民主下鄉(xiāng)：國家對鄉(xiāng)村社會的再整合
摘要：村民自治盡管發(fā)端于鄉(xiāng)村社會內(nèi)部,具有社會自發(fā)和自我組織的特點(diǎn),但其從社會自發(fā)上升為國家制度,并在全國范圍內(nèi)的普遍推行則是國家行政推動的結(jié)果,是"民主下鄉(xiāng)"的過程；從一定意義上講,村民自治是一種民主化的鄉(xiāng)村整合方式,是晚清以降現(xiàn)代國家通過自上而下的"政權(quán)下鄉(xiāng)"、"政黨下鄉(xiāng)"整合鄉(xiāng)村社會的延續(xù)。現(xiàn)代國家通過"民主下鄉(xiāng)",推行民主取向的鄉(xiāng)村治理機(jī)制,實(shí)現(xiàn)了對鄉(xiāng)村社會的再整合。
關(guān)鍵詞：“政權(quán)下鄉(xiāng)”；“政黨下鄉(xiāng)”；“民主下鄉(xiāng)”；整合
從第一個村民委員會誕生的歷史來看，發(fā)端于“草根”的村民自治，緣起于鄉(xiāng)村社會內(nèi)部，具有社會自發(fā)和自我組織的特點(diǎn)，是一種群眾性的自我整合。但是，村民自治從社會自發(fā)上升為國家制度、并在全國范圍內(nèi)的普遍推行則是國家行政推動的結(jié)果，也是國家賦權(quán)于民、“民主下鄉(xiāng)”的過程。本文試圖從“現(xiàn)代國家建構(gòu)”的視角來剖析村民自治的生成邏輯，認(rèn)為村民自治是一種民主化的鄉(xiāng)村整合方式，是晚清以降現(xiàn)代國家通過自上而下的“政權(quán)下鄉(xiāng)”、“政黨下鄉(xiāng)”整合鄉(xiāng)村社會的延續(xù)；現(xiàn)代國家通過“民主下鄉(xiāng)”，推行民主取向的鄉(xiāng)村治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了對鄉(xiāng)村社會的再整合。
一、“政權(quán)下鄉(xiāng)”：國家轉(zhuǎn)型與鄉(xiāng)村整合
中國的傳統(tǒng)社會，是一個“超穩(wěn)定系統(tǒng)”，它在專制王朝治亂興衰的過程中不斷重復(fù)著自己的“歷史”。直至近代，這種超穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)，才在西方列強(qiáng)的隆隆炮聲中被粉碎。自晚清開始，西方列強(qiáng)的洋槍洋炮轟開了中國閉鎖的國門，驚醒了華夏帝國“惟我獨(dú)尊”的千年美夢。古老的中華帝國，被一股強(qiáng)勢的外部力量拽向了現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程，開啟了“千年未有之大變局”。盡管在晚清“大變局”的原因上歷史學(xué)家還存有爭議，但不可否認(rèn)的是，代表著工業(yè)文明的西方列強(qiáng)的“兵臨城下”，開啟并推動了中國社會的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。
西方的入侵，進(jìn)一步動搖了清王朝本已十分脆弱的專制統(tǒng)治，傳統(tǒng)國家的合理性和合法性也因此而受到了極大的置疑和挑戰(zhàn)?！暗蹏髁x入侵下部分主權(quán)的喪失，王朝政權(quán)的衰落和崩潰，以及軍閥割據(jù)”的背景下，內(nèi)憂外患的清王朝，為了延緩自己的滅亡，被迫開始實(shí)行“新政”。清末“新政”的推行，也標(biāo)志著中國開始了從“傳統(tǒng)國家”向“現(xiàn)代國家”過渡的國家轉(zhuǎn)型。中國的國家轉(zhuǎn)型，是一個告別傳統(tǒng)國家、建構(gòu)現(xiàn)代國家的歷史進(jìn)程。中國的現(xiàn)代國家建構(gòu)，包含民族-國家建構(gòu)和民主-國家建構(gòu)的雙重任務(wù)，即實(shí)現(xiàn)國家的一體化和民主化。中國的現(xiàn)代國家建構(gòu)需要經(jīng)過二次國家轉(zhuǎn)型：第一次是由分散割裂的國家走向統(tǒng)一的民族-國家，第二次是由少數(shù)人專斷走向人民主權(quán)的民主-國家。而且，對于中國這類后發(fā)國家，現(xiàn)代國家建構(gòu)呈現(xiàn)非均衡的特性，往往是先實(shí)現(xiàn)國家的一體化、完成民族-國家的建構(gòu)，然后再逐步推進(jìn)民主-國家的建構(gòu)、實(shí)現(xiàn)國家的民主化。
