——湖北沙洋縣“按戶連片”做法與啟示

摘要:我國現(xiàn)行農(nóng)地制度脫胎于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，農(nóng)地制度內(nèi)含促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的初始目標。實踐中，農(nóng)地制度的產(chǎn)權改革目標與土地利用目標并不完全統(tǒng)一，尤其是二輪土地承包之后的政策調(diào)整偏向土地財產(chǎn)權保護一端，固化土地細碎格局并影響農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系創(chuàng)新。城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)技術進步凸顯前期政策的負面效應并帶來農(nóng)民地權新訴求，下一步農(nóng)地制度改革的重點是回歸改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的初始目標。沙洋縣在堅持現(xiàn)有政策框架前提下所探索的“按戶連片”做法，較好地將財產(chǎn)權保護與農(nóng)業(yè)經(jīng)營改善目標統(tǒng)一起來，屬于回應農(nóng)民真實地權訴求的制度供給。

關鍵詞:農(nóng)地制度；農(nóng)業(yè)經(jīng)營；地權訴求；制度供給；按戶連片

一、問題提出

實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以來，我國農(nóng)地制度改革主要解決土地集體所有與農(nóng)戶分散經(jīng)營的矛盾，并且總體沿著強化農(nóng)戶權利和壓縮集體權利方向推進。受兩方面原因影響，此改革思路持續(xù)獲得重視。一是私有產(chǎn)權的激勵效應被過度重視，[①]二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)狀況不斷變化的社會現(xiàn)實被忽視。在農(nóng)戶承包經(jīng)營權十分清晰且已經(jīng)獲得法律保障的今天，繼續(xù)強化農(nóng)戶土地權利基本不能產(chǎn)生制度“紅利”，相反，鎖定地塊細碎格局與地權分散局面的負面效應日漸凸顯。

當前農(nóng)業(yè)經(jīng)營發(fā)生兩方面重要變化。一是城鎮(zhèn)化推進帶來大量農(nóng)村勞動力流出農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)之外就業(yè)降低農(nóng)民對于土地依賴程度并帶來人地關系重要變化；二是農(nóng)藥、種子、機械化等農(nóng)業(yè)技術方面變化倒逼農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式變革。以上變化致使當前農(nóng)地制度的矛盾焦點，由之前保護農(nóng)民自主經(jīng)營權利轉向土地要素重新配置方面。未來農(nóng)地制度改革應當突破之前“集體”與“農(nóng)戶”對立思路，真正保持集體權利與農(nóng)戶權利的平衡關系。本文結合湖北沙洋縣土地“按戶連片”的確權做法，梳理反思我國近年來的農(nóng)地制度改革邏輯，并探討下一步農(nóng)地制度改革方向。

二、農(nóng)地制度內(nèi)涵及其演變邏輯

農(nóng)地制度主要包括農(nóng)地產(chǎn)權制度和農(nóng)地利用兩方面內(nèi)涵。我國農(nóng)地制度改革的基本任務之一是建立與經(jīng)營方式相適應的農(nóng)地產(chǎn)權制度，改進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，提高土地產(chǎn)出率。依此標準，可梳理家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制實施以來我國農(nóng)地制度演變邏輯。

（一）我國農(nóng)地制度雙重內(nèi)涵

（1）農(nóng)地產(chǎn)權制度。農(nóng)地產(chǎn)權制度主要解決不同主體之間土地權利分配問題。在集體所有制下，我國農(nóng)地制度首先要構建合理的產(chǎn)權制度，以解決集體公有的土地生產(chǎn)資料向不同農(nóng)戶配置問題。實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制之初，我國發(fā)展出“所有權歸集體，使用權歸農(nóng)戶”的農(nóng)地兩權分離制度。1986年通過實施的《民法通則》首次將農(nóng)戶從集體獲得的土地使用權利納入法律保護，土地承包經(jīng)營權自此成為獨立民事權利。之后隨著二輪土地承包實施，土地承包期限由一輪“十五年”變?yōu)槎啞叭辍保敝潦邔萌腥珪Q議提出“長久不變”，土地承包經(jīng)營權最終由債權變?yōu)槲餀?，并獲得《物權法》保護。近年來，隨著既有地權格局與農(nóng)業(yè)發(fā)展不適應一面日漸凸顯，國家進一步提出所有權、承包權與經(jīng)營權“三權分置”的產(chǎn)權改革思路，著力應對人地分離趨勢及其帶來土地要素重新配置問題。

