摘要：改革開放40年來的農(nóng)地制度改革大致可以分為四個階段，每個階段的關(guān)鍵詞分別是：責(zé)任制、家庭經(jīng)營、承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。農(nóng)地制度改革折射出40年里國家治理層面的邏輯轉(zhuǎn)換。在激勵邏輯上，表現(xiàn)為“生產(chǎn)性激勵”向“治理性激勵”的轉(zhuǎn)換；在制度邏輯上，表現(xiàn)為“經(jīng)營性制度”向“財產(chǎn)性制度”的轉(zhuǎn)換；在政治邏輯上，表現(xiàn)為“管控型政治”向“回應(yīng)型政治”的轉(zhuǎn)換。未來農(nóng)地制度改革要充分考慮鄉(xiāng)村分化、財政約束和央地關(guān)系等方面的現(xiàn)實境況，明確若干操作性路徑。

中國改革從農(nóng)村發(fā)軔，農(nóng)村改革從土地破題。農(nóng)地制度改革在農(nóng)村改革乃至全局性改革中都居于重要地位。正如科斯所言，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等“邊緣改革”推動中國經(jīng)濟體制發(fā)生了本質(zhì)性轉(zhuǎn)型。農(nóng)地制度改革可以作為認(rèn)識和理解改革開放40年來國家制度體系和治理邏輯變遷的一個縮影。黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。農(nóng)地制度對城鄉(xiāng)關(guān)系、集體經(jīng)濟和鄉(xiāng)村治理都具有深刻的嵌入性影響，深化農(nóng)地制度改革是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容。在慶祝改革開放40周年之際，回顧農(nóng)地制度改革歷程并梳理其中折射出的國家治理邏輯演進，能夠有效地澄清認(rèn)識、彌合分歧，從而為深化改革凝聚共識、匯聚力量。

改革開放以來，差不多每隔10年，就要掀起一場關(guān)于農(nóng)地制度改革的回顧和討論熱潮。20世紀(jì)90年代初，在對農(nóng)地制度改革的第一個10年進行回顧的時候，學(xué)界關(guān)注的重點是改革所帶來的微觀主體放活及生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)等問題。到了世紀(jì)之交，對改革開放20年農(nóng)地制度改革進行討論時，學(xué)術(shù)界關(guān)注的重點已經(jīng)從單純的經(jīng)濟績效問題深入到土地的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和資源配置方面。到改革開放30年的時候，土地權(quán)利問題得到了空前的關(guān)注，2006年頒行的《物權(quán)法》確立了土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)地位。一直到今天，這項改革都被視作共和國歷史上的重大標(biāo)志性事件，具有非凡意義。在此之后，農(nóng)民、土地與國家的關(guān)系問題進入主流話語并漸成顯學(xué)，農(nóng)地制度所承載的政治和社會意義日益顯現(xiàn)。

改革開放以來的官方文件中，通常將經(jīng)營制度和土地制度歸入經(jīng)濟體制改革的范疇。但實際上，自古以來，土地就不僅僅服從經(jīng)濟要素的配置規(guī)律，而是同時受到特定政治結(jié)構(gòu)和政治空間的約束。這項改革雖然從具體內(nèi)容上講屬于經(jīng)濟領(lǐng)域，但改革的動力源和可能造成的影響都與國家治理體系緊密相關(guān)。對此，本文旨在從國家治理邏輯轉(zhuǎn)換的視角出發(fā)，回顧改革開放以來農(nóng)地制度的改革歷程。

一、農(nóng)地制度改革的演進框架與關(guān)鍵命題

改革開放以來農(nóng)地制度改革可以劃分為四個階段，每個階段又可以提煉出一個關(guān)鍵命題。

（一）1978—1984年：聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制確立。

改革首先在安徽啟動。1977年11月，在萬里主持下，安徽省委制定了《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟政策幾個問題的規(guī)定（試行草案）》，率先提出了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，擴大了生產(chǎn)隊自主權(quán)。1978年夏秋之交，安徽遭遇百年不遇的特大旱情，這場“天災(zāi)”為打破舊體制加了一把火。為抗旱救災(zāi)，安徽省委決定“借地度荒”，結(jié)果“借地度荒”成了“包產(chǎn)到組”，很快就演變?yōu)椤鞍a(chǎn)到戶”。就在同一年，山西、內(nèi)蒙古、四川、貴州等省也紛紛出現(xiàn)了各種形式的責(zé)任制。農(nóng)村改革已是風(fēng)起云涌、山雨欲來。

基層興起的改革浪潮得到制度化確認(rèn)經(jīng)歷了一個反復(fù)博弈的過程。1978年12月，黨的十一屆三中全會起草的決定（草案）中寫的還是“不許包產(chǎn)到戶”，次年9月十一屆四中全會通過的決定中悄悄改成了“不要包產(chǎn)到戶”。一字之差，意涵深遠。敏感的人從文件的語氣中已經(jīng)能夠嗅到風(fēng)向的細(xì)微變化。此后，1982年中央一號文件，承認(rèn)了“小段包工定額計酬，專業(yè)承包聯(lián)產(chǎn)計酬，聯(lián)產(chǎn)到勞，包產(chǎn)到戶、到組，包干到戶、到組”等責(zé)任制形式的社會主義性質(zhì)；1983年中央一號文件，提出“穩(wěn)定和完善聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”。至此，農(nóng)地制度改革的第一階段基本完成。

這一階段改革的關(guān)鍵詞是“責(zé)任制”。所謂責(zé)任制，是在不改變土地集體所有性質(zhì)的前提下，把土地交給農(nóng)民自主安排生產(chǎn)，農(nóng)民按照合同完成國家下達的生產(chǎn)任務(wù)、獲得生產(chǎn)剩余的一套制度安排。這并不是一個新發(fā)明的概念。集體化時代，為了回避包產(chǎn)到戶、分田單干的風(fēng)險，各地就創(chuàng)造出了“個人責(zé)任地”“專管地段責(zé)任制”“農(nóng)活包到戶”“定產(chǎn)到田責(zé)任到人”等提法。改革者敏銳地抓住了“責(zé)任制”這一價值中立的概念，把包產(chǎn)到戶歸結(jié)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的一種形式，以此為契機推動了聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立。