在傳統(tǒng)國家，“皇權(quán)止于縣政”，中國的鄉(xiāng)村社會也因此而游離于政治之外，鄉(xiāng)村社會缺乏與國家的緊密聯(lián)系和溝通。作為一個農(nóng)民國家，中國的現(xiàn)代國家建構(gòu)的一個重要內(nèi)容就是要實(shí)現(xiàn)對鄉(xiāng)村社會的一體化整合，通過國家權(quán)力的向下滲透，將農(nóng)民組織到國家體系中，從縱向上建立起農(nóng)民與國家溝通的治理體制。清末“新政”是清末“新政”的重要目的之一，就是“國家權(quán)力企圖進(jìn)一步深入鄉(xiāng)村社會”。它主要包括：建立新式學(xué)校、實(shí)行財政革新、創(chuàng)建警察和新軍、劃分行政區(qū)域以及建立各級“自治”組織。促使改革的動力有多方面，其一是義和團(tuán)起義以后，帝國主義列強(qiáng)期望中國有一個強(qiáng)有力的國家政權(quán)；其二是列強(qiáng)向財政崩潰的清政府勒索巨額賠款使它不得不加強(qiáng)權(quán)力以向全國榨取錢財。所有這些因素都匯合起來，要求建立一個“現(xiàn)代化”的國家政權(quán)。為了能夠有效控制鄉(xiāng)村社會，以期鞏固自己的專制統(tǒng)治和強(qiáng)化自己向鄉(xiāng)村社會汲取資源的能力，“所有的中央和地區(qū)政權(quán)，都企圖將國家權(quán)力伸入到社會基層”；“不論其目的如何”，“他們都相信這些新延伸的政權(quán)機(jī)構(gòu)是控制鄉(xiāng)村社會的最有效的手段”。“政權(quán)下鄉(xiāng)”由是而始。
“政權(quán)下鄉(xiāng)”是現(xiàn)代國家建構(gòu)的重要途徑，是一個國家政權(quán)逐步向鄉(xiāng)村社會滲透，并進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國家政權(quán)對鄉(xiāng)村社會控制的過程。其核心內(nèi)容是要建立合理化的官僚制度，使國家的行政權(quán)力深入基層鄉(xiāng)村社會，加強(qiáng)國家對鄉(xiāng)村社會的監(jiān)控和動員能力?！罢?quán)下鄉(xiāng)”的目的主要有兩個：一是將政治權(quán)力從散落于鄉(xiāng)里村落集中到國家，縱向集權(quán)，形成統(tǒng)一的國家“主權(quán)”；二是從統(tǒng)一的權(quán)力中心發(fā)散，縱向滲透，使政治權(quán)力的影響范圍在地理空間和人群上不斷擴(kuò)大，覆蓋整個領(lǐng)土的人口，滲透到廣泛的社會領(lǐng)域，特別是分散的鄉(xiāng)里村落。通過這個過程，實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)國家向現(xiàn)代國家的轉(zhuǎn)型，構(gòu)建起現(xiàn)代民族－國家，并強(qiáng)化國家對鄉(xiāng)村社會的控制。
“政權(quán)下鄉(xiāng)”盡管始自清末，但卻展開于民國時期，是清末民國時期的一個巨大歷史進(jìn)程。它不僅“改變了鄉(xiāng)村社會中的政治、文化及社會聯(lián)系機(jī)制”，也促使傳統(tǒng)中國的國家與鄉(xiāng)村社會的關(guān)系解體。由于國家政權(quán)機(jī)構(gòu)的向下延伸，致使原來由鄉(xiāng)紳實(shí)現(xiàn)的自我管理和國家通過紳士完成的“部分”管理機(jī)制被打破。在傳統(tǒng)模式下，實(shí)際管理鄉(xiāng)村的鄉(xiāng)紳，在一般時候，可以代表鄉(xiāng)村社區(qū)的利益，扮演“保護(hù)型經(jīng)紀(jì)”的角色，反對國家的經(jīng)濟(jì)壓榨。但是，伴隨著“政權(quán)下鄉(xiāng)”，新的管理鄉(xiāng)村社會的公職人員的任命，卻都掌握在上級官僚的手中。與傳統(tǒng)時代的鄉(xiāng)紳比較，此時區(qū)、鄉(xiāng)的領(lǐng)導(dǎo)人與鄉(xiāng)村社會的聯(lián)系大大減弱，他們的權(quán)威不是來自于他們在鄉(xiāng)村社會享有的聲望、地位和技能，其合法地位完全來自于上級官僚機(jī)構(gòu)的授予。因此，國家有能力要求他們與鄉(xiāng)村利益脫鉤，而服務(wù)于國家目標(biāo)與利益。隨著“政權(quán)下鄉(xiāng)”的日益深入，傳統(tǒng)社會的地方權(quán)威也日益“官僚化”。
