內(nèi)容提要：社會(huì)保障資源的合理配置是國(guó)家再分配能力的重要體現(xiàn)。當(dāng)前，農(nóng)村低保制度的實(shí)踐，出現(xiàn)國(guó)家不斷增加公共資源投入而農(nóng)民的福利狀態(tài)、基層的社會(huì)秩序并未同步改善的悖論。低保制度的泛福利化是理解這一制度悖論的關(guān)鍵。以福利擴(kuò)散和福利捆綁為特征的泛福利化，使低保制度背離底線救助的制度定位，造成低保指標(biāo)在基層分配的困境，影響社會(huì)保障體系的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，更使社會(huì)公平的價(jià)值目標(biāo)遭受巨大沖擊。國(guó)家再分配能力的增強(qiáng)，有賴于社會(huì)保障資源的持續(xù)增加，但更需要進(jìn)行制度建設(shè)以合理配置資源。具體而言，農(nóng)村的社會(huì)保障體系要逐漸從過(guò)分倚重低保制度的單軌道運(yùn)行，走向分工明確、多軌道運(yùn)行的綜合性保障制度，即一方面恢復(fù)低保的底線救助屬性，另一方面完善專項(xiàng)救助制度，促成社會(huì)保障體系的均衡發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村低保; 底線救助; 泛福利化; 政策目標(biāo)偏移

一、問(wèn)題的提出

黨的十六大以來(lái)，國(guó)家高度重視社會(huì)保障制度建設(shè)，不僅明確提出要建立健全覆蓋城鄉(xiāng)居民、人人共享的社會(huì)保障體系，而且將其提高到作為維護(hù)“社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家長(zhǎng)治久安重要保證”的政治高度。社會(huì)保障從根本上來(lái)說(shuō)是一項(xiàng)由國(guó)家主導(dǎo)的對(duì)國(guó)民收入進(jìn)行再分配的制度安排，它觸及社會(huì)內(nèi)部實(shí)質(zhì)性的利益調(diào)整與再分配，是國(guó)家運(yùn)用公權(quán)力進(jìn)行政治管理以維護(hù)社會(huì)公平與穩(wěn)定的重要手段。[1]因此，社會(huì)保障制度設(shè)置的合理與否，關(guān)乎一國(guó)的社會(huì)秩序與公平公正，影響社會(huì)認(rèn)同與國(guó)家合法性的建構(gòu)，是國(guó)家再分配能力的集中體現(xiàn)。在我國(guó)，長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元體制導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)保障體系的建立相對(duì)滯后，農(nóng)村低保是當(dāng)前農(nóng)村居民享有的最為基礎(chǔ)性的社會(huì)保障制度。它的目標(biāo)不僅在于為農(nóng)村居民提供基本生活保障，更需要在救助農(nóng)民的過(guò)程中塑造社會(huì)正義和建構(gòu)社會(huì)秩序，這對(duì)于維持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)國(guó)家政權(quán)的認(rèn)同具有重要意義。

與制度目標(biāo)不同的是，低保制度在實(shí)踐中出現(xiàn)國(guó)家不斷增加資源輸入而農(nóng)民的福利狀態(tài)、農(nóng)村的社會(huì)秩序并沒有同步改善的悖論。農(nóng)村普遍出現(xiàn)了低保政策的走樣，并因資源的不公平分配引發(fā)了諸多矛盾，甚至造成干群激烈沖突、集體上訪等嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。[2]可見，農(nóng)村低保制度不但沒有轉(zhuǎn)化為國(guó)家建構(gòu)社會(huì)秩序、增強(qiáng)社會(huì)認(rèn)同的政治效益，反而成為基層治理中的矛盾焦點(diǎn)，對(duì)農(nóng)民的國(guó)家認(rèn)同產(chǎn)生了破壞性的影響。因而，研究農(nóng)村低保問(wèn)題既關(guān)乎農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，更關(guān)乎公共的社會(huì)保障資源能否有效轉(zhuǎn)化為政治效益的國(guó)家能力建設(shè)問(wèn)題。

既有研究多從治理技術(shù)的角度對(duì)低保制度的目標(biāo)偏移展開解釋：一是強(qiáng)調(diào)政府內(nèi)部“委托-代理”的治理關(guān)系，將基層代理人的制度執(zhí)行偏差與權(quán)力尋租視為問(wèn)題的主要原因；[3]二是強(qiáng)調(diào)制度程序的不完善，從低保評(píng)定的一般要件出發(fā)，在瞄準(zhǔn)依據(jù)、對(duì)象識(shí)別方法、監(jiān)督制度三個(gè)層面反思低保制度存在的制度漏洞。[4]不可否認(rèn)，治理技術(shù)的視角有一定的解釋力，但并非農(nóng)村低保制度出現(xiàn)實(shí)踐困境的根本原因，理由在于：第一，在現(xiàn)實(shí)層面治理技術(shù)無(wú)法解釋何以當(dāng)前國(guó)家對(duì)農(nóng)村低保的制度建設(shè)、執(zhí)行監(jiān)督都趨于完善[5]，但低保制度的實(shí)踐困境不僅沒有緩解反而愈演愈烈。第二，更為關(guān)鍵的是，治理技術(shù)視角忽略了低保制度的政治價(jià)值屬性。低保是一項(xiàng)以國(guó)家公權(quán)力為依托的利益協(xié)調(diào)的制度安排，不僅有明確的政治目的與倫理傾向，而且涉及到深層次的利益分配。治理技術(shù)是實(shí)現(xiàn)分配的手段，未根本觸及到分配給誰(shuí)、分配多少的這些根本性的價(jià)值與利益問(wèn)題，有將問(wèn)題技術(shù)化與碎片化之嫌，缺乏更實(shí)質(zhì)的分析。

對(duì)農(nóng)村低保制度的研究需要回歸其政治屬性，將其視為一項(xiàng)國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)特定政策目標(biāo)，對(duì)公民的利益與權(quán)責(zé)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整的再分配制度?；谥贫纫?guī)范的分析與廣泛的實(shí)踐調(diào)研[6]，本文試圖回答以下三個(gè)問(wèn)題：第一，低保制度的設(shè)定目的，即考察低保制度的根本政治價(jià)值目標(biāo)與運(yùn)行規(guī)范；第二，農(nóng)村低保的制度實(shí)踐出現(xiàn)了怎么樣的偏差，即考察公共保障資源無(wú)法轉(zhuǎn)換為政治效益的根本原因；第三；農(nóng)村低保制度將走向何處，即尋找社會(huì)保障資源轉(zhuǎn)化為政治效益的有效途徑，為國(guó)家政策的調(diào)整提供基礎(chǔ)。

