一、引言

中國發(fā)展主要的問題是農(nóng)村問題，農(nóng)村面臨的主要問題是土地問題。

自1949年新中國成立以來，土地制度先后經(jīng)歷了農(nóng)民土地私有制（1950-1953年）、土地公有制（1953-1956年）、人民公社化（1957-1977年）、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制（1978年至今）等四個(gè)階段，并在1978年開始，陸續(xù)開展建立在“交夠國家的，留夠集體的，剩下自己的”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)制度基礎(chǔ)上，不斷完善的試點(diǎn)土地制度改革。1978年，安徽省小崗村率先實(shí)行包產(chǎn)到戶、包干到戶，并獲得安徽省第一書記曾希圣及中央領(lǐng)導(dǎo)的肯定與支持，為全國開啟具有中國特色的土地制度先河。1987年，在全國農(nóng)地質(zhì)量低下、破碎化程度高的情況中，貴州省湄潭縣在中央農(nóng)研室指導(dǎo)下，開始了土地制度改革的第二步探索，湄潭縣喊了一年的“增人不增地，減人不減地”口號(hào)，最終寫到了次年的中央一號(hào)文件中，并以此為基礎(chǔ)，逐步演進(jìn)出了農(nóng)村土地權(quán)利的細(xì)化，在2015年，中央首次以文件形式提出了農(nóng)村土地的“三權(quán)分置”，即維持農(nóng)村土地集體所有的基礎(chǔ)上、穩(wěn)定農(nóng)民的承包權(quán)、放活流轉(zhuǎn)權(quán)。2019年中央一號(hào)文件明確指出，要穩(wěn)定土地承包關(guān)系，深化土地承包三權(quán)分置改革，夯實(shí)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、抓好糧食產(chǎn)量與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的同時(shí)，進(jìn)一步穩(wěn)定、保護(hù)、加強(qiáng)農(nóng)民的合法權(quán)益，深化農(nóng)村土地制度改革，深入推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，在維持農(nóng)村原有社會(huì)功能基礎(chǔ)上，進(jìn)一步放開農(nóng)村的發(fā)展活力。

新中國成立70年以來，農(nóng)業(yè)以其與時(shí)代共同變遷的地位支撐著中國逐步從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國轉(zhuǎn)型為規(guī)?；?、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)強(qiáng)國，中國農(nóng)業(yè)功能逐步從單一的解決溫飽發(fā)展為糧食安全與生態(tài)保障，也走出了具有中國特色的農(nóng)業(yè)發(fā)展之路。當(dāng)前人均占有量稀少、質(zhì)量低下的農(nóng)地，已經(jīng)成為了限制中國發(fā)展的主要桎梏，如何破解農(nóng)地生產(chǎn)效率低、農(nóng)民生活水平低、農(nóng)村發(fā)展能力低的三低問題，已經(jīng)成為了當(dāng)務(wù)之急，亟待我們的破解。實(shí)際上，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)問題、農(nóng)民生活問題、農(nóng)村發(fā)展問題歸結(jié)起來，歸根結(jié)底就是土地制度的問題。尋找適合當(dāng)下發(fā)展之路的土地制度改革方向，對(duì)于一舉破解三農(nóng)問題具有非常重要的意義。

二、農(nóng)村土地制度改革及農(nóng)業(yè)發(fā)展歷程

（一）土地私有制（1950年-1953年）

1950年，新中國成立后的第一次土地制度變遷，是建立在革命老區(qū)土地制度基礎(chǔ)之上，針對(duì)解放新區(qū)而開展的更加具體徹底的改革。黨的七屆三中全會(huì)對(duì)當(dāng)時(shí)中國土地制度所面臨的問題進(jìn)行了深入詳細(xì)的討論，而后《中華人民共和國土地改革法》的頒布，則被學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為是這次改革的標(biāo)志。這次改革的路線和主要政策，是依靠貧農(nóng)和雇農(nóng)、團(tuán)結(jié)中農(nóng)、中立富農(nóng)，消滅封建剝削制度，發(fā)展農(nóng)業(yè)。這一改革的主要內(nèi)容，就是廢除地主階級(jí)所有的土地制度，變?yōu)檗r(nóng)民土地所有制。在歷時(shí)近兩年，除西藏等少部分地區(qū)，全國范圍內(nèi)完成了土地改革，全國將近3億的中下貧農(nóng)分到了逾7億畝土地以及其他生產(chǎn)資料，占據(jù)了農(nóng)村人口的70％，絕大多數(shù)地主富農(nóng)也分到了屬于自己的一份土地，與封建社會(huì)時(shí)期不同的是，需要土地持有者自行耕種。