“政權(quán)下鄉(xiāng)”不僅導(dǎo)致了地方權(quán)威的“官僚化”，而且也沖破了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的文化網(wǎng)絡(luò)。在傳統(tǒng)社會，鄉(xiāng)村的文化及價值體系具有十分重要的作用，鄉(xiāng)村基層的運(yùn)作是在士紳所維護(hù)的文化網(wǎng)絡(luò)中進(jìn)行的。杜贊齊曾指出，“傳統(tǒng)國家政權(quán)是由儒家思想交織在一起的行為規(guī)范與權(quán)威象征的集合體。從這一角度來說，國家最重要的職能便體現(xiàn)在一系列的‘合法化’程序上：掌握官銜與名譽(yù)的封贈，代表全民舉行高層次的祭禮儀式，將自己的文化霸權(quán)加之于通俗象征之上。對鄉(xiāng)村大眾來說，文化網(wǎng)絡(luò)中的國家政權(quán)正是通過這些途徑體現(xiàn)出來的”，“家長制封建國家也嚴(yán)重依賴象征性代表來維持鄉(xiāng)村秩序。反過來它又使國家和地方利益融為一體成為可能?！彪S著清末“新政”的實(shí)行，根源于西方經(jīng)驗(yàn)的諸多現(xiàn)代因素被“嵌入”傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會。代表著工業(yè)文明的所謂現(xiàn)代化意識形態(tài)，猛烈沖擊著鄉(xiāng)村社會傳統(tǒng)的文化網(wǎng)絡(luò)。與此同時，出于所謂現(xiàn)代化的意識形態(tài)的偏見，國家希望撇開傳統(tǒng)的文化網(wǎng)絡(luò)，建立起新的“現(xiàn)代”的政府權(quán)威。國家企圖同傳統(tǒng)的文化和價值體系一刀兩斷，在原有的文化網(wǎng)絡(luò)之外迅速建立起一套政治體系，但這只是國家統(tǒng)治者的一廂情愿?！皣以诮弑M全力放棄甚至摧毀文化網(wǎng)絡(luò)之時，其建立新的溝通鄉(xiāng)村社會的渠道又進(jìn)展甚微，這只能削弱國家政權(quán)本身的力量”。“政權(quán)下鄉(xiāng)”似乎并未產(chǎn)生出如人們所預(yù)期的“強(qiáng)化國家對鄉(xiāng)村社會的控制”的效果。
“政權(quán)下鄉(xiāng)”還使國家和鄉(xiāng)村社會之間形成了所謂的國家經(jīng)紀(jì)體制。要實(shí)現(xiàn)國家政權(quán)向鄉(xiāng)村社會的有效滲透，比較理想的做法是將下沉的行政機(jī)構(gòu)及其人員正規(guī)化，納入國家官僚體系。但是，這種做法勢必會引起國家規(guī)模的急速膨脹，需要足夠的資源做后盾。在缺乏足夠資源支持的條件下，一種比較可行的辦法，就是“通過地方上和村莊里的顯要人物來控制農(nóng)村”，仍然依靠傳統(tǒng)鄉(xiāng)村精英來實(shí)行間接治理。這些傳統(tǒng)精英搖身一變又進(jìn)入了新的體制，繼續(xù)把持地方和鄉(xiāng)村的統(tǒng)治權(quán)，扮演著國家與鄉(xiāng)村社會之間的中介角色。與此同時，晚清以來的鄉(xiāng)村精英已經(jīng)發(fā)生了重大變化，和傳統(tǒng)社會的鄉(xiāng)村精英存在著明顯的區(qū)別。首先，他們的權(quán)力與地位并不取決于鄉(xiāng)村社會，而是由上級官僚機(jī)關(guān)任命，逐漸脫離了鄉(xiāng)村社會的傳統(tǒng)文化網(wǎng)絡(luò)，呈現(xiàn)出與鄉(xiāng)村社會日益疏離的趨勢。他們可以避開鄉(xiāng)村社會的約束，拒絕服從于鄉(xiāng)村社會的共同利益。