對(duì)于國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部8月28日發(fā)布《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》的政策指向，輿論有各種解讀。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國(guó)英接受《華夏時(shí)報(bào)》記者專訪時(shí)表示，這一改革試點(diǎn)方案，允許國(guó)內(nèi)若干大中城市的郊區(qū)村莊，在一定條件下利用其經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地開(kāi)發(fā)租賃住房，該項(xiàng)改革部署是對(duì)地方關(guān)于深化土地制度改革要求的一個(gè)積極回應(yīng)。黨國(guó)英長(zhǎng)期從事農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)和農(nóng)村制度變遷問(wèn)題研究，非常熟悉農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，他強(qiáng)調(diào)，此項(xiàng)改革文件出臺(tái)，不免令人思考更多的問(wèn)題，并對(duì)土地制度改革尤其是集體建設(shè)用地管理抱有更大期待。能不能把集體建設(shè)用地使用權(quán)更大幅度地交還農(nóng)民及農(nóng)民共同體？蓋出租房屋還是蓋廠房，能不能由他們說(shuō)了算？做到這一步，中國(guó)2億多畝農(nóng)村建設(shè)用地會(huì)不會(huì)大半用來(lái)造了住房，以致極大沖擊房地產(chǎn)市場(chǎng)？回答這些問(wèn)題，需要一個(gè)更廣大的視野與更具有全局性的思考。

該項(xiàng)試點(diǎn)方案體現(xiàn)放松管制的改革精神

《華夏時(shí)報(bào)》：國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部8月28日發(fā)布的《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》，被一些分析解讀為集體土地制度重大變革之指向，您怎么看？

黨國(guó)英：其實(shí)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的集體建設(shè)用地早就進(jìn)入市場(chǎng)，而且規(guī)模很大，只不過(guò)原來(lái)管得緊，后來(lái)有所放松。 但這項(xiàng)改革試點(diǎn)對(duì)城郊土地利用的基本格局不會(huì)有大的影響，更不會(huì)如某些分析所說(shuō)，對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地管理制度改革有關(guān)鍵性意義。

第一，在被選中的試點(diǎn)城市的郊區(qū)農(nóng)村，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地雖然數(shù)量較大，但大多已經(jīng)被占用，真正閑置的建設(shè)用地很少。動(dòng)用農(nóng)民宅基地開(kāi)發(fā)租賃住房的可能性不大。一些地方有可能通過(guò)解除舊的用地合同，釋放出一些土地，但釋放多少土地會(huì)受到廢約成本及新投資回報(bào)高低的影響，有很大的不確定性。

第二，試點(diǎn)城市的郊區(qū)農(nóng)村已經(jīng)有巨大的出租房存量，房主是村莊農(nóng)民。這些出租房基本能滿足當(dāng)?shù)剞r(nóng)民工及其他低端務(wù)工人員的租房需求，如果村集體再增加出租房供應(yīng)，可能會(huì)降低房租，引起這部分農(nóng)民的抱怨，并對(duì)村莊決策產(chǎn)生影響。

第三，鑒于村莊開(kāi)發(fā)的出租房很難形成服務(wù)較好的住宅小區(qū)，對(duì)于吸引市區(qū)中高端房客到村莊租房，有一定的局限性。鑒于這些因素，我估計(jì)，這項(xiàng)改革在短期內(nèi)不會(huì)帶來(lái)出租用房的大幅度增加，對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的影響不會(huì)很明顯。無(wú)論如何，這項(xiàng)改革試點(diǎn)工作畢竟給村莊經(jīng)營(yíng)性用地的利用開(kāi)辟了一個(gè)重要路徑，體現(xiàn)了放松管制的改革精神，長(zhǎng)遠(yuǎn)看有一定意義。