土地改革沒收了全國43％的耕地（4千5百萬公頃），再重新分配給佃戶和無地農(nóng)民，第一次實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民平均土地的愿望，農(nóng)民對(duì)自產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品擁有了充分的控制權(quán)和索取權(quán)，因此免除過去每年需要向地主繳納糧食的地租達(dá)350億噸。由于農(nóng)民與土地充分有效地結(jié)合在一起，大大提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，極大促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使國家和廣大農(nóng)民群體都獲得了巨大收益。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1949年到1952年，全國農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值由326億元增長到461億元，年均增長接近20％，糧食總產(chǎn)量增長39％，每公頃產(chǎn)量增長390公斤，年均增長5.5％。糧食產(chǎn)量的增長直接帶動(dòng)了農(nóng)民消費(fèi)水平的提高，農(nóng)民人均購買力從1949年的14.2元增加到1952年的24.6元，增長幅度超過70％。農(nóng)民整體增加生產(chǎn)資料的投入，相較于建國前農(nóng)民投入，貧農(nóng)增加了5.2倍，雇農(nóng)增加了2.95倍，中農(nóng)增加了2.13倍，糧食消費(fèi)平均增長超過10％。農(nóng)業(yè)蓬勃發(fā)展的同時(shí)，農(nóng)民也在經(jīng)濟(jì)上擺脫了對(duì)地主的經(jīng)濟(jì)依附關(guān)系，形成了有利于發(fā)展向現(xiàn)代化的社會(huì)關(guān)系。

這次改革持續(xù)的時(shí)間十分短暫，但奠定了十分堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。第一，土地所有權(quán)的歸屬發(fā)生了重大的改變，改變了土地占有極不合理的格局，由此初步達(dá)成了“均田地”的社會(huì)目標(biāo)，充分調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性；第二，這次改革對(duì)后續(xù)的改革起到了非常重要的影響，也為當(dāng)時(shí)的中央領(lǐng)導(dǎo)帶來了啟示，那就是對(duì)于農(nóng)村居民而言，土地的社會(huì)穩(wěn)定作用的是無法被取代的，通過調(diào)整土地制度，可以更好地適應(yīng)發(fā)展生產(chǎn)力的要求；第三，土地私有制的確立為當(dāng)時(shí)的中國帶來了約3億的小農(nóng)戶，農(nóng)民成為土地所有權(quán)的主體，家庭成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本單位，這些一直到今天，仍然是奠定農(nóng)村土地制度的根基。

但應(yīng)該清楚看到的是，這次改革仍然存在不足。首先是受限于時(shí)代原因，改革過程中忽略了對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的界定和規(guī)范，比如劃分給農(nóng)民的是具有排他性的所有權(quán)還是政府主導(dǎo)的使用權(quán)？在當(dāng)時(shí)并未明確規(guī)定，但可以通過閱讀《中華人民共和國土地改革法》的部分條文規(guī)定，不難判斷，這一階段的改革仍是以政府高于農(nóng)戶的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系為主要架構(gòu)的，即農(nóng)民得到的是土地的使用權(quán)，政府對(duì)土地有較大的干預(yù)權(quán)限；其次，這一土地制度變革沒有為轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式創(chuàng)造條件，由于以家庭為基本經(jīng)濟(jì)活動(dòng)單位，導(dǎo)致土地更加分散化細(xì)碎化，靠手工勞動(dòng)推動(dòng)生產(chǎn)對(duì)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和技術(shù)革新的幾乎沒有作用，對(duì)發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力能起到的作用也十分有限。

（二）土地公有制（1953年-1956年）

從1953年開始，中國進(jìn)入了將土地所有權(quán)收為公有開展農(nóng)業(yè)合作化的土地制度。土地公有制的實(shí)質(zhì)就是通過互助合作的形式將生產(chǎn)資料所有制為基礎(chǔ)的小農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)改造為生產(chǎn)資料公有制為基礎(chǔ)的合作經(jīng)濟(jì)的過程。土地制度在這一改進(jìn)程中，先后經(jīng)歷了以個(gè)體經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)、由農(nóng)民按照自愿互利的原則而形成集體勞動(dòng)組織的互助組（至1953年末），在互助組基礎(chǔ)上發(fā)展起來的土地入股統(tǒng)一經(jīng)營的初級(jí)社（1954年-1955年）以及土地、牲畜、農(nóng)具等基礎(chǔ)生產(chǎn)資料折價(jià)歸集體所有的高級(jí)社三個(gè)階段。