（二）1984—1998年：家庭承包經(jīng)營制度走向完善。

承包制并非只有一種形式，而是多種非集體耕種形式的統(tǒng)稱。剛開始時，包產(chǎn)到戶、包干到戶、聯(lián)產(chǎn)計酬、專業(yè)承包或小組承包等各種形式層出不窮。在多種經(jīng)營方式可供選擇的情況下，出現(xiàn)了統(tǒng)一經(jīng)營向分戶經(jīng)營轉(zhuǎn)變，包產(chǎn)到組向包產(chǎn)到戶轉(zhuǎn)變，包產(chǎn)向包干轉(zhuǎn)變。隨著改革的深入，家庭經(jīng)營成為不可逆轉(zhuǎn)的潮流。

農(nóng)民的選擇再次影響了上層決策，通過一系列政策的推進，家庭承包經(jīng)營制度逐步走向完善。仔細(xì)分析可以發(fā)現(xiàn)，在改革第一階段中央文件中并沒有強調(diào)或者突出家庭經(jīng)營，但到1984年、1985年間這一情況悄然發(fā)生了變化。1985年中央一號文件中將家庭經(jīng)營與聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制并列，強調(diào)二者都長期不變。1986年中央一號文件更加旗幟鮮明地指出了“家庭承包是黨的長期政策”。1987年中央5號文件《把農(nóng)村改革引向深入》中，直接采用了“穩(wěn)定家庭聯(lián)產(chǎn)承包制”這樣的措辭。三年時間里，中央一號文件出現(xiàn)了家庭經(jīng)營、家庭承包、家庭聯(lián)產(chǎn)承包制這樣的概念變遷，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制與家庭經(jīng)營完成了“政策嫁接”。

家庭承包地位確立的同時，中央不斷強調(diào)穩(wěn)定和延長承包期。1984年中央一號文件要求“土地承包期一般應(yīng)在15年以上”，1993年中共中央、國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》規(guī)定“原定的耕地承包期到期后，再延長30年不變”，還提出了“增人不增地，減人不減地”的原則。1998年，黨的十五屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》，進一步明確了農(nóng)戶對土地承包權(quán)和經(jīng)營收益權(quán)的主體地位。

這一階段改革的關(guān)鍵詞是“家庭承包”。過去學(xué)術(shù)界從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)濟效率、社會功能等多個角度分析過家庭經(jīng)營的優(yōu)勢，本文著重從改革史的角度重新梳理這一改革的重要意義。第一，家庭承包是穩(wěn)定和延長承包期的基礎(chǔ)。改革初期，承包范圍帶有不確定性，在非家庭承包的情況下，農(nóng)民延長承包期的訴求不會如此強烈。第二，家庭承包為改革走向深入奠定基礎(chǔ)。如果家庭承包的地位得不到確立，農(nóng)地制度改革就很難從一項生產(chǎn)方式調(diào)整轉(zhuǎn)換為產(chǎn)權(quán)制度變革，再后來農(nóng)民土地權(quán)利的強化和固化也更無從談起。第三，家庭承包為農(nóng)民再次聯(lián)合創(chuàng)造條件。杜潤生在回憶中說：“分權(quán)才有利于培養(yǎng)農(nóng)民獨立自主的性格，有利于發(fā)展個人的社會交往，為新的聯(lián)合創(chuàng)立前提。”事實也確實是這樣。家庭承包將農(nóng)民卷入了現(xiàn)代經(jīng)濟分工體系，能夠幫助其脫離對共同體的依附、成長為獨立的市場主體。今天，已經(jīng)有大量農(nóng)民完成了市場化的洗禮，再次通過合作社等形式走向聯(lián)合。

（三）1998—2012年：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化。

在家庭承包經(jīng)營制度走向完善的過程中，相關(guān)法律間或出現(xiàn)了關(guān)于土地權(quán)利的表述。1986年的《民法通則》和1988年的《土地管理法》已經(jīng)有“土地的承包經(jīng)營權(quán)受法律保護”的條款。但是這一表述既缺少中央政策的明確部署又缺少法律層面的權(quán)能安排，因此很長時間里形同虛設(shè)，并未在司法實踐中發(fā)揮作用。

20世紀(jì)90年代以后，宏觀政策不斷從完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能和限制村社調(diào)整土地兩個方向發(fā)力，對于穩(wěn)定土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)揮了積極作用。但是，由于這些政策在司法上不具備可執(zhí)行性，而且多大程度上能夠落實往往受到地方政府（包括村莊組織）意愿的影響，因此實施的效果并不理想。后續(xù)改革中，土地法治建設(shè)受到更多重視，一系列重要法律被制定出來。尤其值得重視的有三部：一是1998年通過的《土地管理法》（修正案），農(nóng)村土地的所有權(quán)與使用權(quán)分離狀態(tài)得到法律承認(rèn)，農(nóng)村土地權(quán)利的法律真空狀態(tài)宣告結(jié)束；二是2002年頒布的《農(nóng)村土地承包法》，對農(nóng)村土地承包權(quán)的保護和流轉(zhuǎn)做出若干具體規(guī)定；三是2007年頒布的《中華人民共和國物權(quán)法》，明確了土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)。

這一階段改革的關(guān)鍵詞是“承包經(jīng)營權(quán)”。這一時期，不僅在宏觀層面上發(fā)生了土地承包經(jīng)營制度從單純的責(zé)任關(guān)系向權(quán)利關(guān)系的轉(zhuǎn)換，作為制度實踐者的農(nóng)民也體味到了這種變化。有研究發(fā)現(xiàn)，到了“二輪”承包時，合同內(nèi)容已經(jīng)從原來的對作為經(jīng)營體制的“承包”的強調(diào)，轉(zhuǎn)變?yōu)閷ν恋氐氖褂脵?quán)“轉(zhuǎn)讓”的強調(diào)。回溯歷史，可以發(fā)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)并不是通過某一個標(biāo)志性的文件確立的，而是通過不斷增強其產(chǎn)權(quán)強度和農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)信心，最終搭建起了完整的權(quán)利框架。待到《物權(quán)法》頒布的時刻，深化改革的氛圍在整個社會醞釀已久，從決策層到農(nóng)民群眾都期待著重大制度變革的出現(xiàn)，“用益物權(quán)”只是完成了土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的臨門一腳。