其次，任命式的產(chǎn)生方式，也導(dǎo)致他們中的相當(dāng)多數(shù)不再是借助于國家功名和鄉(xiāng)土威望的“道德權(quán)威”、而是基于“法理權(quán)威”獲得“公職”身份?！暗赖聶?quán)威”的淡化，極易造成這些人的“劣紳化”。甚至，這些人中相當(dāng)一部分本身就來自于地痞無賴。最后，由于國家不能將鄉(xiāng)村精英納入正式的官僚隊(duì)伍，又無法提供必要的經(jīng)濟(jì)報酬，所以，國家缺乏對這些人的有效約束。與此同時，國家面臨著巨大的資源需求，以此應(yīng)付沉重的財政壓力；國家政權(quán)向鄉(xiāng)村社會的滲透，更多地是為了從鄉(xiāng)村社會榨取資源。國家只要這些鄉(xiāng)村精英能夠完成稅收任務(wù)，對其行為也只好放縱不管，甚至“默許（鄉(xiāng)村精英）從百姓身上收取‘禮物’而不受嚴(yán)厲懲治”。這些鄉(xiāng)村精英“從事這些令人厭煩且地位低下的職位的主要動機(jī)在于有利可圖，其目的是要利用其職權(quán)撈取最大的利益”。這些在國家與鄉(xiāng)村社會之間扮演著“代理人”角色的鄉(xiāng)村精英，日益“經(jīng)紀(jì)化”。
國家與鄉(xiāng)村社會之間的經(jīng)紀(jì)體制的產(chǎn)生，改變了國家和鄉(xiāng)村社會之間的傳統(tǒng)關(guān)系模式，使國家和鄉(xiāng)村社會的矛盾進(jìn)一步惡化。由于代理人脫離了來自國家和鄉(xiāng)村社會兩方面實(shí)質(zhì)性的約束，可以將完成國家的稅收任務(wù)作為經(jīng)紀(jì)行為來處理。這些處于國家和村民之間的經(jīng)紀(jì)人，一方面依仗國家賦予的權(quán)勢，加大對鄉(xiāng)村社會的經(jīng)濟(jì)壓榨；另一方面利用各種辦法隱瞞截留稅收，使國家的提取大大減少。在逐利動機(jī)的驅(qū)使下，這些鄉(xiāng)村精英通過欺上瞞下的經(jīng)紀(jì)行為，從中牟利，逐漸蛻變?yōu)椤摆A利型經(jīng)紀(jì)”?！摆A利型經(jīng)紀(jì)”，使鄉(xiāng)村社會在經(jīng)濟(jì)遭受更大壓迫的同時，國家也無法有效提取農(nóng)村的剩余經(jīng)濟(jì)資源。
這種經(jīng)紀(jì)體制一經(jīng)形成，國家便失去了對這些“國家經(jīng)紀(jì)”的有效控制，從而釀成了這樣一種“怪胎”：國家對鄉(xiāng)村社會的統(tǒng)治依賴“國家經(jīng)紀(jì)”，“國家經(jīng)紀(jì)”同時又阻礙了國家對鄉(xiāng)村社會的有效治理和整合?！罢?quán)下鄉(xiāng)”的結(jié)果，是“國家財政收入的增加與地方上無政府狀態(tài)是同時發(fā)生的，換句話說，即國家對鄉(xiāng)村社會的控制能力低于其對鄉(xiāng)村社會的榨取能力，國家政權(quán)的現(xiàn)代化在中國只是部分地得到實(shí)現(xiàn)”。杜贊齊將這種“既有成功又有失敗、稅收增加而效益遞減”的奇怪現(xiàn)象，稱為“國家政權(quán)的內(nèi)卷化”。在國家政權(quán)內(nèi)卷化的過程中，政權(quán)的正式機(jī)構(gòu)與非正式機(jī)構(gòu)同步增長。盡管國家政權(quán)可以依靠這些非正式機(jī)構(gòu)來推行自己的政策、實(shí)現(xiàn)自己的部分治理目標(biāo)，但它卻無法有效地控制這些機(jī)構(gòu)。在內(nèi)卷化的國家政權(quán)增長過程中，鄉(xiāng)村社會中的非正式團(tuán)體代替過去的鄉(xiāng)級政權(quán)組織成為一支不可控制的力量。內(nèi)卷化的國家政權(quán)不能通過政權(quán)的有效官僚化、合理化渠道，消除贏利型經(jīng)紀(jì)體制——而后者正是國家對鄉(xiāng)村社會增加榨取的必然后果。