在互助組階段，農(nóng)民之中既有臨時(shí)性、季節(jié)性的互助組，也有比較固定的常年互助組，與家庭為基本生產(chǎn)單位的土地私有制階段相比，互助組階段只是以換工形式聯(lián)合了農(nóng)民的生產(chǎn)活動(dòng)，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，并未有所提高，包括土地在內(nèi)的生產(chǎn)資料仍然歸農(nóng)民個(gè)人所有，由于互助合作的確提高了生產(chǎn)效率，農(nóng)民成立互助組的熱情逐漸高漲。

從1954年開始，國家為了吸納更多的農(nóng)民進(jìn)入合作社組織，開始在經(jīng)濟(jì)、政策等方面給予大力支持，將入社農(nóng)民的土地統(tǒng)一交由合作社調(diào)配使用，歸并了農(nóng)民的主要財(cái)產(chǎn)，如耕畜、農(nóng)具等，農(nóng)產(chǎn)品由合作社統(tǒng)一支配。每年農(nóng)民按照土地?cái)?shù)量質(zhì)量從集體收入中獲取相應(yīng)報(bào)酬，除此之外，還包括生產(chǎn)資料所支付的報(bào)酬，產(chǎn)品分配實(shí)現(xiàn)了部分的按勞分配原則。從本質(zhì)上看，農(nóng)民是通過土地入股取得財(cái)產(chǎn)收入實(shí)現(xiàn)其對(duì)土地等生產(chǎn)資料的所有權(quán)。在這一階段中，農(nóng)民還擁有對(duì)土地的處分權(quán)和退出權(quán)，但初級(jí)社制度在一定程度上已經(jīng)改變了私有制，促進(jìn)了生產(chǎn)力的發(fā)展，是個(gè)體經(jīng)濟(jì)向集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過渡，農(nóng)業(yè)合作化標(biāo)志著中國農(nóng)村土地制度已經(jīng)具有半社會(huì)主義的性質(zhì)。

高級(jí)社階段是農(nóng)業(yè)合作迅猛發(fā)展的階段，同時(shí)，也是合作社經(jīng)濟(jì)和集體經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要分水嶺。在這一階段中，已經(jīng)完全否定了農(nóng)民的私有權(quán)利，社員的私有土地全部無償轉(zhuǎn)為集體所有。其私有的耕畜、農(nóng)具等生產(chǎn)資料由公社按照合理的價(jià)格購買成為集體財(cái)產(chǎn)，因而在高級(jí)社階段不再有土地等生產(chǎn)資料的分紅，全部用集體購置積累共有性質(zhì)的牲畜和農(nóng)具。合作社在整合土地及各類基礎(chǔ)生產(chǎn)資料后，作為基本勞動(dòng)單位進(jìn)行有計(jì)劃地生產(chǎn)活動(dòng)，對(duì)于取得的收益，主要投入到擴(kuò)大規(guī)模再生產(chǎn)活動(dòng)，僅留一小部分用于農(nóng)民的個(gè)人消費(fèi)。在本質(zhì)上，高級(jí)社階段的土地產(chǎn)權(quán)歸集體所有，土地制度已完全成為公有制，國家政策在一定程度上限制和干預(yù)農(nóng)民的個(gè)體所有權(quán)，并未在法權(quán)法理層面加以消滅。值得一提的是，政府承認(rèn)農(nóng)民與合作社在經(jīng)濟(jì)方面是地位平等的法律主體。