（2）農(nóng)地利用制度。農(nóng)地利用制度主要與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營有關。以土地承包為主要內(nèi)容的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，較為有效地解決困擾集體生產(chǎn)的勞動監(jiān)督問題與集體分配造成的激勵不足問題，建立農(nóng)戶投入與收益直接關系，通過調(diào)整農(nóng)戶與集體的經(jīng)濟關系來促進經(jīng)營效率提高。對此有學者指出，“承包經(jīng)營關系……目的是通過給予承包人一定的自主經(jīng)營權與經(jīng)營成果相聯(lián)系的預期報酬，來實現(xiàn)發(fā)包人的經(jīng)營目標”[1]。實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制之后，農(nóng)戶成為自主經(jīng)營、自負盈虧的經(jīng)營主體。在聯(lián)產(chǎn)承包責任制下，農(nóng)戶的自主經(jīng)營程度主要受農(nóng)地制度影響，具體表現(xiàn)為土地承包經(jīng)營期限及其受保護程度等。通常認為，越是穩(wěn)定的承包經(jīng)營權越是有利于提高農(nóng)民投資預期，反之有可能帶來農(nóng)民對土地的掠奪式利用。農(nóng)地產(chǎn)權制度很大程度上是服務于農(nóng)業(yè)經(jīng)營，目標是建立農(nóng)戶與集體之間清晰產(chǎn)權關系以促進土地利用。

（二）農(nóng)地制度演變邏輯

基于農(nóng)地產(chǎn)權制度與農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制的關系演變，最近三十多年以來的農(nóng)地制度變革可劃分四個階段。[②]

（1）完善雙層經(jīng)營體制階段的農(nóng)地制度。自1982年開始，中央連續(xù)下發(fā)五個一號文件和一個五號文件，圍繞家庭經(jīng)營、統(tǒng)分結合雙層經(jīng)營體制，制定了關于土地承包的系列政策，就土地承包形式、承包期限、土地投入補償、土地撂荒處理辦法、集體機動地、土地轉包、土地規(guī)模經(jīng)營等方面制定詳細政策。1991年十三屆八中全會確立雙層經(jīng)營體制“作為我國鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織的一項基本制度”的地位。總體而言，這一時期的農(nóng)地制度主要是配合統(tǒng)分結合雙層經(jīng)營體制設計，在制度設置上強調(diào)集體權利與農(nóng)戶權利相對平衡關系，既尊重農(nóng)戶自主經(jīng)營權，也體現(xiàn)集體統(tǒng)籌管理權。

（2）集體統(tǒng)籌經(jīng)營停滯發(fā)展階段的農(nóng)地制度。1992年以后，完善農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制工作發(fā)生轉向，雙層經(jīng)營體制在實踐中“開始走下坡”[2]111。這期間土地政策主要發(fā)生以下變動：1993年中央發(fā)文規(guī)定一輪土地承包15年到期之后，再延長30年；最早在貴州湄潭縣實驗的“增人不增地，減人不減地”辦法開始向全國推廣；削弱集體調(diào)整土地權利，規(guī)定“大穩(wěn)定、小調(diào)整”原則；限制集體留機動地；允許土地使用權依法有償轉讓，出現(xiàn)土地向企業(yè)流轉情況。到二輪土地承包實施之前，農(nóng)地制度調(diào)整主要集中在限制集體土地權利與強化農(nóng)戶承包經(jīng)營權方面。

（3）日趨財產(chǎn)化階段的農(nóng)地制度。二輪土地承包實施以后，農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度與農(nóng)地制度主次關系發(fā)生調(diào)換，十五屆三中全會決議提出，“穩(wěn)定完善雙層經(jīng)營體制，關鍵是穩(wěn)定完善土地承包關系”。隨后《土地承包法》和《物權法》相續(xù)頒布實施，土地承包經(jīng)營權變?yōu)椤坝靡嫖餀唷?，農(nóng)戶與集體由之前經(jīng)濟意義上的“承包”關系明確為法律意義上的物權關系。2008年十七屆三中全會決議在二輪承包30年期限基礎上進一步規(guī)定土地承包關系“長久不變”。對此，部分學者認為不承擔集體義務且“長久不變”的土地承包經(jīng)營權實質(zhì)接近農(nóng)地私有化。[3]62