2008年10月，十七屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，強調(diào)“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要穩(wěn)定并長久不變”。農(nóng)民的土地權(quán)利變得更加充分而有保障。當(dāng)然，一如此前經(jīng)驗，這一重大政策的落地實施還有賴于更加明確的制度規(guī)定尤其是法治保障。

（四）2012年至今：構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。

黨的十八大以來，中央圍繞農(nóng)地制度改革做出若干重大部署，改革朝著立體化縱深推進?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，以“加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”統(tǒng)領(lǐng)農(nóng)地制度改革的各個方面，這構(gòu)成了新時代深化農(nóng)地制度改革的總綱。新時代以構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系為中心的農(nóng)地制度改革已經(jīng)進行了以下嘗試：

第一，“三權(quán)分置”為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系構(gòu)建提供了制度前提。2016年10月，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》。從政策意圖看，文件的中心意旨是放活土地經(jīng)營權(quán)，即更好地保護經(jīng)營者權(quán)利尤其是加強對土地流轉(zhuǎn)合約的保護。以上措施對加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系具有基礎(chǔ)性意義。

第二，確權(quán)頒證為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系構(gòu)建提供了產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。農(nóng)村集體土地確權(quán)頒證是農(nóng)村土地制度改革的基礎(chǔ)性工作，早在2009年中央就提出了明確要求，并連續(xù)多年在中央一號文件中進行安排部署。國際經(jīng)驗表明，土地權(quán)屬證書有助于增強農(nóng)民的財產(chǎn)信心、財產(chǎn)透明度和可預(yù)見性，有利于刺激投資和土地市場發(fā)展。黨的十九大明確“第二輪土地承包到期后再延長三十年”，讓廣大農(nóng)民吃上了“定心丸”，土地承包權(quán)地位進一步鞏固。

第三，權(quán)能拓展為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系構(gòu)建提供了活力源泉。權(quán)能缺失的權(quán)利只是一紙空文。經(jīng)過多年的發(fā)展，農(nóng)民對承包地的占有、使用、流轉(zhuǎn)、收益權(quán)能已經(jīng)基本得到落實。黨的十八屆三中全會以來，又先后開展了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保、入股、有償退出試點。通過上述改革，土地的資本屬性將得到有效釋放，這不但能夠提升農(nóng)村土地的價值，還能夠進一步活躍土地投資和土地市場。

這一階段改革的關(guān)鍵詞是“農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”。農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系可以理解為包含了經(jīng)營方式、地權(quán)結(jié)構(gòu)、權(quán)能配置等在內(nèi)的一套制度體系。也就是說，農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系并非不局限于狹義的“經(jīng)營”范疇，甚至不是一項具體的制度安排，而是一套全方位的制度框架。構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系也并不意味著全新的制度變革，而是在若干重大改革基礎(chǔ)上實現(xiàn)制度整合和績效提升。

二、農(nóng)地制度改革與國家治理邏輯轉(zhuǎn)換

土地制度是國家的基礎(chǔ)性制度。40年的農(nóng)地制度改革歷程，折射出國家治理層面的邏輯轉(zhuǎn)換。在激勵邏輯上，表現(xiàn)為“生產(chǎn)性激勵”向“治理性激勵”的轉(zhuǎn)換；在制度邏輯上，表現(xiàn)為“經(jīng)營性制度”向“財產(chǎn)性制度”的轉(zhuǎn)換；在政治邏輯上，表現(xiàn)為“管控型政治”向“回應(yīng)型政治”的轉(zhuǎn)換。

（一）激勵邏輯：從“生產(chǎn)性激勵”到“治理性激勵”。

中國改革的一項重要經(jīng)驗在于：在推動工業(yè)化的過程中，堅持以生產(chǎn)性激勵為導(dǎo)向來開展制度安排，保證了制度變革與生產(chǎn)力發(fā)展相匹配。農(nóng)地制度改革早期軌跡鮮明地體現(xiàn)了這一邏輯。

1.生產(chǎn)性激勵的成效。

所謂生產(chǎn)性激勵，是指改革過程能夠順應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展趨勢，著眼于市場主體訴求和經(jīng)濟發(fā)展要求開展制度設(shè)計，最大限度激發(fā)市場活力和發(fā)展動力。農(nóng)地制度改革的根本目的是不斷提升農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率和市場競爭力，早日實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。在過去40年當(dāng)中，這一總體目標(biāo)被具體化為若干階段性目標(biāo)，改革的過程實際上也就是順應(yīng)目標(biāo)需求，提供或強化改革動力的過程。

最初改革的目標(biāo)就是解決溫飽問題。1978年，全國農(nóng)村人均純收入只有133元，全國糧食產(chǎn)量僅3000億公斤，人均口糧只有150公斤出頭，2.5億農(nóng)村人口處于半饑餓狀態(tài)。改革措施推行短短幾年之后，情況就發(fā)生了顯著的變化?！?979～1984年，按可比價格計算，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值年均增長7.6%，加上農(nóng)產(chǎn)品提價，農(nóng)民人均純收入年均增長15%，大部分農(nóng)民解決了溫飽問題?！币陨铣煽冎饕獊碜赞r(nóng)民勞動與土地投入的增加，這是政府對農(nóng)民放權(quán)的結(jié)果。這一時期，生產(chǎn)性激勵表現(xiàn)為政府對產(chǎn)權(quán)管制的放松。

1984年以后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增速放緩，有不少人開始對家庭承包經(jīng)營制度提出懷疑。對于這一問題，林毅夫后來做過比較深入的分析，歸納起來原因大抵兩條：其一，前面幾年的增長是超常規(guī)的，是多年積累的生產(chǎn)力集中釋放的結(jié)果，到1984年前后制度紅利基本釋放完畢；其二，糧食比較效益下降和市場機制不完善，造成了農(nóng)民投入結(jié)構(gòu)的調(diào)整。這些情況，在今天看來是比較清楚的，但在當(dāng)時各方認(rèn)識卻難以達成一致。杜潤生回憶說：此后幾年里，一遇生產(chǎn)波動，就有人提出是制度徘徊，認(rèn)為要廢止改革。田紀(jì)云說：“有人甚至一心想把農(nóng)民重新拉回到‘一大二公’道路上去……”我們黨頂住了逆流，同僵化的思想觀念進行了堅決的斗爭。這一時期，生產(chǎn)性激勵表現(xiàn)為對家庭承包經(jīng)營和市場化改革方向的堅守。

