蕭公權(quán)曾論及帝制國(guó)家控制其臣民的方式，主要有三：

一是通過(guò)照顧臣民基本的物質(zhì)需求，避免臣民因難以忍受艱困的生活“鋌而走險(xiǎn)”；二則通過(guò)向臣民反復(fù)灌輸精心篩選的道德教條（大部分是從儒家學(xué)說(shuō)中篩選出來(lái)的），使臣民接受或認(rèn)同現(xiàn)存的統(tǒng)治秩序；三則通過(guò)不斷監(jiān)視臣民，從而查出“奸民”并及時(shí)加以處理。

蕭先生所說(shuō)的第一個(gè)方面，主要包括歷代王朝在特定時(shí)期（特別是王朝興起階段），會(huì)通過(guò)授田、減免賦役、賑貸等手段，給臣民提供部分生產(chǎn)條件，減少對(duì)臣民的剝奪與壓榨，其中的核心是土地與賦役制度。第二個(gè)方面，主要包括王朝國(guó)家的教化制度，即從思想文化上控制臣民。第三個(gè)方面，主要指各種形式的治安制度，包括伍保制、保甲制等等。而無(wú)論是授田、減免賦役，還是推行教化、維護(hù)治安，又必然以戶籍登記、鄉(xiāng)里編排為前提。據(jù)此，王朝國(guó)家控制鄉(xiāng)村民眾的基本方式，就主要表現(xiàn)為如下三種：

（1）將民眾安置、穩(wěn)定在土地上，使之勞作不息，生產(chǎn)自存并供應(yīng)王朝國(guó)家。《漢書》卷二四《食貨志》云：

理民之道，地著為本。故必建步立畮，正其經(jīng)界。六尺為步，步百為畝，畝百為夫，夫三為屋，屋三為井，井方一里，是為九夫。八家共之，各受私田百畝，公田十畝，是為八百八十畝，余二十畝以為廬舍。出入相友，守望相助，疾病相救，民是以和睦，而教化齊同，力役生產(chǎn)可得而平也。

“著”，置也，定也，居也。顏師古注曰：“地著，謂安土也?！薄暗刂庇肿鳌巴林?，即安住于土地之上。《通典》卷一《食貨》一“田制”序云：

谷者，人之司命也；地者，谷之所生也；人者，君之所治也。有其谷則國(guó)用備，辨其地則人食足，察其人則徭役均。知此三者，謂之治政。夫地載而不棄也，一著而不遷也，安固而不動(dòng)，則莫不生殖。圣人因之設(shè)井邑，列比閭，使察黎民之?dāng)?shù)，賦役之制，昭然可見(jiàn)也。

因此之故，歷代王朝，于田制均甚為關(guān)注，蓋田地不僅為賦稅所出、國(guó)用之所賴，更是人民生計(jì)之依，無(wú)田則離土，離土則成為游民，人民游離則逸出于王朝國(guó)家控制體系之外。晁錯(cuò)說(shuō)：

民貧，則奸邪生。貧生于不足，不足生于不農(nóng)，不農(nóng)則不地著，不地著則離鄉(xiāng)輕家。民如鳥(niǎo)獸，雖有高城深池，嚴(yán)法重刑，猶不能禁也。

而欲使民不流離，就需要保障大部分民眾有田可耕，有地可種。北魏太和中，李安世上書說(shuō)：

臣聞量地畫野，經(jīng)國(guó)大式；邑地相參，致治之本。井稅之興，其來(lái)日久；田萊之?dāng)?shù)，制之以限。蓋欲使土不曠功，民罔游力。雄擅之家，不獨(dú)膏腴之美；單陋之夫，亦有頃畝之分。所以恤彼貧微，抑茲貪欲，同富約之不均，一齊民于編戶。

這是歷代王朝田制的基本原則。第一，國(guó)家需要盡可能地掌握全國(guó)土地的支配權(quán)，惟有如此，才能“量地畫野”，也才能在需要時(shí)使用國(guó)家權(quán)力，分配土地，或調(diào)整對(duì)土地的使用與占有，使鄉(xiāng)村民戶“著于”土地之上。第二，限制臣民占有田地的數(shù)量，即“限田”。限田的目的，不僅在于“使土不曠功，民罔游力”，更在于使“雄擅之家，不獨(dú)膏腴之美；單陋之夫，亦有頃畝之分?！钡谌M可能“恤彼貧微，抑茲貪欲”，即照顧、救濟(jì)貧窮卑微之人，抑制豪強(qiáng)無(wú)窮的欲望。從國(guó)家的立場(chǎng)上，對(duì)貧、富要一視同仁，至少在法律層面上，要把各種民戶作為“編戶齊民”一同對(duì)待。對(duì)于李安世之議，本傳稱：“高祖深納之，后均田之制起于此矣。”漢唐時(shí)期，王朝國(guó)家以不同形式實(shí)行名田制、占田制、均田制、限田制，出發(fā)點(diǎn)也就在這里。

（2）編排戶籍，將民眾納入王朝國(guó)家的戶口控制系統(tǒng)，控制其人身。國(guó)家大規(guī)模地編排民戶，列入籍帳，給予并確定民眾的身份，應(yīng)當(dāng)始于戰(zhàn)國(guó)時(shí)期。戶籍的編排、登記與管理，是與正在形成的集權(quán)制國(guó)家的軍事、治安、賦役制度聯(lián)系在一起的，反映出國(guó)家對(duì)民眾的控制得到了全面的加強(qiáng)，從而為專制主義集權(quán)奠定了基礎(chǔ)。池田溫說(shuō)：

通過(guò)郡縣鄉(xiāng)里掌握其戶口，這是帝國(guó)存立的絕對(duì)必要的基礎(chǔ)，所以造籍制度是國(guó)家體制最緊要的一環(huán)；同時(shí)，對(duì)于被統(tǒng)治的人民說(shuō)來(lái)，戶籍登錄不外是使他們慘遭租稅和徭役種種壓榨的第一步。

嚴(yán)格的戶籍制度，是專制主義集權(quán)制國(guó)家最重要的標(biāo)志之一，也是其得以建立、維系的基礎(chǔ)。正是通過(guò)戶籍制度，專制國(guó)家才得以控制民眾的居住、移動(dòng)、財(cái)產(chǎn)乃至婚姻與家庭，在不同程度上掌握土地、山林等基本經(jīng)濟(jì)資源，從民眾手中掠奪各種各樣的經(jīng)濟(jì)利益，征發(fā)民眾的勞動(dòng)力資源作為保障國(guó)家安全、擴(kuò)張的軍事力量，以及維系專制主義國(guó)家普遍都有的大規(guī)模國(guó)家公共工程的建設(shè)和維護(hù)，甚至通過(guò)戶籍制度，推行教化，宣揚(yáng)專制國(guó)家最為需要的、以忠孝為核心的社會(huì)倫理觀念，從而達(dá)到對(duì)民眾在政治身份、經(jīng)濟(jì)地位、社會(huì)角色、文化認(rèn)同等各方面的全方位控制。正是因?yàn)榇?，?zhàn)國(guó)以降，歷代王朝都非常重視戶籍制度的建立和實(shí)施，將之視為關(guān)乎王朝國(guó)家命運(yùn)的重要方面：王朝國(guó)家掌握的戶口繁盛，則王朝興盛、繁榮，臻于“盛世”；王朝國(guó)家掌握的戶口減耗，則意味著王朝國(guó)家走向衰退，乃至于衰亡。《通典》卷七《食貨》七于“歷代盛衰戶口”下論曰：

古之為理也，在于周知人數(shù)，乃均其事役，則庶功以興，國(guó)富家足，教從化被，風(fēng)齊俗和。夫然，故災(zāi)沴不生，悖亂不起?！袄淼拦苑?，版圖脫漏，人如鳥(niǎo)獸，飛走莫制。家以之乏，國(guó)以之貧，姦[宄]（冗）漸興，傾覆不悟。

正是在這個(gè)意義上，我們說(shuō)，戶籍制度是專制主義集權(quán)制國(guó)家的基石，它比任何官僚制度、軍事制度和經(jīng)濟(jì)、文化制度，都具有更重要的基礎(chǔ)性作用。

（3）編排層級(jí)制的鄉(xiāng)里組織，建立合行政管理、治安與教化于一體的“鄉(xiāng)里共同體”。《漢書·食貨志》描述理想狀態(tài)下的鄉(xiāng)里組織，說(shuō)：

