在中華人民共和國成立以前的漫長歷史年代中，村鎮(zhèn)主要是農(nóng)民自發(fā)發(fā)展建設。勤勞的農(nóng)民在鄉(xiāng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并逐步發(fā)展工商業(yè)，進行著以家庭為單位的個體性生產(chǎn)；同時也不斷開通溝渠和道路，修建住宅、畜舍、作坊、倉庫、商鋪等各類房屋，進行著自發(fā)的分散建設，形成了鄉(xiāng)村基本格局。新中國成立以后，中國村鎮(zhèn)建設規(guī)劃事業(yè)伴隨農(nóng)村經(jīng)濟恢復發(fā)展逐步地發(fā)展起來。70年間，村鎮(zhèn)建設工作在黨中央和國務院的領(lǐng)導下，政策法規(guī)、技術(shù)規(guī)范、機構(gòu)隊伍在不斷完善，我國農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化，村鎮(zhèn)建設成就顯著。

至2017年底，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)①數(shù)量3.2萬個，其中建制鎮(zhèn)2.1萬個。據(jù)不完全統(tǒng)計，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成區(qū)面積456萬公頃，建成區(qū)戶籍人口1.8億人，其中，建制鎮(zhèn)建成區(qū)面積392.6萬公頃，建成區(qū)戶籍人口1.55億人；鎮(zhèn)均建成區(qū)面積218公頃、戶籍人口0.86萬人。全國行政村統(tǒng)計數(shù)量245萬個，村莊戶籍人口7.56億人[1]。至2017年底，全國村鎮(zhèn)建設累計總投資超過10萬億元（見圖1—4）。

圖4 1984 年至2017 年底全國村莊及鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成區(qū)戶籍人口數(shù)量變化圖

注：數(shù)據(jù)為不完全統(tǒng)計。

資料來源：參考文獻[2-3]。

70年來，我國村鎮(zhèn)建設的工作內(nèi)容不斷擴展、工作機制逐步建立完善的過程，很好地體現(xiàn)了黨在“三農(nóng)”理論上的實踐探索。村鎮(zhèn)建設的要素配置、資金投入及工作機制均受到黨的“三農(nóng)”政策演變影響?？傮w來看，在不同的經(jīng)濟社會發(fā)展階段，資源在工農(nóng)城鄉(xiāng)間的配置取向、經(jīng)濟體制（計劃經(jīng)濟體制或市場經(jīng)濟體制）決定了70年間“三農(nóng)”政策取向及政策工具的選擇，也決定了不同階段村鎮(zhèn)建設工作的具體政策及制度供給。根據(jù)不同階段資源在城鄉(xiāng)間配置的取向，城鄉(xiāng)、工農(nóng)發(fā)展互動關(guān)系等村鎮(zhèn)建設的影響因素及特定階段下“三農(nóng)”問題的重大決策，以及村鎮(zhèn)建設領(lǐng)域的重大轉(zhuǎn)折性事件，大體可將新中國成立后村鎮(zhèn)建設70年分為三大歷史階段。

第一階段——村鎮(zhèn)建設探索階段（1949—1978年）

這一階段，在國民經(jīng)濟及農(nóng)村建設逐漸恢復后，黨中央開始采取國民經(jīng)濟向工業(yè)傾斜、城鄉(xiāng)發(fā)展向城市傾斜的政策體制，實行了以高度集中的計劃管理為內(nèi)核的制度安排。在農(nóng)村土地改革后逐步開展了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化、農(nóng)村人民公社化、農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)派購，以及城鄉(xiāng)二元產(chǎn)業(yè)和社會發(fā)展政策、二元財稅政策、二元就業(yè)和戶籍管理制度等。城鄉(xiāng)分割為兩個封閉而不對等的經(jīng)濟社會系統(tǒng)，形成了兩個隔離的城鄉(xiāng)二元建設體系，村鎮(zhèn)建設在這個體系內(nèi)緩慢而艱難地開展，幾經(jīng)波折。這一時期，農(nóng)村集體經(jīng)濟積累絕大部分投入到農(nóng)田水利與基礎設施建設方面，相比之下，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民生活改善較為緩慢，城鄉(xiāng)基礎設施和社會事業(yè)差距較大。

1、新中國初期的鄉(xiāng)村建設

1949—1957年的八年間，我國著手恢復被多年戰(zhàn)爭破壞的國民經(jīng)濟，進行土地改革，恢復生產(chǎn)、重建家園，全國大部分地區(qū)都結(jié)合興修水利和救災活動建設新村，結(jié)合愛國衛(wèi)生運動改善村莊環(huán)境，通過農(nóng)業(yè)合作化、學大寨運動促進了鄉(xiāng)村綜合整治與建設。

一是恢復生產(chǎn)、重建家園。1950年6月，中央人民政府正式公布《中華人民共和國土地改革法》，1952年底全國基本完成。土改后，約3億農(nóng)民分得了7.5億畝土地和其他生產(chǎn)資料，對村鎮(zhèn)建設產(chǎn)生巨大的直接和間接影響。城鄉(xiāng)二元土地制度的格局在這一時期也基本形成，逐漸成為影響村鎮(zhèn)建設的根本因素之一。部分農(nóng)村和村莊開始建新房，一些地區(qū)重建或新建了小學、各級文化設施、供銷合作社等。廣大農(nóng)村小集鎮(zhèn)也恢復了生機。