20世紀(jì)90年代以來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中要素投入結(jié)構(gòu)變化，資本替代勞動的趨勢明顯，此后的改革主要是為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和資本深化創(chuàng)造條件。相關(guān)改革可以分解為以下若干環(huán)節(jié)：第一，推出一系列穩(wěn)固家庭經(jīng)營防范土地頻繁調(diào)整的政策，確保了土地投資和生產(chǎn)行為的長期性。第二，以相對寬松的農(nóng)地非農(nóng)化政策，加速了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程，創(chuàng)造了大量農(nóng)業(yè)外就業(yè)，為農(nóng)業(yè)人口減少和前期資本積累創(chuàng)造條件。第三，賦予農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上開放土地流轉(zhuǎn)市場，為農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營暢通渠道。第四，進一步限制集體對土地的干預(yù)并保護土地經(jīng)營者的權(quán)益，助推專業(yè)農(nóng)戶和職業(yè)農(nóng)民崛起，為中國農(nóng)業(yè)競爭力上升培育中堅力量。這一時期，生產(chǎn)性激勵表現(xiàn)為始終聚焦農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展需求，及時推進制度變革，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化持續(xù)助力。

2.治理性激勵的出場。

生產(chǎn)性激勵是改革的原初邏輯，但卻不是唯一邏輯。發(fā)展到一定階段，生產(chǎn)性激勵基礎(chǔ)上必須要疊加更多的社會性、政治性因素才能形成新的有效激勵。這也是世界不少后發(fā)國家的通行經(jīng)驗。筆者把多重因素疊加后的改革激勵結(jié)構(gòu)稱為治理性激勵。

新世紀(jì)以來，國家對農(nóng)民的賦權(quán)與反哺逐步增加。2006年農(nóng)業(yè)稅全面取消，自此之后農(nóng)不養(yǎng)政；2007年頒行的《物權(quán)法》賦予農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)以“用益物權(quán)”地位，既明晰了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)邊界又賦予了農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利。作為兼具經(jīng)濟意義和社會意義的改革，取消農(nóng)業(yè)稅、頒行《物權(quán)法》是從生產(chǎn)性激勵到治理性激勵轉(zhuǎn)換的標(biāo)志性事件。

隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快，越來越多的農(nóng)民離土進城，農(nóng)地承包者與經(jīng)營者漸趨分離。一些人認(rèn)為這樣似乎不利“社會公平”，亦影響“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”，遂主張對進城農(nóng)民的承包地進行集體流轉(zhuǎn)或無償收回，總之“進城農(nóng)民要退地”。然而，實際政策并沒有照此邏輯推行。國家不但通過農(nóng)地“三權(quán)分置”進一步鞏固了承包者的權(quán)利，而且在最新公布的《農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》中明文禁止“以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件”。

中央確實推行了“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)自愿有償退出”改革試點。但需要注意的是，這項改革在核心目標(biāo)上，定位于賦予農(nóng)民更加完整的土地權(quán)利，而不僅僅是提升土地的利用效率；在制度設(shè)計上，將承包地“退出權(quán)”明確為一項權(quán)利，而不是一項義務(wù)；在操作路徑上，強調(diào)依法、自愿、有償，而非上述的集體流轉(zhuǎn)或無償收回。

上述主張只注意到了改革的經(jīng)濟目標(biāo)而忽視了改革的政治目標(biāo)。現(xiàn)階段，農(nóng)地制度改革早已不是一項單純的經(jīng)濟體制改革，而是一場帶有全局性、政治性內(nèi)涵的改革行動。改革的目標(biāo)不僅是落實農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)、提升中國農(nóng)業(yè)競爭力，同時落腳到破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、增加人民群眾的獲得感這一政治目標(biāo)上面。這才是農(nóng)地制度改革的“大道理”。

從整體上看，治理性邏輯包容了生產(chǎn)性邏輯，前者實際上是后者的“升級版”。未來改革中應(yīng)該有越來越多有利治理、實現(xiàn)善治的社會性、政治性因素被包容進來。具體到農(nóng)地制度改革應(yīng)該賦予農(nóng)民更多權(quán)利，橫向上由經(jīng)營權(quán)向財產(chǎn)權(quán)、保障權(quán)拓展，縱向上由經(jīng)濟權(quán)利向社會權(quán)利、政治權(quán)利拓展，同時在改革中綜合考慮效率、公平、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展諸范疇的平衡。

（二）制度邏輯：從“經(jīng)營性制度”到“財產(chǎn)性制度”。

關(guān)于改革開放以來農(nóng)地制度的內(nèi)涵一直存在激烈爭論，關(guān)鍵的分歧在于農(nóng)地制度究竟是“經(jīng)營性制度”還是“財產(chǎn)性制度”。這一問題不能一概而論，農(nóng)地制度的屬性是一個歷史范疇，在40年的改革歷程中在不斷發(fā)生著內(nèi)容的豐富和轉(zhuǎn)換。針對這些變化，有以下幾個問題需要做深入討論。

1.改革開放以來，農(nóng)地制度屬性發(fā)生了怎樣的變化？

農(nóng)地制度改革是以“責(zé)任制”的名義開啟的。1986年的中央一號文件出現(xiàn)了一個新概念——“雙層經(jīng)營體制”。這個概念在此后沿用了很久，一直到2007年，還將“家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”作為一項條款寫入了當(dāng)年頒行的《物權(quán)法》。有學(xué)者認(rèn)為，承包經(jīng)營關(guān)系是發(fā)包人和承包人之間的合約關(guān)系，本質(zhì)上是一種集體內(nèi)部分工分配的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。如果從這一角度出發(fā)，中央似乎是把農(nóng)地制度當(dāng)作經(jīng)營性制度來看待的，只是在具體表述上出現(xiàn)了微妙變化。

頗具意味的是，幾乎是在經(jīng)營體制、經(jīng)營制度概念成熟的同時，“土地承包經(jīng)營權(quán)”這一權(quán)利概念也在同步生成。1986年的《民法通則》、1988年的《土地管理法》（以及1998年修正案）、2002年的《農(nóng)村土地承包法》、2007年的《物權(quán)法》都在不斷強化土地承包經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)權(quán)屬性。而且，1998年以來中央歷次“三中全會”都對賦予農(nóng)民更加充分的土地承包經(jīng)營權(quán)做出了要求。