（4）農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系創(chuàng)新階段的農(nóng)地制度。2008年以后我國農(nóng)村土地流轉步伐加快，中央開始強調(diào)推進農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系創(chuàng)新。2013年一號文件、2014年一號文件以及十八屆三次全會都針對構建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系作出具體規(guī)定。培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系創(chuàng)新重要方面，十八屆三中全會決議鼓勵發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等多種經(jīng)營形式。以新型經(jīng)營主體為基本內(nèi)容的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制創(chuàng)新，帶來土地要素重新配置動力，早期均平化土地承包方式下所形成的地權分散格局，與當前土地相對集中經(jīng)營趨勢發(fā)生沖突。為破解這一矛盾，十八屆三中全會決議確立堅持集體所有權不變、保障農(nóng)戶承包權與放活土地經(jīng)營權的農(nóng)地改革思路，嘗試通過經(jīng)營權流轉來應對土地承包主體與土地經(jīng)營主體分離趨勢。

我國農(nóng)地制度脫胎于農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度，農(nóng)地產(chǎn)權制度最早服務于土地有效利用和農(nóng)業(yè)高效經(jīng)營。九十年代以來，一方面是雙層經(jīng)營體制中集體統(tǒng)籌一層沒有充分落實，另一方面是農(nóng)地制度改革持續(xù)削弱集體的土地權利，致使我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營問題日趨凸顯。二輪土地承包以來，農(nóng)地制度開始脫離農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度，朝著獨立財產(chǎn)制度方向演變，農(nóng)地已經(jīng)超越傳統(tǒng)的生產(chǎn)資料屬性，具備私人財產(chǎn)物的屬性。隨著土地承包經(jīng)營權由債權變?yōu)槲餀?，農(nóng)地制度重心由經(jīng)營制度調(diào)整為財產(chǎn)制度。從農(nóng)業(yè)經(jīng)營角度看，在部分土地承包戶進城并脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的背景下，地權分散到千家萬戶之后，反而成為當前農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系創(chuàng)新阻礙。

三、農(nóng)民地權訴求變化與農(nóng)地制度供給方向

以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為基礎的土地均平化承包方式，與八十年代的經(jīng)濟社會條件相符。2000年以后，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進城加快推進帶來的經(jīng)濟社會發(fā)展新趨勢，引發(fā)農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式變化與農(nóng)民地權新訴求，呼喚農(nóng)地制度進行相應調(diào)整。

（一）農(nóng)民地權訴求變化

八、九十年代，農(nóng)業(yè)之外就業(yè)機會有限，土地為農(nóng)民提供基本就業(yè)機會。在集體內(nèi)部土地資源相對稀缺背景下，大部分農(nóng)村在一輪二輪土地承包過程中按照人頭平均分配土地。按照土地實物分配方式保障集體成員權益所帶來的實踐問題是，一方面要保證地權相對穩(wěn)定，以利于農(nóng)民生產(chǎn)投資預期，另一方面又要調(diào)整分配土地，保障新增人口獲得土地的權利。二輪土地承包之前，部分地區(qū)發(fā)展出“兩田制”或者“三年小調(diào)整、五年大調(diào)整”的制度，在土地承包經(jīng)營權穩(wěn)定與保障集體內(nèi)部公平之間采取折中方案。對于土地承包經(jīng)營制度所存在的公平與效率問題，學界進行較多關注。理論上通常假設地權的穩(wěn)定性會影響農(nóng)民投資預期，但對于地權穩(wěn)定因素對農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率的具體相關程度卻缺乏科學可信的實證結論。部分學者認為，由于一年一動的頻繁土地調(diào)整狀況并不存在，之前普遍施行的“小調(diào)整”制度本身具有較高地權穩(wěn)定性，并且農(nóng)戶主要是基于成本收入進行投資決策，相對于經(jīng)營規(guī)模太小、農(nóng)業(yè)勞動力過剩、投資收益過低、投資外部性等因素，地權穩(wěn)定性對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資影響作用并不顯著。[4]