二是結(jié)合興修水利和救災活動建設新村。為迅速發(fā)展農(nóng)業(yè)，防治水患，國家在經(jīng)濟狀況十分困難的情況下，仍盡力保證資金開展水利建設。到1952年，全國共整修渠道、涵閘、塘壩1663處，打井45.5萬口，擴大農(nóng)田灌溉面積2290萬畝。除由國家出資投入水利建設外，一些農(nóng)村也開始出現(xiàn)互助組來擴大生產(chǎn)、合作建設小型水利。1952年頒布了《關(guān)于受災農(nóng)戶農(nóng)業(yè)稅減免辦法》，一批受災嚴重的村莊異地建起了新房，有的還配建了生產(chǎn)設施，小學、供銷社公共設施，有的還進行了環(huán)境綠化美化。

三是結(jié)合愛國衛(wèi)生運動改善農(nóng)村環(huán)境。全國農(nóng)村掀起了除四害、講衛(wèi)生的移風易俗高潮，如“四凈、五滅”運動（家凈、院凈、環(huán)境凈、衣被凈，滅鼠、滅蚊、滅蠅、滅跳蚤、滅臭蟲）。農(nóng)村的環(huán)境有了改觀，農(nóng)民的健康狀況也有了顯著的改善。一批村莊開展了清除垃圾、糞便，清除污水塘、修筑排水溝，改良住宅、街院、水井、廁所、豬圈，建立衛(wèi)生所，整修道路，種植樹木等，整治臟亂環(huán)境，改善生活條件。

四是農(nóng)業(yè)合作化運動促進了鄉(xiāng)村建設的發(fā)展。從1953年起我國進入第一個五年計劃建設時期。這個時期也是我國農(nóng)業(yè)合作化發(fā)展比較快的時期。農(nóng)村中出現(xiàn)了大批專業(yè)的和兼營的手工業(yè)者，辦起了一些作坊和加工廠。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的活躍，農(nóng)村的各項事業(yè)，開始進入了有組織、有規(guī)劃發(fā)展的階段。

2、“人民公社”時期的村鎮(zhèn)建設

從1958年開始，農(nóng)村人民公社運動在全國各地全面鋪開，走上了集體經(jīng)濟軌道。中國共產(chǎn)黨中央政治局通過《中共中央關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》，把生產(chǎn)合作社合并和改變成規(guī)模較大的、工農(nóng)商學兵合一的、鄉(xiāng)社合一的、集體化程度更高的人民公社。隨后，農(nóng)業(yè)部發(fā)出開展人民公社規(guī)劃通知，要求各省、市、自治區(qū)在“今冬明春”對公社普遍進行全面規(guī)劃。規(guī)劃主要為生產(chǎn)生活資源使用的各個方面，除農(nóng)、林、牧、漁外，還包括平整土地、整修道路、建設新村。建筑工程部也發(fā)出進行公社規(guī)劃的號召。全國各地規(guī)劃設計部門的技術(shù)人員和大專院校建筑系的廣大師生，廣泛動員起來，深入農(nóng)村，夜以繼日編制了大量的人民公社建設規(guī)劃。但是，規(guī)劃大多嚴重脫離了當時農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的實際，難以實施。這個時期的鄉(xiāng)村規(guī)劃盡管受到外部環(huán)境的影響，普遍存在問題，但將生產(chǎn)與生活功能及設施統(tǒng)一配置，提倡多種經(jīng)營和廢物循環(huán)利用等思想還是值得借鑒。

3、農(nóng)業(yè)學大寨運動中的鄉(xiāng)村建設

1964年，《人民日報》刊登《大寨之路》并發(fā)表社論《用革命精神建設山區(qū)的好榜樣》，號召全國人民尤其是農(nóng)業(yè)戰(zhàn)線學習大寨人的革命精神。此后，全國農(nóng)村興起“農(nóng)業(yè)學大寨”。在全國學大寨運動中，完成了對鄉(xiāng)村山水田林路的綜合規(guī)劃和治理，開展了村莊規(guī)劃和建設活動，如農(nóng)田基本建設、興修水利、土地平整、撤村并點、建設新村等。

第二階段——村鎮(zhèn)建設制度化、規(guī)范化階段（1979—2011年）

1978年中共十一屆三中全會召開，國家進入改革開放階段，農(nóng)村獲得前所未有的發(fā)展機遇。黨對農(nóng)村的發(fā)展目標、資源在城鄉(xiāng)之間的配置及實施路徑進行了重大調(diào)整，開始采取賦權(quán)與放活政策，解決農(nóng)村問題的路徑逐步拓寬，突破了城市發(fā)展工業(yè)、農(nóng)村發(fā)展農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始異軍突起，農(nóng)村城鎮(zhèn)化的快速推進，探索出了中國特色的農(nóng)民就業(yè)和人口的非農(nóng)化路徑，村鎮(zhèn)建設內(nèi)涵發(fā)生了重大變化。以1979年12月國家建委、國家農(nóng)委、農(nóng)業(yè)部、建材部、國家建工總局在青島聯(lián)合召開的全國農(nóng)村房屋建設工作會議為標志，長期自發(fā)進行的村鎮(zhèn)建設，逐步走上了有引導、有規(guī)劃、有步驟的制度化發(fā)展軌道。