在壄曰廬，在邑曰里。五家為鄰，五鄰為里，四里為族，五族為黨，五黨為州，五州為鄉(xiāng)。鄉(xiāng)，萬(wàn)二千五百戶也。鄰長(zhǎng)位下士，自此以上，稍登一級(jí)，至鄉(xiāng)而為卿也。于是里有序而鄉(xiāng)有庠。序以明教，庠則行禮而視化焉。

在這樣的鄉(xiāng)里中，鄉(xiāng)民“出入相友，守望相助，疾病相救，民是以和睦，而教化齊同，力役生產(chǎn)可得而平也。”這是漢代儒家設(shè)想的鄉(xiāng)里生活藍(lán)圖。無(wú)論這一藍(lán)圖是否在歷史上存在過(guò)，它都反映了古代中國(guó)編組鄉(xiāng)里的基本要求與目標(biāo)?！锻ǖ洹肪砣妒池洝贰班l(xiāng)黨”謂：

昔黃帝始經(jīng)土設(shè)井以塞諍端，立步制畝以防不足，使八家為井，井開(kāi)四道而分八宅，鑿井于中。一則不泄地氣，二則無(wú)費(fèi)一家，三則同風(fēng)俗，四則齊巧拙，五則通財(cái)貨，六則存亡更守，七則出入相司，八則嫁娶相媒，九則無(wú)有相貸，十則疾病相救。是以情性可得而親，生產(chǎn)可得而均，均則欺陵之路塞，親則斗訟之心弭。既牧之于邑，故井一為鄰，鄰三為朋，朋三為里，里五為邑，邑十為都，都十為師，師十為州。夫始分之于井則地著，計(jì)之于州則數(shù)詳。迄乎夏殷，不易其制。

這里所說(shuō)的“黃帝之制”，也不足為據(jù)，然其所說(shuō)鄉(xiāng)里編組的十個(gè)功能（不泄地氣，無(wú)費(fèi)一家，同風(fēng)俗，齊巧拙，通財(cái)貨，存亡更守，出入相司，嫁娶相媒，無(wú)有相貸，疾病相救），卻確然是鄉(xiāng)里制度設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)。統(tǒng)治者所希望構(gòu)建的，就是這樣一種既便于行政管理、治安控制，也便于推行教化，實(shí)現(xiàn)思想統(tǒng)一的鄉(xiāng)里共同體。歷代王朝雖然做法不一，制度各異，但推行鄉(xiāng)里制度的主旨卻并無(wú)不同。《日知錄》卷八《里甲》條引常熟陳梅之言曰：

《周禮》：“五家為比，比有長(zhǎng)。五比為閭，閭有胥。四閭為族，族有師。五族為黨，黨有正。五黨為州，州有長(zhǎng)。五州為鄉(xiāng)，鄉(xiāng)有大夫。”其間大小相維，輕重相制，綱舉目張，周詳細(xì)密，無(wú)以加矣。而要之，自上而下，所治皆不過(guò)五人，蓋于詳密之中而得易簡(jiǎn)之意，此周家一代良法美意也。

無(wú)論此法是否“周家”之法，從王朝國(guó)家控制鄉(xiāng)村的角度言之，確實(shí)是“良法”。在這個(gè)意義上，鄉(xiāng)里制度乃是王朝國(guó)家統(tǒng)治的基礎(chǔ)。白鋼先生說(shuō)：

鄉(xiāng)村社會(huì)實(shí)行鄉(xiāng)里制行政管理，這是古代中國(guó)不同于中世紀(jì)西歐的地方。鄉(xiāng)里制度的宗法性與行政性的高度整合，集中反映了中國(guó)古代社會(huì)結(jié)構(gòu)的一些特殊性。歷代鄉(xiāng)里制度都是以對(duì)全體鄉(xiāng)村居民進(jìn)行什伍編制為起點(diǎn)，以“什伍相?！?、“什伍連坐”為基本組織原則的。它是君主專制主義國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)中最基層的行政單位，擁有按比戶口、宣布教化、督催賦稅、攤派力役、維持治安、兼理司法的職權(quán)，被稱為“治民之基”。

換言之，鄉(xiāng)里制度的實(shí)質(zhì)，乃是王朝國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村民眾與鄉(xiāng)村社會(huì)的控制，其手段主要是通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)村民眾人身的控制，將之納入到王朝國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化體系中，使之成為王朝國(guó)家的“臣民”，安分守己，納稅服役。

因此，田制、戶籍、鄉(xiāng)里制度三端，緊密地聯(lián)系在一起，構(gòu)成專制主義王朝國(guó)家控制鄉(xiāng)村的三個(gè)支柱。這三個(gè)支柱是相互配合的：王朝國(guó)家通過(guò)掌握土地支配權(quán)，在不同程度上“授田”給鄉(xiāng)村民戶，從而獲得了控制并剝奪農(nóng)民的權(quán)力與“合法性”，并進(jìn)而將農(nóng)民盡可能固定在給定的土地上，使之“土著”，并“安土重遷”；通過(guò)戶口登記，掌握鄉(xiāng)村民戶的基本情況，將之編組進(jìn)層級(jí)制的鄉(xiāng)里制度中；又通過(guò)鄉(xiāng)里制度，控制、調(diào)整鄉(xiāng)村民戶的土地占有和使用，檢括戶口，強(qiáng)化對(duì)鄉(xiāng)村民戶的人身與經(jīng)濟(jì)控制，強(qiáng)制性地征發(fā)賦役，從而最大程度地滿足王朝國(guó)家的各種需要。其中，戶籍與鄉(xiāng)里制度更為緊密地聯(lián)系在一起，乃是王朝國(guó)家實(shí)現(xiàn)其鄉(xiāng)村控制的根本性制度保障。

所謂“鄉(xiāng)里制度”，簡(jiǎn)言之，就是由“鄉(xiāng)”、“里”構(gòu)成的鄉(xiāng)村控制制度，是王朝國(guó)家立足于統(tǒng)治的需要而建立的、縣級(jí)政權(quán)以下的、直接或間接地控制鄉(xiāng)村民戶與地域、以最大程度地獲取人力與物力資源、建立并維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的控制制度。

首先，鄉(xiāng)里制度是王朝國(guó)家為主導(dǎo)建立的、自上而下地控制鄉(xiāng)村資源、社會(huì)與文化的制度，其目標(biāo)在于控制民眾的人身與物質(zhì)財(cái)富、建立并保持王朝國(guó)家的統(tǒng)治秩序。在這個(gè)意義上，鄉(xiāng)里制度乃是王朝國(guó)家諸種統(tǒng)治制度的組成部分。因此，無(wú)論鄉(xiāng)里制度采用怎樣的方式，是官府設(shè)官置吏，采用層級(jí)制的行政管理方式（所謂“鄉(xiāng)官制”），還是征發(fā)或召募職役、各任以職事，即主要采用征役以任事的管理方式（所謂“職役制”），它都是國(guó)家基層控制制度的一部分，是王朝國(guó)家（“官”）的制度，而不是民間社會(huì)（“民”）的制度。因此，以各種鄉(xiāng)村社會(huì)的力量（包括不同類型的鄉(xiāng)村豪強(qiáng)、鄉(xiāng)紳以及“邊緣群體力量”）為主導(dǎo)的鄉(xiāng)村社會(huì)的“自治”制度（包括血緣的、地緣的、業(yè)緣的以及以信仰或儀式相聯(lián)系的組織及其制度性安排）不包括在內(nèi)。

研究中國(guó)鄉(xiāng)村的學(xué)者，往往立足于不同的學(xué)科（主要是人類學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)及歷史學(xué)）背景，在不同的學(xué)術(shù)體系與語(yǔ)境中，使用鄉(xiāng)村制度、鄉(xiāng)村控制制度、鄉(xiāng)里制度等概念，而一般未予以清晰的界定。所以，需要對(duì)這三個(gè)概念略作辨析。