從官方文件看，其中提到要增加農(nóng)民收入，提高土地市場(chǎng)配置資源，更好地推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)。這些都沒(méi)錯(cuò)，現(xiàn)實(shí)是地方在這個(gè)問(wèn)題上，給中央施加壓力很大。道理非常簡(jiǎn)單，憑什么農(nóng)村集體的地被征了以后，在二級(jí)市場(chǎng)招拍掛，獲利一下翻了多少倍，卻只給農(nóng)民一點(diǎn)利？

《華夏時(shí)報(bào)》：目前這個(gè)文件出來(lái)之后，因?yàn)榧w建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)涉及到多方面的利益，所以會(huì)否有一些政策調(diào)整和變數(shù)？

黨國(guó)英：政策出來(lái)了以后，起碼已經(jīng)公開(kāi)的改革內(nèi)容是不會(huì)改了，但政策沒(méi)提到的一些改革內(nèi)容倒是有一些變化調(diào)整空間。比如說(shuō)蓋了房子產(chǎn)生的收入，怎么辦？怎么分？因?yàn)樵诖酥?，全?guó)已經(jīng)在不同的地方搞經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，已經(jīng)涉及到入市以后產(chǎn)生的利益怎么分配。這次比原來(lái)寬松在什么地方呢？原來(lái)很多地方不讓蓋住房，這次是讓蓋住房，只是租賃，不讓賣。說(shuō)不定再過(guò)上五年就可以賣。

集體建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)更大幅度交還農(nóng)民

《華夏時(shí)報(bào)》：農(nóng)村集體建設(shè)用地入市最需要解決好哪些問(wèn)題？比如應(yīng)當(dāng)確立怎樣的細(xì)致規(guī)則或規(guī)范？

黨國(guó)英：部署此項(xiàng)改革試點(diǎn)的文件對(duì)該項(xiàng)工作提出了具體要求，這對(duì)于穩(wěn)妥推進(jìn)改革十分必要。文件尚未提及的另外兩點(diǎn)事項(xiàng)也值得注意。一是房屋建筑設(shè)計(jì)要有長(zhǎng)遠(yuǎn)打算，更多地考慮家庭使用的需要。國(guó)內(nèi)務(wù)工人員的工薪水平將隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高而提高，常年離開(kāi)妻兒老小獨(dú)自外出打工人員的比例會(huì)逐步縮小，類似“筒子樓”的房屋建筑將不能滿足他們的需要。二是盡量避免集體出租房經(jīng)營(yíng)與農(nóng)民出租房之間的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，要確保農(nóng)民自己的住房出租收入減少后能從集體經(jīng)營(yíng)收入分配中得到補(bǔ)償，甚至有所增加?？傊?，改革應(yīng)是做大做好蛋糕的游戲，而不是相反。

《華夏時(shí)報(bào)》：今后的農(nóng)地改革，會(huì)否因?yàn)楸敬渭w建設(shè)用地入市的改革而邁開(kāi)更大步伐，甚至促進(jìn)《土地管理法》在立法思路上更加開(kāi)放？

黨國(guó)英：此項(xiàng)改革文件出臺(tái)，不免令人思考更多的問(wèn)題，并對(duì)土地制度改革尤其是集體建設(shè)用地管理抱有更大期待。能不能把集體建設(shè)用地使用權(quán)更大幅度地交還農(nóng)民及農(nóng)民共同體？蓋出租房屋還是蓋廠房，能不能由他們說(shuō)了算？做到這一步，中國(guó)2億多畝農(nóng)村建設(shè)用地會(huì)不會(huì)大半用來(lái)造了住房，以致極大沖擊房地產(chǎn)市場(chǎng)？回答這些問(wèn)題，需要一個(gè)更廣大的視野與更具有全局性的思考。