這一時期，村鎮(zhèn)建設專門管理機構(gòu)成立并逐步發(fā)展完善，全國的村鎮(zhèn)規(guī)劃建設基本形成了專業(yè)技術(shù)指導和規(guī)范管理的體制機制。建制鎮(zhèn)和鄉(xiāng)集鎮(zhèn)的規(guī)劃建設管理也逐步加強，小城鎮(zhèn)建設有效帶動了農(nóng)村發(fā)展和城鎮(zhèn)化發(fā)展。為積極應對“三農(nóng)”問題，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，2004年中央正式開始推動社會主義新農(nóng)村建設，農(nóng)村生態(tài)人居環(huán)境得到持續(xù)改善。城市基礎設施和公共服務設施也開始向農(nóng)村延伸，部分地區(qū)出現(xiàn)了城鄉(xiāng)融合發(fā)展態(tài)勢。這一歷史時期可細分為四個階段。

1、農(nóng)村建房熱潮帶動規(guī)范農(nóng)房建設

十一屆三中全會后，農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)增長，農(nóng)民建房實力不斷增強，亟待解決建國后農(nóng)村房屋建設破舊短缺的問題。1979年底，原國家建委、農(nóng)委等部門在青島聯(lián)合召開了建國以來第一次全國農(nóng)村房屋建設工作會議，確定了農(nóng)房建設方針，決定在國家建委設立農(nóng)村房屋建設辦公室，標志著我國長期自發(fā)進行的農(nóng)房建設，逐步走上了有引導、有規(guī)劃、有步驟的發(fā)展軌道。1981年底在北京召開第二次全國農(nóng)村房屋建設工作會議，標志著我國的鄉(xiāng)村建設工作開始從只抓農(nóng)房建設進入到對各個村莊和集鎮(zhèn)進行綜合規(guī)劃、綜合建設的新階段。隨后在全國范圍內(nèi)發(fā)行了鄉(xiāng)村住宅設計競賽的《優(yōu)秀方案選編》。

2、村鎮(zhèn)規(guī)劃設計和建設管理初步建立

1984年11月，城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部在北京召開了全國村鎮(zhèn)建設經(jīng)驗交流會，這是自兩次全國農(nóng)村房屋建設工作會議之后第三次具有歷史意義的重要會議。這次會議明確了在國家“七五”計劃時期“以集鎮(zhèn)建設為重點，帶動整個村鎮(zhèn)建設”的工作方針。主要有以下標志性事件。

一是市場與政策雙向驅(qū)動小城鎮(zhèn)發(fā)展壯大。1984年和1986年國家先后兩次放寬建制市鎮(zhèn)標準，建制鎮(zhèn)的數(shù)量呈爆發(fā)式增長，全面促進了廣大農(nóng)村地區(qū)、少數(shù)民族居住地區(qū)、人口稀少的邊遠地區(qū)、山區(qū)和小型礦區(qū)、小港口、風景旅游、邊境口岸等地建制鎮(zhèn)的發(fā)展。這一時期是建國之后小城鎮(zhèn)發(fā)展最快的階段，建制鎮(zhèn)的數(shù)量從7244個增長到11985個，鄉(xiāng)集鎮(zhèn)的數(shù)量從4.12萬個減少到了3.72萬個。鎮(zhèn)的數(shù)量不僅迅速增加，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分散布局蓬勃發(fā)展等因素的促進下，小城鎮(zhèn)建設需求也迅猛增長，城鎮(zhèn)區(qū)域不斷擴大，年均增速6％，到1992年已迅速增長為97.5萬公頃。

二是加強對村鎮(zhèn)規(guī)劃的人才支持和競賽評比。1981年中國建筑科學研究院農(nóng)村建筑研究所著手編制《村鎮(zhèn)規(guī)劃講義》，并以其為基本教材在全國多地舉辦培訓班。全國省、地、縣三級城鄉(xiāng)建設部門通過舉辦短期培訓班、委托代培等多種形式大力培養(yǎng)初級村鎮(zhèn)規(guī)劃建設人才。從1982年開始在財政預算中把村鎮(zhèn)規(guī)劃建設事業(yè)費列為專項支出，逐年撥款，至1987年，中央財政撥?？?.3億元、地方財政撥?？?.24億元用于支持村鎮(zhèn)規(guī)劃編制工作。到1984年底，共培訓村鎮(zhèn)規(guī)劃初級人才37萬多人次，到1985年底接近50萬人次，初步形成了一支村鎮(zhèn)建設的初級技術(shù)隊伍，在編制村鎮(zhèn)規(guī)劃過程中發(fā)揮了重要作用。

三是舉辦村鎮(zhèn)建設成就展和學術(shù)交流活動。1985年11月，建設部在北京軍事博物館舉辦了首次“全國村鎮(zhèn)建設展覽會”，全國共有3.2萬余人次參觀了這次展覽。展覽全面展示了村鎮(zhèn)建設事業(yè)的從無到有，從自發(fā)建設開始走上了有領(lǐng)導、有規(guī)劃、有步驟的發(fā)展軌道。1995年10月，國家建設部和財政部在中國歷史博物館聯(lián)合舉辦“全國小城鎮(zhèn)與村莊建設成就展”，展示了改革開放以來，特別是“八五”期間我國小城鎮(zhèn)和村莊建設取得的巨大成就，既是對10年來村鎮(zhèn)建設偉大成就的一次檢閱，也是總結(jié)經(jīng)驗邁向未來的一塊基石。

