內(nèi)容提要：本文重點討論農(nóng)村低保與扶貧實踐中的治理難題。低保和扶貧集中在我們農(nóng)村欠發(fā)達地區(qū)，農(nóng)民收入多為實物收入、現(xiàn)金收入，缺少準(zhǔn)確的收入統(tǒng)計，并因此在低保戶和貧苦戶識別上存在模糊性，并因此要求通過“社區(qū)瞄準(zhǔn)”來選擇低保戶與貧苦戶，導(dǎo)致人為因素的不可避免，由此產(chǎn)生了基層治理難題。本文認(rèn)為，在傳統(tǒng)自給自足農(nóng)業(yè)仍然存在的情況下面，低保和扶貧工作中的模糊治理具有合理性。當(dāng)前低保和扶貧政策實踐中，不能將不同政策捆綁，低保和扶貧則應(yīng)當(dāng)減少政策受惠面，提高政策支持力度。
關(guān)鍵詞：低保 精準(zhǔn)扶貧 基層治理 模糊治理
一、如何理解貧困
2015年先后到浙江寧波、紹興，江蘇射陽，上海，湖北秭歸、武漢等地農(nóng)村調(diào)研，在每個地方都關(guān)注了農(nóng)民收入問題。恰好當(dāng)前全國都關(guān)注農(nóng)村扶貧，我也就借此來談一談自己的見聞與思考。
包括上海、浙江和江蘇的農(nóng)村在內(nèi)，農(nóng)民收入主要來自二、三產(chǎn)業(yè)，其中最重要的收入來自在二、三產(chǎn)業(yè)的務(wù)工。我的問題是，在全國已經(jīng)形成統(tǒng)一勞動力市場的情況下面，不同地區(qū)的農(nóng)民都可以在全國勞動力市場上尋找務(wù)工機會，為何有的地方會比較富，而有的地方會比較窮以及為什么有的農(nóng)戶比較富而有的農(nóng)戶會比較窮呢？
從現(xiàn)象上看，長三角的浙江、上海和江蘇農(nóng)村是比較富庶的，表現(xiàn)就是農(nóng)民建有比較好的住房，消費水平很高，生活質(zhì)量也很不錯，村莊中很少有光棍，且村莊低保戶很少。中西部地區(qū)，農(nóng)民往往住得較差，即使建了樓房，樓房內(nèi)部裝修也往往十分簡陋。山區(qū)農(nóng)村多光棍，且低保戶比例很高。那么，在全國已經(jīng)形成了統(tǒng)一勞動力市場的情況下面，不同地區(qū)的不同農(nóng)戶的收入或經(jīng)濟狀況為何會有如此巨大的差異呢?
大概說來，如果僅僅考慮務(wù)工收入，僅僅從勞動力方面考慮，則以下一些方面會對農(nóng)民收入差異造成影響：第一，家庭勞動力的數(shù)量，第二，家庭勞動力的質(zhì)量，第三，家庭勞動力的分工組合，第四，家庭勞動力的傾向，包括生活態(tài)度、儲蓄傾向、消費習(xí)慣等等。
在已經(jīng)形成全國統(tǒng)一勞動力市場的情況下，決定家庭收入機會的最重要指標(biāo)就是家庭有多少勞動力，而家庭勞動力數(shù)量又是與家庭周期有關(guān)的。一些最好的家庭周期中，父母還不老，子女又已成人，全家都是勞動力，父母+兒子媳婦，四個人在城市務(wù)工，年收入超過10萬元是很輕松的事情。如果年收入超過10萬元，在中西部地區(qū)，大概二、三年就可以建起一棟二層的小樓。即使在沿海發(fā)達地區(qū)，幾年積蓄也是可以很快改變家庭狀況的。
從家庭勞動力的質(zhì)量上講，如果不只是在普工市場上尋找機會，而且有一定技能和專長，年收入就會更高一些。一般來講，越是發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村勞動力越是較少在普工市場上尋找就業(yè)機會，而多到技工和管理層尋找機會。其中原因一是受教育程度可能更高，二是機會也相對較多，因為存在著各種親朋好友的地緣關(guān)系機會。
家庭勞動力的組合方式是指這個家庭如何進行家庭分工。一般來講農(nóng)民家庭都是三代，年老父母、年輕夫妻、年幼子女，其中一種普遍的家庭勞動力的分工模式是年輕夫妻在外務(wù)工經(jīng)商，年老父母在家照顧子女，兼顧農(nóng)業(yè)，但在一些地方，年老父母沒有能力或者不愿意照顧孫輩，而年輕夫妻中或妻或夫留守照看子女。
勞動力傾向中最重要的是儲蓄傾向。一種標(biāo)準(zhǔn)是夠吃就行，則每年進城打工幾個月，收入夠了就回家過日子；另外一種標(biāo)準(zhǔn)是有更大的預(yù)期收入，所以投入更大精力來謀取收入，用更多時間于務(wù)工而不是休閑。上海市郊農(nóng)村，農(nóng)民務(wù)工一般都是“八小時雙休”的標(biāo)準(zhǔn)務(wù)工模式，即每天工作八小時，每周休息兩天，不加班。不加班的務(wù)工只能獲得每月2020元的最低收入。在上海市郊農(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)上海市農(nóng)民都是這種最低工資模式。不過，只要有了最低工資，上海市郊農(nóng)民就可以由企業(yè)繳納社保，他們在退休后就可以拿到社保金。而外地來上海的農(nóng)民工大多不關(guān)心社保，希望最好將社保金連同工資一起發(fā)給自己，變?yōu)楝F(xiàn)金。而且，外地來上海務(wù)工的農(nóng)民工極少“八小時雙休”，而大多是通過加班來獲得較多收入。再比如，浙江人評價貴州農(nóng)民工不會精打細(xì)算，每到拿到工資的日子貴州農(nóng)民工都會大吃大喝，將到手的錢都吃喝掉了，沒有儲蓄下來。能掙會花當(dāng)然也是很難存到錢的。