在這三個(gè)進(jìn)程階段中，土地作為一種生產(chǎn)資料，性質(zhì)逐漸發(fā)生改變。在政治因素推動(dòng)下的第二次土地制度變革是由新民主主義向社會(huì)主義過渡總路線的基本內(nèi)容之一。農(nóng)業(yè)合作化的核心，就是將生產(chǎn)資料由私有制改造為集體所有制，將個(gè)體經(jīng)濟(jì)改造為集體經(jīng)濟(jì)。農(nóng)民在這一改革進(jìn)程中，正式脫離獨(dú)立個(gè)體經(jīng)營者，喪失了對(duì)土地的所有權(quán)及獨(dú)立經(jīng)營權(quán)。農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)關(guān)系由原本的國家與農(nóng)民間的關(guān)系，變?yōu)榱藝?、集體與農(nóng)民三者之間的關(guān)系。集體成為了國家與農(nóng)民之間的中間組織。土地的集體所有雖然解決了私有制中凸顯的細(xì)碎化經(jīng)營弊端，有利于增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入產(chǎn)出比，但由于集體經(jīng)濟(jì)組織的薄弱和國家宏觀層面的干預(yù)，集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的利益難以得到保證，集體經(jīng)濟(jì)組織沒有足夠能力發(fā)展能夠滿足農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展進(jìn)程的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（三）人民公社化（1957年-1977年）

盲目推進(jìn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)合作化，暴露了土地制度中的諸多缺點(diǎn)，但在這些問題尚未解決時(shí)，由于“左傾”冒進(jìn)情緒影響，在1958年的北戴河中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上通過了《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》，發(fā)動(dòng)了浩浩蕩蕩20年的人民公社運(yùn)動(dòng)。決議指出人民公社將作為基層單位逐步從社會(huì)主義向共產(chǎn)主義過渡，這一觀點(diǎn)導(dǎo)致人民公社快速推行，其速度遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)合作化的進(jìn)程。人民公社的特點(diǎn)是“一大二公”：規(guī)模大，一個(gè)公社平均500戶農(nóng)民，1000個(gè)勞動(dòng)者和1000畝土地；公有化程度高，社員的土地、牲畜、農(nóng)具等一切生產(chǎn)資料以及公共財(cái)產(chǎn)全部無償收為公社所有。對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)進(jìn)行三級(jí)結(jié)構(gòu)管理，包括管理委員會(huì)、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)，至此，國家徹底改變農(nóng)村社會(huì)的所有權(quán)形式。

在這一階段中，除了追求以公社為基本單位的生產(chǎn)資料的高度集中，還采用了“干活不記工、吃飯不要錢”等極端方式，使平均主義和大鍋飯到處泛濫，并出現(xiàn)了土地集體所有向全民所有轉(zhuǎn)化的趨勢(shì)。由于這種所有制嚴(yán)重背離了當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)力發(fā)展水平，中央不得不采取緊急措施對(duì)產(chǎn)品及交換、收益分配方式和社員生活的組織和安排等方面予以補(bǔ)救。1960年中央發(fā)出《關(guān)于人民公社當(dāng)前政策問題的緊急指示》，規(guī)定土地的所有制度為“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”，即公社、大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)所有，并以生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)核算單位。但這一制度并未有效解決土地產(chǎn)權(quán)的界定問題，只是代替了經(jīng)濟(jì)組織的職能。