也就是說，對制度內(nèi)涵的表述出現(xiàn)了兩套平行話語。從名義制度上講，將農(nóng)地制度視作經(jīng)營性制度和財產(chǎn)性制度都能找到權(quán)威依據(jù)。但從制度實際運行情況看，基于以下理由，可以有力地將土地承包經(jīng)營權(quán)推定為物權(quán)或者說財產(chǎn)權(quán)。

首先，土地承包經(jīng)營權(quán)是法定權(quán)利而非合同權(quán)利。家庭承包經(jīng)營權(quán)的期限、范圍和權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容都是由《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包法》等法律所規(guī)定的，土地承包合同只是完成法定程序的一個必備要件，合同本身沒有規(guī)定權(quán)利內(nèi)容的效力。

其次，土地承包經(jīng)營權(quán)的取得不以所有權(quán)人的意志為轉(zhuǎn)移。按照相關(guān)法律規(guī)定，土地雖然為集體所有，但這一所有權(quán)的具體實現(xiàn)形式是將其承包給農(nóng)戶經(jīng)營。作為土地所有權(quán)主體的村集體只有發(fā)包土地、合法監(jiān)督的權(quán)利。除此之外，村集體并無其他對土地的特殊干預(yù)權(quán)利。

再次，土地承包經(jīng)營權(quán)受侵犯時享有物權(quán)的救濟措施。按照相關(guān)法律規(guī)定，當(dāng)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)受到損害時，可以獲得的法律救濟不僅包括損害賠償，而且還包括衡平法上的救濟措施，比如返還原物和恢復(fù)原狀。而后者是典型的物權(quán)救濟。

總的來說，改革之初的制度安排看作一種經(jīng)營性制度應(yīng)該是沒有爭議的，任誰也不會把完成合同訂購任務(wù)的“責(zé)任”當(dāng)成是財產(chǎn)。但是現(xiàn)今土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)是一種不折不扣的財產(chǎn)權(quán)，相應(yīng)地農(nóng)地制度也應(yīng)該被看作是財產(chǎn)性制度。

2.經(jīng)營體制、基本經(jīng)營制度、土地承包關(guān)系、承包經(jīng)營權(quán)這些概念之間是什么關(guān)系？

明確了農(nóng)地制度的定位，仍舊不能回答另一個問題，就是為什么會有經(jīng)營性和財產(chǎn)性兩套平行話語的出現(xiàn)?；卮疬@一問題，就需要對經(jīng)營體制、基本經(jīng)營制度、土地承包關(guān)系、承包經(jīng)營權(quán)這些概念的內(nèi)涵、層次和相互關(guān)系做深入剖析。

第一，基本經(jīng)營制度是對以往經(jīng)營體制表述的替代。黨的十七大以前，官方表述是“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”。黨的十七大上，“堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度”首次出現(xiàn)在了黨代會報告中，黨的十八大進一步強調(diào)“堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度”。習(xí)近平總書記在2016年視察小崗村的講話中指出：“在大包干等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制基礎(chǔ)上形成的農(nóng)村基本經(jīng)營制度——以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，成為農(nóng)村改革的重大制度成果，成為是我們黨農(nóng)村政策的重要基石?！庇纱丝梢悦鞔_，“農(nóng)村基本經(jīng)營制度”的內(nèi)涵就是“家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”，并且前者已經(jīng)正式替代后者，成為官方表述。

第二，經(jīng)營制度主要是政治話語，土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變是執(zhí)政黨的政治承諾。多年來，經(jīng)營制度通常只有一兩句話的總體表述，并無更多細(xì)化安排。作為一項制度來說，這樣的架構(gòu)顯然不夠完整。一個合理的解釋是所謂經(jīng)營制度并不是一套完整的制度體系，而是執(zhí)政黨的政治主張，至于緊隨其后的土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變實際是執(zhí)政黨做出的政治承諾。作為政治主張和政治承諾，并不需要條分縷析，其具體內(nèi)涵可以經(jīng)由法律和政策體系來闡述。

第三，土地制度主要是法律表達，穩(wěn)定土地承包經(jīng)營權(quán)是黨執(zhí)政意志的法律實現(xiàn)。通過法定程序?qū)Ⅻh的主張轉(zhuǎn)化為國家意志是我國國家治理的重要形式。經(jīng)營制度是農(nóng)地制度的一個基本框架，它無法獨立運轉(zhuǎn)，經(jīng)營制度落地必須依靠配套的土地制度。同樣，穩(wěn)定土地承包關(guān)系作為一項政治承諾，也必須依靠一定的具體制度來落地，這個具體制度就是關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的制度安排。

綜上分析，現(xiàn)行農(nóng)地制度實際是一套政治和法律的復(fù)合結(jié)構(gòu)，要從多個層次去理解。經(jīng)營體制、經(jīng)營制度、承包經(jīng)營關(guān)系實際上是政治話語，并非單純的經(jīng)濟語言、法律概念。而在宏觀政治話語之外，還有細(xì)化的法律安排，這就是以土地承包經(jīng)營權(quán)為中心的一系列土地制度。土地制度的政治話語要依靠法律制度來落地，土地制度的法律安排要以政治話語為遵循，這是中國土地制度的特殊構(gòu)造。

（三）政治邏輯：從“管控型政治”到“回應(yīng)型政治”。

包產(chǎn)到戶不是一夜之間的發(fā)明，農(nóng)民對于分田單干的追求從來沒有中斷過。在改革開放以前，“包產(chǎn)到戶”已然經(jīng)歷了“三起三落”。基層呼聲如此強烈，但卻為何長期難以推行呢？這是因為土地與所有制關(guān)系密切，在中國特定制度環(huán)境下農(nóng)地制度改革必須有大的政治環(huán)境為后景支援，否則是難以推行的。從農(nóng)地制度改革的進程中，可以發(fā)現(xiàn)我國從“管控型政治”到“回應(yīng)型政治”的這一政治形態(tài)的歷史性變化。