決定農(nóng)民家庭收入的，尤其是決定不同區(qū)域農(nóng)民家庭收入差異的，不僅僅只是參與到全國勞動力市場的家庭勞動力的狀況，而是有比之廣泛得多的內(nèi)容。舉例來說，沿海發(fā)達地區(qū)有眾多的企業(yè)家，這些企業(yè)家的收入主要是靠經(jīng)營資本而不是靠打工。在沿海發(fā)達地區(qū)，一些富裕村莊有大概10％的高收入群體就主要是辦廠經(jīng)商，而不是靠務(wù)工。這部分人的收入高，對同是熟人社會的其他村民的影響是雙重的，一方面，村莊產(chǎn)生的辦廠經(jīng)商老板群體都是村莊熟人社會成員，大家不僅相互熟悉，而且往往存在血緣聯(lián)系，是朋友關(guān)系，親戚連親戚，朋友連朋友，因此就可能更多的相互幫助。另一方面，老板群體提高了熟人社會中的消費水平，從而對村中其他村民造成了巨大的消費壓力。
當(dāng)然，即使是沿海發(fā)達地區(qū)，絕大多數(shù)農(nóng)戶家庭也是要靠勞動收入，甚至是要與全國農(nóng)民一樣進入到全國統(tǒng)一勞動力市場的。這個市場不大認(rèn)勞動力來自哪里，是什么地方的人，而只認(rèn)這些勞動力是否符合自己的要求，能否完成勞動要求。沿海地區(qū)農(nóng)戶的優(yōu)勢也許在于，他們不需要遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)就可以在附近找到務(wù)工機會。
決定農(nóng)戶家庭收入差異的另外一個因素是人地關(guān)系。當(dāng)前全國絕大多數(shù)中西部農(nóng)村地區(qū)的絕大多數(shù)農(nóng)民家庭都已經(jīng)形成“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕”結(jié)構(gòu)，即年輕子女進城務(wù)工經(jīng)商，年齡比較大的缺少進城務(wù)工機會的老年父母留村務(wù)農(nóng)。土地越多，務(wù)農(nóng)收入機會就越多，農(nóng)民家庭收入就越高。在人地關(guān)系極為緊張的地方，農(nóng)村老年人缺少從農(nóng)業(yè)中獲取收入的機會，家庭收入過于依賴子女進城務(wù)工，家庭就可能比較貧困。不過，正如所有事情都有兩面性一樣，往往是人地關(guān)系越緊張的地區(qū)，農(nóng)民越是早進城務(wù)工經(jīng)商，這些較早進城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民更有可能致富。一些土地比較多的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民家庭有不錯的農(nóng)業(yè)收入，因此遲遲不愿外出務(wù)工經(jīng)商，從而造成了他們對市場的適應(yīng)能力更低。人均耕地低于一畝，高于二畝以及高于五畝，都可以對區(qū)域農(nóng)民收入及進城務(wù)工形成極其重要的影響。
教育也是一個重要因素。教育包括兩個重要的層面，一是受教育程度。受教育程度越高，就越是有能力在務(wù)工、經(jīng)商中占據(jù)有利位置，獲得更高收入。相對來講，沿海發(fā)達地區(qū)較容易受到更加良好的教育；二是受教育的便利程度。沿海發(fā)達地區(qū)不僅經(jīng)濟發(fā)達，而且也是人口流入地區(qū)，人口密集，學(xué)校密布，接受教育比較便利。中西部地區(qū)尤其是山區(qū)，人口大量流出，地廣人稀，學(xué)校就集中到了縣鄉(xiāng)，村一級撤點并校，甚至小學(xué)生也要到很遠(yuǎn)的地方上學(xué)，中學(xué)則可能只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)才有，好一點的學(xué)校都在縣城。為了子女接受教育，年輕父母就必須遠(yuǎn)程接送甚至要陪讀，這樣就失去了一個本來可以進城打工的務(wù)工收入。而且，中西部地區(qū)農(nóng)村教育資源的稀缺以及與分散農(nóng)戶家庭對接的困難，造成了教育的低質(zhì)量。中西部農(nóng)村受教育程度比較低是與沿海地區(qū)造成就業(yè)收入差距的一個重要原因。
當(dāng)然，還可以羅列出更多農(nóng)民收入差異的區(qū)域原因來。
決定農(nóng)戶是否貧困的標(biāo)準(zhǔn)很難簡單劃定。若從外在指標(biāo)看，比如家庭儲蓄、住房、日常消費水平，低保戶的數(shù)量，光棍的多少，都是很重要的指標(biāo)。不過，最重要的指標(biāo)則在發(fā)展能力上面。貧困更多不是收入與消費水平，而是是否具備發(fā)展能力，尤其是代際之間傳承的發(fā)展能力。