四是村鎮(zhèn)建設的管理工作得到加強。1979年12月成立的農(nóng)村房屋建設辦公室是國家機關(guān)中建立的第一個鄉(xiāng)村建設管理機構(gòu)，到1981年12月召開第二次全國農(nóng)村房屋建設工作會議時，22個省、自治區(qū)、直轄市在建委內(nèi)也建立了農(nóng)房處或農(nóng)房辦公室。之后，為了改善村鎮(zhèn)自發(fā)建設中出現(xiàn)的各種問題，加強耕地保護和村鎮(zhèn)建設綜合管理，村鎮(zhèn)建設管理工作在國家和地方層面全面推開，農(nóng)村建設管理工作思路根據(jù)實際需求進行了調(diào)整，從農(nóng)房建設逐步轉(zhuǎn)向?qū)r(nóng)村規(guī)劃建設的綜合管理。1988年，國家機關(guān)機構(gòu)改革，原城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部鄉(xiāng)村建設管理局更名為建設部村鎮(zhèn)建設司。

3、以小城鎮(zhèn)為重點的村鎮(zhèn)建設規(guī)范化發(fā)展

1993年10月，建設部在江蘇省蘇州市召開“全國村鎮(zhèn)建設工作會議”，確定以小城鎮(zhèn)建設為中心，帶動村鎮(zhèn)建設，促進農(nóng)村經(jīng)濟全面發(fā)展的工作方針。會后提出了“625”工程②，對小城鎮(zhèn)建設開展多層次、多方位的試點工作。1998年，中共十五屆三中全會提出“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”的方針，2000年中共中央、國務院在《關(guān)于促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》中強調(diào)了小城鎮(zhèn)的重要地位。而后，黨的十六大明確提出“堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，走中國特色的城鎮(zhèn)化道路”。小城鎮(zhèn)的發(fā)展道路逐步清晰，小城鎮(zhèn)發(fā)展受到高度重視和支持，部分地區(qū)在村鎮(zhèn)建設中開始進行創(chuàng)新實踐。2004年起，住房城鄉(xiāng)建設部陸續(xù)推進了“全國重點鎮(zhèn)”“改革試點小城鎮(zhèn)”“特色景觀名鎮(zhèn)”“歷史文化名鎮(zhèn)”“綠色低碳重點小城鎮(zhèn)”等工作，有效促進了一批小城鎮(zhèn)的發(fā)展建設，小城鎮(zhèn)發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)橛羞x擇性地發(fā)展重點鎮(zhèn)、特色鎮(zhèn)，尤其是有歷史文化保護價值的村鎮(zhèn)和全國重點鎮(zhèn)開始受到更多關(guān)注與幫扶。

針對村鎮(zhèn)建設面臨的生態(tài)環(huán)境破壞、基礎設施滯后問題，國家及地方政府陸續(xù)出臺了以“三集中”模式和劃定“基本農(nóng)田保護區(qū)”為代表的村鎮(zhèn)規(guī)劃應對措施，來加強村鎮(zhèn)建設的有效管控，初步完成了法規(guī)、編制和實施體系框架的構(gòu)建。村鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理各項工作步入正軌，相關(guān)政策措施和法律法規(guī)逐步完善，步入制度化、規(guī)范化階段。

在法律法規(guī)體系建立方面，早在第二次全國農(nóng)村房屋建設工作會議上就制定了《村鎮(zhèn)建設用地管理條例》，對加強村鎮(zhèn)建設管理的一系列原則和辦法進行了規(guī)定，并于1982年2月正式發(fā)布。同月，國務院頒發(fā)《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》，明確了村莊規(guī)劃和集鎮(zhèn)規(guī)劃的審批程序。為確保工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)，城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部于1982年8月制定了三個《暫行規(guī)定》③，使我國鄉(xiāng)村建設工作開始走上法治的軌道。為了使鄉(xiāng)村建設有章可循、有法可依，1993—1998年期間，相關(guān)部門發(fā)布了《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》《建制鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理辦法》《關(guān)于加強小城鎮(zhèn)建設的若干意見》《村鎮(zhèn)建筑工匠從業(yè)資格管理辦法》，為加強全國村鎮(zhèn)的規(guī)劃建設和管理，保障村鎮(zhèn)建設事業(yè)健康發(fā)展提供了有力的法律依據(jù)。全國大部分省（區(qū)、市）也制定了相應的地方性法規(guī)和標準。

在規(guī)劃標準體系建立方面，早在1982年1月就由國家基本建設委員會和國家農(nóng)業(yè)委員會頒發(fā)試行了《村鎮(zhèn)規(guī)劃原則》。1993年，《村鎮(zhèn)規(guī)劃標準》被批準為中華人民共和國國家強制性標準（GB50188—93），于1994年6月1日實施，是我國第一部村鎮(zhèn)規(guī)劃標準。2000年，建設部發(fā)布施行《村鎮(zhèn)規(guī)劃編制辦法(試行)》。

在村鎮(zhèn)建設管理機構(gòu)方面，1993年，中央機構(gòu)編制委員會在《關(guān)于地方各級黨政機構(gòu)設置的意見》（中編〔1993〕4號）中對基層村鎮(zhèn)建設管理機構(gòu)給予了明確規(guī)定，解決了基層管理人員編制問題。到1996年底，全國所有的省（區(qū)、市）、98％的地（市、縣）和67％的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都建立了村鎮(zhèn)建設管理機構(gòu)，基本形成了村鎮(zhèn)建設管理網(wǎng)絡。2004年12月經(jīng)中央編辦批準，建設部獨立設置了村鎮(zhèn)建設辦公室，專門負責統(tǒng)籌推進村鎮(zhèn)建設管理工作。村鎮(zhèn)建設進入到以科學發(fā)展觀為指導，以社會主義新農(nóng)村建設為統(tǒng)領(lǐng)，城市、鎮(zhèn)、村莊協(xié)調(diào)發(fā)展的新時期。