在二輪土地承包完成前，盡管農(nóng)地政策傾向保持土地承包關系穩(wěn)定，但依然允許農(nóng)民自愿前提下的土地調(diào)整。相關政策上，中央文件“提倡”承包期內(nèi)實行“增人不增地、減人不減地”，實際承認調(diào)整土地是集體的合法權利。第二階段政策調(diào)整構成我國農(nóng)地制度分水嶺，集體調(diào)整土地在政策上受到嚴格限制，最早從貴州湄潭地區(qū)試驗的“生不增、死不減”政策一刀切地向全國推開，“三年小調(diào)、五年大調(diào)”、“兩田制”等其他形式地方實踐經(jīng)驗都被否定。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制初期，穩(wěn)定地權盡管起到了給農(nóng)民“定心丸”效果，但之后地權固化政策的負面效應也日漸凸顯，甚至超過其正面效應。曾參與湄潭改革試驗的劉守英等人于2011年在湄潭調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“93%的被調(diào)查者同意按人口進行土地再分配”[5]，絕大部分農(nóng)民希望通過土地調(diào)整解決地權細碎格局帶來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)困難。

對于今天的農(nóng)民而言，繼續(xù)強化地權穩(wěn)定性很難繼續(xù)產(chǎn)生正面效應。一些跨省市的全國性調(diào)研發(fā)現(xiàn)，從二輪土地承包到2008年，被調(diào)查的村莊中有40.1%的進行過土地調(diào)整，平均調(diào)整頻度是2.4，其中“大調(diào)整”0.6次、“小調(diào)整”1.8次。[6]如此高比例存在在政策不允許情況下進行過多次土地調(diào)整，反映農(nóng)民調(diào)整土地意愿和農(nóng)民地權新訴求。除土地征用、土地整理等因素誘發(fā)土地調(diào)整之外，農(nóng)民支持土地調(diào)整的主要動力是破解土地細碎格局并改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。點上和面上的情況都反映當前農(nóng)民的地權新訴求。

（二）農(nóng)民地權訴求變化動力

三方面原因帶來當前農(nóng)民地權訴求變化。

（1）土地細碎化與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)外部性困擾。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程可以區(qū)分為私人環(huán)節(jié)與公共環(huán)節(jié)兩部分。所謂私人環(huán)節(jié)是指一家一戶可以完成的生產(chǎn)工作，而公共環(huán)節(jié)是指“一家一戶辦不好、不好辦以及辦了不合算”的事情。如田間管水屬于一家一戶可以完成的私人作業(yè)，而農(nóng)田水利建設、集體抽水排澇等則屬于公共事務。受自然條件與技術因素限制，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的很多環(huán)節(jié)都存在外部性。從前一方面看，我國“人均一畝三分地、戶均不過十畝，且高度插花”[7]的土地格局，造成生產(chǎn)過程中很多一家一戶無法完成的工作。例如，A家放水需要經(jīng)過B家田塊，而B家剛完成田間施肥或者兩家社會關系不好，就會影響A家生產(chǎn)工作。“小且散”的土地形態(tài)造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的天然矛盾。從技術角度看，很多生產(chǎn)環(huán)節(jié)由一家一戶的效率很低，比如單家單戶進行病蟲害防治沒有統(tǒng)防統(tǒng)治效果好。之前土地承包中采取遠近肥瘦搭配的分配原則，第二次農(nóng)業(yè)普查顯示全國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營戶超過2億戶，從事農(nóng)作物種植農(nóng)戶的戶均土地低于10畝。二輪承包之后不斷固化地權的農(nóng)地政策鎖定這種插花分散地權格局，極大提高農(nóng)民生產(chǎn)難度和農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率，造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中“反公地悲劇”[③]。