一般說(shuō)來(lái)，鄉(xiāng)村制度（或農(nóng)村制度）乃是相對(duì)于城市制度而言的，是指在鄉(xiāng)村（農(nóng)村）區(qū)域建立并運(yùn)行的諸種制度，包括鄉(xiāng)村（農(nóng)村）的經(jīng)濟(jì)制度（包括土地制度、賦稅制度等）、社會(huì)制度（包括社會(huì)組織、社會(huì)控制特別是行政管理與治安制度）、教育與文化制度（包括社會(huì)倫理與禮儀制度、教育文化體制）等。鄉(xiāng)村制度的研究者主要立足于城市社會(huì)與鄉(xiāng)村社會(huì)的二元分劃，將城市及其制度性安排作為鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)村制度的參照系，展開(kāi)對(duì)于鄉(xiāng)村及其制度的探討。因此，研究者雖然也把國(guó)家（其不同層級(jí)的統(tǒng)治中心，主要在城市里）在鄉(xiāng)村地區(qū)建立并實(shí)行的諸種制度包括在鄉(xiāng)村制度中，但往往更傾向于強(qiáng)調(diào)對(duì)鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)村制度與鄉(xiāng)村社會(huì)“特性”的“發(fā)掘”與揭示，所以特別著意于鄉(xiāng)村“自生的”或“內(nèi)在的”、具有“自治性”的諸種制度，如村莊組織、宗族組織等。這種研究的出發(fā)點(diǎn)，一般是將古代中國(guó)界定為農(nóng)業(yè)國(guó)家，認(rèn)為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化乃是傳統(tǒng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化體系的主體，故而研究鄉(xiāng)村制度乃是深入探究中國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化制度的入手點(diǎn)。

鄉(xiāng)村控制制度研究的出發(fā)點(diǎn)則是國(guó)家政權(quán)（在中國(guó)古代史的背景下，則主要是王朝國(guó)家）及其在鄉(xiāng)村的代理人，是站在國(guó)家、政府以及鄉(xiāng)村權(quán)力的掌握者的立場(chǎng)上，探究國(guó)家權(quán)力和權(quán)力集團(tuán)通過(guò)怎樣的制度性安排，控制鄉(xiāng)村地區(qū)與鄉(xiāng)村民眾，建立并維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)的秩序。因此，鄉(xiāng)村控制制度，既包括國(guó)家權(quán)力控制鄉(xiāng)村民眾與鄉(xiāng)村地區(qū)的各種制度性安排，如鄉(xiāng)村行政管理組織、治安監(jiān)控體系、賦役征發(fā)系統(tǒng)、文化與思想控制體系以及救荒等社會(huì)救濟(jì)系統(tǒng)等，也包括鄉(xiāng)村權(quán)力的掌握者，如何通過(guò)國(guó)家“授予”或“委托”的權(quán)力，并利用其自身的經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位及其擁有或掌握的武力、財(cái)力與文化權(quán)力，在諸種形式的“鄉(xiāng)村自治制度”及其傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建并維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)及其秩序。蕭公權(quán)正是在這個(gè)意義上討論19世紀(jì)中華帝國(guó)對(duì)于鄉(xiāng)村的控制的。在其名著《中國(guó)鄉(xiāng)村：論19世紀(jì)的帝國(guó)控制》第二編“鄉(xiāng)村控制”中，蕭先生用“治安監(jiān)控：保甲體系”，“鄉(xiāng)村稅收：里甲體系”，“饑荒控制：社倉(cāng)及其他糧倉(cāng)”，“思想控制：鄉(xiāng)約及其他制度”等四章的篇幅，主要討論王朝國(guó)家的鄉(xiāng)村控制制度；而在第三編“控制的效果”中，則著意分析村莊領(lǐng)袖、宗族等鄉(xiāng)村組織在鄉(xiāng)村秩序的建立與維護(hù)中的作用。

鄉(xiāng)里制度或鄉(xiāng)里控制制度則是鄉(xiāng)村控制制度的組成部分，它主要指以賦役征發(fā)和治安監(jiān)控為目的的鄉(xiāng)村行政管理制度，是國(guó)家權(quán)力通過(guò)不同的行政方式，控制、管理鄉(xiāng)村民眾與鄉(xiāng)村地區(qū)的制度性安排。征發(fā)賦役和監(jiān)控治安雖然都是鄉(xiāng)里制度的主要功能，但二者的制度性規(guī)定（如賦役的種類、稅則，鄰保連坐的法律規(guī)定等）并不包括在鄉(xiāng)村行政管理制度之內(nèi)。同樣，戶籍制度雖然在很多時(shí)候表現(xiàn)為鄉(xiāng)里制度的前提，甚至包含在鄉(xiāng)里制度之內(nèi)，但戶籍制度本質(zhì)上是一種人身控制制度，而鄉(xiāng)里制度卻屬于行政管理制度。實(shí)際上，歷史學(xué)者更傾向于以特定時(shí)段具體的鄉(xiāng)村基層管理組織的名稱，指稱特定時(shí)段鄉(xiāng)村行政管理的制度性安排，如秦漢鄉(xiāng)里制、北魏三長(zhǎng)制、隋唐鄉(xiāng)里制、宋代都保（圖）制、金元社制或村社制、明清里甲制與保甲制等，只是在綜論歷代王朝的鄉(xiāng)村行政管理制度時(shí)，才概括性地將之總稱為“鄉(xiāng)里制度”。

其次，就其基本結(jié)構(gòu)而言，鄉(xiāng)里制度由鄉(xiāng)、里、鄰等縣級(jí)政權(quán)以下、不同層級(jí)的地域性管理單元組成。其中，鄉(xiāng)包括若干村落，是縣以下、里以上的地域性行政管理單元，或戶口賦役籍帳匯總的單元，或人文地理單位；里以村落和居住地域?yàn)榛A(chǔ)，是基本的基層行政管理和賦役征發(fā)單元；鄰以五家互保連坐為原則，是最基層的治安監(jiān)控單元。 

在儒家學(xué)說(shuō)理想的設(shè)計(jì)中，比鄰而居的五家民戶“出入相友，守望相助，疾病相救”，又相互伺察，互相監(jiān)督，榮辱與共，賞罰相延及，故上級(jí)管理者于各戶之出入、存亡、臧否、逆順皆可得到了解與把握。清人陸世儀說(shuō)：“治天下，必自治一國(guó)始；治一國(guó)，必自治一鄉(xiāng)始；治一鄉(xiāng)，必自五家為比、十家為聯(lián)始?！痹谶@個(gè)意義上，以五家（或十家）民戶為基本編組單位的鄰、比（伍、什、保、甲）等，乃是王朝國(guó)家控制鄉(xiāng)村的最基層的單位?！氨揉彾印笔青彵染幣诺脑瓌t，換言之，鄰比是以民戶的居住狀態(tài)為根據(jù)編排的管理單位，在本質(zhì)上是地緣性的組織單元。

里、閭之制，也起源于居住單位?！墩f(shuō)文》釋“閭”，謂：“閭，侶也，二十五家相群閭也。” 則閭之本義，即指群侶而居，亦即整齊的聚落內(nèi)部分劃為若干規(guī)整的居住區(qū)?！墩f(shuō)文》釋“里”，謂：“居也，從田從土?！?nbsp;故“里”乃是指帶有田地的居住區(qū)。里大抵有土垣圍繞，內(nèi)部分劃也較為規(guī)整。故無(wú)論制度規(guī)定以二十五家、五十家，還是以百家、百一十家為里（閭），而在實(shí)際的編排中，里必然以村落為基礎(chǔ)，或以一村為一里，或合數(shù)村為一里，或?qū)⒁淮蟠澹òǔ且兀┚幣艦槿舾衫?。里編定之后，則當(dāng)相對(duì)保持穩(wěn)定，不必因戶口增加而頻繁地重新編排。質(zhì)言之，百家之里是以村落為基礎(chǔ)編排的。