二、底線救助：農(nóng)村低保的制度價(jià)值定位

蒂特馬斯指出：“在社會(huì)福利體系之內(nèi)，人們無(wú)法逃避各種價(jià)值選擇”，必須要回答“是什么”與“應(yīng)該是什么”的問(wèn)題。[7]對(duì)低保制度而言，把握它的制度性質(zhì)要從兩方面人手：第一，低保制度保障特定的權(quán)利類型，再分配是以平衡公民的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系為根本的制度目標(biāo)；第二，低保制度是社會(huì)保障體系的構(gòu)成部分，必須服從國(guó)家整體社會(huì)保障體系的建構(gòu)與再分配能力的提升。

（一）底線公平：低保制度的價(jià)值規(guī)范

農(nóng)村低保制度是一項(xiàng)底線型的救助制度，它以“底線公平”為根本價(jià)值準(zhǔn)則。這是國(guó)家賦予農(nóng)村低保的制度定位，也是低保制度配置社會(huì)保障資源與社會(huì)權(quán)責(zé)關(guān)系的基本依據(jù)。

首先，我國(guó)明確規(guī)定農(nóng)村低保是一項(xiàng)為低收入群體提供基本生活保障的救濟(jì)制度，它保障的是農(nóng)民的基本生存權(quán)。在現(xiàn)代國(guó)家，生存權(quán)被視為基本人權(quán)，是農(nóng)民享有的最為基礎(chǔ)與絕對(duì)的權(quán)利。在這個(gè)層次，低保制度的公平價(jià)值必然具有底線性，底線強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)農(nóng)民生存權(quán)進(jìn)行保障有絕對(duì)的義務(wù)。[8]但底線公平的內(nèi)涵遠(yuǎn)不止于此，它同樣是一個(gè)限定性條件，即低保制度對(duì)農(nóng)民的救助不是無(wú)限的，必須以基本生存權(quán)為界。首先，貧困人口享有的權(quán)利依賴于國(guó)家對(duì)國(guó)民財(cái)富的再分配。再分配的制度屬性決定，低保制度以低收人群體為直接對(duì)象，但涉及到全社會(huì)成員的利益調(diào)整，對(duì)低保戶的公平必須受到整體社會(huì)公平的制約，一旦超出生存權(quán)的限度就會(huì)造成對(duì)其他社會(huì)成員的過(guò)分剝奪，影響社會(huì)整體公平。其次，現(xiàn)代社會(huì)將個(gè)體自立視為重要的權(quán)利內(nèi)容。[9]生存權(quán)之上，個(gè)體必須為自己的行為負(fù)責(zé)，國(guó)家的干預(yù)是對(duì)個(gè)體自由與尊嚴(yán)的侵害。因而，低保制度的救助只能是對(duì)個(gè)人無(wú)法實(shí)現(xiàn)生存時(shí)的補(bǔ)充手段，而非替代，其同樣以生存權(quán)為界，遵循底線原則?？梢?，基本生存權(quán)的特殊性既決定了低保制度救助的絕對(duì)義務(wù)，也同樣設(shè)定了救助的邊界，公平的絕對(duì)性與限定性共同構(gòu)成“底線公平”的內(nèi)涵。

其次，我國(guó)的社會(huì)保障制度是一個(gè)多層次的系統(tǒng)，農(nóng)村低保作為其中的子系統(tǒng)必須要與其他保障制度相協(xié)調(diào)，服從我國(guó)整體的再分配能力建設(shè)。具體而言，我國(guó)的社會(huì)保障主要由社會(huì)福利、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助三者組成，社會(huì)救助又分為專項(xiàng)救助和低保制度。農(nóng)村低保制度位于整個(gè)社會(huì)保障體系的“網(wǎng)底”，具有兜底性質(zhì)。低保制度的底線公平既表明其在整個(gè)保障體系中保障的水平是最低的，同時(shí)也是重要的制度邊界，即底線以下為低保制度保障的范圍，底線以上的福利資源由其他制度予以保障，各個(gè)制度分工不同，各司其職。更為重要的是，由于社會(huì)保障子系統(tǒng)之間有一定的相關(guān)性，任何制度破壞自身的邊界都會(huì)影響其他制度的有效運(yùn)行。對(duì)低保制度而言，如果超過(guò)底線原則，會(huì)造成大量公民試圖從具有付費(fèi)性質(zhì)的社會(huì)保險(xiǎn)中退出進(jìn)入到救濟(jì)制度，并引發(fā)普通農(nóng)民的不滿，對(duì)社會(huì)福利水平的提升造成過(guò)大壓力。社會(huì)保障制度的體系性決定了低保制度必須服從自身的制度方向，否則將引發(fā)整個(gè)保障體系的混亂，對(duì)國(guó)家的再分配能力產(chǎn)生不良影響。

（二）底線人群：低保制度的保障對(duì)象

低保制度的運(yùn)行規(guī)則以底線公平為價(jià)值依據(jù)，而其首先要解決的一個(gè)基本問(wèn)題是即誰(shuí)將得到救助?！暗拙€群體”是低保制度保障的唯一目標(biāo)對(duì)象，也決定了低保制度的救助范圍。

農(nóng)村低保制度將全體農(nóng)民作為潛在的保障對(duì)象，但它并非普惠型的公共福利，而是有選擇性地針對(duì)特定群體，將保障對(duì)象規(guī)定為“家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動(dòng)能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農(nóng)村居民”，即只有當(dāng)個(gè)體通過(guò)自己的努力無(wú)法達(dá)到最低生活標(biāo)準(zhǔn)，成為底線人群時(shí)才有享受社會(huì)救助的資格。最低生活保障線由于各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平不同呈現(xiàn)出顯著差異，但無(wú)論高低，低保制度的保障對(duì)象相對(duì)固定，總是處于保障線以下的貧困人口，其對(duì)底線以上的群體并不承擔(dān)責(zé)任。同時(shí)，對(duì)底線人群的界定決定了低保制度在保障對(duì)象上的獨(dú)立意義，以區(qū)別其他社會(huì)保障制度，防止制度交叉造成保障對(duì)象的混亂。正如有些學(xué)者指出的，“既不能把其他社會(huì)保障所應(yīng)解決困難的對(duì)象都納入最低生活保障對(duì)象，也不能把其他社會(huì)保障制度沒有入圍的有困難的對(duì)象遺漏掉”[10]。

以底線人群作為目標(biāo)對(duì)象，是低保制度“底線公平”的必然要求。只有將保障范圍鎖定在底線人群，才能使有限的資源被最大效率地使用，并將資源限定在維持農(nóng)民基本生存權(quán)利的限度上，從而將救助給予“有需要”和“最需要”的人。相反，一旦保障對(duì)象超過(guò)了底線人群，受惠者過(guò)多，要么稀釋了最有需求者的救助資源，要么必須增加最低生活保障金的費(fèi)用，加大再分配的力度。顯然，前者破壞了底線群體的絕對(duì)生存權(quán)，后者則導(dǎo)致其他社會(huì)群體承擔(dān)過(guò)多的救助責(zé)任，違背底線公平原則。