（2）人地分離與土地要素重新配置要求。2014年全國農(nóng)民工總量已經(jīng)超過2.7億人。隨著新型城鎮(zhèn)化發(fā)展推進，農(nóng)村人地分離狀況日益普遍，帶來土要素重新配置動力，這就要求土地資源從2億多“承包戶”向留在農(nóng)村實際從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“經(jīng)營戶”重新配置。八九十年代絕大部分農(nóng)民依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)維持生活，當時“承包戶”與“經(jīng)營戶”統(tǒng)一，均平化土地承包方式具有合理性。但從當前農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系創(chuàng)新角度看，分散地權不利于資源優(yōu)化配置。在分散地權加上“插花”格局下，只要少數(shù)幾戶反對就可能阻礙整村土地流轉，而實際中每個村都有部分沒有能力外出或者不愿外出的農(nóng)民，土地流轉過程的高昂交易成本致使市場手段在資源配置上的實效。實踐中經(jīng)常出現(xiàn)地方政府采用行政強制手段推動整村土地流轉的現(xiàn)象，政府如此做法一定程度上是不得已而為之，否則就無法破解土地流轉過程中的“插花”障礙。

（3）技術進步與農(nóng)業(yè)大生產(chǎn)趨勢。圍繞環(huán)境治理工作，近年全國開始實施秸稈禁燒政策，落實秸稈禁燒政策最好的辦法是實施秸稈還田。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分國營農(nóng)場實施秸稈還田超過三十年，在改良土地、防止土地板結方面效果顯著，而這項成熟技術卻很難在農(nóng)村推廣，原因是田塊細碎、插花格局阻礙秸稈還田種的大機械使用。當前廣大農(nóng)村地區(qū)普遍使用的小型拖拉機無法完善秸稈還田作業(yè)，而大中型機械為一家一戶且地塊分散到各處的農(nóng)戶提供作業(yè)服務的成本太高。調(diào)查中有農(nóng)機手形容說，“大拖拉機耕一畝田只需要幾分鐘，走在路上時間得半天”。秸稈還田表面上是技術使用問題，實質(zhì)體現(xiàn)農(nóng)地制度矛盾。當前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術已經(jīng)突破傳統(tǒng)一家一戶小農(nóng)自給自足局面，朝著大生產(chǎn)方向發(fā)展，如現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術推廣、大型農(nóng)業(yè)機械作業(yè)、良種使用、農(nóng)田水利建設、土地整治、社會化服務供給、統(tǒng)防統(tǒng)治等。技術推廣、政策下鄉(xiāng)、惠農(nóng)資金投入等各方面普遍存在的“最后一公里”問題，反映地權分散、地塊細碎格局與大生產(chǎn)趨勢相沖突。

按照是否從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)標準，可將農(nóng)民區(qū)分為“承包者”與“經(jīng)營者”兩類。那些脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而擁有地權的“承包者”，主要關心土地流轉之后的租金收益，而實際“經(jīng)營者”則要承擔地塊細碎插花格局造成的生產(chǎn)不便后果。從“承包者”角度看，地權主要體現(xiàn)為收益權，從“經(jīng)營者”角度看，地權表現(xiàn)為便利的耕作權利?；氐轿覈r(nóng)地制度服務于農(nóng)業(yè)經(jīng)營的初始目標，從促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率出發(fā)，當前農(nóng)地制度應當回應實際“經(jīng)營者”的訴求，重點解決地權分散和地塊細碎問題。二輪承包之前的土地調(diào)整政策主要解決集體內(nèi)部地權公平問題，當前則需要通過一定手段解決地權分散、地塊細碎問題。具體操作上，可在堅持現(xiàn)有承包關系、不改變承包面積和尊重農(nóng)戶意愿基礎上，允許農(nóng)戶之間進行土地調(diào)整互換，實現(xiàn)每家每戶的相對集中連片經(jīng)營。