從住房上看，北方農(nóng)村的農(nóng)民幾乎將所有收入都用于建房，建一棟高大的樓房是農(nóng)民幾乎終極的目標(biāo)，生活卻十分節(jié)儉，以至苛刻的地步。2004年到陜西關(guān)中的武功縣調(diào)研，農(nóng)民說他們不喜歡吃肉，一個農(nóng)戶，住高大樓房，全年卻只買了五斤肉?，F(xiàn)在關(guān)中農(nóng)民不吃肉的消費習(xí)慣依然未變，不是真地不喜歡吃肉，而是認(rèn)為“天天吃肉，再大的家當(dāng)也要吃垮”。西南地區(qū)的農(nóng)民就會對北方農(nóng)民的節(jié)儉不可思議，認(rèn)為人生一世，不吃不喝有啥意思?再困難也得吃好一點。所以貴州農(nóng)民到浙江打工，一到發(fā)工資的日子必要大吃大喝。前不久到湖北秭歸農(nóng)村調(diào)查，一對老年夫妻都已70多歲，一個45歲的兒子是光棍，剛殺了兩頭各重250斤重的年豬，被問殺兩頭豬是不是太多了?她回答說，兩頭還多?人均還不到一頭呢!的確，在靠近重慶的鄂西南地區(qū)的湖北恩施、宜昌，一戶殺二、三頭年豬的消費習(xí)慣一直如此。再窮也得吃肉。在長三角的浙江、上海農(nóng)村，農(nóng)民生活上比較節(jié)儉，精打細(xì)算，但絕對沒有到了象關(guān)中農(nóng)村生活苛刻的地步，而是吃得不錯，穿得不錯，住得也不錯。
在湖北秭歸調(diào)查發(fā)現(xiàn)，秭歸很多農(nóng)戶都花10多萬、20萬元建了不錯的樓房。吃得又好，又建樓房，應(yīng)該是不貧困了。不過，幾乎所有農(nóng)戶手中都沒有多少存款。秭歸農(nóng)村是山區(qū)，農(nóng)業(yè)收入當(dāng)然不高，但正因為是山區(qū)，所以更早出去打工，打工是可以掙到錢的。調(diào)研的兩個村，村中年輕人主要是到城市建筑工地上干比較臟和累的活，他們說，這樣的活比較自由，也比較能掙錢，至少要比在工廠流水線上自由多了。不過，在工地干活，往往日工資高，年收入?yún)s不一定高，因為工地干活沒有保障，往往是一段時間有活干，一段時間沒有活干。尤其是，很多人每年只干半年活，還有半年時間在家休息，因為半年干活掙的錢夠全家一年吃喝了。秭歸農(nóng)村，農(nóng)民建房90％以上是要借錢的，房子建起來了就要趕快還清借款，這個時候，全家動員，以賺錢還債為首要任務(wù)，這個時候的農(nóng)戶打工是最能掙錢的。一旦還債了債務(wù)就不用再拼死拼活打工，就早點回來過春節(jié)，晚點出去務(wù)工，一年外出務(wù)工也就只半年時間了。
秭歸農(nóng)村不僅吃肉多，吃得好，而且人情極多，也極大。農(nóng)戶收入的幾乎1/3用于人情開支。我們訪談的幾個村干部，幾乎每年收入的1/3要用在人情上，一年送出去的人情竟要1～2萬元。一般農(nóng)戶一年所送人情大約也要占到家庭總收入的1/5，送出去的人情要五、六千元是最少的了。調(diào)研中，有些農(nóng)戶辦紅白事收到的禮金竟然可以達到七百份，少的也有一百多份，農(nóng)戶的人情往往是在超過一百戶的范圍內(nèi)進行的，所以，農(nóng)戶的人情頻繁，農(nóng)民收入都吃了酒席。為什么要辦那么多的酒席及為什么要參加那么多人情?秭歸農(nóng)民的說法是，不參加人情，再見面不好意思。人活著總得有幾個朋友，總要在乎別人的評價吧。這個意義上，秭歸農(nóng)民是生活型的，今天過好今天的日子。在秭歸農(nóng)村調(diào)查，發(fā)現(xiàn)有不少農(nóng)戶買3萬多元的面包車作為代步工具，而他們的家里幾乎沒有積蓄。他們買車僅僅是為了方便，不是為了給別人看。在長三角，農(nóng)戶買車一定要買好一點的上檔次的車，不然就不如不買，因為車的檔次太低沒有面子。是汽車的消費功能而非其實用功能決定了長三角農(nóng)村的農(nóng)民買與不買車。成都滿大街都是作為代步工具的低檔車，這與成都人講求生活的“安逸”是有關(guān)系的，秭歸農(nóng)民也很講究生活的“安逸”。
秭歸農(nóng)民即時收入即時消費，收入多則消費大，收入少則消費少。農(nóng)民有一套很重要的自身調(diào)節(jié)機制，從而出現(xiàn)了他們很少有父代為子代積蓄，子代可以通過剝削父代來獲得發(fā)展能力的機制。其最嚴(yán)重的后果是，在全國性的婚姻市場上，因為子代無法獲得父代經(jīng)濟上的支持，而很難在婚姻市場上成功，所以光棍越來越多。而且，一旦農(nóng)民家庭遭遇天災(zāi)人禍，缺乏抵抗的能力，所以低保戶就更多。因為即時消費，子女可能受到的教育就相對較差，從而就更加缺少發(fā)展的能力，等等。
決定農(nóng)戶家庭積蓄的主要因素是收入與消費的剩余，收入越多，消費越少，儲蓄就越多。目前全國統(tǒng)一的勞動力市場的形成，使全國農(nóng)戶都可以獲得不差的收入，其他影響農(nóng)戶家庭收入的因素都不是決定性的了，全國農(nóng)村農(nóng)戶儲蓄的差異在于消費。上海農(nóng)民幾乎不在人情上消費，秭歸農(nóng)民則有接近1/3的收入用于人情，最終吃喝掉了。秭歸農(nóng)民收入是為了消費，即時消費而不儲蓄就是很正常的事情。而長三角以及北方農(nóng)村，收入是為了更好地服務(wù)于子代家庭，為子代家庭創(chuàng)造更加有利的發(fā)展環(huán)境才是擴大收入的目的，因此，努力擴大收入及精打細(xì)算就是重要的。
而最為重要的決定是否貧困的因素在于，這些積蓄能否轉(zhuǎn)化為發(fā)展的能力，其中的一個焦點就是子女受教育的程度。與其吃掉不如建房子。與其在村莊中建房子不如到城市買房子，與其買房子不如讓子女接受更好的教育。
這樣說來，當(dāng)前農(nóng)村的貧困問題的根本與關(guān)鍵不是收入與就業(yè)問題，更非農(nóng)業(yè)問題，而是觀念和文化問題，最終是教育問題。
