中央《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)將“實(shí)行農(nóng)村最低生活保障制度兜底脫貧”列為實(shí)施精準(zhǔn)扶貧重要方略之一。如果說打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是一項(xiàng)綜合性系統(tǒng)工程，農(nóng)村低保兜底就是這場(chǎng)戰(zhàn)役中的兜底性舉措，是系統(tǒng)工程的底部，是最后一道防線。當(dāng)其他措施都無法奏效時(shí)，就需要通過低保給予兜底性保障。那么，農(nóng)村低保為何能夠?yàn)槊撠毠?jiān)兜底?又是如何實(shí)現(xiàn)兜底保障的呢?

民政部副部長(zhǎng)宮蒲光對(duì)此作了闡述。

一、低保等社會(huì)救助是社會(huì)保障體系中的兜底性制度安排

社會(huì)保障是現(xiàn)代社會(huì)平穩(wěn)運(yùn)行的重要基石，是用經(jīng)濟(jì)手段解決社會(huì)問題進(jìn)而實(shí)現(xiàn)特定政治目標(biāo)的重大制度安排，是維護(hù)社會(huì)公平、促進(jìn)人民福祉和實(shí)現(xiàn)國(guó)民共享發(fā)展成果的基本制度保障。改革開放以來，黨和政府高度重視通過社會(huì)保障來解除群眾生活的后顧之憂并增進(jìn)民眾福祉。黨的十六大和十六屆四中全會(huì)明確提出：要健全社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利和慈善事業(yè)相銜接的社會(huì)保障制度;黨的十七大要求：以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點(diǎn)，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險(xiǎn)為補(bǔ)充，加快完善社會(huì)保障體系，保障人民基本生活;黨的十八大進(jìn)一步提出：要堅(jiān)持全覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)方針，以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系。

我國(guó)的社會(huì)保障體系主要由社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利和慈善事業(yè)四個(gè)部分組成。其中社會(huì)保險(xiǎn)是指由國(guó)家依法建立的，使勞動(dòng)者在年老、患病、傷殘、生育和失業(yè)時(shí)，能夠獲得一定的經(jīng)濟(jì)收入保障的制度;社會(huì)福利是指國(guó)家針對(duì)社會(huì)中有特殊需要的個(gè)人和群體提供的津貼、物質(zhì)和社會(huì)服務(wù);社會(huì)救助是指國(guó)家和社會(huì)對(duì)因各種原因?qū)е律钕萑肜Ь?，失去最低生活保障的社?huì)成員給予的物質(zhì)幫助，以滿足其最低生存需要，維護(hù)其基本生存權(quán)利的一種社會(huì)保障制度;慈善事業(yè)是一種建立在社會(huì)捐獻(xiàn)基礎(chǔ)之上的公益性社會(huì)事業(yè)，重點(diǎn)關(guān)注貧困和弱勢(shì)人群。

上述四個(gè)部分在社會(huì)保障體系中的地位和功能是不同的。社會(huì)保險(xiǎn)強(qiáng)調(diào)權(quán)利義務(wù)對(duì)等，只有參加保險(xiǎn)、履行繳費(fèi)義務(wù)的公民才能獲得相應(yīng)保險(xiǎn)待遇;社會(huì)福利由政府提供，既不需要個(gè)人繳費(fèi)，也不需要審查家庭經(jīng)濟(jì)狀況，但強(qiáng)調(diào)對(duì)象的特殊性(如老年人、殘疾人、孤兒等)和待遇的一致性;慈善事業(yè)以社會(huì)成員的善愛之心為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)自愿性和靈活性，但具有不確定性，不是一項(xiàng)穩(wěn)定的、法定的制度安排;社會(huì)救助不需要履行繳費(fèi)或其他義務(wù)，但只提供給“窮人”，需要進(jìn)行家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查，因而是社會(huì)保障體系中的底部，是最后一道防線。如果說社會(huì)保險(xiǎn)強(qiáng)調(diào)“投桃報(bào)李”，社會(huì)福利猶如“錦上添花”，慈善事業(yè)是“拾缺補(bǔ)遺”，那么社會(huì)救助就是“雪中送炭”，具有兜底保障的地位和功能。

二、最低生活保障是滿足困難群眾基本生活需求的一項(xiàng)社會(huì)制度

《辦法》第9條規(guī)定，“國(guó)家對(duì)共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，且符合當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ霞彝ヘ?cái)產(chǎn)狀況規(guī)定的家庭，給予最低生活保障?！睆闹贫仍O(shè)計(jì)上看，最低生活保障是一種補(bǔ)差型現(xiàn)金救助制度，是政府為無法通過自身努力獲得維持基本生活的足夠經(jīng)濟(jì)收入的群眾提供的物質(zhì)幫助。