4、以村莊整治為先導的社會主義新農(nóng)村建設

進入21世紀，面對經(jīng)濟全球化、我國加入WTO、國際競爭日趨激烈的國際環(huán)境和中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟進入艱難調(diào)整期、“三農(nóng)”問題日益突出的國內(nèi)形勢，黨和政府采取了擴大內(nèi)需、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、加速鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化、區(qū)域整體發(fā)展等一系列宏觀措施。2004年開始，中央連續(xù)每年下發(fā)關(guān)于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題的1號文件，指導新世紀新階段的農(nóng)村改革發(fā)展。2005年，黨的十六屆五中全會正式提出社會主義新農(nóng)村建設目標，并明確了“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的二十字方針后，建設社會主義新農(nóng)村逐漸成為我國“三農(nóng)”工作的統(tǒng)領(lǐng)和全黨全國的共同行動。

一是科學指導村莊整治。2005年11月，建設部在江西召開了全國村莊整治工作會議，以其為先導開展社會主義新農(nóng)村建設。這次會議既是村莊整治經(jīng)驗交流會，又是規(guī)范村莊整治的工作會，目的是明確村莊整治的基本目標和要求，扎實穩(wěn)步推進村莊整治，防止形式主義、強迫命令、大拆大建。村莊整治工作是社會主義新農(nóng)村建設的基礎性工作之一，其成果是農(nóng)民最容易“看得見、摸得著”的實惠，因此各地多以“村莊整治”為先導建設社會主義新農(nóng)村，這也是做好“三農(nóng)”工作，加強村莊規(guī)劃建設管理和服務的切入點。2008年，建設部出臺了《村莊整治技術(shù)規(guī)范(GB50445—2008)》，用于指導我國村莊建設的長遠發(fā)展。截至2012年底，全國累計有21.4萬個村莊實施了整治，到2017年底，開展村莊整治工作的行政村數(shù)量達到28.4萬個，占全國行政村的54%。由于村莊整治工作注重存量規(guī)劃建設，這一時期的村鎮(zhèn)道路等基礎設施水平和村容鎮(zhèn)貌得到了大幅整體提升。

二是啟動實施農(nóng)村危房改造。為幫助貧困農(nóng)戶解決最基本的住房問題，推進農(nóng)村實現(xiàn)住有所居目標，按照黨中央、國務院關(guān)于加快農(nóng)村危房改造的決策部署，住房城鄉(xiāng)建設部、國家發(fā)展改革委、財政部從2009年起聯(lián)合開展了擴大農(nóng)村危房改造試點工作。2008—2012年，中央累計安排732億元補助資金、支持近1000萬貧困農(nóng)戶改造危房，逐步建立了較為有效的農(nóng)村危房改造政策措施和管理辦法。

三是進一步完善法規(guī)體系和技術(shù)標準。2003年，在總結(jié)村鎮(zhèn)規(guī)劃標準執(zhí)行10年的基礎上，為適應我國村鎮(zhèn)規(guī)劃建設事業(yè)發(fā)展變化，將《村鎮(zhèn)規(guī)劃標準》進行修編，改名為《鎮(zhèn)規(guī)劃標準（GB50188—2007）》，并于2007年5月1日實施?！吨腥A人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》于2008年頒布實施，對村鎮(zhèn)規(guī)劃的制定、實施、修改監(jiān)督檢查和法律責任做了規(guī)定，將城市、鄉(xiāng)村規(guī)劃二元立法體系調(diào)整為城鄉(xiāng)一元規(guī)劃立法體系，將體現(xiàn)科學發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌思想、提高統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展水平、規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃行為、保護公共利益的重要性上升到法治層面，具有劃時代的意義。2010年，住房城鄉(xiāng)建設部先后出臺了《鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）域規(guī)劃導則（試行）》《城市、鎮(zhèn)控制性詳細規(guī)劃編制審批辦法》等相關(guān)法規(guī)對《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》進行配套，進一步完善了我國村鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理的法規(guī)體系。

第三階段——生態(tài)文明背景下的美麗鄉(xiāng)村全面提升階段（2012年至今）

黨的十八大以來，國內(nèi)外宏觀背景發(fā)生了重大變化，我國逐漸步入全面建成小康社會的決定性階段和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、城鎮(zhèn)化推進的關(guān)鍵時期。面對資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴峻形勢，黨的十八大明確提出了包括生態(tài)文明建設在內(nèi)的“五位一體”社會主義建設總布局，生態(tài)文明建設上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略和國家發(fā)展總體布局重要組成部分，并提出要建設“美麗中國”。以生態(tài)文明為核心的美麗鄉(xiāng)村建設，無論從實踐推進層面，還是理論研究層面都得到了廣泛重視。