（三）農(nóng)地制度供給方向

基于農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系構建方向的分歧，農(nóng)地制度改革有兩個不同方向可供選擇。一部分人將“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”理解為單純農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模擴大，主張農(nóng)地制度改革要服務于土地向工商資本主體流轉集中；另外一部分人認為，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展方向是為小農(nóng)生產(chǎn)提供完善的社會化服務，強調(diào)農(nóng)業(yè)經(jīng)營中的集體統(tǒng)籌功能，堅持農(nóng)村內(nèi)部的土地資源優(yōu)化配置的農(nóng)地制度供給方向。[8]引發(fā)農(nóng)地制度供給方向之爭的關鍵是不同學者對農(nóng)村形勢判斷差別。前一種主張認為當前農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要矛盾是“無人種田”，后一種主張認為農(nóng)民“無田可種”或者因為基礎設施條件落后所造成“田難種”才是問題的重點。當前農(nóng)村勞動力超過2億，我國耕地共約20億畝，勞均不足10畝耕地，人地關系緊張局面依然存在。宏觀數(shù)字表明，“無人種田”的說法缺乏科學依據(jù)。

現(xiàn)實中土地拋荒現(xiàn)象與人地關系總體緊張狀況共存局面，可從現(xiàn)有農(nóng)地制度與農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制角度解釋。土地拋荒具有很強的地區(qū)性，如華北平原、東北平原、江漢平原等地區(qū)基本沒有拋荒現(xiàn)象，原因是這些地區(qū)地形平坦、便于機械化、土地耕作方便，而一些山區(qū)丘陵地區(qū)的土地拋荒現(xiàn)象嚴重，原因是這些地區(qū)土地不便耕作。取消農(nóng)業(yè)稅費之前，農(nóng)村集體切實發(fā)揮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)統(tǒng)籌功能，集體組織向農(nóng)民收取“共同生產(chǎn)費”用于農(nóng)田水利、機耕道等公共品供給，山區(qū)丘陵的土地當時因為有集體統(tǒng)籌而容易生產(chǎn)。稅費改革之后大部分地區(qū)農(nóng)村集體組織退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，一家一戶生產(chǎn)難度增加，再加上農(nóng)業(yè)比較收益低，相當一部分山區(qū)農(nóng)民外出打工而放棄土地耕作，出現(xiàn)土地拋荒現(xiàn)象。土地拋荒現(xiàn)象與地權細碎、地塊分散等微觀因素有關。實際上，除少數(shù)種植藥材之外工商企業(yè)下鄉(xiāng)流轉土地也很少接受無法機械化作業(yè)的丘陵山區(qū)土地。

2015年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》明確“適度規(guī)模”的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系發(fā)展方向，確定家庭經(jīng)營的基本地位，并要求“把握好土地經(jīng)營權流轉、集中和規(guī)模經(jīng)營的度，不片面追求超大規(guī)模經(jīng)營，不搞大躍進，不搞強迫命令，不搞行政瞎指揮，使適度規(guī)模經(jīng)營與農(nóng)村勞動力轉移、農(nóng)業(yè)科技進步、農(nóng)業(yè)社會化服務水平相適應?！痹摲桨附鉀Q土地資源向農(nóng)民而非工商資本配置的總體方向之后，還要從提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率角度對農(nóng)地制度進行具體調(diào)整。地權分散、地塊細碎格局以及“承包者”與“經(jīng)營者”分離矛盾，是當前困擾適度規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)村勞動力轉移、農(nóng)業(yè)技術進步、農(nóng)業(yè)社會化服務關鍵因素。下一步農(nóng)地制度供給要回應留在農(nóng)村的“經(jīng)營者”的地權需求，要為他們的生產(chǎn)經(jīng)營活動提供便利耕作條件。

四、土地確權中的實踐創(chuàng)新

現(xiàn)有地權狀況與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的矛盾已經(jīng)被政策制定者意識到，比如政策上提出將土地承包經(jīng)營權進一步分解為“承包權”與“經(jīng)營權”，以解決“承包者”與實際“經(jīng)營者”的矛盾。實施“三權分置”之后，“承包權”價值化，土地實際使用權附著在“經(jīng)營權”上。盡管該制度在理論上可以解決資源優(yōu)化配置問題，但在操作中依然受到地權細碎、地塊分散的困擾。同一個村莊中不同農(nóng)戶家庭收入構成不同，對土地依賴程度不同，形成土地資源再配置的態(tài)度差別。部分農(nóng)民愿意向外流轉土地“經(jīng)營權”，部分農(nóng)民愿意自己耕作，還有部分農(nóng)民視土地流轉價格決定是否流轉土地。地塊“插花”加上流轉意愿上的分化致使“經(jīng)營權”流轉很難完成，因為各種形式的“適度規(guī)模經(jīng)營”都要以土地相對集中為前提。當前農(nóng)地制度實踐亟需在操作層面破解地權分散與地塊細碎局面。湖北省沙洋縣以土地確權為契機，組織動員農(nóng)民以民主方式進行土地“按戶連片”集中耕種的做法，具有很強的政策創(chuàng)新意義。