（三）底線標(biāo)準(zhǔn)：低保制度保障程度

救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)保障程度的限定，決定了貧困群體享受什么樣的保障才是合理的。農(nóng)村低保制度的救助水平遵循“底線標(biāo)準(zhǔn)”，即以保障最低生活標(biāo)準(zhǔn)為界限。

《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》明確規(guī)定，農(nóng)村低保的救助標(biāo)準(zhǔn)“按照能夠維持當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民全年基本生活所需的吃飯、穿衣、用水、用電等費(fèi)用確定”，以保障農(nóng)民的基本生活?！暗拙€標(biāo)準(zhǔn)”不是絕對(duì)的最低水平，而是在保證農(nóng)民基本生存需求的基礎(chǔ)上，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平與農(nóng)民普遍擁有的消費(fèi)需求為標(biāo)準(zhǔn)而測(cè)定。隨著國(guó)家發(fā)展水平的提高，最低生活保障線也應(yīng)適度提升。但是，無(wú)論社會(huì)保障線是否發(fā)生變化，低保的救助力度仍然遵循底線原則，以“補(bǔ)償性”為自身的救助特征，即“按標(biāo)補(bǔ)差”，僅補(bǔ)償受救助者的收入不足保障線的部分。此外，為了與社會(huì)保障體系相協(xié)調(diào)，最低保障線不應(yīng)超過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)的保障水平，要體現(xiàn)出付費(fèi)與非付費(fèi)的區(qū)別。同時(shí)，各個(gè)社會(huì)保障制度間也要避免重復(fù)保障使低保戶的綜合補(bǔ)助水平超過(guò)最低生活保障線。

底線標(biāo)準(zhǔn)并非出于對(duì)貧困人口的苛責(zé)。以生存權(quán)為保障界限不僅是指范圍上只救助低于最低生活保障線的貧困人群，而且也必然要求對(duì)每個(gè)農(nóng)民的救助力度不越過(guò)“生存權(quán)”保障的范圍。救助標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高，不僅侵害其他納稅人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，而且對(duì)低保邊緣戶是極大的不公平。同時(shí)，過(guò)高的救助反而帶來(lái)社會(huì)保障效率的低下，很容易催生出受救助者的福利依賴。對(duì)邊緣群體而言，他們也會(huì)喪失勞動(dòng)的動(dòng)力自愿成為被救助的低收入群體，這既增加了國(guó)家負(fù)擔(dān)也降低了社會(huì)活力。同時(shí)，底線標(biāo)準(zhǔn)尤其對(duì)維持社會(huì)保障體系的內(nèi)部平衡具有重要的意義，上文已有提及此處不再贅述。

綜上所述，農(nóng)村低保制度是底線型的社會(huì)保障制度，其底線原則既是一種剛性，也是一種限定性，強(qiáng)調(diào)所有人享有救助權(quán)利，但只有真正的需求者才能夠獲得；強(qiáng)調(diào)對(duì)弱勢(shì)群體的基本生活保障但應(yīng)該適度補(bǔ)助。從根本而言，底線原則是低保制度必須遵守的原則，它既維系著利益再分配的平衡以及公民權(quán)利和義務(wù)關(guān)系的平衡，即“底線群體”的絕對(duì)生存權(quán)利與底線外群體的權(quán)利和義務(wù)的價(jià)值均衡；也構(gòu)成了低保制度的制度邊界，是國(guó)家建構(gòu)完整社會(huì)保障體系，維持體系有效運(yùn)轉(zhuǎn)的必要條件。

三、泛福利化：農(nóng)村低保實(shí)踐的制度錯(cuò)位

近年來(lái)，國(guó)家不斷擴(kuò)展農(nóng)村低保的保障范圍、保障標(biāo)準(zhǔn)，看似不斷提高的福利，使低保逐漸背離底線救助的制度定位，進(jìn)入到泛福利化的發(fā)展誤區(qū)。泛福利化具體表現(xiàn)在保障對(duì)象上的福利擴(kuò)散與保障標(biāo)準(zhǔn)上的福利捆綁，這是當(dāng)前農(nóng)村低保制度實(shí)踐中最突出的特點(diǎn)，也是該制度出現(xiàn)的最嚴(yán)重的制度偏差。

（一）低保制度泛福利化的內(nèi)涵

社會(huì)福利與低保制度同屬于社會(huì)保障體系，但兩者差異顯著。首先，在保障對(duì)象上，低保面向底線群體，社會(huì)福利的對(duì)象更普遍，一般以全體社會(huì)成員為目標(biāo)，具有全民性與無(wú)選擇性的特點(diǎn)。其次，保障水平不同，低保制度是“底線標(biāo)準(zhǔn)”，社會(huì)福利一般以社會(huì)化服務(wù)或津貼的形式，在基本生活之上追求更優(yōu)質(zhì)的福利，是與“生存性”相對(duì)的“享受性”保障。更進(jìn)一步，社會(huì)福利是以提高全民生活質(zhì)量為目標(biāo)的再分配制度，是社會(huì)保障體系中的最高綱領(lǐng)。有學(xué)者就將社會(huì)福利看做是一個(gè)國(guó)家生活水準(zhǔn)與幸福水平的直接體現(xiàn)。[11]因此，相對(duì)于低保制度的“底線救助”，社會(huì)福利以“高位福利”為制度定位，兩者涉及的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系在社會(huì)保障體系中的位置完全不同。

泛福利化是指農(nóng)村低保在實(shí)踐中背離了其基本的制度定位，逐漸向社會(huì)福利的方向偏離，即從“底線救助”走向“高位福利”，具有了泛福利化的特征。泛福利化與福利化不同，福利化一般是指一國(guó)社會(huì)保障達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家的高水準(zhǔn)，是對(duì)保障完善程度的判斷；泛福利化不以絕對(duì)的保障標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，是對(duì)社會(huì)保障制度邊界與運(yùn)行原則的分析，它是一種趨勢(shì)或傾向，即低保制度在運(yùn)行中出現(xiàn)了與自身的制度定位不相符的福利色彩與福利傾向。從根本上說(shuō)，低保制度的泛福利化是制度錯(cuò)位的表現(xiàn)，既是制度邊界的錯(cuò)位，也是再分配中價(jià)值與利益分配的錯(cuò)位，表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是保障對(duì)象背離底線群體，出現(xiàn)了覆蓋范圍過(guò)廣的福利擴(kuò)散現(xiàn)象；二是保障標(biāo)準(zhǔn)超出底線標(biāo)準(zhǔn)，出現(xiàn)了救助標(biāo)準(zhǔn)攀升的福利捆綁現(xiàn)象；三是低保制度吸納的資源不斷增多，引發(fā)了整個(gè)再分配系統(tǒng)與社會(huì)保障系統(tǒng)的失衡，出現(xiàn)了福利倒掛的現(xiàn)象。前兩者為泛福利化的具體表征，后者是其后果并呈現(xiàn)為一系列的“問(wèn)題集”。