中國(guó)一二線城市的房?jī)r(jià)高企，以致住房成為“炒作”的對(duì)象，與農(nóng)村建設(shè)用地是否進(jìn)入住房建設(shè)市場(chǎng)的關(guān)系，本來(lái)不是太大。如果將現(xiàn)有城市建成區(qū)及建制鎮(zhèn)的鎮(zhèn)政府所在地的建設(shè)用地一并作為城市建設(shè)用地看待，中國(guó)的城市建設(shè)用地大概在2億畝左右。這些土地的利用率若能達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家的平均水平，所產(chǎn)生的GDP是中國(guó)目前水平的5倍以上?？梢?jiàn)我們本來(lái)不缺建設(shè)用地，問(wèn)題是浪費(fèi)太多。重要原因之一是城市政府大多不肯合理供應(yīng)住宅建設(shè)用地，也就是所謂規(guī)劃出了問(wèn)題。

農(nóng)村需要建設(shè)，但除去城郊農(nóng)村地區(qū)與一些人口總量和密度都比較大的農(nóng)村居民點(diǎn)，其他村莊必然面臨不同程度的逐步“空心化”的問(wèn)題。如果城市房?jī)r(jià)再能適當(dāng)下跌，在一些較為偏僻的山區(qū)村莊以及農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)的村莊，“空心化”速度還會(huì)加快。我新近調(diào)查表明，中國(guó)在各類城市買商品房的農(nóng)戶占總農(nóng)戶的比重已經(jīng)在30%左右。他們每一戶都不放棄農(nóng)村的宅地與房屋，甚至還想辦法擴(kuò)大占地。這不是農(nóng)戶有錢沒(méi)有地方花，而與土地制度有關(guān)。這次有關(guān)部門關(guān)于村莊建設(shè)用地用于出租房屋建設(shè)的改革試點(diǎn)，主要部署在房?jī)r(jià)高企的城市及其鄰近城市，應(yīng)該是明智之舉。

有必要將土地國(guó)家所有權(quán)與政府土地使用權(quán)分開(kāi)

《華夏時(shí)報(bào)》：從研究者的角度來(lái)看，農(nóng)村集體土地經(jīng)營(yíng)權(quán)如果進(jìn)一步放開(kāi)的話，會(huì)引起什么樣的問(wèn)題呢？怎么樣進(jìn)一步放開(kāi)？

黨國(guó)英：進(jìn)一步放到什么程度？如果不包括宅基地入市，沒(méi)有什么太大的問(wèn)題。如果宅基地入市簡(jiǎn)單化放開(kāi)，有些有錢的人，原則上說(shuō)，按目前這個(gè)地價(jià)，說(shuō)不定前一百名首富可以把這些宅基地都買下來(lái)，買下來(lái)以后，農(nóng)民到哪兒去，這是另外一個(gè)問(wèn)題。接著有可能會(huì)出現(xiàn)大量的豪宅。如果我們對(duì)豪宅做一個(gè)限制，就可能出現(xiàn)另外一個(gè)問(wèn)題，既然沒(méi)有豪宅，一畝地兩家、三家，就會(huì)導(dǎo)致大量的地變?yōu)椴粍?dòng)房，所謂別墅，這其實(shí)也是一種浪費(fèi)。在沒(méi)有任何規(guī)范的情況下放開(kāi)，就會(huì)出現(xiàn)一些問(wèn)題。

《華夏時(shí)報(bào)》：為什么不能有規(guī)范地放開(kāi)呢？

黨國(guó)英：我曾就此提出設(shè)立“農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)”的建議，其與土地在收取不動(dòng)產(chǎn)稅前提下，可以放開(kāi)。使用權(quán)70年到期再續(xù)。