鄉(xiāng)在起源上就是一種地域單元，指包括若干村落的鄉(xiāng)村區(qū)域。秦漢時(shí)期的鄉(xiāng)是縣級(jí)政權(quán)之下的行政區(qū)域，所統(tǒng)戶口一般在千余戶至數(shù)千戶，規(guī)模較大；在鄉(xiāng)部的中心聚落設(shè)有鄉(xiāng)廷，以嗇夫或有秩主管鄉(xiāng)政。魏晉南北朝時(shí)期，鄉(xiāng)的戶口規(guī)模逐漸減小，至隋唐時(shí)定制為五百戶，遠(yuǎn)較漢代的鄉(xiāng)為小。唐代的鄉(xiāng)政由所屬五里的里正主持，諸鄉(xiāng)里正到縣衙當(dāng)值，處理本鄉(xiāng)事務(wù)，故諸鄉(xiāng)不再有鄉(xiāng)司駐地。因此，中唐以迄北宋前期，鄉(xiāng)遂逐漸向以賦役征納為核心的籍帳匯總單元和人文地理單元演變。在鄉(xiāng)逐步退出鄉(xiāng)村事務(wù)的具體運(yùn)作之后，管、都保等相繼成為縣與里（耆、大保）之間的、統(tǒng)領(lǐng)數(shù)村的地域行政單元，其所領(lǐng)戶數(shù)在250戶至千余戶不等。明代里甲制下，縣直轄各里，沒(méi)有嚴(yán)格意義上的“鄉(xiāng)級(jí)”行政管理層級(jí)。到了清代，隨著保甲制的全面推行，以千家為基本編制原則的“保”在鄉(xiāng)集的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)，成為以百家為原則、以村落為基礎(chǔ)編排的“甲”（百家）或“里”之上的地域性行政管理單元，并為近代以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為核心的鄉(xiāng)村控制體系奠定了基礎(chǔ)。

因此，雖然歷代鄉(xiāng)里制度歷有變化，但其基本結(jié)構(gòu)，卻一直由鄉(xiāng)、里、鄰（無(wú)論其具體名稱若何）三個(gè)層級(jí)構(gòu)成，而鄉(xiāng)、里、鄰又分別對(duì)應(yīng)縣域范圍內(nèi)的地域分劃單元、村落以及鄰保三個(gè)地域與居住層級(jí)。由地域分劃、村落、鄰保的地域與居住結(jié)構(gòu)的相對(duì)穩(wěn)定性，決定了鄉(xiāng)里制度在結(jié)構(gòu)上的相對(duì)穩(wěn)定性。

第三，就具體的功能與運(yùn)行機(jī)制而言，鄉(xiāng)里制度的核心問(wèn)題有三：一是如何把鄉(xiāng)村民戶編排進(jìn)鄉(xiāng)里體系之中，二是如何通過(guò)鄉(xiāng)里制度體系征發(fā)賦役，三是如何通過(guò)鄉(xiāng)里制度體系維持鄉(xiāng)村的治安和社會(huì)秩序。其中，根據(jù)怎樣的原則、怎樣把鄉(xiāng)村民戶編排進(jìn)鄉(xiāng)里系統(tǒng)，乃是鄉(xiāng)里制度運(yùn)行的關(guān)鍵。

總的說(shuō)來(lái)，歷代王朝的鄉(xiāng)里制度，在原則上，都是以戶口編排為起點(diǎn)的，亦即規(guī)定以五戶為鄰、比、伍或十戶、十一戶為什、甲，二十五戶、三十戶、五十戶、百戶、百一十戶為一里、大保、社，二百五十戶、五百戶、千戶為鄉(xiāng)、都等。這種編排原則及其實(shí)行，需以嚴(yán)密的戶籍控制為前提——只有掌握了較為準(zhǔn)確的戶口籍帳，才能根據(jù)著籍戶口編排鄉(xiāng)里，并通過(guò)鄉(xiāng)里控制體系征發(fā)賦役，維護(hù)治安?？墒牵艿矫駪籼油?、豪強(qiáng)蔭蔽強(qiáng)占以及隱冒戶口等各種因素的影響，王朝國(guó)家對(duì)于鄉(xiāng)村民戶的控制，往往隨著國(guó)家控制力的衰退而逐漸松弛——在一個(gè)王朝周期里，國(guó)家能夠有效掌控的著籍戶口在全部戶口中所占的比例是逐步下降的，建基于戶口籍帳之上的鄉(xiāng)里編排遂越來(lái)越不能發(fā)揮征發(fā)賦役的功能。同時(shí)，雖然在按戶口編排鄉(xiāng)里時(shí)，是以著籍戶口的居地為基礎(chǔ)的，亦即根據(jù)村落編排鄉(xiāng)里的，但在鄉(xiāng)里編排確定之后，由于社會(huì)動(dòng)亂、人口遷移等原因，越來(lái)越多的民戶脫離其原先的鄉(xiāng)里，也使官府無(wú)法再依靠固有的鄉(xiāng)里控制系統(tǒng)征發(fā)賦役。凡此，均引發(fā)了鄉(xiāng)里編排的基本原則由戶口原則向居地或田畝原則轉(zhuǎn)變，即不再以戶口、而主要以居住地（村落）或耕種的田畝，作為征發(fā)賦役的根據(jù)。鄉(xiāng)里制度的基本原則由戶口原則向村落、田畝原則的演變，乃是古代鄉(xiāng)里制度演變的根本性變化。根據(jù)這種變化線索，我們可以將古代鄉(xiāng)里制度及其演變，大致分為秦漢魏晉南北朝、隋唐宋元、明清三個(gè)時(shí)期。在每一個(gè)時(shí)期里，王朝國(guó)家的鄉(xiāng)里制度均首先建基于戶口原則之上，然后漸次變化為村落或田畝原則；至下一個(gè)時(shí)期，又重新確立戶口原則，復(fù)漸次過(guò)渡到村落或田調(diào)原則。所以，這三個(gè)時(shí)期，也可以看作為中國(guó)古代王朝國(guó)家鄉(xiāng)里制度演變的三個(gè)周期性循環(huán)。

（1）從秦漢的鄉(xiāng)、里到魏晉南北朝的村、丘、屯、塢。

秦代鄉(xiāng)里制度的根基，在于把軍隊(duì)的組織管理方法應(yīng)用于民戶編排和鄉(xiāng)村控制，因而核心在于戶口控制，鄉(xiāng)里編排的基本依據(jù)乃是著籍戶口。漢代沿用并強(qiáng)化了這一原則，規(guī)定以五家為伍、十家為什、百家為里、十里（千家）一鄉(xiāng)。如此嚴(yán)整的五、十進(jìn)制的戶口編排當(dāng)然只是基于統(tǒng)治理念的制度性規(guī)定，在其實(shí)行之初，就受制于各地自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)與歷史文化背景特別是居住狀態(tài)的差異，而表現(xiàn)出強(qiáng)烈的地域性差異——每里領(lǐng)有的戶數(shù)既相差較大，每鄉(xiāng)所領(lǐng)里數(shù)、戶數(shù)更有較大差異，而伍、什之編排甚至在很多地區(qū)并未實(shí)行。盡管如此，戶口原則仍然是秦與漢代鄉(xiāng)里編排的基本原則。

可是，至遲到東漢中期，就已出現(xiàn)了籍屬鄉(xiāng)里與居住地不相符以及脫籍的現(xiàn)象。至漢末亂離，以迄于魏晉，戶口流散，或逃亡他鄉(xiāng)，或托庇于大族，國(guó)家掌握的著籍戶口大幅度衰減。在制度規(guī)定和運(yùn)作方面，漢代以來(lái)由鄉(xiāng)廷負(fù)責(zé)的八月案比漸不再如期進(jìn)行，故西晉制度乃在縣廷中按鄉(xiāng)分設(shè)治書史或史，負(fù)責(zé)編制各鄉(xiāng)戶口賦役籍帳，從而使鄉(xiāng)的事務(wù)重心轉(zhuǎn)移到縣廷中來(lái)，鄉(xiāng)正、嗇夫之地位遂逐漸降低，甚至可能普遍不再設(shè)置，或即使設(shè)置也發(fā)揮很少作用。至東晉南朝，僑郡縣、蠻左郡縣一般不再分劃各鄉(xiāng)，南方土著縣原有的鄉(xiāng)在縣域行政管理中所發(fā)揮的作用也越來(lái)越小，終至于基本沒(méi)有作用。同時(shí)，以戶口編排為基礎(chǔ)的“里”也逐漸松弛，丘、村等自然聚落逐步演變成為實(shí)際的鄉(xiāng)村行政管理單位，與“里”并存，甚至慢慢地取代了“里”。在這一過(guò)程中，鄉(xiāng)村社會(huì)的實(shí)際控制權(quán)遂漸次落入所謂“郡邑巖穴之長(zhǎng)，村屯塢壁之豪”的手中，而這些土豪宗帥據(jù)有村屯塢壁，以武力、財(cái)力控制其所團(tuán)聚的民戶。魏晉十六國(guó)以至北朝前期北方地區(qū)普遍存在的塢壁，也發(fā)揮了實(shí)際控制北方鄉(xiāng)村地區(qū)的作用。由土豪宗帥主導(dǎo)的村、丘、屯、塢在北南方地區(qū)鄉(xiāng)村社會(huì)控制體系中發(fā)揮著核心性的作用，說(shuō)明秦漢以來(lái)由王朝國(guó)家主導(dǎo)的、以戶口原則編排鄉(xiāng)里體系的控制方式，已基本喪失其作用；而作為鄉(xiāng)村社會(huì)組織與管理單位的村、丘、屯、塢等，無(wú)論其規(guī)模大小、具體形態(tài)如何，均是以居住地為原則的。