人民公社制度在我國社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中有著深遠(yuǎn)的影響。首先，人民公社降低了國家與農(nóng)民群體之間較高的交易成本，是積累工業(yè)化資金的制度保障，中央政府通過對(duì)農(nóng)民產(chǎn)權(quán)的一定保護(hù)獲得稅款，又通過對(duì)農(nóng)民產(chǎn)權(quán)的入侵獲得租金，而人民公社是國家直接管控農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，是實(shí)行統(tǒng)購統(tǒng)銷及合作化基礎(chǔ)上演變形成的農(nóng)村基本制度，本質(zhì)上，它的存在是國家為了積累工業(yè)化所需資金同時(shí)降低土地集體所有制下的交易成本而構(gòu)建的組織載體；其次，人民公社的實(shí)質(zhì)是生產(chǎn)關(guān)系的大躍進(jìn)，并不利于生產(chǎn)要素的最優(yōu)配置，在這種制度安排中，國家、集體和農(nóng)民都未從中獲取自身利益的最大值，在國家最初提出統(tǒng)購統(tǒng)銷的1953年，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平的增長，國家在此基礎(chǔ)之上還可以按照市場(chǎng)價(jià)格對(duì)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行收購，但第二年，長江淮河流域發(fā)生嚴(yán)重災(zāi)情，國家在非災(zāi)地區(qū)多征收了35億公斤糧食用以救災(zāi)，需求的增加使糧食價(jià)格隨之上漲，隨后兩年，糧農(nóng)部門虧損近3億元，雖然從1959年至1961年間有三千萬人從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)移到工業(yè)中，但1961年的人均農(nóng)業(yè)產(chǎn)值與1957年相比還是下降了31％，同時(shí)為了保證工業(yè)化生產(chǎn)，糧食被優(yōu)先分配給了城市人口，導(dǎo)致上百萬的農(nóng)村居民死于饑荒。饑餓致死和人口出生率的降低導(dǎo)致1959年到1961年人口下降了600多萬，在這一時(shí)期，統(tǒng)購統(tǒng)銷的實(shí)質(zhì)其實(shí)就是利用工農(nóng)產(chǎn)品的“價(jià)格剪刀差”積累工業(yè)化啟動(dòng)資本的同時(shí)，完成以行政性指令對(duì)自愿契約經(jīng)濟(jì)的替代，統(tǒng)購統(tǒng)銷是一種商品交換方式，但違背了商品等價(jià)交換的原則，是國家從農(nóng)村轉(zhuǎn)移資金對(duì)國民收入重新進(jìn)行分配的一種方式，國家對(duì)農(nóng)民創(chuàng)造的收入進(jìn)行了一次再分配，使社會(huì)福利從農(nóng)民向城市居民轉(zhuǎn)移。從勞動(dòng)力市場(chǎng)和土地交易市場(chǎng)的關(guān)系來看，如果土地交易市場(chǎng)是自由的，農(nóng)民通過購買或租用土地提高土地的邊際效率，可以使其工資維持在一個(gè)市場(chǎng)水平，如果土地交易市場(chǎng)不活躍，同時(shí)勞動(dòng)力市場(chǎng)高效的話，農(nóng)民可以通過向其他市場(chǎng)轉(zhuǎn)移來影響勞動(dòng)力供給，來提高勞動(dòng)力的均衡價(jià)格，勞動(dòng)力工資仍然是市場(chǎng)工資；但如果勞動(dòng)力市場(chǎng)和土地交易市場(chǎng)都沒有效率，是不完善的，基本處于鎖定狀態(tài)，農(nóng)民向外轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力發(fā)生困難，其向土地投入勞動(dòng)的機(jī)會(huì)成本將會(huì)大大降低，這種情況下，農(nóng)民的最優(yōu)選擇就是向土地投入過多的勞動(dòng)力，以勞動(dòng)替代資本及其他生產(chǎn)要素來維持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。此時(shí)，農(nóng)民的勞動(dòng)力價(jià)格將會(huì)被壓低而產(chǎn)生“剝削和自我剝削”的情況，土地集體化形成的以戶籍管理為核心的城鄉(xiāng)隔離制度使土地所有權(quán)和土地使用權(quán)固化，同時(shí)農(nóng)民被禁止退出，農(nóng)民勞動(dòng)力大量富余并積壓下來，迫使農(nóng)民就地就業(yè)，促成了土地市場(chǎng)和勞動(dòng)力市場(chǎng)實(shí)質(zhì)上的滅失。城鄉(xiāng)分割的戶籍管理制度加大了農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移的難度，加之耕地資源的不可再生性，農(nóng)村勞動(dòng)力增長與耕地這種稀缺資源之間的矛盾變得更加突出，而工業(yè)化不斷發(fā)展對(duì)農(nóng)產(chǎn)品需求的增加要求農(nóng)業(yè)增加對(duì)物質(zhì)技術(shù)的投入，在過剩的勞動(dòng)力和固定的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本必然大大提高。

（四）家庭承包責(zé)任制（1978年至今）

人民公社制度的確立是為了適應(yīng)當(dāng)時(shí)國家優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)戰(zhàn)略的需要所做出的選擇。1978年，國家初步工業(yè)化的目標(biāo)已經(jīng)順利實(shí)現(xiàn)，工業(yè)化原始積累的任務(wù)已經(jīng)完成，人民公社制度的解體就成為了歷史的必然。

