古村落整體或特定景點(diǎn)的門(mén)票收入以及古村落旅游紀(jì)念品、餐飲等的房租與管理費(fèi)用。旅游開(kāi)發(fā)是指為了更好地保護(hù)古村落，在古村落內(nèi)開(kāi)展的或是周邊開(kāi)發(fā)的可盈利實(shí)體，盈利產(chǎn)生的費(fèi)用將全部用于古村落的保護(hù)與建設(shè)。

三是私人資本。私人資本介入古村落保護(hù)主要通過(guò)社會(huì)募捐、家族捐助、參與開(kāi)發(fā)等方式。如楊灣古村的承志堂，又名金碧山莊，位于上灣石橋村，民國(guó)建筑，建筑面積1905平方米，房屋基本完好。原為清末明初滬地大商人王憲辰故居。新中國(guó)成立后，王氏家族大多外遷蘇滬等地，該房長(zhǎng)期空關(guān)，滋生白蟻，成了危房。2006年在村委會(huì)的幫助下，上海一錢(qián)姓醫(yī)生購(gòu)買(mǎi)后對(duì)房屋部分進(jìn)行修繕。2014年又耗資100多萬(wàn)元，全面修正了這幢老宅，成為楊灣古村落的民國(guó)代表性建筑。楊灣劉公堂是古村的一處清代宗教建筑，民國(guó)李根源《吳郡西山仿古記》中有該廟的記載，當(dāng)時(shí)名為“劉公廟”。新中國(guó)成立后廟堂先后作為生產(chǎn)隊(duì)倉(cāng)庫(kù)和供銷(xiāo)社商店，后來(lái)因房屋長(zhǎng)期空關(guān)而嚴(yán)重破損，2009年村民捐資20多萬(wàn)元，把房屋修繕一新，成為村人節(jié)假日的一處活動(dòng)場(chǎng)所。

二、古村鎮(zhèn)保護(hù)的資金困境

一是政府出資有限，且財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重。政府在古村鎮(zhèn)保護(hù)中起主導(dǎo)作用，盡管政府在古村鎮(zhèn)的保護(hù)中已經(jīng)投入了大量的資金，但古村鎮(zhèn)的保護(hù)是個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，需要持續(xù)不斷的資金供給。在調(diào)研過(guò)程中只有同里古鎮(zhèn)保護(hù)委員會(huì)的工作人員表示保護(hù)資金夠用，其他村鎮(zhèn)都表示存在保護(hù)資金困難的問(wèn)題。如甪直古鎮(zhèn)，該鎮(zhèn)歷史資源豐富，各級(jí)文保單位共計(jì)15處，41個(gè)點(diǎn)，尚處核定的保護(hù)單位23處，還有相當(dāng)多的傳統(tǒng)歷史建筑，面積廣，數(shù)量多，修繕體量較大。雖然針對(duì)歷史建筑修繕、保護(hù)規(guī)劃制定可通過(guò)吳中區(qū)古建筑搶修補(bǔ)助以及市、區(qū)服務(wù)業(yè)引導(dǎo)資金等途徑申請(qǐng)資金補(bǔ)助，但申請(qǐng)機(jī)會(huì)較少，補(bǔ)助比例不高，申請(qǐng)到的金額較為有限，其余大部分資金均要由政府承擔(dān)，壓力較大。

二是旅游開(kāi)發(fā)企業(yè)的融資限制。旅游開(kāi)發(fā)企業(yè)除了自身的一些缺陷之外，宏觀層面的缺陷同樣存在。其融資困境主要是來(lái)自于商業(yè)銀行的基本原則，即盈利性和安全性相統(tǒng)一的原則，商業(yè)銀行一般主要服務(wù)于大型國(guó)有企業(yè)、經(jīng)營(yíng)性收入較多、盈利能力較強(qiáng)的企業(yè)，也就是說(shuō)要有足夠的還款能力。由于景區(qū)類旅游資源的開(kāi)發(fā)周期長(zhǎng)、投資金額大、資金回收周期長(zhǎng)等客觀原因，不是各商業(yè)銀行的重點(diǎn)投資考慮對(duì)象。在我國(guó)金融市場(chǎng)中，可供景區(qū)類旅游企業(yè)利用的金融籌集工具較少，導(dǎo)致企業(yè)融資的能力較弱。