所以，概括地說(shuō)，自春秋戰(zhàn)國(guó)以后逐步萌蘗、至秦漢時(shí)代形成的以戶口原則編排的鄉(xiāng)里控制體系，至東漢中后期漸次崩解，逐步被以居住地原則組織起來(lái)的村、丘、屯、塢所取代。這是中國(guó)古代鄉(xiāng)里制度演變的第一個(gè)循環(huán)。

（2）從隋唐的鄉(xiāng)－里到宋元的都－圖與村社。

隋唐鄉(xiāng)里制的制度根源，來(lái)自于北魏三長(zhǎng)制，其鄉(xiāng)里編排的基本原則，是戶口——無(wú)論隋開(kāi)皇三年令“五家為保，保五為閭（里），閭四為族（黨）”，“五百家置鄉(xiāng)正”，開(kāi)皇九年“制”五百家為鄉(xiāng)、百家為里，還是唐制“百戶為里，五里為鄉(xiāng)，四家為鄰，五家為?！?，均以戶口作為編排鄉(xiāng)里的根據(jù)。雖然在其編排之初，就不得不考慮到村落的大小規(guī)模而對(duì)“里”的編排做出調(diào)整，并在制度上確立了“村”的地位，“鄉(xiāng)”更有其明確的地域范圍，但鄉(xiāng)里編排的基本原則乃是戶口，則是沒(méi)有疑問(wèn)的。所以，自北魏以迄于隋至唐初，在長(zhǎng)時(shí)期的亂離之后，戶口控制的基本原則又逐步確立下來(lái)。

然至唐后期實(shí)行兩稅法，“戶無(wú)主客，以見(jiàn)居為簿；人無(wú)丁中，以貧富為差”，居地與田畝乃成為“居人之稅”和“田畝之稅”的主要根據(jù)。 賦役既以居地和田畝為主要根據(jù)，戶口的意義乃大為降低，戶口籍帳之荒廢乃成為不可避免之趨勢(shì)。戶口籍帳既漸趨荒廢，以籍帳為基礎(chǔ)、并以籍帳編排和租庸調(diào)之征納為主要職能的鄉(xiāng)里制度也就不可避免地走向崩解。而同時(shí)，以地域（居住地域與生產(chǎn)生活地域）為核心的村，以及作為兩稅法基礎(chǔ)的田畝，遂成為征發(fā)賦稅的基本單位。這一變化的實(shí)質(zhì)，乃是居地與地域控制的原則逐步取代了戶口控制原則。

變化的結(jié)果，是當(dāng)五代、北宋整頓鄉(xiāng)里控制體系時(shí)，即不再試圖以戶口原則編排鄉(xiāng)里。北宋前期，無(wú)論是鄉(xiāng)里（置有鄉(xiāng)書手、里正），還是耆（置耆長(zhǎng)）、管（置戶長(zhǎng)），都不再按戶口原則編排，而基本上按地域和村落分劃。熙寧、元豐年間實(shí)行保甲法，試圖重建戶口控制體系，然在實(shí)行過(guò)程中既頗有曲折，復(fù)漸次發(fā)生變化——保甲法的戶口控制原則，不得不逐步適應(yīng)兩稅法按田畝征發(fā)賦役的原則，從而使都保、大保逐漸由戶口控制單元，演變?yōu)榈赜蚩刂茊卧?，特別是南宋時(shí)在部分州縣推行經(jīng)界法，按鄉(xiāng)均定兩稅、按都保丈量土地、按大保編制田畝圖帳，都－保制遂在部分地區(qū)演變成為都－圖制，都、圖（大保）的地域單元的性質(zhì)乃更為突顯。元代南方地區(qū)的鄉(xiāng)里控制體系，雖然根據(jù)元制差充里正、主首、社長(zhǎng)，但里正、主首按都設(shè)置，社則多據(jù)圖（大保）或村設(shè)置，實(shí)際上仍是沿用南宋以來(lái)的都、圖、村格局，在本質(zhì)上仍然是地域控制，而非戶口控制。在北方地區(qū)，自晚唐以來(lái)，村實(shí)際上已逐步取代里，成為鄉(xiāng)村基層管理單位與社會(huì)組織。金代的村社制融合女真固有的寨（蒲輦）制與唐中后期以來(lái)北方地區(qū)的村制，確立了以村社為鄉(xiāng)村基本控制單位與社會(huì)管理組織的制度。在金元時(shí)期的北方地區(qū)，雖然也間有一社包括兩個(gè)或以上村，以及一村分為數(shù)社的情況，但一村一社的情形比較普遍。

由北魏三長(zhǎng)制發(fā)端的、以戶口控制原則為基礎(chǔ)的隋唐鄉(xiāng)里制，以中唐實(shí)行兩稅法為契機(jī)，漸次向以村落、田畝控制為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村控制制度變化，五代時(shí)的團(tuán)、耆，宋代的管、耆、都、圖，都是以地域或村落控制為基礎(chǔ)的。這是中國(guó)古代鄉(xiāng)里制度演變的第二個(gè)循環(huán)，這個(gè)循環(huán)也是從戶口控制漸變?yōu)榇迓渑c田畝控制。

（3）從明代里甲制到清代“順莊法”。

明初建立的黃冊(cè)里甲制，以人戶控制為基本原則，“賦役皆以丁而定”，實(shí)際上主要來(lái)源于元代北方地區(qū)實(shí)行的村社制和戶丁稅制，并非沿自南宋以來(lái)南方地區(qū)實(shí)行的、以居地和田畝控制為原則的都－圖制。當(dāng)然，黃冊(cè)里甲制在南方地區(qū)的實(shí)行過(guò)程中，事實(shí)上是與此前已普遍編造的魚鱗圖冊(cè)制度相結(jié)合的，又規(guī)定編里“務(wù)不出本都”，故里甲編排實(shí)際上盡可能將戶口編排落實(shí)到固有的居地—田畝系統(tǒng)之中。而在北方地區(qū)，由于大規(guī)模地“遷民”，按屯編排遷民，戶口原則遂得到較為全面徹底的實(shí)行。盡管各地在實(shí)行里甲制的過(guò)程中存在較大差別，但總的說(shuō)來(lái)，明初黃冊(cè)里甲制在性質(zhì)上屬于戶口控制。

明中期以后，隨著人口遷徙與田畝地土的變動(dòng)，以戶籍編排為核心的里甲制漸至崩解，系于某里之下的戶口未必再集中居住于其原來(lái)的村落或地域之中，各村落所屬田地則未必再系于本里戶口之下。呂坤說(shuō)：“一里之地，滿縣分飛；滿縣之田，皆無(wú)定處。……是以一里催科，四境尋人，多里老之奔馳，成輸納之逋負(fù)?！睉艏炫c特定的村落、田畝相脫離。正因?yàn)榇斯?，隆慶、萬(wàn)歷年間，各地遂不得不推行賦役改革，清丈田畝，“以地為主，不以人為主。人系名于地，不許地系于畝于人?！奔匆蕴锏貫榛A(chǔ)，賦役隨地畝征派，而不再以戶籍為綱目、賦役系于戶籍之上。這樣，建基于戶籍控制之上的“里”乃漸次被不同類型的地域單元（如村、莊、垸等）所取代。

清代，各地雖然仍然編排里甲，但里甲之“里”（亦稱為“社”）實(shí)際上已成為單純的戶口賦役籍帳編制單位，逐步脫離實(shí)際的地域范圍——按里設(shè)置的“里書”、“社書”、“冊(cè)書”或“書手”等，不再下鄉(xiāng)到所管的里催征賦役，而是在州縣衙門里負(fù)責(zé)編制有關(guān)戶籍賦役帳冊(cè)，并辦理田產(chǎn)交易、糧戶過(guò)割等事宜，乃是縣衙的胥吏。清初推行“均田均役”，“照田編甲”，從而在制度上確立了按照田畝編排圖（里）、甲的原則，“按田輪役”逐步過(guò)渡到“落甲催征”，而“甲”復(fù)“順莊”編排（即以人戶現(xiàn)居村莊為編查依據(jù)， 散落各地的田地，一概歸戶主名下，登冊(cè)納糧，所謂“挨莊定甲，地歸本莊，輪流應(yīng)役”），從而將原有的里甲戶名與田土最終落實(shí)到人戶居住的村莊，最終完成了戶口控制向村落控制的轉(zhuǎn)變。