1978年12月，安徽省小崗村首先發(fā)起以“大包干”到組、包產(chǎn)到戶等為主要形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，揭開了我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的序幕，十一屆三中全會(huì)后，廣大農(nóng)民和農(nóng)村干部開始解放思想，從本地實(shí)際出發(fā)，大膽探索農(nóng)村改革之路。1980年9月中央召開省、市、自治區(qū)黨委第一書記座談會(huì)，專門討論農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制問題，并寫出了會(huì)議紀(jì)要，會(huì)后中共中央向各地下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個(gè)問題》，第一次以中央文件的形式闡明了包產(chǎn)到戶的性質(zhì)，初步肯定了包產(chǎn)到戶。1982年1月，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)的《全國農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》，正式完全肯定了“雙包”（包產(chǎn)到戶、包干到戶）的合法地位，文件指出“目前實(shí)行的各種責(zé)任制，包括小段包工定額計(jì)酬，專業(yè)承包聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬，聯(lián)產(chǎn)到勞，包產(chǎn)到戶、到組，包干到戶、到組等等，都是社會(huì)主義的生產(chǎn)責(zé)任制?！边@些生產(chǎn)責(zé)任制在土地等基本生產(chǎn)資料公有制基礎(chǔ)上實(shí)行家庭和集體“統(tǒng)分結(jié)合，雙層經(jīng)營”的農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理制度。1986年6月25日，第六屆全國人大常委會(huì)第十六次會(huì)議通過《中華人民共和國土地管理法》，以法律形式確認(rèn)了家庭承包責(zé)任制：“集體所有的土地，全民所有制單位、集體所有制單位使用的國有土地，可以由集體或者個(gè)人承包經(jīng)營，從事農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)?！薄巴恋氐某邪?jīng)營權(quán)受法律保護(hù)。”1993年3月29日，第八屆全國人大第一次會(huì)議通過《中華人民共和國憲法修正案》，明確“農(nóng)村中的家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制，是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)”。以根本大法的形式確立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的法律地位。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立和發(fā)展，是農(nóng)村土地制度的一次改革和創(chuàng)新，它打破了人民公社體制下全面集中土地所有權(quán)，又全面集中土地使用經(jīng)營權(quán)的格局，采用了把土地使用經(jīng)營權(quán)發(fā)包給農(nóng)民的辦法，實(shí)行以農(nóng)民家庭未單位的分戶承包經(jīng)營。在這一過程中，土地仍歸集體所有，土地按照人口或者勞動(dòng)力分配給農(nóng)民耕種農(nóng)民取得土地的承包經(jīng)營權(quán)，成為集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)營個(gè)體，集體經(jīng)濟(jì)組織則通過承擔(dān)統(tǒng)一經(jīng)營職能，對(duì)承包合同的履行進(jìn)行監(jiān)督、對(duì)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行修建和維護(hù)、對(duì)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行總體調(diào)控等，從而實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)與使用經(jīng)營權(quán)的分離，獲得承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民不僅可以在自己承包的土地上靈活自由的從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，在完成了對(duì)國家和集體的上繳任務(wù)后，剩余的產(chǎn)品和收入全部歸農(nóng)民所有和支配，在這一階段中，農(nóng)民與土地關(guān)系得到調(diào)整，農(nóng)民利益與土地產(chǎn)出直接掛鉤，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，激發(fā)了土地和勞動(dòng)力的潛力，同時(shí)，家庭經(jīng)營具有分散性、靈活性和及時(shí)性，更適合于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，對(duì)于依靠初級(jí)生產(chǎn)資料的農(nóng)村勞動(dòng)力而言，家庭經(jīng)營比公社生產(chǎn)的使用效率也更高，在以勞動(dòng)的最終效益作為分配的尺度，比帶有平均分配意義的工分制度，具有更直接的利益驅(qū)使。但是，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的同時(shí)，也暴露出一些問題：雙層經(jīng)營沒有得到充分的落實(shí)，相當(dāng)多的地方實(shí)際上只有家庭經(jīng)營而沒有集體經(jīng)營；一家一戶的分散經(jīng)營局限性很大，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)活動(dòng)的基本單位是家庭，不僅人力物力有限，難以抵御較大的自然災(zāi)害和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，而且土地分割細(xì)碎，規(guī)模狹小，耕種水平低下，經(jīng)濟(jì)效益難以得到凸顯；農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入明顯不夠，土地調(diào)整情況比較常見，對(duì)投入的積極性影響非常大。