（一）沙洋縣“按戶連片”做法與效果

二輪延包工作之后，沙洋縣部分村莊自發(fā)進行土地調(diào)整互換活動，其中部分村莊是農(nóng)民自發(fā)自愿進行的“一對一”土地互換土地耕種，還有部分村莊由村組集體出面組織小組內(nèi)部統(tǒng)一進行的土地互換調(diào)整工作，實現(xiàn)分散插花地塊的相對集中。實際情況顯示，凡是進行過換地村莊的土地耕作效率和農(nóng)業(yè)公共品效率都顯著提高，地塊相對集中既減低一家一戶生產(chǎn)難度，也降低農(nóng)戶之間合作供給公共品的組織成本?；趯χ案鞔遄园l(fā)做法的總結，沙洋縣2014年在土地承包經(jīng)營權確權工作中，提出三種模式的“按戶連片”做法，并在全縣試點。第一種模式組織農(nóng)戶之間進行經(jīng)營權相互流轉；第二種是“將承包權調(diào)整、承包地頒證和經(jīng)營權調(diào)整一并實施，實現(xiàn)了承包地內(nèi)部的永久流轉”的承包地重劃模式；第三種是承包權互換與經(jīng)營權流轉并舉的方式。[9]三種模式都實現(xiàn)農(nóng)戶土地的相對集中，但每種模式的性質(zhì)不同、難度不同。第一種模式維持原有承包關系不變，農(nóng)戶之間簽訂經(jīng)營權流轉合同，第二種模式改變原有承包關系，改革較徹底且有利于農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系創(chuàng)新，但是操作難度較大，第三種模式是前兩種模式的折中。經(jīng)過試點工作，沙洋縣最終提出“經(jīng)營權流轉為主、承包權互換為輔、禁止打亂重分”的“按戶連片”操作辦法，并與2015年在全縣推開。截止2015年10月，沙陽縣已經(jīng)完成“按戶連片”面積85.3萬畝，總體連片率達89.56%，其中“承包權不變、經(jīng)營權流轉”占89%，“承包權互換”占8%，還有3%是由村民自主通過全村重劃土地（各戶原承包面積維持不變）。

（二）“按戶連片”做法的意義

沙洋縣的“集中耕作”屬于現(xiàn)有制度框架下的政策創(chuàng)新?！锻恋爻邪ā返谒氖畻l規(guī)定：“承包方之間為方便耕種或者各自需要，可以對屬于同一集體經(jīng)濟組織的土地的土地承包經(jīng)營權進行互換”。沙洋縣的土地“按戶連片”做法重分利用了該政策。首先，沙洋縣規(guī)定“嚴禁打亂重分”是指，不允許集體內(nèi)部按照人口重新分配土地，設置農(nóng)地調(diào)整邊界。其次，“經(jīng)營權流轉”與“承包權互換”并存做法，充分尊重農(nóng)的主體意愿，愿意徹底互換承包權的可以在隨后確權工作中將地塊確給互換后農(nóng)戶，選擇經(jīng)營權流轉的維持原有承包關系不變。再次，通過“經(jīng)營權流轉”進行土地集中耕種，是對“放活經(jīng)營權”政策的創(chuàng)造性利用。實現(xiàn)農(nóng)地“三權分置”政策的初始目的主要是解決土地流轉問題，沙洋縣將該政策用于化解土地細碎問題，具有很高推廣價值。