從明初嚴(yán)格地按戶口編排的黃冊(cè)里甲制，到明后期地各地區(qū)漸次實(shí)行的賦役按田畝派征、系人戶于地，再到清前期“照田編甲”、“地歸本莊”，中國(guó)古代鄉(xiāng)里制度的變化完成了其第三個(gè)由戶口原則向村落—田畝原則演變的循環(huán)。

總之，戶口控制與居地—畝地控制乃是中國(guó)古代王朝國(guó)家鄉(xiāng)里控制的兩種基本方式。秦漢、隋唐與明朝在其建立制度之初，均立足于戶口控制原則，試圖盡可能掌握較多的著籍戶口，并根據(jù)其所掌握的著籍戶口，編排鄉(xiāng)里控制體系。而在東漢中后期以至于魏晉十六國(guó)南朝時(shí)期、唐中后期以迄于南宋、明中后期以至于清代，因?yàn)楦鞣N原因，建立在戶口原則之上的鄉(xiāng)里控制體系逐步松弛甚至趨于崩解，乃不得不因應(yīng)實(shí)際情況的變化，而發(fā)生改變，逐步根據(jù)人戶居住的村落、耕種的田畝，來(lái)征發(fā)賦役，并通過(guò)不同方式，以村莊、地域?yàn)榛A(chǔ)，維護(hù)鄉(xiāng)村的社會(huì)秩序。

在專制主義中央集權(quán)的王朝國(guó)家體制下，所謂“皇權(quán)”或“國(guó)權(quán)”，大致就相當(dāng)于王朝國(guó)家的權(quán)力。王朝國(guó)家權(quán)力體系的核心，在于自上而下的控制；其實(shí)質(zhì)，則在于掌握權(quán)力的統(tǒng)治集團(tuán)，通過(guò)諸種制度性安排，以各種方式，控制盡可能廣大的區(qū)域和盡可能多的民眾，占有、掌握并使用全部社會(huì)的各種資源。從權(quán)力使用的方式及其作用的領(lǐng)域而言，王朝國(guó)家權(quán)力可區(qū)分為政治權(quán)力與社會(huì)權(quán)力兩個(gè)層面：前者主要是指權(quán)力集團(tuán)通過(guò)諸種政治手段，以包括暴力在內(nèi)的諸種強(qiáng)制性等手段，控制不同層級(jí)的權(quán)力集團(tuán)，并通過(guò)他們，控制幅員遼闊的疆土和各種各樣的人群，其目標(biāo)在于建立并維護(hù)王朝國(guó)家對(duì)于疆域與人民的控制，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治秩序的相對(duì)穩(wěn)定；后者主要是權(quán)力集團(tuán)主要通過(guò)委托、制衡、協(xié)商、征發(fā)等方式，調(diào)動(dòng)或役使不同的人群，利用或通過(guò)他們，控制社會(huì)運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)，以獲取人力與物力資源，其目標(biāo)在于建立并維護(hù)相對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)秩序，以實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的有效控制與使用。東漢人徐幹在論及“民數(shù)”乃是國(guó)家治平的根本時(shí)說(shuō)：

民數(shù)者，庶事之所自出也，莫不取正焉。以分田里，以令貢賦，以造器用，以制祿食，以起田役，以作軍旅，國(guó)以之建典，家以之立度，五禮用修，九刑用措者，其惟審民數(shù)乎？

分配耕地與居宅（“分田里”），征發(fā)貢賦（“令貢賦”），制造禮器與兵器（“造器用”），規(guī)定、頒發(fā)官吏兵士的俸祿廩食（“制祿食”），征發(fā)兵役力役（“起田役”），建立軍隊(duì)并防守、征戰(zhàn)（“作軍旅”），制定國(guó)家典章制度（“建國(guó)典”），確定家庭之倫理（“立家度”），規(guī)范社會(huì)行為守則（“修五禮”），通過(guò)刑法懲戒違法犯罪行為（“措九刑”），這十個(gè)方面，乃是王朝國(guó)家權(quán)力的基本職能和主要運(yùn)行方式。其中，制器用、制祿食、作軍旅、建國(guó)典、修五禮、措九刑，基本上屬于政治控制的范疇；而分田里、令貢賦、起田役、立家度，則大致屬于社會(huì)控制的范疇。顯然，社會(huì)控制乃是政治控制的基礎(chǔ)，而鄉(xiāng)里制度又是社會(huì)控制的核心。正是在這個(gè)意義上，鄉(xiāng)里制度乃是王朝國(guó)家的基本統(tǒng)治制度，沒(méi)有鄉(xiāng)里制度的中國(guó)古代王朝國(guó)家是難以想象的。

鄉(xiāng)里制度首先是王朝國(guó)家實(shí)現(xiàn)其社會(huì)控制的主要制度性安排，是其社會(huì)控制權(quán)力得以運(yùn)行的主要制度性保障。歷代王朝均通過(guò)不同形式的鄉(xiāng)里控制制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村民戶不同程度的人身控制，以掠奪其勞動(dòng)力與勞動(dòng)成果?？刂频姆绞绞嵌喾N多樣的，未必屬于現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)體制下的“行政管理”范疇，而只要能達(dá)到維護(hù)統(tǒng)治秩序與統(tǒng)治集團(tuán)的既得利益、控制被統(tǒng)治者的人身、掠奪其人力與物力資源的目標(biāo)即可。而無(wú)論是宗族，還是鄉(xiāng)紳、土豪，都不會(huì)將其所掌握的人力、物力資源“主動(dòng)”奉獻(xiàn)給王朝國(guó)家；諸種強(qiáng)行委派或征發(fā)的職役，更不屬于鄉(xiāng)村“自治”的范疇。所謂“皇帝無(wú)為而天下治”的鄉(xiāng)村治理模式，很可能從未存在過(guò)。事實(shí)上，在中國(guó)歷史的大部分時(shí)間里，王朝國(guó)家權(quán)力都在努力“有為”，即采取各種各樣的制度、政策、策略或辦法，以“治理天下”，即掌握并占有天下的各種資源與財(cái)富，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定，卻并不能有效地維持對(duì)天下的治理。

其次，鄉(xiāng)里制度是王朝國(guó)家政治控制權(quán)力在縣級(jí)政權(quán)以下的延伸。王朝國(guó)家的政治控制體系，雖然以科層制的官僚體系為核心，但絕不僅限于官僚體系；同時(shí)，官僚體系也并不限于縣級(jí)政權(quán)及其以上各層級(jí)。秦漢鄉(xiāng)里制度中的諸鄉(xiāng)有秩、嗇夫、部游徼、諸亭亭長(zhǎng)以及里正（典）、里父老等，隋唐鄉(xiāng)里制度中的鄉(xiāng)正（長(zhǎng)）、諸里里正等，實(shí)際上都屬于王朝國(guó)家權(quán)力系統(tǒng)的組成部分；宋元時(shí)期的戶長(zhǎng)、耆長(zhǎng)、都保正長(zhǎng)，明清時(shí)期的里正（長(zhǎng)）、甲首，保甲長(zhǎng)，無(wú)論其任職的途徑與方式如何，也都是王朝國(guó)家權(quán)力運(yùn)作過(guò)程中的不同環(huán)節(jié)——雖然他們本身可能并不屬于權(quán)力集團(tuán)，但他們?cè)谛惺雇醭瘒?guó)家所賦予的權(quán)力時(shí)，卻無(wú)疑問(wèn)地是權(quán)力的擁有者。因此，不僅漢唐時(shí)期的“鄉(xiāng)官”是“官”，宋元明清時(shí)期的“職役”也是“職”。鄉(xiāng)官與職役，都是王朝國(guó)家權(quán)力體系的組成部分。