1993年，由于從1978年開始的為期15年的第一輪土地承包陸續(xù)到期，為了穩(wěn)定土地承包關(guān)系，鼓勵(lì)農(nóng)民增大種植投入，提高土地生產(chǎn)率，根據(jù)中央的政策精神，全國各地區(qū)先后開始了第二輪土地承包，落實(shí)土地承包期“再延長30年不變”的政策。1998年8月29日，新《土地管理法》頒布，該法第14條明確規(guī)定：“土地承包期限為30年”，“延長土地承包期30年”的政策第一次以法律條文的形式體現(xiàn)出來，這也意味著農(nóng)民擁有的土地使用權(quán)，不僅將實(shí)現(xiàn)長期化，而且有了實(shí)際的法律保障。1998年10月14日中共十五屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》再次強(qiáng)調(diào)“要堅(jiān)定不移地貫徹土地承包期再延長30年的政策，同時(shí)抓緊制定確保農(nóng)村土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定的法律法規(guī)，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)”，《決定》把以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，確定為我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村跨世紀(jì)發(fā)展的重要方針之一，并明確指出，這是我國農(nóng)村的一項(xiàng)基本經(jīng)營制度，必須長期堅(jiān)持。

三、土地制度改革方向及農(nóng)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)

（一）土地制度改革方向

2018年，國務(wù)院印發(fā)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，全面開啟整合各部門職能，調(diào)整部門職責(zé)，其中，取消國土資源部，整合原國土資源部職責(zé)、發(fā)改委部分職責(zé)、原住建部部分職責(zé)、原水利部部分職責(zé)、原農(nóng)業(yè)部部分職責(zé)、原林業(yè)局部分職責(zé)、原海洋局部分職責(zé)，組建自然資源部。隨后一年，自然資源部聯(lián)合多部門接連修改發(fā)布多項(xiàng)法律法規(guī)，其中包括《土地管理法》、《土地承包法》等法案，涉及到的農(nóng)村土地制度問題，全部以明令條文進(jìn)行規(guī)定。

土地制度改革，主要分為“三塊地”，即農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度改革。農(nóng)村土地改革工作的核心實(shí)質(zhì)，就是不斷明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)。

對(duì)于土地征收，首先要改造享有土地所有權(quán)的“農(nóng)民集體”，瀝青本集體經(jīng)濟(jì)組織與集體成員的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，關(guān)于集體土地所有權(quán)的運(yùn)行現(xiàn)實(shí)而言，很多農(nóng)民認(rèn)為“村集體代表國家”，所以應(yīng)當(dāng)剝離村民委員會(huì)的經(jīng)濟(jì)職能，還權(quán)或賦權(quán)給集體經(jīng)濟(jì)組織，使集體經(jīng)濟(jì)組織成為名副其實(shí)的執(zhí)行集體成員意志并維護(hù)集體成員利益的代表機(jī)關(guān)；讓集體成員既可以以用益物權(quán)人的身份直接參與征收，又可以以集體成員的身份通過集體經(jīng)濟(jì)組織間接參與征收，由此增強(qiáng)各權(quán)屬主體參與征收的積極性。同時(shí)，要清晰界定村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民小組的關(guān)系。其次，要在實(shí)質(zhì)性確權(quán)的基礎(chǔ)上全面落實(shí)集體土地所有權(quán)和用益物權(quán)的登記發(fā)證，通過對(duì)耕地、宅基地、集體建設(shè)用地、自留地和自留山的類型化梳理，分別從擁有用益物權(quán)的集體成員和代表農(nóng)民集體行使集體土地所有權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織兩個(gè)層面剖析征收補(bǔ)償機(jī)制。

對(duì)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革過程中遇到的問題主要有四點(diǎn)，第一，集體建設(shè)用地使用權(quán)的等級(jí)、頒證等確權(quán)程序尚未完成，集體及使用權(quán)人的權(quán)利無法完全發(fā)揮作用；第二，多數(shù)村莊并沒有存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地，部分存量集體公益性建設(shè)用地的合法性存疑，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制完成后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地問題進(jìn)一步凸顯；第三，集體建設(shè)用地規(guī)劃的公開性以及集體和成員的參與程度不足；第四，各主體對(duì)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配不均衡。對(duì)于這些問題，筆者認(rèn)為，應(yīng)該針對(duì)集體建設(shè)用地制定《集體建設(shè)用地使用權(quán)條例》，對(duì)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市進(jìn)行獨(dú)立立法回應(yīng)，進(jìn)一步開展對(duì)集體建設(shè)用地所有權(quán)與相應(yīng)用益物權(quán)的權(quán)利邊界探索，同時(shí)要加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度規(guī)劃，保障集體和成員的規(guī)劃參與權(quán)。只有進(jìn)一步促進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，才能爭(zhēng)取到農(nóng)村土地與城市土地之間同地同價(jià)同權(quán)的可能性，進(jìn)而對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)一步放活。