既然是觀念和文化問題，外面就不能在扶貧問題上過于著急。文化的轉(zhuǎn)變需要一個較為長期的過程。國家通過低保等守住底線是重要的，在未解決文化與觀念之前，外界試圖讓農(nóng)民致富則往往是無效的。
二、從低保人到低保戶
武漢郊區(qū)農(nóng)村低保評定一般程序是：農(nóng)戶申請，村里組成評議組對申請人進行甄別評議，將甄別過的低保戶名單上報街道民政辦，街道民政辦入戶調(diào)查，區(qū)民政局低?？迫霊粽{(diào)查，確定低保名單，在村里公示，確定低保名單。
按國家低保政策，凡是家庭人均收入低于貧困標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶都可以享受低保，貧困標(biāo)準(zhǔn)是按戶來計算的，所以低保一般都是以戶為單位，是低保戶。不過，在現(xiàn)實操作中很難對農(nóng)戶收入進行準(zhǔn)確計量，因為農(nóng)戶收入來源差異極大，且這些收入往往五花八門，很多都是現(xiàn)金收入，并沒有精確的收入統(tǒng)計。
正是因為沒有精確的收入統(tǒng)計，計算農(nóng)戶人均收入就很難，若農(nóng)戶申請低保戶就很難拒絕。究竟哪一戶應(yīng)該納入低保就很難判定。
解決是否應(yīng)該納入低保的一個辦法是通過村民代表的評定，即由村民代表投票選出低保戶。為了做到公平客觀，一般先通過村民組長進行困難摸底，村組干部比較各戶的困難程度，將比較情況向村民代表介紹，再由村民代表投票選出低保戶。村莊是熟人社會，無論是村組干部還是村民代表，都對本村情況比較了解，誰家收入多少，誰家更為困難，大家心中有底。
不過，由村民代表選低保也可能存在不夠客觀的問題，典型是一些特殊困難戶卻可能人際關(guān)系不好，村民代表和村組干部故意不選他，還有一些人雖然經(jīng)濟條件不錯，卻可能也想吃低保，反正錢是國家出，村組干部和村民代表也樂得送人情。
因此，上級部門為了讓低保更公平客觀，就制定出一些相對外在的排斥性條件，比如有大型電器、有轎車、在城市買房、在銀行有一定數(shù)額存款等等?？h鄉(xiāng)民政部門入戶調(diào)查，就是要確定低保戶達到了這個外在條件。
無論是由村民代表評選還是進行外在條件的入戶調(diào)查，農(nóng)戶家庭人均收入是否低于低保線仍然還有很大的模糊空間和不確定性。而既然低保的錢是國家出的，縣鄉(xiāng)民政其實也很難有精力深入到每戶進行核查，村一級在甄別確定低保戶并上報上去時就十分關(guān)鍵，在一般情況下面，村一級報上去的低保戶都會成為低保對象。
村一級報低保就有兩個標(biāo)準(zhǔn)，一是村民認(rèn)為他比較困難，應(yīng)該納入低保，一是他符合低保戶的外在條件。
按農(nóng)民對低保的理解，低保戶就是困難戶，就是最應(yīng)該享受國家困難補助的農(nóng)戶，因此，村民在推薦低保戶時一般按困難程度給出排序。村莊最困難的農(nóng)戶主要是家庭沒有勞動力，或主要勞動力有殘疾，這些農(nóng)戶收入來源少，人均收入低，自然被推薦為低保戶，還有家庭中有多個高中生、大學(xué)生，教育負(fù)擔(dān)重，而父母收入不高的農(nóng)戶也會被推為低保戶；此外，還有人家庭經(jīng)濟條件也許不錯，但有人得了重病比如癌癥或尿毒癥，若有低保，合作醫(yī)療的報銷比例就比較高。這些家庭并不是全家都困難，而是個人困難，村民因此認(rèn)為得重病的人應(yīng)當(dāng)吃低保，他的家人則不應(yīng)該吃低保；同樣的情況是，一個家庭并不困難，但其中一個人有二級以上殘疾，這個有殘疾的個人可以吃低保，他的家庭卻不應(yīng)該吃低保。這樣一來就出現(xiàn)了與低保戶不同的低保人。既然無法精確計算每一戶的收入，就依據(jù)村民對低保對困難救助的理解來評定低保人。
低保是上級無償給予的支持，應(yīng)保盡保。村一級當(dāng)然也愿意有更多村民獲得低保。有一些因為歷史遺留問題或者其他問題沒有解決的村民到上級上訪要求解決問題，但這些問題往往牽扯面廣，很難有效解決，在地方政府解決問題手段有限的情況下面，地方政府往往許諾給一個低保指標(biāo)來解決問題。還有一些狠人通過各種手段來謀取低保指標(biāo)，這樣就形成了以低保人為特點的維穩(wěn)保。
因為缺少對農(nóng)民收入的精確統(tǒng)計，造成了政策中的低保戶變成實踐中的“低保人”的情況。而且，也正是因為缺少精確的收入統(tǒng)計，確定低保人或低保戶上的，自由度相對比較大。我們調(diào)研過的武漢市郊一個村莊，2000人，竟然有60戶100多人吃低保。而按當(dāng)?shù)厥杖?，真正人均收入低于國定貧困線的應(yīng)不超過10戶。
相對武漢市郊農(nóng)村，上海農(nóng)村有較為健全的社保體系，最為重要的是，目前上海市已經(jīng)建立了完整的農(nóng)戶收入統(tǒng)計體系，上海農(nóng)民務(wù)工經(jīng)商都要申報個人收入，因為這是與他們將來可以享受到的社會保障相關(guān)的。有了較為完整農(nóng)戶家庭收入統(tǒng)計，上海低保戶的確定就既不需要由村民來評，又不需要各種復(fù)雜的入戶調(diào)查，而只需要由低收入戶通過村一級向上申報，由上級相關(guān)部門調(diào)看農(nóng)戶收入統(tǒng)計，就可以判斷這個農(nóng)戶年人均收入是否低于上海市農(nóng)村低保線，是否應(yīng)該納入到低保戶了。