1.“管控型政治”及其突破。

管控型政治是介于運動型政治和回應(yīng)型政治之間的一種政治運作方式。管控型政治條件下，政治推動著社會，制度改革的每一步都需要政治背書，雖然不再追求大鳴大放式的動員，但政治活動要控制和約束經(jīng)濟社會進程，經(jīng)濟社會活動于現(xiàn)行政策規(guī)定無依據(jù)的，要受到過濾和規(guī)制。

管控型政治環(huán)境下，改革破冰是殊為不易的。1979年3月、1980年1月，當(dāng)時的國家農(nóng)委先后召開了七省三縣座談會和人民公社經(jīng)營管理會議，都是研究責(zé)任制問題。當(dāng)時的改革探索是在最高領(lǐng)導(dǎo)層沒有背書、甚至沒有默許的情況下的展開的。1980年9月，中央召開各?。▍^(qū)、市）第一書記座談會，會上圍繞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制問題展開了激烈的爭論。當(dāng)時形勢之嚴(yán)峻恐怕是今天的人們無法想象的。

在這樣的形勢下，改革之所以能夠破冰前行，所依靠的核心策略即是繞過管控，這里面蘊含了相當(dāng)大的政治智慧。其中，有三條基本經(jīng)驗值得深入總結(jié)。

一是漸進式的分散決策打破了改革的堅冰。陳錫文后來說，在當(dāng)時改革操作中，有一種叫做“可以，可以，也可以”的分散決策法。這說的是1980年各?。▍^(qū)、市）黨委第一書記座談會之后，中央印發(fā)了《關(guān)于進一步加強和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個問題的通知》，其中明確：“邊遠山區(qū)和貧困落后的地區(qū)，長期吃糧靠返銷，生產(chǎn)靠貸款，生活靠救濟的生產(chǎn)隊，群眾對集體喪失信心，因而要求包產(chǎn)到戶的，應(yīng)當(dāng)支持群眾的要求，可以包產(chǎn)到戶，也可以包干到戶?！笔聦嵣希餮廴硕伎梢钥闯鲞@意味著為改革開了口子，或者說已經(jīng)在默許改革的探索。后來的幾個一號文件都沿用了這種做法，最大限度地擱置爭議，給地方的改革探索留出空間。“可以，可以，也可以”為代表的漸進式分散改革方式，為中國改革打開一扇窗，也顯示出那一代人為從體制縫隙中開拓一點點空間所付出的艱苦努力。

二是去政治化的表述有效凝聚了改革共識。到了1980年代，責(zé)任制早已不是什么新鮮事物，這一概念提出的意義并不在于其中有多么大的制度創(chuàng)新，而在于其在當(dāng)時條件下最能夠為各方所接受。這主要由于：其一，責(zé)任制回避了所有制，有效淡化了改革的意識形態(tài)意蘊；其二，責(zé)任制更強調(diào)義務(wù)性，有效削減了部分人對農(nóng)民個體主義的疑慮?！爱?dāng)這種非正統(tǒng)的實踐被官方所認(rèn)可時，他們不可避免地減弱了僵化的意識形態(tài)在中國的影響，拓寬了政治思想的疆域?！?/p>

三是有意的制度模糊分散了改革的風(fēng)險。直到今天，中國的土地制度中仍存在不少的模糊漏洞甚至是“空制度”，這被荷蘭學(xué)者何·皮特稱作“有意的制度模糊”。他認(rèn)為：“中國的農(nóng)村改革之所以會取得成功，關(guān)鍵在于中央政府經(jīng)過審慎考慮之后，決定將本該成綱成條、沒有任何歧義的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度隱藏在模棱兩可的迷霧之中。”表面上看，這樣做容易帶來不確定性進而引發(fā)規(guī)則沖突，但是在更深刻的政治層面，這種做法在特定時期里淡化了分歧、規(guī)避了風(fēng)險，實際上是一種“生存性智慧”。

2.“回應(yīng)型政治”及其限度。

在過去的四十年里，中國的政治運作方式已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化。回應(yīng)型政治替代了管控型政治成為主導(dǎo)性的運作方式，農(nóng)地制度深化改革獲得了更好的政治環(huán)境支援。所謂“回應(yīng)型政治”是指國家政治順應(yīng)經(jīng)濟社會需求，主動調(diào)適自己的政治行為，對各方面的利益加以整合，針對經(jīng)濟社會的演化趨勢因勢利導(dǎo)，使其朝著有利發(fā)展和穩(wěn)定的方向前進。從農(nóng)地制度改革這個縮影當(dāng)中，可以勾勒出回應(yīng)型政治的生成邏輯。

第一，農(nóng)民的自主權(quán)得到了充分尊重。在管控型政治條件下，政治運作帶有強烈的“國家本位”，對農(nóng)民的放權(quán)被視為“異化”。聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制強調(diào)農(nóng)民對國家的義務(wù)和國家對農(nóng)民的約束。當(dāng)討論到延長承包期問題時，就有不少反對意見，有人就說“把責(zé)任制變成租賃制，不符合原來宗旨?！钡诨貞?yīng)型政治條件下，“國民本位”成為政治運作的中心要義。黨的十五屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》指出，農(nóng)村改革二十年的基本經(jīng)驗第一條就是“必須承認(rèn)并充分保障農(nóng)民的自主權(quán)，把調(diào)動廣大農(nóng)民的積極性作為制定農(nóng)村政策的首要出發(fā)點。這是政治上正確對待農(nóng)民和鞏固工農(nóng)聯(lián)盟的重大問題，是農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的根本保證。”

第二，意識形態(tài)的范圍和內(nèi)涵發(fā)生轉(zhuǎn)變。一是意識形態(tài)作用方式轉(zhuǎn)變。在管控型政治下，意識形態(tài)主要是控制政策；而在回應(yīng)型政治下，意識形態(tài)主要是論證政策。所有制優(yōu)劣問題讓位于制度有效性問題，人們把精力集中于在中國特色社會主義體制下什么樣的制度更有效這類務(wù)實的問題上面。二是經(jīng)濟意識形態(tài)和政治意識形態(tài)的分離。意識形態(tài)的束縛減少，除了帶有底線性的意識形態(tài)（比如公有制），其他內(nèi)容的敏感性在降低。經(jīng)濟體制改革不會再隨意地被上綱上線或是觸碰到政治紅線。三是改革本身成為一種意識形態(tài)。改革未必一定帶來正確結(jié)果，改革本身也可能有失敗和錯誤，但不改革一定是不正確。這種觀念已深入人心。