打破國(guó)內(nèi)城鄉(xiāng)土地利用效率低之困局，需要在多個(gè)領(lǐng)域深化改革，其中最重要的是改革土地規(guī)劃管理體制。一方面，把需要中央管的土地強(qiáng)力管好。可以考慮在全國(guó)劃定一定規(guī)模的農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)，要求保護(hù)區(qū)內(nèi)的非農(nóng)建設(shè)占地只能減少，不能增加。此舉可穩(wěn)定農(nóng)村土地性質(zhì)變更預(yù)期，降低農(nóng)業(yè)地租率，為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造更好的條件，提高國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。另一方面，建議把該放的權(quán)放到底，擴(kuò)大地方和企業(yè)的用地自主權(quán)和市場(chǎng)選擇權(quán)。可以通過(guò)立法確保自己簡(jiǎn)單易行的杠桿控制和底線要求，但不要有指標(biāo)控制。這兩方面若能做到，農(nóng)地會(huì)保護(hù)得更好，城市建設(shè)也無(wú)缺地之虞。

《華夏時(shí)報(bào)》：今后的農(nóng)地改革，大家比較關(guān)注會(huì)不會(huì)因?yàn)榧w建設(shè)用地入市再進(jìn)一步放開(kāi)，整個(gè)《土地管理法》立法思路上會(huì)不會(huì)再進(jìn)一步開(kāi)放，這種可能性有多大？

黨國(guó)英：我是主張土地管理體制要改，因?yàn)槲覀儸F(xiàn)在講立法改革，往往要講講規(guī)劃、講講市場(chǎng)化之類的，就是小打小鬧，然后搞一個(gè)租賃房，集體建設(shè)用地要同地同權(quán)同價(jià)，宅基地用戶一宅多占的話要補(bǔ)償，講的都不是關(guān)鍵。要做一些基礎(chǔ)性的改革，不要成天這兒一下、那兒一下，土地制度肯定要進(jìn)一步改革，土地使用權(quán)有效期限需明確界定。

中國(guó)需要一部規(guī)范土地利用基本行為的法律，以提高土地資源利用效率，增進(jìn)土地利用主體之間的平等，體現(xiàn)土地利用以人為本的思想。但國(guó)內(nèi)并沒(méi)有這樣一部基礎(chǔ)性法律。土地制度的某些原則性思想只在憲法中有所反映。目前，《土地管理法》是涉及土地的階位最高的法律，但這部法律未能充分規(guī)范土地利用主體之間的合理關(guān)系。

舉例來(lái)說(shuō)，現(xiàn)行法律至今未對(duì)土地使用權(quán)有效期限做出合理規(guī)定。中國(guó)城市住宅用地使用權(quán)的70年期限早就飽受詬病，有關(guān)管理部門也不得不給出一些說(shuō)明，但語(yǔ)焉不詳，缺乏法律依據(jù)。農(nóng)村承包地的承包期限已經(jīng)由官方重要紅頭文件給出了“長(zhǎng)久不變”的說(shuō)法，但究竟有多長(zhǎng)，至今也沒(méi)有正式的說(shuō)法。

為了完善土地市場(chǎng)，還有必要將土地的國(guó)家所有權(quán)與政府的土地使用權(quán)分開(kāi)。一個(gè)具體的地方政府不能借國(guó)家的土地所有權(quán)而隨意干預(yù)市場(chǎng)。中國(guó)大量土地歸國(guó)家所有，但在多數(shù)情況下，地方政府在具體使用一塊土地時(shí)，應(yīng)與其他主體處于平等地位，而不能徑直將自己的行為等同于國(guó)家行為。

法律應(yīng)該用枚舉法確定極為特殊的情況，而不應(yīng)籠統(tǒng)地以公共利益之名行使優(yōu)先用地權(quán)。國(guó)家的土地收益與支出應(yīng)該與政府購(gòu)買土地行為分開(kāi)；國(guó)家的土地收益應(yīng)通過(guò)更規(guī)范的途徑轉(zhuǎn)變?yōu)檎杖?。惟其如此，政府才不?huì)濫圈“公地”，損害其他主體的土地使用權(quán)益。這一辦法有利于土地更多地產(chǎn)生稅收，也有利于解決所謂“土地財(cái)政”的某些弊端。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：華夏時(shí)報(bào)

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