三是社會(huì)資金缺乏規(guī)范的介入機(jī)制。古村鎮(zhèn)的保護(hù)中已經(jīng)有社會(huì)資金流入的情況，但缺乏規(guī)范、長(zhǎng)效的介入機(jī)制。《蘇州市古村落保護(hù)辦法》第二十一條規(guī)定：古村落的旅游開(kāi)發(fā)，可以采取股份制的形式，村民以其所有的古建筑租賃或入股，同時(shí)吸收社會(huì)資金入股，參與古村落的保護(hù)、經(jīng)營(yíng)和收益。國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有控股公司應(yīng)當(dāng)優(yōu)先投資保護(hù)古村落。社會(huì)資金參與古村落保護(hù)可以參照《蘇州市區(qū)古建筑搶修貸款貼息和獎(jiǎng)勵(lì)辦法》進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)?！短K州市古村落保護(hù)條例》第二十條從縣級(jí)市（區(qū)）、鎮(zhèn)政府和村集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立公司參與、居民參股等方面作出了規(guī)定，鼓勵(lì)社會(huì)力量多渠道籌集資金參與古村落保護(hù)和利用。如明月灣作為蘇州市第一批古村落保護(hù)實(shí)施單位的試點(diǎn)對(duì)象，政府負(fù)責(zé)對(duì)其統(tǒng)一規(guī)劃，按原有風(fēng)貌修舊如舊，恢復(fù)了明月灣古村落的整體形象。2003年，西山鎮(zhèn)（現(xiàn)金庭鎮(zhèn)）成立了明月灣古村落保護(hù)和利用股份有限公司，吸引私宅入股。私宅由專家進(jìn)行評(píng)估，以貨幣形式作價(jià)入股，股份公司在試營(yíng)期間實(shí)行保底分紅，支付戶主每平方米每月0.7-2.5 元，待股份公司的經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)超過(guò)保底分紅效益時(shí)，再實(shí)行按股分紅。古宅由政府統(tǒng)一規(guī)劃投資維修，股份公司對(duì)古宅擁有三十年的使用權(quán)，三十年后，使用權(quán)歸還戶主，政府投資用于改造私宅的這部分產(chǎn)權(quán)也歸戶主所有。私宅入股的方式確實(shí)解決了一部分問(wèn)題，值得肯定，但《辦法》只是引入了這種方式，并沒(méi)有具體、規(guī)范的操作方式和程序，同樣地，《條例》也只是一個(gè)籠統(tǒng)性的規(guī)定。社會(huì)資金介入保護(hù)古村鎮(zhèn)可以說(shuō)是個(gè)趨勢(shì)，利用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)吸引社會(huì)資金，既有利于緩解政府出資的壓力，又能夠引起社會(huì)關(guān)注而激發(fā)古村鎮(zhèn)保護(hù)的活力。

三、古村鎮(zhèn)保護(hù)資金的立法對(duì)策

保護(hù)資金的短缺是目前古村鎮(zhèn)保護(hù)工作面臨的最大瓶頸之一。由于缺乏保護(hù)資金，大部分古村鎮(zhèn)只是處于控制保護(hù)狀態(tài)，沒(méi)有得到整體修復(fù)，還有一些古村鎮(zhèn)的傳統(tǒng)風(fēng)貌和形態(tài)格局遭受了嚴(yán)重的建設(shè)性破壞，古村鎮(zhèn)內(nèi)的古建筑沒(méi)有進(jìn)行搶救性修復(fù)，破損嚴(yán)重，有的已發(fā)生局部坍塌。古村落所在鎮(zhèn)、村，經(jīng)濟(jì)實(shí)力較為薄弱，靠鎮(zhèn)、村自籌資金解決古村落保護(hù)和古建筑搶救修繕任務(wù)，幾乎是不可能完成的任務(wù)。而且，古村落的日常維護(hù)每年也需要一定的資金投入。