事實(shí)上，與“經(jīng)紀(jì)體制”相共生的“政權(quán)下鄉(xiāng)”，極大地激化了鄉(xiāng)村社會民眾與國家之間的對立情緒，造成了農(nóng)民與國家的疏離，直接危及到國家政權(quán)賴以存在的社會基礎(chǔ)；從長期來看，更為嚴(yán)重的社會經(jīng)濟(jì)后果，是農(nóng)民的破產(chǎn)、資源基礎(chǔ)的枯竭、“國家政權(quán)內(nèi)卷化”?！罢?quán)下鄉(xiāng)”的“現(xiàn)代國家建構(gòu)”的結(jié)果，不僅未能實(shí)現(xiàn)國家對鄉(xiāng)村社會的有效整合和控制，相反，卻破壞了國家自身在鄉(xiāng)村社會的權(quán)力基礎(chǔ)。國家不僅未能有效凝聚與整合鄉(xiāng)村社會，反而失去了對鄉(xiāng)村社會的有效控制，鄉(xiāng)村社會遂成為20世紀(jì)持續(xù)達(dá)半個世紀(jì)的大動蕩之源。處于政治邊緣的農(nóng)民并沒有因?yàn)椤罢?quán)下鄉(xiāng)”而進(jìn)入國家政治中心，大量游離于政治之外的農(nóng)民，正是民國政府的重要顛覆性力量。這或許就是民國政府被人民拋棄的原因之一。
二、“政黨下鄉(xiāng)”：鄉(xiāng)村改造與“全能政治”
1949年，中華人民共和國成立，新生的人民共和國面臨著緊迫的現(xiàn)代國家建構(gòu)的任務(wù)。一方面，新成立的人民共和國“腳跟未穩(wěn)”，為鞏固新生的人民政權(quán)，必須加強(qiáng)現(xiàn)代國家的一體化建設(shè)，而農(nóng)民國家的國家屬性，尤其需要國家強(qiáng)化對鄉(xiāng)村社會的整合。另一方面，新生的人民共和國及其領(lǐng)導(dǎo)人，具有強(qiáng)烈的振興中華、實(shí)現(xiàn)國家現(xiàn)代化的使命感，在工業(yè)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略的主導(dǎo)下，國家需要加強(qiáng)對鄉(xiāng)村社會資源的提取能力，以便推進(jìn)國家的工業(yè)化乃至社會主義現(xiàn)代化進(jìn)程。只是，與晚清民國時期國家的鄉(xiāng)村整合不同，共產(chǎn)黨政權(quán)的現(xiàn)代國家建構(gòu)采取的是“政黨運(yùn)動”的策略，通過“政黨下鄉(xiāng)”將外在于政治的廣大農(nóng)民整合到國家政權(quán)體系之中。中國共產(chǎn)黨巧妙地將現(xiàn)代“政黨運(yùn)動”與鄉(xiāng)村整合結(jié)合起來，通過黨的組織向基層下滲來實(shí)現(xiàn)國家的鄉(xiāng)村重建與整合，從而實(shí)現(xiàn)國家對鄉(xiāng)村社會真正而有效的控制。
關(guān)于政黨組織在現(xiàn)代國家建構(gòu)中的作用，亨廷頓先生曾有過精辟的闡釋。他通過研究發(fā)展中國家的政治體制與鄉(xiāng)村動員，認(rèn)為“一個政黨如果想首先成為群眾性的組織，進(jìn)而成為政府的穩(wěn)固基礎(chǔ)，那它就必須把自己的組織擴(kuò)展到農(nóng)村地區(qū)?！薄罢h是一個現(xiàn)代化組織，為成功計(jì)，它又必須把傳統(tǒng)的農(nóng)村組織起來”。從這個意義上來看，國民黨之所以未能有效地實(shí)現(xiàn)國家的鄉(xiāng)村整合，固然受著諸多因素的影響，但或許與國民黨的構(gòu)成屬性有著重要的關(guān)聯(lián)。國民黨作為“一個由上層人士組成的精英型而不是群眾性的政治組織”，缺乏與廣大底層農(nóng)民群眾的有機(jī)聯(lián)系，從而也很難“將鄉(xiāng)村動員起來支持國民革命和之后的民國政府”。與國民黨不同，共產(chǎn)黨則十分注重發(fā)揮政黨的作用，走的是另外一條截然不同的道路?！霸趪顸h忙于以城市為中心自上而下的建立政權(quán)體系之時，后崛起的中國共產(chǎn)黨得以將中心移向農(nóng)村，通過動員農(nóng)民，在農(nóng)村建立革命根據(jù)地，以在全國獲得政權(quán)。中國共產(chǎn)黨得以將農(nóng)民帶入國家政治生活的成功之處，不在于自上而下的建立政權(quán)體系，而在于‘政黨下鄉(xiāng)’，通過自上而下的底層革命，以從根本上改造傳統(tǒng)的精英統(tǒng)治的結(jié)構(gòu)?！?/span>