因此，鄉(xiāng)里制度乃是“皇權(quán)”（君主制專制主義國(guó)家權(quán)力）滲透鄉(xiāng)村區(qū)域、直接間接控制鄉(xiāng)村區(qū)域及其民眾的制度性安排，是王朝國(guó)家推行其土地制度、賦役制度及教育文化制度的基礎(chǔ)。沒(méi)有相對(duì)健全有效的鄉(xiāng)里制度，王朝國(guó)家就不能有效地控制鄉(xiāng)村民戶、征發(fā)賦役，亦難以建立并維護(hù)相對(duì)穩(wěn)定的鄉(xiāng)村社會(huì)秩序。正因?yàn)榇?，歷代王朝均不遺余力地制定適應(yīng)其統(tǒng)治需要的鄉(xiāng)里制度，并努力將其推行到其統(tǒng)治下的各地去。鄉(xiāng)里制度的全面建立和實(shí)行，說(shuō)明“皇權(quán)”（王朝國(guó)家權(quán)力）程度不同地滲透到鄉(xiāng)村區(qū)域，基本實(shí)現(xiàn)了對(duì)鄉(xiāng)村區(qū)域與民眾的控制。在這個(gè)意義上，中國(guó)歷史上的“皇權(quán)”是“下縣”的。中國(guó)古代的鄉(xiāng)里制度及其實(shí)行與運(yùn)作，就是王朝國(guó)家權(quán)力（“皇權(quán)”）向縣級(jí)政權(quán)之下的鄉(xiāng)村社會(huì)的延伸，是“下縣的皇權(quán)”。自秦漢以來(lái)，雖然鄉(xiāng)里制度歷有變革，但作為王朝國(guó)家的一種基層統(tǒng)治制度，卻是一脈相承的、從未斷絕，所以，所謂“皇權(quán)不下縣”的觀點(diǎn)，是與中國(guó)古代鄉(xiāng)里制度的全面實(shí)行這一歷史事實(shí)不相符合的。

論者或著意于區(qū)分歷代王朝鄉(xiāng)里控制體系中的受委任的鄉(xiāng)里正長(zhǎng)或受征募充當(dāng)?shù)泥l(xiāng)里職役是否屬于官僚系統(tǒng)，并在給出否定的回答之后，強(qiáng)調(diào)國(guó)家正式委派的職官和設(shè)置的行政機(jī)構(gòu)并未及于縣級(jí)政權(quán)以下，漢唐時(shí)期的“鄉(xiāng)官”與宋元明清時(shí)期的諸種鄉(xiāng)里“職役”都只是受國(guó)家委托的“間接統(tǒng)治”。且不論秦漢隋唐的鄉(xiāng)里正長(zhǎng)一般得到縣廷的“任命”，即便是宋元明清時(shí)期的諸種鄉(xiāng)里職役，也至少需要得到縣衙的認(rèn)可。所謂“國(guó)家直接任命”和“國(guó)家間接委托”實(shí)難以區(qū)分。更為重要的是，無(wú)論鄉(xiāng)官、職役的任用方式與資格如何，其所行使的權(quán)力來(lái)源與內(nèi)涵，均主要來(lái)自王朝國(guó)家權(quán)力；其行使權(quán)力的目的，也是服務(wù)于國(guó)家。在這個(gè)意義上，鄉(xiāng)官與職役是否屬于官僚系統(tǒng)并不重要，重要的是他們“聽(tīng)命”于官僚系統(tǒng)，貫徹執(zhí)行王朝國(guó)家的指令與要求，是王朝國(guó)家權(quán)力在鄉(xiāng)村事務(wù)領(lǐng)域的執(zhí)行者。所以，他們構(gòu)成了王朝國(guó)家的“鄉(xiāng)村基層政權(quán)”或“鄉(xiāng)村基層行政管理機(jī)構(gòu)”。

“溥天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣?！彪m然主要是一種政治理念的表達(dá)，但并非沒(méi)有具體的制度性安排與之相對(duì)應(yīng)。事實(shí)上，中國(guó)歷代王朝國(guó)家對(duì)于其統(tǒng)治疆域內(nèi)的土地均擁有“終極性的”控制權(quán)，而對(duì)于其統(tǒng)治下的幾乎所有人均具有“生殺予奪”的最終處置權(quán)，就是上述政治理念的具體體現(xiàn)。雖然國(guó)家權(quán)力或有所不逮，其所依靠行使權(quán)力的集團(tuán)或個(gè)人會(huì)有自身的利益考量，但在總體方向與發(fā)展趨勢(shì)上，中華帝國(guó)的歷代王朝均不遺余力地致力于強(qiáng)化對(duì)鄉(xiāng)村民眾與鄉(xiāng)村社會(huì)的控制，努力將其權(quán)力伸展到中國(guó)鄉(xiāng)村的每一個(gè)角落，不斷制定并落實(shí)相關(guān)的制度性安排，應(yīng)當(dāng)是沒(méi)有疑問(wèn)的。

這里還有一個(gè)重要的問(wèn)題需要辨析，即王朝國(guó)家的鄉(xiāng)里制度與民間社會(huì)的“自治傳統(tǒng)”之間的關(guān)系。如所周知，中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)確實(shí)存在著諸種形式與功能各異的“鄉(xiāng)村自治組織”（包括以“社”為代表的地緣性組織，以村落互助共存為基礎(chǔ)的、不同意義上的“村落共同體”，以血緣和擬制血緣關(guān)系為紐帶的宗族組織，以信仰、祭祀儀式為紐帶的宗教或祭祀組織，以水利協(xié)作關(guān)系聯(lián)合形成的水利組織，等），從而形成了不同意義上的“鄉(xiāng)村自治”傳統(tǒng)。所謂“鄉(xiāng)村自治”，乃是指鄉(xiāng)村社會(huì)自身的各種力量，采用各種方式與手段，處理其所面對(duì)的生計(jì)、安全、交往與合作等問(wèn)題，其目標(biāo)在于最大程度地獲取生存與發(fā)展的資源，建立并維護(hù)鄉(xiāng)村自身的秩序（包括資源分配機(jī)制等）。因此，“鄉(xiāng)村自治”在本質(zhì)上乃是鄉(xiāng)村的各種力量以不同方式實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制。無(wú)論是在漢唐時(shí)期，還是在宋元明清時(shí)期，真正在鄉(xiāng)村社會(huì)中操持“鄉(xiāng)村自治”的，大抵都是以各種形式出現(xiàn)的豪強(qiáng)勢(shì)力（無(wú)論其力量主要表現(xiàn)為財(cái)力、武力，還是“文化權(quán)力”，或者兼而有之）。而鄉(xiāng)村豪強(qiáng)要實(shí)現(xiàn)并掌握鄉(xiāng)村自治，就必須以不同方式控制鄉(xiāng)村農(nóng)戶與田地。王朝國(guó)家要通過(guò)鄉(xiāng)里制度控制鄉(xiāng)村，也就是要控制鄉(xiāng)村民戶與土地資源。因此，王朝國(guó)家的鄉(xiāng)里控制與鄉(xiāng)村豪強(qiáng)主導(dǎo)的“鄉(xiāng)村自治”之間的矛盾，就表現(xiàn)為對(duì)民戶與田地的爭(zhēng)奪?！锻ǖ洹な池洝むl(xiāng)黨》引北齊時(shí)宋孝王所撰《關(guān)東風(fēng)俗傳》曰：

昔六國(guó)之亡，豪族處處而有，秦氏失馭，競(jìng)起為亂。及漢高徙諸大姓齊田、楚景之輩以實(shí)關(guān)中，蓋所以強(qiáng)本弱末之計(jì)也。文宣之代，政令嚴(yán)猛，羊、畢諸豪，頗被徙逐。至若瀛、冀諸劉，清河張、宋，并州王氏，濮陽(yáng)侯族，諸如此輩，一宗近將萬(wàn)室，煙火連接，比屋而居。獻(xiàn)武初在冀郡，大族猬起應(yīng)之。侯景之反，河南侯氏幾為大患，有同劉元海、石勒之眾也。凡種類不同，心意亦異，若遇間隙，先為亂階。