因為有相對完整的農(nóng)戶收入統(tǒng)計，我們調(diào)研村中，每個村都只有情況極為特殊的2～3戶符合低保救助標(biāo)準(zhǔn)，所以，上海市農(nóng)村低保戶的比例很小，且最重要的是，上海農(nóng)村是低保戶而不是低保人。上海農(nóng)村之所以是低保戶，不是因為上海市低保部門更加按政策辦事，而是因為上海市建立了更加健全有效的關(guān)于家庭收入的統(tǒng)計系統(tǒng)。這樣一個統(tǒng)計系統(tǒng)是國家最為重要的基礎(chǔ)性權(quán)力。正是通過這個基礎(chǔ)性權(quán)力，國家可以做到更加精準(zhǔn)地扶持貧困，更加有效地監(jiān)督基層權(quán)力的運轉(zhuǎn)。
這個意義上計，由低保人到低保戶的轉(zhuǎn)變不僅僅是政策執(zhí)行部門的執(zhí)政態(tài)度的轉(zhuǎn)變，更是執(zhí)政能力的提升。
與其花大力氣改善執(zhí)政態(tài)度，不如下大功夫建立基本的統(tǒng)計數(shù)據(jù)系統(tǒng)，提升國家基礎(chǔ)性的權(quán)力。
三、贛南農(nóng)村低保與醫(yī)保
2016年暑假到江西贛南農(nóng)村調(diào)研當(dāng)前農(nóng)村低保的情況如下。
本來，按國家政策，農(nóng)村低保是應(yīng)保盡保，凡是人均收入低于地方低保線的農(nóng)戶都可以納入到低保，成為低保戶。2015年贛南農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)是人均收入低于240元/月，2016年提高到270元/月。就是說，如果有農(nóng)民收入的準(zhǔn)確統(tǒng)計，低保戶就很好確定，即凡是家庭人均收入低于最低生活水平的農(nóng)戶均納入到低保戶，應(yīng)保盡保。
問題恰恰在于，當(dāng)前農(nóng)村農(nóng)民收入很難進行準(zhǔn)確統(tǒng)計，主要原因有二，一是農(nóng)民有很多自給自足的收入，未納入到市場價格體系中，很難進行精確計量，二是農(nóng)民收入來源十分多樣且不規(guī)范，非正規(guī)經(jīng)濟收入比較多，也很難計量。即使進城務(wù)工經(jīng)商收入的透明度也很低，幾乎無法計量。在農(nóng)戶都傾向獲得低保的情況下，難以計量的農(nóng)民收入就會造成道德風(fēng)險，他們傾向低報收入，以能獲得低保好處。在上海農(nóng)村，因為已經(jīng)建立較為完善的農(nóng)戶收入核對信息平臺，農(nóng)戶收入多少一目了然，所以低保戶乃至貧困戶就很好確定：凡是未達到當(dāng)?shù)刈畹蜕钏降霓r(nóng)戶全部納入到低保中，應(yīng)保盡保，能否納入低保戶的關(guān)鍵是標(biāo)準(zhǔn)而非評選。
但在全國絕大多數(shù)農(nóng)村，農(nóng)戶收入難以準(zhǔn)確計量，低保戶的確定就不只是按標(biāo)準(zhǔn)來，而且要經(jīng)過評選這樣一個重要環(huán)節(jié)。所謂評選，就是試圖借熟人社會中的信息透明來選出真正貧困農(nóng)戶，以讓最貧困戶農(nóng)戶享受到低保的好處。
這樣一來，評選低保戶就不僅涉及到以什么為標(biāo)準(zhǔn)的問題，而且還涉及到評選人的共識問題，評選人共識最終反映出來的是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民對低保制度和低保實踐的認(rèn)識。贛南農(nóng)民口頭禪是“農(nóng)民要的不是贏而是平”，就是說，農(nóng)民更重視的是公平而非僅是結(jié)果。
如果嚴(yán)格按照低保標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)研鄉(xiāng)鎮(zhèn)的低保戶人均收入必須低于270元/月，這樣的農(nóng)戶是很少的，主要是沒有青壯勞動力的家庭，缺少獲得收入的手段，典型的如孤兒寡母家庭，智障殘疾家庭。決定一個家庭最低生活條件的最主要因素是家庭有無強壯勞動力。在目前情況下面，一個家庭只要有一個強壯勞動力，無論是進城務(wù)工還是留村務(wù)農(nóng)，一年2、3萬元的收入是不難獲得的。四口之家，按年收入2萬元計算，人均月收入即超過400元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過農(nóng)村最低生活水平的標(biāo)準(zhǔn)。
也是因此，農(nóng)村真正可以達到低保標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶并不多，按我們在贛南調(diào)研地情況來看，村莊顯然低于低保線的農(nóng)戶數(shù)量大約只占到全部農(nóng)戶的1～3％，在評選低保戶時這一部分低保戶相對容易識別，并被全體村民認(rèn)可。