（二）低保制度泛福利化的表現(xiàn)形式

1.從底線群體到福利擴(kuò)散

農(nóng)村低保制度自2007年在國(guó)家制度層面確立以來(lái)，其保障范圍一直處于擴(kuò)大當(dāng)中，并且擴(kuò)大的速度非常快，經(jīng)過(guò)近10年的發(fā)展，當(dāng)前低保的覆蓋面已經(jīng)達(dá)到了相當(dāng)?shù)乃?。根?jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，本文歸納出了2007年至2015年的我國(guó)低保的覆蓋情況（見表1）。

從表1可以看出，從2007年開始，我國(guó)農(nóng)村的低保覆蓋率不斷增加。2007年全國(guó)享受低保的農(nóng)民達(dá)到3566.3萬(wàn)人，占農(nóng)村人口總數(shù)的4.9%，較2006年增長(zhǎng)了123.9%。此后，2008、 2009兩年低保指標(biāo)的增幅也均達(dá)到了10%以上，實(shí)現(xiàn)了快速增長(zhǎng)，到2013年低保的覆蓋率達(dá)到頂峰，占農(nóng)村總?cè)丝诘?.5%。2014年與2015年保障數(shù)量有所下降，但低保覆蓋率仍然非常穩(wěn)定地維持在8%以上的高水平。[12]

低保制度以“應(yīng)保盡?！睘樵瓌t，實(shí)際處于最低生活保障線以下的貧困人口是低保覆蓋率是否合理的唯一評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。從我們?cè)谌珖?guó)的調(diào)研來(lái)看，各地都普遍出現(xiàn)了低保指標(biāo)多于實(shí)際需求的情況。以我們調(diào)研的湖北Z縣為例，該縣是全國(guó)貧困縣，2013年和2014年低保指標(biāo)一度達(dá)到10%，此后略有回落穩(wěn)定在8%的水平。2016年6月Z縣進(jìn)行制度改革，打破了指標(biāo)限制，并以最低生活保障線為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)申請(qǐng)低保的農(nóng)戶收入和財(cái)產(chǎn)情況進(jìn)行嚴(yán)格評(píng)估。[13]該年全縣減少了一半左右的低保名額，以抽樣的兩個(gè)鎮(zhèn)G鎮(zhèn)與M鎮(zhèn)為例，G鎮(zhèn)總?cè)丝?3716人，2016年1月的低保覆蓋率為7.4%，6月份僅為2.3%，M鎮(zhèn)總?cè)丝跒?1706人，低保覆蓋率從原來(lái)的7.6%下降到3%?？梢?，實(shí)際低保人口不僅低于當(dāng)?shù)氐闹笜?biāo)數(shù)量，也低于全國(guó)的總體覆蓋率。并且，Z縣地處中西部貧困山區(qū)，人均收入低于全國(guó)平均水平，但即使在該縣實(shí)際低保人口數(shù)量也仍然遠(yuǎn)低于全國(guó)的總體覆蓋率，可見低保指標(biāo)過(guò)剩的普遍性。此外，浙江J縣、山東B縣在近年來(lái)也進(jìn)行了類似的改革，改革后兩地的低保實(shí)際數(shù)量都明顯下降，其中J縣的低保比例為1.5%，山東B縣的低保比例則保持在2.5%左右，都明顯低于全國(guó)水平。其余按照指標(biāo)分配的縣市則普遍性存在低保指標(biāo)髙于農(nóng)民的實(shí)際需求的情況。學(xué)者們?cè)诟鞯氐难芯恳脖砻鞯捅Ｖ笜?biāo)過(guò)多已經(jīng)不是地方性的特例，而是全國(guó)的普遍現(xiàn)象。[14]

另外由于農(nóng)民收入不斷增長(zhǎng)，貧困人口不斷減少且越來(lái)越向邊緣群體集中。1990年代以來(lái)，農(nóng)村出現(xiàn)大規(guī)模的打工潮，全國(guó)的勞動(dòng)力市場(chǎng)逐步形成。在打工機(jī)會(huì)日益增多、工資上漲的背景下，有勞動(dòng)力的家庭具備擺脫貧困的有效途徑。以全國(guó)的勞動(dòng)力平均月工資3000元計(jì)算，一個(gè)勞動(dòng)力一年的工資收人超過(guò)3萬(wàn)元是正常的，即使戶均5 口人只有一個(gè)強(qiáng)勞動(dòng)力，不記農(nóng)業(yè)收入，家庭人均年收入可達(dá)6000元，很容易超出最低生活保障線。[15]因此，當(dāng)前農(nóng)村真正的底線人群大多是因病、因殘、因?yàn)?zāi)等喪失勞動(dòng)力的家庭。隨著農(nóng)民打工數(shù)量的進(jìn)一步增加，農(nóng)村貧困人口總量減少、邊緣化的特征將進(jìn)一步凸顯。根據(jù)調(diào)研與基層干部的估計(jì)，真正的底線人群所占的人數(shù)并不多，只占總?cè)丝诘?%～3%。[16]宏觀數(shù)據(jù)最能說(shuō)明問(wèn)題：低保制度具有兜底性，正常狀態(tài)下，最低生活保障線下的人口理應(yīng)少于貧困線下的人口，但是2016年我國(guó)的貧困人口僅有4335萬(wàn)人，低于低保人口，兩者出現(xiàn)數(shù)量倒掛。這有力地表明當(dāng)前的低保指標(biāo)已經(jīng)超過(guò)了合理的保障范圍。[17]事實(shí)上，是大量的“非底線人群”占有了過(guò)剩的低保指標(biāo)。以我們調(diào)研的甘肅L縣為例，該縣政府明確將低保的評(píng)定對(duì)象劃分為三類：一類是真正低于最低生活保障線的生活困難群體；二類是家庭中病、老、就學(xué)人口較多的困難群體；三類是家庭有就業(yè)能力但相對(duì)貧困的群體。其中第三類占到50%之多，第二類占30%，真正的底線人群僅占20%，比例最低。其他各縣盡管未做明確規(guī)定，但情況也大多類似?？梢?，低保制度不斷擴(kuò)大覆蓋面的做法已經(jīng)與我國(guó)的基本經(jīng)濟(jì)事實(shí)相背離，低保指標(biāo)供應(yīng)過(guò)剩是必然結(jié)果。