第三，市場和社會成為政治行動和轉(zhuǎn)型的推動力量。近年來中央推行的農(nóng)地“三權(quán)分置”改革折射出了“回應(yīng)型政治”的運作邏輯。過去十幾年里，大量農(nóng)民從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，早就已經(jīng)將土地流轉(zhuǎn)出去。但他們又不愿也不能放棄自己與集體之間的承包經(jīng)營關(guān)系，只能將一定期限的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去。也就是說，在實踐中早就已經(jīng)出現(xiàn)了承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離。面對這樣一個“既成事實”，官方在長期觀察以后通過正式文件做出政策層面的總結(jié)規(guī)范，將農(nóng)地的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行。看似波瀾不驚，實際上改革紅利已經(jīng)在過去十幾年釋放出來，官方意見正式出臺是對過去改革紅利合法性的認(rèn)可。在國家順應(yīng)民意，對民間創(chuàng)新現(xiàn)實給予承認(rèn)的過程中，也讓執(zhí)政黨獲得了更為廣泛的合法性。正如徐勇所說：“回應(yīng)政治的突出特點是市場社會推動政治。政治要不斷回應(yīng)日益增長和永無止境的社會訴求。其結(jié)果是達到社會與政治、權(quán)力與權(quán)利的相對均衡?！?/p>

但是，當(dāng)前政治的回應(yīng)性帶有明顯的限度。首先，相比于市場和社會行為，國家政治回應(yīng)的時效性不足。在土地制度領(lǐng)域，政府改革已經(jīng)普遍落后于社會實踐，中央改革已經(jīng)明顯滯后于地方探索。其次，頂層設(shè)計與社會需求不能準(zhǔn)確接榫，國家政治回應(yīng)的契合性不足。比如，農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)抵押改革的試點，改革出現(xiàn)了與原初設(shè)計不符的“非意圖結(jié)果”。當(dāng)前中國正處于歷史上絕無僅有的大變革大調(diào)整時期，提升政治回應(yīng)的適應(yīng)性能力是下一步深化改革的關(guān)鍵。

三、農(nóng)地制度改革的未來展望

（一）現(xiàn)實境遇。

黨的十八屆三中全會以來，中央針對農(nóng)地制度改革做出若干重大部署。這些改革主要包括：（1）“三權(quán)分置”改革總思路確立；（2）集體土地所有權(quán)確權(quán)；（3）土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證、有償退出；（4）土地經(jīng)營權(quán)抵押、入股；（5）農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革；（6）土地流轉(zhuǎn)政策體系化等方面。總體看，各項改革穩(wěn)步推進，取得了積極進展。但不容回避的是，今天的農(nóng)地制度改革所面臨的環(huán)境空前復(fù)雜，諸多問題有待破解。

第一，“分化的鄉(xiāng)村”成為農(nóng)地制度改革的底色。改革初期，鄉(xiāng)村尚未出現(xiàn)明顯分化，廣大農(nóng)民對于改革方向的認(rèn)識比較一致。而在今天，鄉(xiāng)村已經(jīng)出現(xiàn)了明顯分化。大到區(qū)域?qū)用妫瑬|中西部農(nóng)村已經(jīng)是迥然不同的世界；小到村莊內(nèi)部，農(nóng)村階層早已發(fā)生了若干輪的分化與變動。所以在今天，討論農(nóng)村和土地問題，如果不界定是哪一類的村莊、哪個地方的土地，那么這種討論都很難說是有意義的。

第二，“財政支援改革”成為農(nóng)地制度改革的核心約束。農(nóng)地改革表現(xiàn)為放權(quán)與賦權(quán)相結(jié)合的過程。在早期的改革中，糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收等經(jīng)濟績效的提升，都是在國家放權(quán)后農(nóng)民通過自發(fā)行動實現(xiàn)的。接續(xù)的改革主要是賦予農(nóng)民完整而有保障的土地產(chǎn)權(quán)。在這兩個過程中，并不需要國家有多少額外投入。但到當(dāng)前階段，這種無須付費的權(quán)利資源已近枯竭，無論是農(nóng)民的權(quán)利，還是農(nóng)地的補貼，都需要國家有真金白銀的投入。

第三，“收放失矩魔咒”成為制約農(nóng)地制度改革的最大掣肘。長期以來，關(guān)于土地的管理一直是中央與地方之間激烈博弈的焦點。中央將土地的用途管制控制收緊，地方呼聲就高，違法用地就增多；中央的管制放松，耕地保護紅線就有突破之虞。松緊得當(dāng)與否既沒有嚴(yán)格的法治保障，也缺少市場作用的空間。不處理好土地管理的央地關(guān)系，農(nóng)地制度的改革突破會有很大困難。

（二）改革路徑。

地權(quán)不固，國家不穩(wěn)。成熟穩(wěn)定的土地制度是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)和前提。下一步改革，要明確以下操作性路徑。

1.銜接落實好第二輪土地承包到期后再延長30年政策。

黨的十九大明確了“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”，這是對“長久不變”政策的明晰化和具體化。但土地承包制度多年實施下來，一個歷史遺留問題越來越突出?！岸啞背邪鼤r，部分農(nóng)戶為了免交農(nóng)業(yè)稅而完全或部分地放棄了承包權(quán)，這個比例大約在10%。后來農(nóng)業(yè)稅取消，這部分農(nóng)戶多方努力希望獲得承包權(quán)，但因為土地承包關(guān)系“三十年不變”，多數(shù)農(nóng)戶的努力并無結(jié)果。這部分農(nóng)戶之所以能夠暫時接受現(xiàn)實是因為他們指望著“二輪”承包到期后能夠按人頭進行土地調(diào)整。他們實際上是在等待。

一個顯在的問題擺在我們面前：如果到時不調(diào)地，對“二輪”承包時那些為免繳納農(nóng)業(yè)稅而放棄了承包地的農(nóng)戶顯失公平，而且也不利社會穩(wěn)定；如果到期調(diào)地，那么花費巨大代價搞的土地確權(quán)成果將付之東流，而且這幾年形成的土地制度改革成果也會大打折扣。