現(xiàn)在的問題是，不僅贛南而且全國絕大多數(shù)農(nóng)村低保戶比例都已超過農(nóng)戶總數(shù)的1～3％，調(diào)研鄉(xiāng)鎮(zhèn)2016年低保的指導(dǎo)性計劃是2554人，占到全鎮(zhèn)總?cè)丝诘?％，總戶數(shù)就更高一點，因為低保戶的人口一般都比較少。一旦超過1～3％，多出來的指標(biāo)就會進入到家庭有主要勞動力從而家庭收入雖然也可能較低、卻與其他農(nóng)戶收入相差不多的那部分農(nóng)戶，這樣就會引發(fā)攀比，就會鬧出不快。全國幾乎所有農(nóng)村地區(qū)都因為低保而鬧出矛盾以至于基層干部在評選低保的兩個月不得安寧。甚至很多村支書都對每年評選低保產(chǎn)生了畏懼心理。
按照低保政策，低保戶除了可以獲得低保救助外，還受到一系列政策照顧，其中最重要的政策照顧是醫(yī)療上的。比如，相對于一般農(nóng)戶的合作醫(yī)療，低保戶有“四重優(yōu)惠”：首先是享受合作醫(yī)療費由民政部門代繳；其次是在各級醫(yī)療機構(gòu)的門診或住院補償政策中起付線更低，封頂線更高，報銷比例大；第三是在二次補償或者大病保險發(fā)的補償上起付線也更低，封頂線更高，報銷比例更大；第四是可以享受多重醫(yī)療報銷，在民政救助和大病保險的獲得上有更多照顧性政策。
在贛南，低保戶參加新農(nóng)合所需繳納的費用由地方政府承擔(dān)。在縣內(nèi)醫(yī)院看病可以報銷70～80％，遠(yuǎn)高于一般農(nóng)戶50～60％的報銷比例，市級醫(yī)院治療費用可以報銷50％。對于大病，一般農(nóng)戶申請大病保險的起點是1．5萬元以上，貧困戶是7500元，低保戶則為5000元。而且，貧困戶、低保戶的大病醫(yī)療保險的補償比例是70％，而一般農(nóng)戶卻只能報40％。除此之外，低保戶剩余的30％自費部分還再可以到民政部門報銷70％。總之，一句話就是，對于大病治療，如10萬元的治療費，一般農(nóng)戶至少需要花4、5萬元的自費，而貧困戶、低保戶卻可能只需要1～2萬元。此外，低保戶在縣及以上醫(yī)院的門診也可以報銷，一般農(nóng)戶則不能報銷等等。低保戶因此可以用比較少的醫(yī)療費享受到遠(yuǎn)比一般農(nóng)戶更好的醫(yī)療資源。調(diào)研縣僅2015年為低保戶進行的民政救助醫(yī)療報銷即達到3000～5000萬元。
之所以對低保戶進行起點低和比例高的多重醫(yī)療報銷，是因為低保戶經(jīng)濟條件比較差，比一般農(nóng)戶更加缺少自己承擔(dān)醫(yī)療費用的能力，為了讓低保戶也可以獲得基本醫(yī)療，低保制度與合作醫(yī)療、大病保險和民政救助等制度結(jié)合起來，以解決低保戶看病的后顧之憂。2002年，中共中央國務(wù)院出臺《關(guān)于進一步加強農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》明確提出要“對農(nóng)村貧困家庭實行醫(yī)療救助”，醫(yī)療救助對象主要是“農(nóng)村中的五保戶和貧困農(nóng)民家庭”；救助形式既可以給予一定的醫(yī)療費用補助，也可以資助其參加當(dāng)?shù)睾献麽t(yī)療。全國各地普遍都資助了低保戶、貧困戶參加合作醫(yī)療；同時在合作醫(yī)療資金有結(jié)余從而進行大病“二次補償”時，往往也會給低保戶、貧困戶等特殊群體設(shè)置更低的政策門檻，并讓他們享受更高的報銷比例。此后，國家改大病二次補償為“大病醫(yī)療保險”，于是，之前對低保戶等特殊群體的特殊照顧也與此同時體現(xiàn)在了大病保險制度之中，而且比之前的大病二次補償更加制度化。
然而，問題也出在這里。本來合作醫(yī)療、大病保險和民政救助與低保制度是不同的制度設(shè)置，具有不同的功能，現(xiàn)在地方規(guī)定低保戶具有醫(yī)療報銷上的遠(yuǎn)高于一般農(nóng)戶的特權(quán)，就使低保戶特權(quán)化了。本來低保只是最低生活保障，現(xiàn)行制度卻有意無意將低保特權(quán)化，在低保上面搭上各種特權(quán)性福利。低保戶醫(yī)療報銷比例高，所以低保戶就可以低價獲得更優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療資源，就可以更多地到市級醫(yī)院而不是縣內(nèi)醫(yī)院進行治療。而醫(yī)療本來的邏輯是只有更多自己付費才能獲得更加優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源，比如英國，要想低價醫(yī)療，可以到公立醫(yī)院，但不得不忍受漫長的排隊，私立醫(yī)院醫(yī)療較好，但付費很高。中國低保戶更可能低價到更好的醫(yī)院治療，而一般農(nóng)戶卻更難享受到及享受得起優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源，這就會產(chǎn)生資源錯配，就成為了一種反向的負(fù)面激勵的制度設(shè)計。這種低保戶不是解決基本生存保障而是特權(quán)化的反向制度設(shè)計，必然導(dǎo)致人人爭當(dāng)?shù)捅?，?dǎo)致養(yǎng)懶漢，導(dǎo)致不愿承擔(dān)任何責(zé)任的錯位。