底線群體這一規(guī)定確定了保障對(duì)象的合理范圍，是低保制度的基本運(yùn)行原則。當(dāng)前低保的指標(biāo)數(shù)量已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)實(shí)際貧困人口數(shù)量，出現(xiàn)大量剩余，由此使低保目標(biāo)群體背離真正的底線群體，向一般人群擴(kuò)散。屬于低保群體的特定化保障開始外溢，呈現(xiàn)為福利無(wú)節(jié)制的擴(kuò)散，低保的底線原則隨之被打破。更令人警覺的是，“不應(yīng)保而?！钡娜巳核嫉谋壤嫶?，甚至超過(guò)真正的底線群體，可見低保制度泛福利化的嚴(yán)重程度。

2.從底線標(biāo)準(zhǔn)到福利捆綁

與數(shù)量上的福利擴(kuò)散相對(duì)應(yīng)，在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，盡管農(nóng)村低保制度性的現(xiàn)金補(bǔ)助上升幅度有限，其所附帶的福利卻日益增多，出現(xiàn)福利捆綁的現(xiàn)象。

從制度設(shè)計(jì)上看，我國(guó)不僅實(shí)行社會(huì)救助與社會(huì)保險(xiǎn)的分離，而且專項(xiàng)救助也不是低保戶的專項(xiàng)福利，是符合條件的困難戶均可享受的救助制度。[18]但在具體實(shí)施過(guò)程中，各類保障政策都與低保制度建立捆綁關(guān)系，將低保戶作為主要或唯一的救助對(duì)象。例如2002年，中央出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》，明確提出醫(yī)療救助的對(duì)象主要是“農(nóng)村中的五保戶和貧困戶家庭”。2005年頒布的《關(guān)于進(jìn)一步做好城鄉(xiāng)特殊困難未成年人教育救助工作的通知》規(guī)定，救助對(duì)象為“持有農(nóng)村五保供養(yǎng)證的未成年人”，以及“持有城鄉(xiāng)低保生活保障證和農(nóng)村特困戶救助證的家庭的未成年子女”。地方政府在實(shí)踐中進(jìn)一步增加了福利捆綁的類別。表2是甘肅L縣與廣西M縣低保戶享有的額外福利政策，具有一定的代表性：

表2顯示，低保制度原來(lái)僅是一項(xiàng)收入救濟(jì)制度，但由于福利捆綁，低保戶享有的福利類別越來(lái)越廣泛。除了L、M兩縣將住房、教育、醫(yī)療、生活補(bǔ)助進(jìn)行捆綁，一些地區(qū)還提供司法、就業(yè)等多方面的福利。這些超額福利都有很強(qiáng)的向低保戶的專有福利轉(zhuǎn)化的趨勢(shì)，即只要是低保戶，無(wú)論需求與否都可享受各類相關(guān)福利，而非低保戶則被一律排斥在外，低保制度儼然成為取得其他社會(huì)保障的先行資格。反過(guò)來(lái)，那些本來(lái)就生病、子女在接受教育或有建房需求的農(nóng)民也會(huì)被 納入低保的保障范圍。低保制度日益遠(yuǎn)離了收入救濟(jì)與底線救助的制度屬性，有些學(xué)者直接指出，當(dāng)前的低保政策已經(jīng)變成了一項(xiàng)綜合性保障體系。[19]

另外，隨著捆綁福利的項(xiàng)目逐漸增多，低保戶享受的綜合性保障不僅越過(guò)底線標(biāo)準(zhǔn)，更日益演變?yōu)槌揭话愀＠降膬?yōu)質(zhì)資源，這一點(diǎn)突出表現(xiàn)在低保戶所享有的醫(yī)療資源上。盡管各地的福利水平略有差異，但都為低保戶提供“三重優(yōu)惠”的醫(yī)療福利：一是享受合作醫(yī)療費(fèi)用全免；二是比合作醫(yī)療制度規(guī)定的報(bào)銷起付線更低，報(bào)銷比例更高；三是在新農(nóng)合之外享受二次甚至三次報(bào)銷。以江西G縣為例：該縣低保戶免除120元的合作醫(yī)療費(fèi)用；在各級(jí)醫(yī)院享有的報(bào)銷比例較普通新農(nóng)合用戶均高出10%～20%；低保戶大病救助不限病種，按70%報(bào)銷，普通農(nóng)戶則限定12個(gè)病種，報(bào)銷比例僅為40%；慢性病救助，普通新農(nóng)合門診可報(bào)銷40%，救助3000元封頂，低保戶可享有70%的報(bào)銷比例，1.5萬(wàn)元封頂。以當(dāng)前的高報(bào)銷比例與救助金額來(lái)看，多重報(bào)銷之后，低保戶所要承擔(dān)的醫(yī)療費(fèi)用非常低廉，其所擁有的醫(yī)療福利條件要遠(yuǎn)超過(guò)一般新農(nóng)合用戶，超越了當(dāng)前農(nóng)村普遍性的醫(yī)療福利水平。這即使在發(fā)達(dá)國(guó)家也是不可想象的，各國(guó)的社會(huì)救助力度雖然較大但仍然低于繳費(fèi)的醫(yī)療水平。例如英國(guó)，要想低價(jià)醫(yī)療可以到公立醫(yī)院，但是不得不忍受漫長(zhǎng)的排隊(duì)與等待，私立醫(yī)院的服務(wù)、醫(yī)療水平都更高也意味著較高的費(fèi)用。這是繳費(fèi)與非繳費(fèi)服務(wù)保持分離均衡的必要條件，而我國(guó)低保戶享有的福利則完全顛覆了這一原則，可見泛福利化的嚴(yán)重程度。

哈耶克將保障分為兩種類型，“一種是防止嚴(yán)重的物質(zhì)匱乏的保障，即確保每個(gè)人維持生計(jì)的某種最低需求；第二種是，某種生活水準(zhǔn)的保障，或者說(shuō)，一個(gè)人或集團(tuán)與其他的人或集團(tuán)相比較相對(duì)地位的保障?！盵20]低保制度原來(lái)僅是“按標(biāo)補(bǔ)差”的底線救濟(jì)制度，在實(shí)踐中卻因救助內(nèi)容、救助水平的不斷升級(jí)，由底線式的“生存保障”走向了身份捆綁型的特權(quán)化的福利。相反，一個(gè)通過(guò)自己努力達(dá)到最低生活保障線以上的農(nóng)民，卻無(wú)法享受相應(yīng)的福利條件。尤其是在農(nóng)村，農(nóng)民的整體收入水平不高，福利捆綁進(jìn)一步拉大了低保戶與邊緣戶之間的差距， 甚至讓普通農(nóng)戶感到巨大落差。這儼然構(gòu)成了哈耶克所說(shuō)的第二種保障，是一種排斥性的社會(huì)特權(quán)。

四、福利倒掛：低保制度的政策目標(biāo)偏移

制度錯(cuò)位帶來(lái)制度目標(biāo)的偏移。泛福利化的形成，一方面使低保制度不得不吸納更多的資源以滿足超額群體的超額利益，另一方面其它公共資源被大幅度擠占、壓縮，出現(xiàn)福利資源的相對(duì)稀缺狀態(tài)。由此，資源錯(cuò)位、制度紊亂、價(jià)值失衡的福利倒掛現(xiàn)象開始出現(xiàn)，它是產(chǎn)生國(guó)家不斷加大資源投入而低保的政策目標(biāo)持續(xù)偏移這一制度悖論的根本原因。