2013—2017年連續(xù)五年的中央一號文件都強調(diào)了美麗鄉(xiāng)村建設的目標及任務，如2013年的中央一號文件提出：“加強農(nóng)村生態(tài)建設、環(huán)境保護和綜合整治，努力建設美麗鄉(xiāng)村”；2017年中央一號文件又進一步強調(diào)：“深入開展農(nóng)村人居環(huán)境治理和美麗宜居鄉(xiāng)村建設”。2017年10月召開的黨的十九大上提出要以“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求”來“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”；同時要“加快生態(tài)文明體制改革，建設美麗中國”。美麗鄉(xiāng)村建設是美麗中國建設的重要組成部分，也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主要手段和重點任務。

以習近平為總書記的新一屆中央領(lǐng)導集體在總結(jié)和實踐中陸續(xù)形成了經(jīng)濟新常態(tài)、新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化、美麗中國、鄉(xiāng)村振興等一系列新思想、新理念。這些新理念、新舉措、新要求也成為了新時期村鎮(zhèn)建設工作基本的行動綱領(lǐng)，村鎮(zhèn)建設工作邁入了新時代，即村鎮(zhèn)建設70年的第三個階段——生態(tài)文明時代的美麗鄉(xiāng)村建設階段。這一階段，我國廣大農(nóng)村經(jīng)歷著美麗鄉(xiāng)村建設、鄉(xiāng)村旅游興起、傳統(tǒng)村落保護、農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村集體經(jīng)營性用地入市等一系列時代變革，小城鎮(zhèn)也迎來了發(fā)展的春天，正處于有重點、有特色的發(fā)展階段，村鎮(zhèn)建設的各項工作都面臨著新要求、新挑戰(zhàn)和新機遇。

截至2017年底，全國共有建制鎮(zhèn)2.1萬個，鄉(xiāng)1.05萬個，村莊245萬個。根據(jù)對1.8萬個建制鎮(zhèn)、1萬余個鄉(xiāng)、703個鎮(zhèn)鄉(xiāng)級特殊區(qū)域、53.3萬個村莊的統(tǒng)計匯總，2017年我國村鎮(zhèn)戶籍總?cè)丝跒?.41億，其中，建制鎮(zhèn)1.55億、鄉(xiāng)0.25億、鎮(zhèn)鄉(xiāng)級特殊區(qū)域0.05億、村莊7.56億。

1、積極推動改善農(nóng)村人居環(huán)境

2003年，浙江省啟動實施以綜合改善農(nóng)村人居環(huán)境為重點的“千村示范、萬村整治”工程，重點開展垃圾處理、污水治理、衛(wèi)生改廁、村道硬化、村莊綠化等五大項目整治，統(tǒng)籌推進“整鄉(xiāng)整鎮(zhèn)”的環(huán)境整治、中心村培育和歷史文化村落保護，開啟了全國農(nóng)村人居環(huán)境整治工作先河。由于我國鄉(xiāng)村大部分還處于缺乏治理的“臟亂差”的初級階段，“農(nóng)村人居環(huán)境整治”是“美麗宜居鄉(xiāng)村”的工作抓手和主要內(nèi)容。2013年，習近平總書記充分肯定浙江省“千村示范、萬村整治”工程的成效，做出了總結(jié)經(jīng)驗加以推廣的指示。同年，在中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組的統(tǒng)一部署下，住房城鄉(xiāng)建設部會同中央農(nóng)辦、環(huán)境保護部、農(nóng)業(yè)部等有關(guān)部門聯(lián)合組織籌辦多次全國改善農(nóng)村人居環(huán)境有關(guān)會議；起草了《關(guān)于改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導意見》，2014年5月以國務院辦公廳名義印發(fā)，明確了住建部、環(huán)境保護部、農(nóng)業(yè)部組織開展監(jiān)督檢查、研究建立農(nóng)村人居環(huán)境統(tǒng)計和評價機制，工作進展情況及時報告國務院。此后，住建部開始牽頭推進改善農(nóng)村人居環(huán)境工作。

經(jīng)過各方共同努力，農(nóng)村人居環(huán)境的改善工作取得了較好成效。一是從中央到地方，形成了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、層層聯(lián)合推進的工作機制。二是建立農(nóng)村人居環(huán)境統(tǒng)計評價機制，定期組織開展農(nóng)村人居環(huán)境調(diào)查、督導評估工作，規(guī)范監(jiān)管。三是全國農(nóng)村人居環(huán)境建設扎實推進，環(huán)境面貌持續(xù)改善，美麗鄉(xiāng)村建設加快推進。2012—2017年，全國生活垃圾得到處理的行政村比例從29%提高到74%，生活污水全部或部分得到處理的行政村比例從7.7%提高到20%以上，99.9%的行政村均通了公路，農(nóng)村飲水安全問題基本得到解決。截至2017年底，全國60%以上村莊實現(xiàn)了環(huán)境基本干凈整潔，5萬多個行政村成為“宜居宜業(yè)”美麗鄉(xiāng)村?？偟膩砜?，東部地區(qū)已經(jīng)基本完成垃圾治理和改廁任務，正在推進生活污水治理和美麗鄉(xiāng)村建設；中西部地區(qū)基本完成供水、農(nóng)村危房改造等基本生活條件保障任務，正在大力推進以垃圾治理、改廁為重點的環(huán)境整治。

2、全面推進農(nóng)村生活垃圾分類和資源化利用

農(nóng)村生活垃圾亂堆亂放是農(nóng)村環(huán)境“臟亂差”最直接的表現(xiàn)。2014年開始，住房和城鄉(xiāng)建設部會同有關(guān)部門實施農(nóng)村生活垃圾治理專項行動，開展農(nóng)村生活垃圾分類示范。近5年來，農(nóng)村生活垃圾治理水平明顯提高。預計到2020年所有?。▍^(qū)、市）均可通過驗收，全國農(nóng)村生活垃圾處理率將達到90%以上。