調(diào)研地區(qū)，凡是得大病的農(nóng)民進醫(yī)院，醫(yī)院首先問的是是否納入了低保。因為低?？梢杂懈弑壤龍箐N從而可以得到更好的治療。因此，在贛南乃至在全國都似乎形成了得大病就可以納入到低保的默契，贛南有不成文的十二種大病和一、二級殘疾可以納入低保的默契，蘇州農(nóng)村則是十種大病可以納入到低保。之所以會有如此默契，有兩個原因，一是得大病這樣的事情誰都不愿發(fā)生，又是區(qū)分出與一般農(nóng)戶差異的顯著特征，民主評議時村民一般都不會有異議，二是地方政府在執(zhí)行低保政策時也有意模糊，當(dāng)好人，結(jié)果就是凡得大病的農(nóng)民都可以納入到低保中。但因為得大病農(nóng)民家庭經(jīng)濟條件可能相當(dāng)好，家庭收入相當(dāng)高，全家納入低保明顯不妥，因此就出現(xiàn)了只將得大病農(nóng)民個人納入低保的低保人現(xiàn)象。后來，國家政策強調(diào)不能將低保戶變低保人，贛州乃至全國農(nóng)村基層的辦法就是將得大病夫妻一起納入低保，一旦大病治愈或因病死亡，再退出低保。
因為低保戶不僅不承擔(dān)任何義務(wù)，而且享有較高醫(yī)療報銷比例的特權(quán)，所以就有人要想方設(shè)法進入低保。贛州因為有十二種大病和一、二級殘疾進入低保的默契，就出現(xiàn)了爭著辦殘疾證的風(fēng)氣，而得大病農(nóng)戶也一定要納入到低保，他們說，我們可以不要低保的錢，而只要低保戶所可以享受到的醫(yī)療報銷權(quán)利?，F(xiàn)在的問題是，十二種大病，像癌癥等絕癥比較好判斷病大病小，而諸如高血壓、心臟病、肝炎等慢性病則很難判定病大病小，所有人都借自己有病來要求吃低保時，評低保的公平公正性很難保證，評低保就成為了當(dāng)前基層治理中最大的麻煩事了。
當(dāng)前低保制度中存在的最大問題是在實踐中未能清晰區(qū)分低保制度與其他制度比如合作醫(yī)療制度、大病保險制度以及民政救助制度的界限，將完全不同的制度捆綁在一起，造成了制度混亂。本來低保只是要解決最低生活保障問題而不是要解決治病問題，治病問題應(yīng)當(dāng)通過另外的途徑按另外的標(biāo)準(zhǔn)、程序和辦法來解決。由此不僅導(dǎo)致低保評選中的標(biāo)準(zhǔn)混亂，而且完全改變了低保制度設(shè)計的初衷，浪費了國家寶貴的財政資源，且導(dǎo)致了基層治理中的各種矛盾。低保只是最低生活保障而不是要讓低保戶因此生活得體面，更不是要因此讓低保戶特權(quán)化。當(dāng)前基層低保實踐中低保制度與其他制度的捆綁實際上是低保的特權(quán)化，是實踐中好心辦壞事的典型。這個應(yīng)當(dāng)徹底改變。
更重要的是，當(dāng)前農(nóng)村新納入低保的幾乎80％是因為大病而申請和納入，從而遲早會將合作醫(yī)療拖垮。我們在中部地區(qū)某縣調(diào)研發(fā)現(xiàn)，低保戶在當(dāng)?shù)蒯t(yī)院的一應(yīng)費用全部由新農(nóng)合基金報銷，低保戶到醫(yī)院看病不僅不用花錢，而且醫(yī)院還會給他／她送棉被、營養(yǎng)品等“禮物”。這也使醫(yī)院的床位經(jīng)常爆滿。實際上很多低保戶根本就沒有生病，醫(yī)院是通過給村干部或村醫(yī)送好處的方式，讓他們動員本村低保戶到醫(yī)院“看病”或住院。只要這些“病人”一來，就住進醫(yī)院的vip病房，上各種各樣的檢查項目，并接受醫(yī)院特別制定的治療方案。等到接近新農(nóng)合辦公室規(guī)定的住院天數(shù)上限之后，醫(yī)院就讓“病人”出院并給他們送禮物。這種方式大量地套取了當(dāng)?shù)乇緛砭筒欢嗟男罗r(nóng)合資金。由于低保制度和醫(yī)療制度勾連在一起，賦予了低保戶等特殊群體以特別的權(quán)利。因此，對于低保戶受醫(yī)療機構(gòu)的不良誘導(dǎo)——乃至于直接跟醫(yī)療機構(gòu)合謀套取新農(nóng)合資金的問題，當(dāng)?shù)匦罗r(nóng)合基金監(jiān)管部門就是想管也沒有辦法，因為醫(yī)院可以把每個診療步驟的依據(jù)都做得很充分。
從贛南四個村調(diào)研的情況來看，當(dāng)前贛南農(nóng)村中的關(guān)系保已經(jīng)十分少見，還有個別為維穩(wěn)而保留的維穩(wěn)保，其中有一個村就有兩名本來拿到退伍軍人優(yōu)撫且家庭條件不錯的退伍軍人仍然吃著低保。
因為很難對農(nóng)戶收入進行統(tǒng)計，就很難按標(biāo)準(zhǔn)來確定符合條件的低保戶。贛南農(nóng)村與全國絕大多數(shù)農(nóng)村一樣是通過自上而下分指導(dǎo)性低保指標(biāo)，然后由農(nóng)戶申請，村級評選公示，再由縣鄉(xiāng)民政部門入戶查驗，才能批準(zhǔn)為低保戶。一般來講，被納入到低保戶的農(nóng)戶都不愿意再退出，村干部也不愿意得罪人，很多低保戶與非低保戶之間的收入差異比較小，村干部就不是很愿意再每年重新對全部低保戶進行評定，而一般只是對那些因病去世而多出來的指標(biāo)補缺。這樣就造成了低保本身的低流動性，有農(nóng)戶之前家庭沒有強壯勞動力，現(xiàn)在子女已經(jīng)成人，早就應(yīng)當(dāng)退出低保了，卻仍然吃著低保。贛州因此規(guī)定，每年每村至少要有10％的浮動指標(biāo)，比如一個村有200個指導(dǎo)性的低保指標(biāo)，每年就必須要有10％的低保戶退出，先退出，再由其他農(nóng)戶申請、評選、公示、查驗，納入到低保戶中。