建國后，中共的“政黨下鄉(xiāng)”，有力地推動了新國家的鄉(xiāng)村重建工作。中國共產(chǎn)黨所具有的其他政黨無法比擬的優(yōu)勢，是促成新政權(quán)得以迅速在鄉(xiāng)村基層建立起自己的執(zhí)政基礎(chǔ)的重要原因。首先，中國共產(chǎn)黨的黨員多數(shù)來自于農(nóng)村，使他們和農(nóng)村有一種天然的聯(lián)系和“親和力”；其次，中國共產(chǎn)黨作為一個無產(chǎn)階級政黨，是“窮人”的政黨，更容易得到鄉(xiāng)村社會的認(rèn)同；最后，在民主革命時期，中國共產(chǎn)黨十分注重做好農(nóng)村和農(nóng)民的工作，很多政策都是惠及廣大貧苦農(nóng)民，因而在鄉(xiāng)村社會有著廣泛的群眾基礎(chǔ)。
建國初期，最初的土地改革以及隨后的人民公社制度，都是一種現(xiàn)代國家建構(gòu)的行為。當(dāng)時黨和政府曾提出這樣一個口號，即“土地改革的過程即建政過程”，把土地改革與國家政權(quán)建設(shè)視作有機(jī)統(tǒng)一的過程。這完全符合建國初期的實(shí)際。新的政權(quán)建設(shè)基本上遵從馬克思主義的國家學(xué)說，從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的改造入手，推及上層建筑的變革。新政權(quán)對鄉(xiāng)村社會的整合，首先從農(nóng)村土地關(guān)系的改革開始，進(jìn)而對鄉(xiāng)村社會權(quán)力進(jìn)行重組，將國家政權(quán)直接延伸到村莊內(nèi)部，自上而下建立起嚴(yán)格的支配體系，從而將農(nóng)民完全整合到國家政治體系之中。實(shí)際上，在這個時期，國家政權(quán)建設(shè)與政治一體化是合二為一的，國家政權(quán)建設(shè)的過程也是政治一體化過程。
土地問題是中國革命的核心問題，從民主革命時期的土地革命到建國后的土地改革，都反映出中國共產(chǎn)黨對這一問題的準(zhǔn)確把握和高度重視。土地改革之初，國家在分配給農(nóng)民土地的同時，增強(qiáng)了農(nóng)民對新政權(quán)的認(rèn)同，使農(nóng)民第一次具體意識到這一政權(quán)是屬于貧苦大眾的。作為土地改革的領(lǐng)導(dǎo)者之一的杜潤生深刻地認(rèn)為，土地改革是“農(nóng)民取得土地，黨取得農(nóng)民”。此外，在土地改革的過程中，國家一方面通過土地改革及相伴隨的清匪反霸，推翻了實(shí)際控制鄉(xiāng)村社會的地主勢力；另一反面，國家借機(jī)將農(nóng)民組織起來，將一部分積極分子吸收為共產(chǎn)黨員，取代沒落的傳統(tǒng)鄉(xiāng)紳和舊的鄉(xiāng)村“精英”成為鄉(xiāng)村社會的新領(lǐng)導(dǎo)者。這些以貧下中農(nóng)中積極分子為骨干的新鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)者，因其大多加入了中國共產(chǎn)黨的基層組織，從而在政治上和組織上都與黨和政府保持著緊密的聯(lián)系，成為國家深入鄉(xiāng)村社會的一支主要力量。盡管建國之初，國家政權(quán)只設(shè)在區(qū)、鄉(xiāng)一級，但是這些新崛起的依附于黨的基層組織的鄉(xiāng)村權(quán)力精英卻把國家的政治權(quán)力延伸到村莊之中。土地改革的成功推行，“徹底推翻鄉(xiāng)村的舊秩序，使中國借以完成20世紀(jì)的歷史任務(wù)：‘重組基層’，使上層和下層、中央和地方整合在一起。使中央政府獲得巨大組織和動員能力，以及政令統(tǒng)一通行等諸多好處。這對于一個向來被視為‘一盤散沙’的農(nóng)業(yè)大國來說，其意義尤為重大。”通過土地改革，不僅政權(quán)組織第一次真正地下沉到鄉(xiāng)村，而且摧毀了非正式權(quán)力網(wǎng)絡(luò)的根基。