因此，應(yīng)當(dāng)通過(guò)制度來(lái)撬動(dòng)社會(huì)資金，如社會(huì)資金如何介入古村鎮(zhèn)保護(hù)中，介入后如何運(yùn)作管理等。目前我國(guó)古村鎮(zhèn)的保護(hù)主要的資金來(lái)源依然是政府撥款，但隨著古村鎮(zhèn)的保護(hù)與不斷發(fā)展，政府撥款便不能滿足保護(hù)的需要。為了使古村鎮(zhèn)的保護(hù)能夠可持續(xù)，優(yōu)化古村鎮(zhèn)保護(hù)的資金結(jié)構(gòu)便是專門(mén)立法需要解決的問(wèn)題。

第一，拓寬旅游開(kāi)發(fā)企業(yè)的融資渠道。適合旅游開(kāi)發(fā)企業(yè)發(fā)展的融資不僅僅只有傳統(tǒng)的融資渠道，許多創(chuàng)新型融資渠道同樣也適合，例如旅游發(fā)展基金、風(fēng)險(xiǎn)融資等。

第二，引入PPP模式。PPP融資模式（"Public-Private-Partnership"），通常指政府部門(mén)和私人部門(mén)之間形成的一種合作或者合營(yíng)模式，其核心在于讓私人部門(mén)參與公共產(chǎn)品或者服務(wù)的供給，從而解決政府部門(mén)在提供公共物品方面的效率低下問(wèn)題。當(dāng)前該模式已經(jīng)被廣泛地應(yīng)用于能源、交通、通信、污水處理等城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。本質(zhì)上，PPP融資模式是一種政府與社會(huì)資本之間基于風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享而形成的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。在合作過(guò)程中，項(xiàng)目參與各方充分發(fā)揮自身的比較優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)“１＋１＞２”的效果，切實(shí)提高公共產(chǎn)品或者服務(wù)供給領(lǐng)域的效率與效果。

首先，該模式的引入可以使政府減輕財(cái)政壓力；其次，通過(guò)政府部門(mén)和私人部門(mén)簽訂合同，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)；政府的角色從實(shí)施者逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督者，使得古村鎮(zhèn)的保護(hù)側(cè)重公共利益的發(fā)展。再次，傳統(tǒng)的政府出資方式易滋生尋租腐敗，政府也可能由于追求自身利益最大化而忽視公共利益，因此，通過(guò)強(qiáng)化私人企業(yè)和社會(huì)機(jī)構(gòu)在PPP融資項(xiàng)目中的主導(dǎo)地位，加強(qiáng)項(xiàng)目當(dāng)中對(duì)政府部門(mén)行為的監(jiān)督力度，能有效解決政府自身項(xiàng)目開(kāi)發(fā)可能存在的低效和腐敗問(wèn)題。最后，通過(guò)引入PPP融資模式還可以為古村鎮(zhèn)的旅游開(kāi)發(fā)帶來(lái)創(chuàng)新機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制等先進(jìn)、高效的管理制度，激勵(lì)參與各方充分發(fā)揮自己的專業(yè)優(yōu)勢(shì)和資源優(yōu)勢(shì)，按照市場(chǎng)規(guī)律互相分工合作，更好地解決古村鎮(zhèn)保護(hù)的資金問(wèn)題和管理問(wèn)題，從而使得古村鎮(zhèn)的保護(hù)與社會(huì)現(xiàn)代化進(jìn)程接軌，促進(jìn)古村鎮(zhèn)保護(hù)的可持續(xù)發(fā)展。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:中南大學(xué)中國(guó)村落文化研究中心

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