沙洋縣通過“按戶連片”探索土地確權新形式。2014年中央一號文件規(guī)定土地承包經(jīng)營權確權原則“可以確權確地，也可以確權確股不確地”，2014年中央一號文件又提出“總體上要確地到戶，從嚴掌握確權確股不確地的范圍”。土地確權確四至到戶造成土地細碎格局固化，確權方式變化顯示中央制定政策時的權衡態(tài)度。沙洋縣“按戶連片”做法化解確地到戶與確股不確地的兩難選擇，既符合中央政策精神，也破解地塊細碎問題。在重分尊重農(nóng)民意愿基礎中，通過村民自治方式推行的“按戶連片”做法，是值得推廣的土地確權形式。

沙洋縣“按戶連片”做法賦予集體土地權利新內(nèi)涵。作為一項產(chǎn)權制度，集體土地所有制要解決所有權、使用權、收益權、處分權等幾項權能在集體和農(nóng)戶之間分配問題。集體土地所有制在實踐中會產(chǎn)生集體權利與農(nóng)戶權利張力以及農(nóng)戶之間權利競爭矛盾。例如，當前依然有部分人口增加的農(nóng)戶希望按照人重新分配土地，反映農(nóng)民對集體稀缺資源的競爭關系。在“生不增、死不減”政策實施之前，一些集體組織回應農(nóng)民平均承包土地的地權訴求，不定期按人口變動調(diào)整土地的做法與地權穩(wěn)定發(fā)生沖突，土地承包制很難兼顧公平與效率。在當前“生不增、死不減”政策已經(jīng)落實情況下，集體土地權利落實從解決集體內(nèi)部資源分配問題，轉換為優(yōu)化土地資源配置和破解地權細碎問題。在推進“按戶連片”工作中，村組集體成為農(nóng)戶之間流轉經(jīng)營權和互換承包權的協(xié)調(diào)者，集體土地權利表現(xiàn)為服務性質(zhì)。

沙洋縣“按戶連片”做法嘗試農(nóng)業(yè)經(jīng)營中集體統(tǒng)籌功能新的實踐形式。沙洋縣農(nóng)民將農(nóng)村稅費改革稱作為農(nóng)業(yè)“第二次單干”，原因是取消土地承包費和“共同生產(chǎn)費”后，農(nóng)田水利、田間道路維護等公共品陷入困境，并且村干部喪失為農(nóng)民服務積極性，集體組織退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域，統(tǒng)分結合中統(tǒng)的一層落空。徹底的一家一戶經(jīng)營方式，放大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的外部性困擾?！鞍磻暨B片”實現(xiàn)每家地塊連片集中，既提高單家獨戶投資小型農(nóng)業(yè)基礎設施積極性，也降低農(nóng)戶合作生產(chǎn)的交易成本。[10]“按戶連片”破解插花格局對公共品供給的影響，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的公共環(huán)節(jié)發(fā)揮作用，激活集體組織的統(tǒng)籌生產(chǎn)功能。

五、結語

創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系和保障農(nóng)民財產(chǎn)權，是我國當前農(nóng)地制度改革的基本目標。實踐中，農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系創(chuàng)新與農(nóng)村財產(chǎn)權保護并不一定完全統(tǒng)一。二輪承包之后以財產(chǎn)權保護為核心的農(nóng)地制度改革，將之前形成的地權分散、地塊細碎格局通過法律形式固定下來，帶來政策實踐悖論。高度“插花”的地權狀況，不僅不適應當前機械化、生產(chǎn)社會化服務等農(nóng)業(yè)發(fā)展趨勢，而且極大提高農(nóng)民生產(chǎn)成本和辛苦程度，還阻礙土地流轉與土地資源優(yōu)化配置。在農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權已經(jīng)獲得《土地承包法》、《物權法》等保護的情況下，下一步農(nóng)地制度改革要站在農(nóng)業(yè)經(jīng)營角度和農(nóng)民角度，回歸農(nóng)地制度服務農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的初始目標。沙洋縣在堅持現(xiàn)有政策框架下探索出的土地確權新做法，較好地將財產(chǎn)權保護與農(nóng)業(yè)經(jīng)營改善目標統(tǒng)一起來，“按戶連片”屬于回應農(nóng)民真實地權訴求的農(nóng)地制度供給。全國各地農(nóng)村類似的制度創(chuàng)新還有很多，應深入總結這些地方做法，為未來農(nóng)地制度改革匯聚廣泛經(jīng)驗。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：《經(jīng)濟學家》2017年第3期  

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