土地改革使農(nóng)民獲得了土地權(quán)。但出于對分散經(jīng)營的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造、防止新的社會分化和為工業(yè)化提供積累的需要，土地改革完成不久就開始了對農(nóng)業(yè)的社會主義改造。其重要內(nèi)容就是將農(nóng)民組織起來，實(shí)行集體化。農(nóng)業(yè)合作化高潮之后，整個農(nóng)村的社會經(jīng)濟(jì)與政治結(jié)構(gòu)發(fā)生了更加深刻的變化，功能齊全而又擁有很大權(quán)力的高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社不僅在經(jīng)濟(jì)上將分散的農(nóng)戶組織起來，也將農(nóng)民的社會生活和家庭生活納入了集體的控制。隨著農(nóng)村的組織化和政治化程度日益提高，“政社合一”的人民公社應(yīng)運(yùn)而生。
人民公社是全新的政權(quán)組織形式，其突出特點(diǎn)是政權(quán)組織建設(shè)與經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)合為一體。它的重要功能是使農(nóng)民社會前所未有的國家化了，建立了一個上下垂直，縱向高度集權(quán)的治理體制。首先，通過生產(chǎn)資料的集體所有，將分散于農(nóng)民之中的經(jīng)濟(jì)權(quán)力集中于政權(quán)組織體系。如果說土地改革只是將鄉(xiāng)村的政治統(tǒng)治權(quán)集中于國家手中，那么，經(jīng)過集體化建立的公社體制，則將散落于農(nóng)民社會之中的經(jīng)濟(jì)社會權(quán)力也高度集中在國家手中。鄉(xiāng)村權(quán)力的集中程度達(dá)到從未有過的程度。其次，公社體制將所有的農(nóng)村居民都改造為統(tǒng)一的公社社員。這種社員身份沒有親緣、地緣之分，也弱化了對家族和地方的認(rèn)同。農(nóng)民作為公社社員，不僅是生產(chǎn)者，同時也是政權(quán)組織體系的成員，并因此具有國家身份。第三，公社體制實(shí)行科層制和標(biāo)準(zhǔn)化管理。公社同時屬于政權(quán)組織，并統(tǒng)一生產(chǎn)、統(tǒng)一分配，因此按照科層制和標(biāo)準(zhǔn)化加以組織和管理。第四，公社制使農(nóng)村基層政權(quán)的功能大大擴(kuò)展了。公社是一個無所不包的組織體系。公社體制的建構(gòu)過程，也是政權(quán)組織的功能擴(kuò)展過程。除了政治統(tǒng)治功能以外，還包括組織生產(chǎn)、宣傳教育、社會服務(wù)等功能。由此在鄉(xiāng)村建構(gòu)起功能性的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)。這種權(quán)力網(wǎng)絡(luò)盡管不是正式的國家政權(quán)組織，卻具有服務(wù)于國家意志的功能。農(nóng)民更多的是通過功能性的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)感受到國家的“在場”。所以，在公社體制下，政權(quán)組織的權(quán)力集中和滲透能力都達(dá)到了從未有過的程度，國家終于將離散的鄉(xiāng)土社會高度整合到政權(quán)體系中來。
“政社合一”、“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社體制，進(jìn)一步鞏固了國家對鄉(xiāng)村社會的強(qiáng)力整合與控制。這一時期，村莊的組織體系基本上是由國家“嵌入”的，農(nóng)民直接處在國家政權(quán)的嚴(yán)密控制之中，這種控制表現(xiàn)出較強(qiáng)的政治“全能主義”的傾向。政治“全能主義”，使得鄉(xiāng)村社會生活“泛政治化”，社會生活軍事化、經(jīng)濟(jì)生活行政化、精神生活一統(tǒng)化。人民公社體制，最終導(dǎo)致“國家”覆蓋“社會”、“政治”淹沒一切，國家權(quán)力成為了無所不能的東西，國家的鄉(xiāng)村整合也達(dá)到了前所未有的程度。
人民公社體制，不僅使國家真正實(shí)現(xiàn)了對鄉(xiāng)村社會的全能控制，而且也有利于國家對鄉(xiāng)村社會的資源汲取。根據(jù)有關(guān)資料，1952－1986年間，國家從農(nóng)業(yè)中隱蔽地抽走了5823.74億元的巨額資金，加上農(nóng)業(yè)為國家繳納的稅收1044.38億元，兩項(xiàng)合計(jì)6868.12億元，相當(dāng)于同期全民所有制非農(nóng)企業(yè)固定資產(chǎn)原值的4/5。應(yīng)該說，人民公社體制，對于國家貫徹工業(yè)發(fā)展優(yōu)先、農(nóng)業(yè)支持工業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，推進(jìn)國家的工業(yè)化和城市化是起到了積極作用的。