對(duì)于宅基地管理制度改革，首先要考慮宅基地制度的特殊性和復(fù)雜性，宅基地制度的變遷經(jīng)歷了與農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)制度變遷類似但制度安排相異的歷程。第一，宅基地的所有權(quán)歸農(nóng)村集體，即集體組織掌握村莊宅基地的分配權(quán)，村級(jí)合法成員宅基地的獲得要經(jīng)過村委會(huì)；第二，宅基地的使用權(quán)歸屬農(nóng)戶，宅基地使用權(quán)人對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施，同時(shí)每戶只能擁有一處宅基地，且面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，而當(dāng)村民出賣、出租住房后，不能再申請(qǐng)宅基地；第三，宅基地上的住房所有權(quán)歸屬于農(nóng)戶，這一點(diǎn)從新中國成立以來就一直沒有動(dòng)搖過。而宅基地的取得制度也是十分特殊的，首先要求宅基地的成員身份性，只有集體經(jīng)濟(jì)組織成員才有資格申請(qǐng)和得到宅基地；其次是宅基地的無償性，從法理上講，只要是集體組織成員，就可以無償取得宅基地。宅基地的入市早在十幾年前就已經(jīng)開始了，近些年更是呈現(xiàn)普遍化趨勢(shì)，具體表現(xiàn)為，農(nóng)民將宅基地蓋成多層住宅，用于出租，以滿足工業(yè)化進(jìn)程中大量外地農(nóng)民工的居住問題，這種自發(fā)入市與現(xiàn)行法律的互洽程度不高。要解決宅基地制度改革中遇到的各項(xiàng)問題，就要結(jié)合實(shí)際情況，通過創(chuàng)新探索找尋突破口，通過明確宅基地用益物權(quán)的內(nèi)涵，完善宅基地權(quán)利體系；改革宅基地?zé)o償獲得和集體成員分配制度；改革村莊規(guī)劃方式，進(jìn)一步完善用途管制的路徑，完成宅基地制度改革。

（二）農(nóng)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)

中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展仍是要以全面現(xiàn)代化為目標(biāo)，在保證全國糧食安全的基礎(chǔ)上，大力發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)，穩(wěn)定一定占比的小農(nóng)戶經(jīng)營模式，著力培育新型農(nóng)業(yè)主體，加強(qiáng)對(duì)新型職業(yè)農(nóng)民培育體系的建立健全。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要以糧食安全為發(fā)展基線。堅(jiān)守18億畝耕地紅線，維持耕地?cái)?shù)量質(zhì)量的動(dòng)態(tài)平衡。從保障糧食安全和社會(huì)穩(wěn)定出發(fā)，確立糧食基本自給方針。穩(wěn)步推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作，貫徹落實(shí)耕地保護(hù)和耕地占補(bǔ)平衡制度，實(shí)施最嚴(yán)格的土地用途管制制度。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要以穩(wěn)定社會(huì)為發(fā)展方向。保護(hù)耕地資源，保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展，離不開節(jié)約集約用地?？茖W(xué)發(fā)展，科學(xué)規(guī)劃，科學(xué)用地，各級(jí)地方政府要從存量土地中挖潛力，遏制無序無度的城市擴(kuò)張。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要以生態(tài)保護(hù)為發(fā)展目標(biāo)。穩(wěn)定耕地?cái)?shù)量，改善耕地質(zhì)量，防止耕地退化。改善耕地質(zhì)量的核心是改善耕地的土壤質(zhì)量，包括提高土壤肥力水平和改善土壤理化性質(zhì)。加大防治耕地退化的力度，以防治土地沙化、治理水土流失、治理耕地堿化等工作內(nèi)容多管齊下。進(jìn)一步增強(qiáng)耕地的生態(tài)涵養(yǎng)功能，在生態(tài)文明方針和“糧食安全”戰(zhàn)略的背景下，穩(wěn)步提升耕地質(zhì)量與耕地生態(tài)功能和價(jià)值。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自： 房金庫談土地 微信公眾號(hào)（原創(chuàng)）

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