這些“一宗近將萬(wàn)室，煙火連接，比屋而居”的大族，若瀛、冀諸劉，清河張、宋，并州王氏，濮陽(yáng)侯族之輩，確然是“鄉(xiāng)村自治”的主導(dǎo)力量。他們廣占良田，蔭附戶口?！皬?qiáng)弱相凌，恃勢(shì)侵奪，富有連畛亙陌，貧無(wú)立錐之地”，卻極大地削弱了王朝國(guó)家對(duì)于鄉(xiāng)村戶口、土地資源的控制。更為重要的是，他們站在自身利益的立場(chǎng)上，對(duì)于王朝國(guó)家并非“徹底忠誠(chéng)”，甚至“心意亦異，若遇間隙，先為亂階”，對(duì)于王朝國(guó)家的統(tǒng)治秩序而言，乃是潛在的威脅。因此，王朝國(guó)家自上而下建立起來(lái)的鄉(xiāng)里制度，在相當(dāng)大的程度上，就是要控制這些鄉(xiāng)村豪強(qiáng)勢(shì)力，削弱或消解其主導(dǎo)“鄉(xiāng)村自治”的能力，并最終將“鄉(xiāng)村自治”傳統(tǒng)，納入王朝國(guó)家的鄉(xiāng)村控制體系中。在這個(gè)意義上，王朝國(guó)家主導(dǎo)的鄉(xiāng)里制度，乃是鄉(xiāng)村社會(huì)力量主導(dǎo)的“鄉(xiāng)村自治”傳統(tǒng)的對(duì)立面。

因此，所謂的“鄉(xiāng)村自治”，實(shí)際上主要存在于王朝國(guó)家的鄉(xiāng)里控制制度所不能及的領(lǐng)域。蕭公權(quán)說(shuō)：“盡管皇帝們想要把控制延伸到帝國(guó)的每一個(gè)角落，但鄉(xiāng)村地區(qū)卻這樣存在著局部的行政真空。這個(gè)真空是行政體系不完整的結(jié)果，卻給人一種鄉(xiāng)村‘自主’的錯(cuò)覺(jué)。”很清楚，中國(guó)歷史上的“鄉(xiāng)村自治”，就是在這種王朝國(guó)家行政管理的“局部真空”里存在的，而這種“局部真空”，就是王朝國(guó)家權(quán)力所不及的領(lǐng)域——既包括王朝國(guó)家權(quán)力所不能及的地域，也包括其所不能及的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)領(lǐng)域。從王朝國(guó)家統(tǒng)治的理念與目標(biāo)來(lái)說(shuō)，此種行政管理的“局部真空”自然越小越好。換言之，王朝國(guó)家在統(tǒng)治理念與目標(biāo)上，對(duì)“鄉(xiāng)村自治”是壓制的。因此，雖然中國(guó)歷史上存在著諸種形式的“鄉(xiāng)村自治”，但“鄉(xiāng)村自治”卻并非王朝國(guó)家的一種統(tǒng)治政策，至多表現(xiàn)為某種“統(tǒng)治策略”。

當(dāng)然，歷代王朝的鄉(xiāng)里制度，無(wú)論在其基本原則的確定過(guò)程中，還是在其具體的實(shí)行過(guò)程中，都不得不充分地考慮“鄉(xiāng)村自治”的傳統(tǒng)，并盡可能地依靠或利用鄉(xiāng)村社會(huì)的諸種力量，特別是不同形式的鄉(xiāng)村豪強(qiáng)。蕭公權(quán)曾經(jīng)談到：

由于意識(shí)到要把普通的行政組織延伸到知縣及其屬員以下是不切實(shí)際的，清朝統(tǒng)治者跟前朝一樣，從地方居民中找人來(lái)幫助控制鄉(xiāng)村。因此，保甲（治安）和里甲（稅收）組織的頭人和鄉(xiāng)村谷倉(cāng)的管理者，就從這些機(jī)制將要運(yùn)作的村落或鄰里的居民中挑選出來(lái)。黃河以南各省尤為盛行的宗族（以血緣關(guān)系而結(jié)合的團(tuán)體），有時(shí)也被用來(lái)作為監(jiān)督居民、倡導(dǎo)教條的輔助工具。

蕭先生沒(méi)有明言，被選作官府在鄉(xiāng)村代理人的各種各樣的頭人，以及南方各省的宗族，都與鄉(xiāng)村的“自治”組織與“自治”傳統(tǒng)有著程度不同的關(guān)系。正如杜贊奇（Prasenjit Duara）所揭示的那樣，在華北，官府的鄉(xiāng)村代理人往往就是“青苗會(huì)”之類自治組織的領(lǐng)導(dǎo)者；而南方許多地區(qū)的宗族，本身就是一種“鄉(xiāng)村自治組織”。王朝國(guó)家借用這些鄉(xiāng)村自治組織以控制鄉(xiāng)村的益處是顯而易見(jiàn)的?！耙环矫妫捎诋?dāng)?shù)鼐用駥?duì)自己家鄉(xiāng)的環(huán)境與人口情況，比起政府官員要熟悉得多，因此，他們有更好的條件去處理、對(duì)付當(dāng)?shù)乜赡馨l(fā)生的問(wèn)題，或者至少能向官府提供官府所想了解的訊息。另一方面，利用當(dāng)?shù)鼐用竦膸椭鷣?lái)控制——賦予其中某些人向官府匯報(bào)不法行為和不法分子的職責(zé)——村民們即使不直接處在官員的眼皮底下，也可能受到威懾而不敢犯法?！?sup> 可是，在很多情況下，官府所委任的鄉(xiāng)村代理人，與其說(shuō)是作為官府控制鄉(xiāng)村的工具在發(fā)揮作用，毋寧說(shuō)官府被他們借用來(lái)在鄉(xiāng)村謀取自己的私利。顯然，無(wú)論官府所依賴的是士大夫，還是鄉(xiāng)村里的土豪，其利益要求與官府并不完全一致。他們更關(guān)心個(gè)人和家庭的利益，而不是幫助國(guó)家控制鄉(xiāng)村區(qū)域與鄉(xiāng)村民眾。蕭公權(quán)說(shuō)：

帝國(guó)統(tǒng)治者正是從這個(gè)菁英群體中，挑選幫助他們統(tǒng)治的臣仆。不過(guò)，他們?cè)诩亦l(xiāng)的領(lǐng)導(dǎo)地位以及在統(tǒng)治體系中服務(wù)，并沒(méi)有使紳士成為統(tǒng)治階級(jí)中的一部分，也沒(méi)有使他們的利益與統(tǒng)治者變得一致。無(wú)論在事實(shí)上或是理論上，士大夫仍然是天子的臣民，與普通百姓一樣，都是帝國(guó)控制的對(duì)象。

因此，鄉(xiāng)里制度的控制對(duì)象，并不僅僅是普通的編戶齊民，也包括各種形式的鄉(xiāng)村豪強(qiáng)或“地方精英”。實(shí)際上，歷代王朝鄉(xiāng)里制度的實(shí)行及其有效性的大小，在很大程度上就取決于對(duì)這些鄉(xiāng)村豪強(qiáng)或“地方精英”的控制程度——無(wú)論控制的方式是強(qiáng)力的壓制，還是籠絡(luò)、利用或其它方式。

正是在這個(gè)意義上，我們將“鄉(xiāng)村自治制度”與“鄉(xiāng)里控制制度”（鄉(xiāng)里制度）分離開(kāi)來(lái)，強(qiáng)調(diào)前者是在諸種形式的鄉(xiāng)村豪強(qiáng)力量的主導(dǎo)下，建立并維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)的秩序，其目標(biāo)在于最大可能地占有鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)資源；而后者則是王朝國(guó)家權(quán)力自上而下地控制鄉(xiāng)村社會(huì)，建立并維護(hù)國(guó)家統(tǒng)治的秩序。立足于鄉(xiāng)村自身需求及其文化傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)村自治”，與根源于王朝國(guó)家權(quán)力的“鄉(xiāng)里控制”，實(shí)際上是中國(guó)古代鄉(xiāng)村社會(huì)建構(gòu)的兩個(gè)方向；而兩者的對(duì)立、結(jié)合或統(tǒng)一及其變化，則貫穿了鄉(xiāng)村社會(huì)形成、發(fā)展與演變的歷史過(guò)程。王朝國(guó)家通過(guò)諸種手段或方式，將主導(dǎo)“鄉(xiāng)村自治”的各種“地方精英”納入國(guó)家的權(quán)力系統(tǒng)中來(lái)，乃是國(guó)家權(quán)力對(duì)“鄉(xiāng)村自治”不斷滲透、強(qiáng)化控制的結(jié)果，是“皇權(quán)下縣”的具體表現(xiàn)形式和結(jié)果，并不能以此證明“皇權(quán)不下縣”。

（作者系武漢大學(xué)歷史系教授，博士生導(dǎo)師；中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2019年第4期）

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