到底誰應(yīng)當(dāng)浮動退出低保戶?死去的人當(dāng)然要退出，其他人就不是很好評定，因此也要由村一級組織評定，這個評定一定要公開透明，不然村干部就會受到無窮無盡的指責(zé)甚至威脅。通過浮動騰退出來的低保指標(biāo)，再通過另外一次公開透明的評選確定新的低保戶，再公示，經(jīng)民政部門查驗納入到低保戶中。公開評選的最好辦法是無記名投票，按得票高低來確定是否納入到低保之中。這里就有一個悖論，即低保戶本來應(yīng)當(dāng)應(yīng)保盡保，且低保戶是最低生活保障，是有一個農(nóng)戶人均收入水平的客觀標(biāo)準(zhǔn)的，現(xiàn)在卻變成了由村民代表組成的評選委員會相當(dāng)主觀的投票，這樣就造成了低保戶評選中可能出現(xiàn)的人為情況，這種人為情況就為村民對村干部產(chǎn)生不滿甚至怨恨提供了可能。因為只要是評選，就可能產(chǎn)生不公平、不公正，就可能會有操縱，有時村干部是要動員村民代表在評選中將那些雖然人緣不好但家庭的確貧困農(nóng)戶選人，他們也就有能力通過個人影響將那些要特別關(guān)照的關(guān)系戶選進低保戶，或?qū)⒛切╇y纏的農(nóng)戶選入低保戶。正是有主觀操作的空間，就會有人來找村干部要求將其納入低保戶，就會有各種求情、威脅，就有各種軟硬兼施。村干部就會因此頭痛不已，就會在評選低保的兩個月內(nèi)不得安寧。
而之所以要評定，是因為從根本上講缺少客觀的計算農(nóng)民收入的辦法，且當(dāng)前農(nóng)村的低保人數(shù)遠(yuǎn)超過真正最貧困農(nóng)戶的實際，從而出現(xiàn)了低保戶與一般農(nóng)戶差異不顯著以及各種家庭條件很好卻可能借病要求入低保的情況。
低保應(yīng)當(dāng)鼓勵自食其力和天助自助者的原則，因此，當(dāng)前農(nóng)村低保中存在的兩個問題必須解決，一是指導(dǎo)性低保指標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出實際低保戶的人數(shù)，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，低保戶應(yīng)當(dāng)減少而不是增加，當(dāng)前低保戶至少應(yīng)當(dāng)降低一半以上，即使在贛南山區(qū)，真正低保戶也只占到全部農(nóng)戶的1～3％。二是應(yīng)當(dāng)徹底將低保與合作醫(yī)療的報銷以及大病保險、民政救助分開，從而嚴(yán)格按照農(nóng)戶人均收入來確低保戶而排除凡是得大病即納入低保的基層實踐。當(dāng)然，如果家庭主要勞動力因病喪失勞動力而使家庭收入低于最低生活保障，這樣納入低保就理所當(dāng)然。
關(guān)于低保與醫(yī)療的問題還可以多說幾句。人民公社時期的合作醫(yī)療真正做到了人人都有病可醫(yī)，但我們一定明白，當(dāng)時的醫(yī)療只是最為基本的，實際上，很多大病只是在皮膚上敷了中草藥，是典型的治標(biāo)不治本。當(dāng)前醫(yī)學(xué)發(fā)展極快，醫(yī)療水平有了極大提高，而且優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源的可獲得性使得幾乎所有人的收入都不可能完全滿足充分醫(yī)療的需要，從而在醫(yī)療上就有一個適度和放棄的問題。這個適度很重要。低保戶與貧困戶的適度應(yīng)是度的下限，即基本醫(yī)療，而一般農(nóng)戶應(yīng)在適度的中偏下位置，富裕農(nóng)民在適度的中間位置，真正的富人才在適度偏上方，最富的人才會有超過適度的過度醫(yī)療。過度醫(yī)療是有錢人的任性，那是他們自己的事情，低保戶的醫(yī)療應(yīng)當(dāng)是基本的醫(yī)療基本的保障，這個基本的醫(yī)療與基本保障只應(yīng)在適度醫(yī)療的中偏下位置。低保本來就是最低生活保障，就是在適度的最后位置。如果非得要讓低保戶過得體面，這樣的資源投入就是不理性的，就會產(chǎn)生竟相當(dāng)?shù)捅羯踔磷兂缮鐣B(yǎng)懶漢的情況，就一定會造成嚴(yán)重的資源錯配。當(dāng)前一些人亂發(fā)善心、過度慈善以表現(xiàn)他們的道德優(yōu)越感，卻導(dǎo)致了當(dāng)前低保與貧困問題中的叢生亂象。
作者簡介：賀雪峰，男，漢族，湖北荊門人，博士，華中科技大學(xué)特聘教授，博士生導(dǎo)師，“長江學(xué)者獎勵計劃”特聘教授，華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《貴州民族大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版》(貴陽)2017年第1期
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