（一）資源聚集與負(fù)向激勵(lì)：低保的分配困局

泛福利化對(duì)低保分配的影響突出表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，隨著福利擴(kuò)散，低保制度日益喪失歸屬于貧困人口的專屬性，保障對(duì)象變得模糊不清。尤其在農(nóng)村，除了貧困的邊緣群體外，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)分化并不顯著，這進(jìn)一步加劇了識(shí)別保障目標(biāo)的難度。第二，福利捆綁增加了低保對(duì)農(nóng)民的吸引力。底線標(biāo)準(zhǔn)是阻止富人進(jìn)入低保，形成貧富分離均衡的重要條件。在泛福利化的影響下，農(nóng)村低保逐漸喪失了濟(jì)困屬性，演變?yōu)槟軌蛱峁└哂谵r(nóng)村一般福利的優(yōu)質(zhì)資源。農(nóng)民也越來(lái)越將它與社會(huì)面子掛鉤，獲得低保甚至被視為個(gè)人能力的重要表現(xiàn)。日益模糊的分配標(biāo)準(zhǔn)與不斷增加的資源含量，使底線原則所構(gòu)筑的生存?zhèn)惱砼c排斥機(jī)制逐漸為泛福利化導(dǎo)致的負(fù)向激勵(lì)機(jī)制所替代，越來(lái)越多的農(nóng)民展開對(duì)低保的激烈爭(zhēng)搶。

由此，低保制度的分配困境、保障對(duì)象的異化變得不可避免。首先，無(wú)規(guī)則的競(jìng)爭(zhēng)增加了基層干部權(quán)力尋租的空間與機(jī)會(huì)?；鶎悠毡槌霈F(xiàn)的“人情?！薄熬S穩(wěn)保” “關(guān)系?！本褪青l(xiāng)村干部道德風(fēng)險(xiǎn)行為的直接結(jié)果。其次，為解決過(guò)剩指標(biāo)的分配，各種非正式的規(guī)則開始興起。從我們的調(diào)研來(lái)看，較為普遍的做法有以下幾類，一是將“老齡”“殘疾”“重病”等較為直觀的個(gè)體特征作為評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)；二是采取民主評(píng)議的方式，由農(nóng)民票選出相對(duì)貧困群體；三是以輪流或是拆分的方 式，盡量保證每戶都有享受低保的機(jī)會(huì)。同時(shí)，各個(gè)地區(qū)都普遍將“低保戶”變?yōu)椤暗捅Ｈ恕?，以盡量增加可分配的指標(biāo)，降低單獨(dú)戶擁有的資源。地方性規(guī)則是農(nóng)民民主評(píng)議的結(jié)果，但它同樣無(wú)法做到公平分配，不僅一些富裕家庭會(huì)因病、老、關(guān)系以及平均分配的規(guī)則成為低保戶，更重要的是，真正的貧困戶很可能由于不滿足相應(yīng)的條件被排斥在外。“低保人”的做法以及各類平均分配低保的傾向也都會(huì)降低貧困戶應(yīng)當(dāng)享受的保障水平。可見，無(wú)論采取何種分配規(guī)則，在泛福利化的背景下，都無(wú)法保證低保分配的公平性。而正是這些不公平引起了農(nóng)民普遍的不滿情緒，并轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民與農(nóng)民，農(nóng)民與村干部之間的激烈沖突。

這表明，盡管泛福利化使低保制度內(nèi)聚集了更多的福利資源，但在制度錯(cuò)位的情況下，公共資源并不能轉(zhuǎn)化為對(duì)貧困戶的保障能力；相反，超額福利及其引發(fā)的負(fù)向激勵(lì)，超出了農(nóng)民對(duì)不公平的容納程度，造成基層無(wú)規(guī)則的利益爭(zhēng)奪和沖突，對(duì)基層社會(huì)的穩(wěn)定造成極大的破壞。

（二）資源擠占與保障不足：社會(huì)保障的效率困局

低保制度是再分配制度，再分配的制度屬性決定了一部分群體的超額福利，必然會(huì)損害另一部分人的合法利益。低保制度泛福利化使其他農(nóng)村居民享有的社會(huì)保障被侵蝕，并造成整個(gè)社會(huì)保障體系的效率低下，出現(xiàn)制度紊亂。

首先，泛福利化稀釋了底線人群享有的低保保障金，低保制度的生存保障能力被弱化。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一定的情況下，低保制度可分配的公共資源具有限定性。當(dāng)資源被過(guò)多地用于擴(kuò)展保障面、增加超額福利時(shí)，低保保障金的份額必然在一定程度上被壓縮。公共救助資金的不均衡增長(zhǎng)顯著地說(shuō)明了這一點(diǎn)。自2007年到2015年，全國(guó)向農(nóng)村發(fā)放的農(nóng)村社會(huì)保障金從原來(lái)的109.1億攀升到931.5億，增長(zhǎng)速率為30.7%；同時(shí)，醫(yī)療救助補(bǔ)貼也從23.5億猛增到236.8億，增幅為33.5%。但是，與之形成鮮明對(duì)比的，每個(gè)低保人口享有的補(bǔ)差金額則僅從每月的38.7元增長(zhǎng)到了140.2元，增幅僅為17.5%，遠(yuǎn)低于前兩者。[21]我國(guó)的收入救濟(jì)水平一直以來(lái)都被認(rèn)為低于國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平[22]，從國(guó)家資源投入的力度可以看到，并非是可再分配的資源過(guò)少，而是大部分都被泛福利化的超額福利所耗散，低保戶享有的救助資金被高度擠壓與稀釋。對(duì)于真正的底線人群，他們的首要目標(biāo)恰恰是要獲得充足的收入救濟(jì)維持基本生活，而非獲得享受性的超額福利。由此，一面是不斷地“提標(biāo)擴(kuò)面”，另一面真正的貧困戶無(wú)法享受最基本的生存保障，中國(guó)的低保制度走入了基本救濟(jì)不足、福利泛化的怪圈之中，這也是泛福利化對(duì)低保制度最嚴(yán)重的損害之一。