首先，低保以家庭為單位提出申請(qǐng)、給予救助。強(qiáng)調(diào)家庭成員之間互助共濟(jì)在前，政府兜底保障在后。

其次，低保標(biāo)準(zhǔn)按照維持當(dāng)?shù)鼐用窕旧钏匦璧某燥垺⒋┮?、用水、用電等費(fèi)用確定，是低水平的救助。

第三，低保的審批只依據(jù)家庭貧困程度，不考慮社會(huì)身份或社會(huì)地位。凡認(rèn)為符合條件的城鄉(xiāng)居民都有權(quán)直接向其戶籍所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)提出低保申請(qǐng);鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)無正當(dāng)理由，不得拒絕受理。這個(gè)條件就是共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)，且財(cái)產(chǎn)狀況符合當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)規(guī)定。

第四，低保強(qiáng)調(diào)動(dòng)態(tài)管理。也就是說，要根據(jù)低保對(duì)象家庭收入和財(cái)產(chǎn)狀況的變化情況，隨時(shí)調(diào)整救助金額和救助家庭，實(shí)現(xiàn)“低保對(duì)象有進(jìn)有出、補(bǔ)助水平有升有降”。

總體來看，目前我國(guó)城鄉(xiāng)低保水平還不太高，而且地區(qū)差異較大。目前我國(guó)城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)451元/月、人，僅占去年全國(guó)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入(31195元)的17%、人均消費(fèi)支出(21392元)的25%;最高的上海市達(dá)790元，最低的新疆自治區(qū)，僅349元。農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)3178元/年、人，與去年全國(guó)農(nóng)村居民人均可支配收入(11422元)相比，占28%;與農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出(9223元)相比，占34%。最高的上海市9480元，最低的河南省，僅2232元。

三、農(nóng)村低保在我國(guó)扶貧工作中一直扮演著重要的兜底角色

貧困是一個(gè)普遍存在的社會(huì)現(xiàn)象，更是發(fā)展中國(guó)家面臨的共同難題。我國(guó)政府在解決貧困問題上一直注重區(qū)域扶貧開發(fā)，即通過改善貧困地區(qū)基本生產(chǎn)生活條件、加強(qiáng)貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善生態(tài)環(huán)境等措施來幫助貧困人口增加收入，進(jìn)而擺脫貧困。但是，扶貧開發(fā)政策主要針對(duì)“在扶貧標(biāo)準(zhǔn)以下具備勞動(dòng)能力的農(nóng)村人口”，還有大量部分或全部喪失勞動(dòng)能力的貧困人口無法通過扶貧開發(fā)增加收入擺脫貧困。為此，國(guó)務(wù)院于2007年在全國(guó)建立農(nóng)村低保制度，重點(diǎn)救助因病殘、年老體弱、喪失勞動(dòng)能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農(nóng)村居民，并要求“將符合條件的農(nóng)村貧困人口全部納入保障范圍，穩(wěn)定、持久、有效地解決全國(guó)農(nóng)村貧困人口的溫飽問題”。

農(nóng)村低保和扶貧開發(fā)雖然都是解決農(nóng)村貧困問題的重要政策，但在功能定位、目標(biāo)人群、保障方式等方面是有區(qū)別的。為加強(qiáng)兩項(xiàng)政策銜接，2010年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了扶貧辦、民政部等部門《關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接擴(kuò)大試點(diǎn)工作的意見》，明確提出在程序、政策和管理三個(gè)方面做好銜接工作;《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》也要求實(shí)行扶貧開發(fā)和農(nóng)村低保有效銜接，把扶貧開發(fā)作為脫貧致富的主要途徑，把低保作為解決溫飽問題的基本手段。近些年來，隨著各級(jí)財(cái)政投入的加大，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)逐年提高，目前全國(guó)平均標(biāo)準(zhǔn)已達(dá)到3178元/年、人，為4903萬農(nóng)村貧困人口提供穩(wěn)定的基本生活保障。

正是由于農(nóng)村低保的制度定位和長(zhǎng)期以來在扶貧工作中發(fā)揮的基礎(chǔ)作用，這次《決定》賦予其“兜底脫貧”的重要功能。早在去年6月，習(xí)近平總書記在貴州考察時(shí)就提出“四個(gè)一批”的脫貧思路，即通過扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批，通過移民搬遷安置一批，通過低保政策兜底一批，通過醫(yī)療救助扶持一批。在12月的中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記進(jìn)一步將解決“怎么扶”的問題歸結(jié)為“五個(gè)一批”，即發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批，易地搬遷脫貧一批，生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批，發(fā)展教育脫貧一批，社會(huì)保障兜底一批。這里的社會(huì)保障主要是指農(nóng)村低保。必須看到，對(duì)于一些受先天條件所限，完全或部分喪失勞動(dòng)能力的扶貧對(duì)象，依靠自身努力很難如期脫貧，只有通過農(nóng)村低保給予直接的現(xiàn)金補(bǔ)助，實(shí)現(xiàn)兜底保障，幫助他們脫貧，才能實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)。正如央視網(wǎng)所評(píng)論的那樣：“2020年一步步走來，如果將全面小康比作一副壯美畫卷，民生是其中最厚重的底色，而兜底式扶貧則是其中最溫暖的主題。”

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng) 2016-08-30

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