3、梯次開展農(nóng)村生活污水和廁所污水治理

我國農(nóng)村生活污水治理工作起步較晚，制約農(nóng)村污染有效控制的瓶頸主要是缺乏資金保障、缺乏科學規(guī)劃、缺乏高效組織、缺乏技術(shù)標準、缺乏長效管理。在技術(shù)方面城市污水廠的技術(shù)工藝不適合，需要研究和總結(jié)真正適合農(nóng)村的分散型污水處理技術(shù)；在管理方面缺乏相應的規(guī)程、規(guī)范、準則和標準等；在機制方面缺乏有效的農(nóng)村污水處理設施的投資與長期運營機制。自2015年起，住房城鄉(xiāng)建設部按照梯次推進的工作思路，先示范、再推廣，從經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)、城市近郊區(qū)周邊的農(nóng)村開始，逐步向其他地區(qū)擴展，啟動組織農(nóng)村生活污水治理示范工作。

4、改革創(chuàng)新鄉(xiāng)村規(guī)劃編制和管理

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，城鄉(xiāng)建設也開啟了新局面。以城市為中心的建設正加速向城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)建設轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)全面建成小康社會目標、改善農(nóng)村人居環(huán)境的任務更加迫切，美麗鄉(xiāng)村越來越成為人們喜愛和向往的家園。規(guī)劃建設好廣大農(nóng)村，推進美麗中國建設，既是“十三五”時期的迫切任務，也是國家建設的戰(zhàn)略任務。為落實“規(guī)劃先行，分類指導農(nóng)村人居環(huán)境治理”的要求，各地政府為貫徹落實中央新農(nóng)村建設和改善農(nóng)村人居環(huán)境的部署，積極推進鄉(xiāng)村規(guī)劃編制和管理，取得了一定成效，村鎮(zhèn)規(guī)劃的新形式、新理念、新模式不斷出現(xiàn)。從全國來看，鄉(xiāng)村無規(guī)劃、鄉(xiāng)村建設無序的問題仍然嚴重，鄉(xiāng)村規(guī)劃照搬城市規(guī)劃理念和方法、脫離農(nóng)村實際、實用性差的問題更為普遍。為扭轉(zhuǎn)這一局面，全面有效推進鄉(xiāng)村規(guī)劃工作，滿足新農(nóng)村建設需要，住房和城鄉(xiāng)建設部積極鼓勵創(chuàng)新鄉(xiāng)村規(guī)劃理念、方法與內(nèi)容，提出了推進“縣（市）域鄉(xiāng)村建設規(guī)劃”和實用性村莊規(guī)劃編制等任務，推動鄉(xiāng)村規(guī)劃體系建設。通過建立鄉(xiāng)村規(guī)劃檢查制度，督促地方按照檢查結(jié)果進行整改。

5、農(nóng)村危房改造聚焦貧困群體

2012年之后，順應國家形勢發(fā)展要求，農(nóng)村危房改造工作的重點更加聚焦農(nóng)村貧困群體，目標更加清晰，政策措施更加完善，管理更為精準。從2014年起住建部組織開展農(nóng)村危房普查，組織各地將危房戶信息逐戶建檔并錄入農(nóng)村危房改造信息系統(tǒng)，通過核實各地4類重點對象居住危房情況，結(jié)合全面小康目標，確定“十三五”時期完成585萬戶危房改造任務，核定新增危房存量并逐戶建立檔案。農(nóng)村危房改造總體進展順利，數(shù)千萬貧困農(nóng)民告別了破舊的泥草房、土坯房、樹皮房，農(nóng)房質(zhì)量安全和抗震防災能力顯著提升，改善了農(nóng)村困難群眾住房條件，危房改造戶的滿意度高達99%。

6、開展傳統(tǒng)村落和民居保護

傳統(tǒng)村落的保護工作自20世紀80年代即已開始，但將傳統(tǒng)村落作為特定對象進行保護，始于2003年“中國歷史文化名鎮(zhèn)名村”的評選工作。作為經(jīng)濟社會活動的空間載體之一，鄉(xiāng)村是中華文明的根脈所系，傳統(tǒng)村落更承載著中華民族的歷史記憶、生產(chǎn)生活智慧、文化藝術(shù)結(jié)晶和民族地域特色，寄托著中華兒女的鄉(xiāng)愁。然而近15年來，我國的村落銳減近92萬個，正以每天1.6個的速度持續(xù)遞減[4]，傳統(tǒng)村落的保護工作迫在眉睫。自2012年以來，住房城鄉(xiāng)建設部、財政部、文化部等部門通過制定政策措施，明確傳統(tǒng)村落保護的指導思想、原則目標，通過開展傳統(tǒng)村落保護專項督查，實施警示和退出制度，堅決制止異地遷建傳統(tǒng)建筑行為，依法打擊盜賣構(gòu)件行為。在宣傳傳統(tǒng)村落文化價值方面，拍攝了以傳統(tǒng)村落為背景的《記住鄉(xiāng)愁》大型紀錄片，建立了中國傳統(tǒng)村落數(shù)字博物館。

7、有重點有特色發(fā)展小城鎮(zhèn)