其次，泛福利化影響專項(xiàng)救助制度與合作醫(yī)療制度的良性發(fā)展，擠占了其他農(nóng)村居民獲得社會(huì)保障的空間與機(jī)會(huì)。在制度設(shè)置上，專項(xiàng)救助制度的目標(biāo)群體是在醫(yī)療、教育、住房等方面有特殊困難的貧困人口，這一范圍不僅包括有需求的低保戶，更是針對(duì)高于最低生活保障線但有特殊困難的群體。但是由于泛福利化現(xiàn)象的存在，專項(xiàng)救助變成了低保戶的專項(xiàng)福利，實(shí)質(zhì)上是縱容了低保中的非特殊困難群體對(duì)資源的濫用，是對(duì)其他貧困群體所享有的社會(huì)保障的剝奪。此外，更需要警惕的是泛福利化對(duì)合作醫(yī)療的破壞。合作醫(yī)療是典型的社會(huì)保險(xiǎn)，病患所享有的保障實(shí)質(zhì)上都來(lái)源于農(nóng)民繳納的保險(xiǎn)費(fèi)與國(guó)家補(bǔ)貼所形成的蓄水池，因此，病患報(bào)銷的比例應(yīng)與整體保險(xiǎn)金保持平衡。低保戶享有的超高比例的報(bào)銷顯然是對(duì)醫(yī)療保障金的過(guò)分占用，并且報(bào)銷比例越高從蓄水池中汲取的資源越多。更嚴(yán)重的是，當(dāng)前的低保人口中有相當(dāng)一部分是非底線人群的大病患者[23]，如此大規(guī)模的享有高報(bào)銷比例且對(duì)醫(yī)療資源有特別需求的患者涌入，必然會(huì)增加合作醫(yī)療的負(fù)荷與資金壓力。長(zhǎng)期以往，很可能導(dǎo)致合作醫(yī)療制度不堪重負(fù)，甚至出現(xiàn)資金崩盤，最終影響到一般群眾的切身利益。

（三）資源錯(cuò)配與權(quán)責(zé)失衡：社會(huì)公平的價(jià)值困局

利益再分配的背后是對(duì)公民權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的調(diào)整，指向的是社會(huì)正義的根本目標(biāo)。正如羅爾斯所說(shuō)，“一個(gè)社會(huì)體系的正義，本質(zhì)上依賴于如何分配基本的權(quán)利和義務(wù)”[24]。泛福利化的資源錯(cuò)配，必然造成更為深刻的公民權(quán)責(zé)關(guān)系的失衡，消解社會(huì)公平的價(jià)值目標(biāo)。

低保制度以底線公平為價(jià)值準(zhǔn)則，即對(duì)生存權(quán)給與絕對(duì)保障。生存權(quán)以上個(gè)人自我負(fù)責(zé)，以權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的對(duì)等為原則。泛福利化則完全破壞了底線公平的權(quán)責(zé)配置。首先，在生存權(quán)的層次上，泛福利化使低保制度無(wú)法為底線人群提供絕對(duì)保障。底線人群不僅可能因分配規(guī)則的混亂而被漏?；蚩s小利益，同時(shí)，其所獲得的收入救濟(jì)也難以完全滿足基本生活需求。低保制度維系的是最底線的公平，任何個(gè)體無(wú)法獲得基本生存權(quán)都將被視為是對(duì)社會(huì)正義底線的破壞。其次，在生存權(quán)之上，存在普遍的權(quán)責(zé)不平等的現(xiàn)象。大批底線以上的非貧困群體因福利擴(kuò)散涌入低保制度，并享受含金量不低的超額福利，獲得了過(guò)多的特權(quán)。一部分人 的責(zé)任豁免，必然帶來(lái)另一部分人的權(quán)利暴露。[25]無(wú)論是通過(guò)財(cái)政負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移還是以福利擠占的方式，大部分公民都必須為少部分的“低保特權(quán)者”買單，承擔(dān)不必要的社會(huì)責(zé)任。公平的核心是保持權(quán)利與義務(wù)對(duì)等，生存權(quán)之上，權(quán)利的分配應(yīng)該依據(jù)每個(gè)人的貢獻(xiàn)大小確定權(quán)責(zé)比例。正如萬(wàn)俊人所說(shuō)，“道德權(quán)利的根本特征，是它必定與某種道德義務(wù)或責(zé)任相關(guān)聯(lián)”[26]。當(dāng)前的分配格局則是，一部分群體完全不需要付出任何責(zé)任就享有權(quán)利；另一部分必須為前者的特權(quán)支付成本，其合法的權(quán)利反而被侵害。這是典型的權(quán)責(zé)失衡，完全違背了低保制度公平公正的價(jià)值靈魂。

更為重要的是，由于低保制度在福利體系中的基礎(chǔ)性位置，泛福利化引發(fā)的價(jià)值失衡對(duì)農(nóng)民的公平觀以及農(nóng)村的秩序產(chǎn)生了直接的破壞。當(dāng)前的農(nóng)村仍然是鄉(xiāng)土社會(huì)，在整體收入偏低、社會(huì)分化不明顯的情況下，農(nóng)民不僅對(duì)利益高度敏感且有追求公平的天然訴求，任何細(xì)微的利益失衡都可能引發(fā)農(nóng)民的劇烈反應(yīng)。當(dāng)泛福利化使低保指標(biāo)無(wú)法公平分配，并造成低保與非低保戶的巨大福利差距時(shí)，農(nóng)民的公平感必然遭遇強(qiáng)烈的沖擊，并產(chǎn)生不滿與怨氣。事實(shí)上，這種社會(huì)情緒已經(jīng)影響了農(nóng)民對(duì)基層代理人、對(duì)社會(huì)規(guī)則的認(rèn)知，若是無(wú)法有效化解，必然會(huì)對(duì)國(guó)家在農(nóng)村的合法性產(chǎn)生破壞，需要引起高度重視。

五、走出泛福利化：低保制度的矯正路徑

上文的分析表明，低保制度的政治屬性決定公共資源分配給誰(shuí)、分配多少具有深刻的社會(huì)與政治內(nèi)涵。底線原則不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展約束條件下的策略選擇，是維系社會(huì)公平、保障整個(gè)社會(huì)保障體系良性運(yùn)轉(zhuǎn)的條件。因此，國(guó)家投人的社會(huì)保障要實(shí)現(xiàn)政治效益，必須讓低保制度走出泛福利化，重回底線救助的制度屬性。大部分學(xué)者根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，將政府的福利趕超與社會(huì)輿論視為泛福利化出現(xiàn)的主要原因。[27]顯然，這兩者在很大程度上影響了農(nóng)村低保制度的政策傾向，但是根據(jù)我國(guó)的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，泛福利化從政策傾向最終轉(zhuǎn)化為政策實(shí)踐，則與我國(guó)社會(huì)保障體系本身的不完善密切相關(guān)。

第一，盡管我國(guó)的低保制度規(guī)定了應(yīng)保盡保的原則，但我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)按照指標(biāo)化的方式由上到下控制低保的規(guī)模數(shù)量，而非直接對(duì)貧困人口進(jìn)行家庭經(jīng)濟(jì)狀況審查以認(rèn)定福利身份，這在很大程度上影響了政府與社會(huì)對(duì)貧困人口真實(shí)信息的獲取，導(dǎo)致政策制定缺乏可靠的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。同時(shí)，它也使政府在確定保障資源分配時(shí)的自由裁量權(quán)過(guò)大，政策的泛福利化執(zhí)行難以受到制約。