我們的建議是：允許在本次確權(quán)之前進行一次承包地調(diào)整，確保土地取得的“初始公平”。這樣一來，“二輪”承包到期時就沒有再調(diào)地的必要了。如果最近一兩年在此基礎(chǔ)上完成土地確權(quán)工作，那么從現(xiàn)在到“二輪”承包期滿有十年左右時間，再加上此后的又一個“三十年”，未來中國的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)至少能有四十年時間處于穩(wěn)定、明晰狀態(tài)，這將為中國農(nóng)業(yè)發(fā)展和國家總體戰(zhàn)略的實現(xiàn)創(chuàng)造寶貴的條件。

2.完善農(nóng)地“三權(quán)分置”框架，增強土地經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)權(quán)強度。

在農(nóng)地“三權(quán)分置”框架下，土地所有權(quán)與承包權(quán)之間的矛盾得到消解，但是隨之而來的是承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)之間的矛盾不斷凸顯。其中的關(guān)鍵問題是，地租主要流向進城農(nóng)民，而真正種地的農(nóng)民不得不在高地租基礎(chǔ)上開展經(jīng)營。這已成為制約中國農(nóng)業(yè)競爭力提升的瓶頸。來自土地的增量收入究竟應(yīng)該流向城市還是流向農(nóng)村？進城農(nóng)民和下地農(nóng)民之間的權(quán)利如何平衡？現(xiàn)在已經(jīng)到了必須回答的時候。

下一步應(yīng)當(dāng)穩(wěn)定土地承包權(quán)，著力提升土地經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)權(quán)強度，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建地租價格市場化形成機制。在目前推行的改革試點中，通過流轉(zhuǎn)獲得的土地經(jīng)營權(quán)已經(jīng)允許用來抵押、入股。所謂流轉(zhuǎn)獲得的土地經(jīng)營權(quán)本質(zhì)上是租來的權(quán)利，我們能夠設(shè)想在城市里用租來的房子抵押貸款嗎？顯然不可能。但在農(nóng)地上卻可以。這意味著，未來土地經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)權(quán)強度將不斷提升，還將可能具有一定的物權(quán)屬性。近期，王利明撰文建議在修訂民法典物權(quán)編的過程中應(yīng)當(dāng)把長期、穩(wěn)定的土地經(jīng)營權(quán)界定為用益物權(quán)。這一建議為上述分析提供了支持。

3.科學(xué)劃分鄉(xiāng)村類型，分類制定農(nóng)地制度深化改革方案。

目前關(guān)于農(nóng)地制度改革方向，有兩種看似對立的意見。一方面意見認(rèn)為要加速農(nóng)村土地的市場化步伐，通過要素自由流動促進產(chǎn)業(yè)分工，進而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化；另一方面意見認(rèn)為，農(nóng)村是發(fā)展的“穩(wěn)壓器”和“蓄水池”，土地要為農(nóng)民生活提供“最后一道防線”，因此農(nóng)村土地制度改革寧可慢一點。如果從全局來看，兩種觀點都有道理。多年來農(nóng)地政策也確實是在兩種觀點的折沖與夾擊下曲折前進的。但是如果具體到某地某類的村莊，這種對立未必存在，或者說總有一種觀點更切合實際。

當(dāng)前中國鄉(xiāng)村大致可以分為三類：一是城中村、城郊村和經(jīng)濟發(fā)達村；二是生態(tài)脆弱區(qū)村莊；三是更為廣大的典型農(nóng)區(qū)村莊。

城中村、城郊村和經(jīng)濟發(fā)達村早已經(jīng)不從事農(nóng)業(yè)，實際上也沒有多少農(nóng)地，在這些地方農(nóng)地制度改革實際轉(zhuǎn)換為集體資產(chǎn)股份合作制改革。這方面中央已經(jīng)做出部署。

生態(tài)脆弱區(qū)的農(nóng)地制度改革主要作減法。將目前人口稀少、不適合人類生產(chǎn)居住的地區(qū)，劃為生態(tài)保護功能區(qū)。這類地區(qū)通過生態(tài)移民將人口整建制遷出，農(nóng)民在遷移過程中退出農(nóng)地并獲得一次性補償，在遷入地二三產(chǎn)業(yè)安排就業(yè)。將目前人口數(shù)量仍然較大、具備一定生產(chǎn)基礎(chǔ)和條件的地區(qū)劃為生態(tài)建設(shè)區(qū)。這類地區(qū)優(yōu)先發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和特色村鎮(zhèn)，待分化趨勢明顯后再研究專門農(nóng)地改革政策。

典型農(nóng)業(yè)區(qū)是農(nóng)地制度改革最為復(fù)雜的地區(qū)。上述兩種意見爭論的焦點也主要在這類地區(qū)。這一地區(qū)改革的基本思路是：（1）劃定農(nóng)業(yè)保護區(qū)。農(nóng)業(yè)保護區(qū)內(nèi)建設(shè)用地只減少不增加，向農(nóng)民傳遞明確的穩(wěn)定農(nóng)地用途的信號，并為關(guān)聯(lián)改革“射住陣腳”。（2）鼓勵土地經(jīng)營規(guī)?；?、連片化、長期化。分地區(qū)、分作物明確規(guī)模經(jīng)營的上限和下限，對于將土地長期出租的，政府給予承包權(quán)人額外補貼。（3）推行“專業(yè)農(nóng)戶注冊制度”。財政支農(nóng)資金主要投向?qū)I(yè)農(nóng)戶，并依據(jù)家庭農(nóng)場、合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等不同法人類型制定有區(qū)別的支持方向和支持標(biāo)準(zhǔn)。（4）探索新型集體經(jīng)濟。探索通過合作社等形式組建跨社區(qū)的新型集體經(jīng)濟組織，原有土地承包權(quán)可量化折股。（5）調(diào)整城鄉(xiāng)社區(qū)治理體制。依據(jù)人口布局和土地規(guī)模經(jīng)營狀況，實行村莊撤并，人口向小城鎮(zhèn)集中，大量衰退型村莊收縮為專業(yè)農(nóng)戶居住點，節(jié)余土地復(fù)墾為耕地。

作者簡介：陳明，管理學(xué)博士，中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所助理研究員。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《湖北社會科學(xué)》2019年第1期

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