黨的十八大以后，中央部委和各地為推進小城鎮(zhèn)建設發(fā)展做了大量努力。按照有重點、有特色發(fā)展的原則，住房城鄉(xiāng)建設部會同有關(guān)部門確定了3675個全國重點鎮(zhèn)、252個中國歷史文化名鎮(zhèn)、338個國家特色景觀旅游名鎮(zhèn)和一批美麗宜居小鎮(zhèn)示范?！笆濉逼陂g中央財政支持602個重點流域重點鎮(zhèn)建設了1.1萬公里污水管網(wǎng)，支持開展綠色低碳小城鎮(zhèn)試點和建制鎮(zhèn)試點示范，對歷史文化名鎮(zhèn)保護也給予了一定補助。浙江、陜西、山東、四川、貴州等地以中心鎮(zhèn)、特色鎮(zhèn)為重點，出臺了資金、土地、稅收、保障房等政策，如山東省每年安排不少于5000畝土地指標、10億元專項資金支持200個示范鎮(zhèn)建設，陜西省給予每個重點示范鎮(zhèn)1000萬元以上的專項資金和1000畝用地指標。在政策支持下，小城鎮(zhèn)面貌一新，具備了發(fā)展能力，一些鎮(zhèn)成為當?shù)匦碌慕?jīng)濟增長點。這些舉措也標志著小城鎮(zhèn)進入了有重點、有特色的發(fā)展階段。但總體看，小城鎮(zhèn)建設發(fā)展還沒有形成完整的支持政策。

8、脫貧攻堅、美好環(huán)境與幸福生活共同締造

2015年，中央扶貧開發(fā)工作會議在北京召開。習近平主席強調(diào)，消除貧困、改善民生、逐步實現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求，是中國共產(chǎn)黨的重要使命。全面建成小康社會，是中國共產(chǎn)黨對中國人民的莊嚴承諾。脫貧攻堅戰(zhàn)的沖鋒號已經(jīng)吹響。截至2014年底，中國仍有7000多萬農(nóng)村貧困人口。“十三五”期間脫貧攻堅的目標是，到2020年穩(wěn)定實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，農(nóng)村貧困人口義務教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障；同時實現(xiàn)貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平、基本公共服務主要領(lǐng)域指標接近全國平均水平。按照中央脫貧攻堅總體工作部署，堅持精準扶貧、精準脫貧的基本方略，發(fā)揮住房城鄉(xiāng)建設行業(yè)優(yōu)勢，將推進貧困地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境整治作為扶貧工作的重要內(nèi)容，將解決貧困地區(qū)住房保障作為重點工作，在貧困地區(qū)開展美好生活共同締造，建設美麗宜居鄉(xiāng)村。

結(jié)語

當前我國已經(jīng)進入村莊發(fā)展的全新階段。文章梳理了新中國成立至今70年歷程中村莊建設規(guī)劃的發(fā)展演變歷程，總結(jié)以往規(guī)劃實踐中的經(jīng)驗、遇到的問題和產(chǎn)生的弊端，有利于為新時代的村莊建設及規(guī)劃提供參考，明確未來工作的重點和方向，探討新時代國土空間規(guī)劃的背景下村莊建設工作與國土空間規(guī)劃管理工作的關(guān)系。

作者簡介：

“中國村鎮(zhèn)建設70年成就收集整理”課題報告編寫委員會

編寫單位：中國建筑設計研究院城鎮(zhèn)規(guī)劃設計研究院

委托單位：住房和城鄉(xiāng)建設部村鎮(zhèn)建設司

課題指導：

白正盛 住房和城鄉(xiāng)建設部村鎮(zhèn)建設司副巡視員

侯文峻 住房和城鄉(xiāng)建設部村鎮(zhèn)建設司村鎮(zhèn)規(guī)劃處處長

郭志偉 住房和城鄉(xiāng)建設部村鎮(zhèn)建設司村鎮(zhèn)規(guī)劃處主任科員

趙輝 中國建筑設計研究院城鎮(zhèn)規(guī)劃設計研究院院長

馮新剛 中國建筑設計研究院城鎮(zhèn)規(guī)劃設計研究院副院長

章節(jié)編寫：

陳玲 中國建筑設計研究院城鎮(zhèn)規(guī)劃設計研究院村鎮(zhèn)所所長

楊超 中國建筑設計研究院城鎮(zhèn)規(guī)劃設計研究院村鎮(zhèn)所主任規(guī)劃師

張玉昆 中國建筑設計研究院城鎮(zhèn)規(guī)劃設計研究院村鎮(zhèn)所規(guī)劃師

崔婷婷 中國建筑設計研究院城鎮(zhèn)規(guī)劃設計研究院村鎮(zhèn)所規(guī)劃師

研究顧問：

李兵弟 住房和城鄉(xiāng)建設部村鎮(zhèn)建設司原司長

何興華 住房和城鄉(xiāng)建設部計劃財務與外事司原司長

付殿起 住房和城鄉(xiāng)建設部城鄉(xiāng)規(guī)劃司名城名鎮(zhèn)處原處長

徐素君 住房和城鄉(xiāng)建設部村鎮(zhèn)建設司綜合處原處長

溫駿華 內(nèi)蒙古自治區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設廳村鎮(zhèn)處原處長

杜白操 中國建筑設計研究院城鎮(zhèn)規(guī)劃設計研究院原顧問總建筑師

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)建設 微信公眾號（原創(chuàng)）

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