第二，農(nóng)村社會(huì)保障體系的發(fā)展相對(duì)滯后，盡管近年來(lái)合作醫(yī)療制度、農(nóng)村養(yǎng)老制度逐漸建立，但離完善的社會(huì)保障體系尚有不短的距離，尤其是各類專項(xiàng)救濟(jì)制度仍然非常不健全。相反，農(nóng)村低保制度則因受到國(guó)家重視，具有建立早、制度化高、相對(duì)完善的特點(diǎn)。社會(huì)保障體系發(fā)展的不均衡帶來(lái)兩個(gè)重要后果：一是國(guó)家對(duì)低保制度過(guò)分倚重，試圖用低保制度包攬?jiān)庥龈黝愶L(fēng)險(xiǎn)的農(nóng)民，滿足農(nóng)民的各類保障需求[28]；二是各類正式與非正式的專項(xiàng)救助制度并沒有建立起制度化的識(shí)別保障對(duì)象的機(jī)制，試圖依附低保政策，直接將低保戶作為保障對(duì)象以降低制度成本。由此，低保制度所負(fù)擔(dān)的制度功能被無(wú)限擴(kuò)大，國(guó)家所傾注的資源也日益增多，加劇了制度的泛福利化傾向。

可見，我國(guó)的泛福利化與西方國(guó)家略有不同，它不僅是盲目提高福利的結(jié)果，更是社會(huì)保障體系不完善造成低保制度無(wú)法直接認(rèn)證保障對(duì)象、負(fù)載過(guò)多功能變得臃腫不堪的結(jié)果。因此，要破解泛福利化，除了監(jiān)督政府，警惕社會(huì)輿論外，更要強(qiáng)化制度建設(shè)?？傮w而言，農(nóng)村的社會(huì)保障體系要從過(guò)分倚重低保制度的單軌道運(yùn)行，逐漸走向分工明確、多軌道運(yùn)行的綜合性保障制度。具體而言，即一方面恢復(fù)低保的底線救助屬性，另一方面完善專項(xiàng)救助體系，促成社會(huì)保障制度的均衡發(fā)展，具體來(lái)說(shuō)：

首先，要恢復(fù)低保制度的底線原則，必須取消指標(biāo)化的分配模式，將收入界定作為確定保障目標(biāo)的唯一方法。各地的制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)表明，與民主評(píng)議相結(jié)合的指標(biāo)化的虛擬收入估算是界定農(nóng)民福利身份的有效方法。[29]具體而言，即以客觀的經(jīng)濟(jì)事實(shí)與農(nóng)民的家庭經(jīng)濟(jì)狀況為基礎(chǔ)，設(shè)立一套制度化的評(píng)估農(nóng)民收入與財(cái)產(chǎn)的指標(biāo)，包括勞動(dòng)力、工資水平、耕作田畝、糧食價(jià)格等，客觀地量化農(nóng)民的收人。同時(shí)，以民主評(píng)議的形式，由村民代表按照指標(biāo)對(duì)每個(gè)申請(qǐng)人的收入進(jìn)行客觀的計(jì)算。一旦收入界定成為可能，低保制度就可以將最低生活保障線作為衡量農(nóng)民福利身份的唯一標(biāo)準(zhǔn)，使救助對(duì)象回歸到“底線人群”。

其次，低保制度必須恢復(fù)到收入救濟(jì)的制度屬性，并以底線標(biāo)準(zhǔn)為救助原則。泛福利現(xiàn)象中，低保制度的救助陷入了福利泛化、基本救濟(jì)不足的困境中。要打破這一悖論，一是福利松綁，解除低保制度與各類專項(xiàng)救助制度之間的捆綁關(guān)系，二是對(duì)低保保障線進(jìn)行合理的估算，大幅度提高收入救濟(jì)水平。同時(shí)，隨著低保戶的收入達(dá)到基本生活水平，就無(wú)需享有其他特權(quán)，專項(xiàng)救助可以無(wú)差別地對(duì)待低保戶與其他貧困群體。這是低保制度回歸底線救助、專項(xiàng)救助制度確立獨(dú)立保障對(duì)象，進(jìn)行制度化建設(shè)的先決條件。

最后，建立專項(xiàng)化的綜合社會(huì)保障制度，健全低保與其他制度的銜接機(jī)制。2004年，我國(guó)就提出了建立以低保為基礎(chǔ)、以專項(xiàng)救助為輔助的社會(huì)救濟(jì)體系，這也是大部分國(guó)家的慣常做法，即低保用以滿足基本需求，專項(xiàng)救助滿各種特殊的發(fā)展性需求。[30]隨著低保重回底線救助，專項(xiàng)救助也需要建立自身獨(dú)立的制度軌道，包括設(shè)立制度化的申請(qǐng)程序、救助標(biāo)準(zhǔn)、救助對(duì)象及識(shí)別機(jī)制。有特殊需求的貧困群體與低保戶均可申請(qǐng)，但必須同等地按照制度流程進(jìn)行申請(qǐng)，只有符合條件的才能夠獲得救助。此外，合作醫(yī)療與社會(huì)保障制度的性質(zhì)不同更不應(yīng)該混淆。具體而言，政府可以補(bǔ)助一定的保險(xiǎn)費(fèi)將低保納入到醫(yī)療保險(xiǎn)中，但其享受的保障水平不應(yīng)與普通參合農(nóng)民相一致，若是出現(xiàn)大病則應(yīng)與其他困難戶一同申請(qǐng)專項(xiàng)的醫(yī)療救助?？梢?，低保恢復(fù)底線原則，并不是要縮減保障，而是將超越底線的救助轉(zhuǎn)軌到其他社會(huì)保障制度，并以制度銜接的形式解決低保戶的其他社會(huì)需求，以此才能真正建立起運(yùn)轉(zhuǎn)良好的綜合性社會(huì)保障體系。

國(guó)家的再分配能力，并不以社會(huì)保障資源的持續(xù)增加為充要條件，相反，只有建立完善的社會(huì)保障制度，實(shí)現(xiàn)資源的合理分配，才能夠真正將公共資源轉(zhuǎn)換成國(guó)家能力，變?yōu)樯鐣?huì)發(fā)展的正向力量。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)能力的提升與公民需求的不斷增加，政府用于社會(huì)保障的資源會(huì)越來(lái)越多。再分配資源越多，越需要對(duì)資源的過(guò)度分配引起警惕，越需要強(qiáng)化再分配制度的建設(shè)，這或許是當(dāng)前低保制度實(shí)踐帶給我們的最大政治啟示。

（作者單位：華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心）

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《政治學(xué)研究》2017年第3期

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