但是，值得注意的是，人民公社體制也存在著嚴(yán)重的弊端。首先，它過分依賴政治權(quán)力、政治運(yùn)動和意識形態(tài)來動員和控制鄉(xiāng)村社會，很難持久。其次，它過分強(qiáng)調(diào)“整齊劃一”和“一刀切”，制約了農(nóng)民的自主性和鄉(xiāng)村發(fā)展的多樣性。再次，它容易導(dǎo)致干群身份的固定化和體制化，干部獨(dú)占治理權(quán)力，群眾在實(shí)際的鄉(xiāng)村治理中沒有太多的發(fā)言權(quán)。最后，它實(shí)行的是黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，容易導(dǎo)致權(quán)力集中于公社黨組織、從而集中于公社黨的書記。此外，人民公社體制不但壓抑了農(nóng)民的積極性，破壞了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，最終必然會引發(fā)一場規(guī)模宏大的農(nóng)村“革命”——以家庭聯(lián)產(chǎn)承包制為主要內(nèi)容的農(nóng)村改革。這項(xiàng)改革又直接促使人民公社體制的瓦解、崩潰。
三、“民主下鄉(xiāng)”：組織再造與秩序重建
從制度演進(jìn)的角度來看，舊制度崩潰后必然會萌生新的替代性制度。只是在新舊制度更替的過程中，由于舊制度的解體與新制度的生成之間的“時間差”，往往會出現(xiàn)一定的“制度真空狀態(tài)”，并引發(fā)一定程度的秩序混亂。
人民公社體制的生成具有“外力”推動的特性，自組織程度較低。它過分依賴外在于鄉(xiāng)村社會的政治權(quán)力、政治運(yùn)動和意識形態(tài)來動員和控制鄉(xiāng)村社會。一旦外部性的整合機(jī)制發(fā)生變化，鄉(xiāng)村社會因沒有相應(yīng)的自組織來承接和應(yīng)對大量農(nóng)村內(nèi)部公共事務(wù)，進(jìn)行自我整合，容易陷入“治理真空”，引起鄉(xiāng)村社會失序。20世紀(jì)70年代末80年代初，伴隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行和國家意識形態(tài)的轉(zhuǎn)換，人民公社體制因失去其存續(xù)的組織形態(tài)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和意識形態(tài)支持而逐步解體。此時，昔日的生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)等農(nóng)村基層組織因失去行政威權(quán)而陷于癱瘓，調(diào)控力下降。一時間，農(nóng)村基層社會的治安、公共事務(wù)和公益事業(yè)等處于無人組織無人管理的狀態(tài)。與此同時，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，農(nóng)民以家庭為單位取得土地使用權(quán)，“交夠國家的、留足集體的、剩下的都是自己的”，個人利益迅速抬頭。由于缺乏新的有效的替代組織體制加以管理，農(nóng)村中出現(xiàn)了一定程度的失序和混亂狀態(tài)。
與此同時，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，打破了原有的農(nóng)村利益格局，社會秩序激烈動蕩，新的秩序又難以依靠支撐原有秩序的組織和干部建立起來。面對新的形勢，鄉(xiāng)村治理難以迅速因應(yīng)這種變化，產(chǎn)生了一些新的問題和矛盾。當(dāng)時流行這樣的順口溜：“農(nóng)民說：不批不斗不怕你，有吃有穿不求你，有了問題就找你，解決不好就罵你?！备刹縿t大倒苦水：“一怕兩上繳（征購糧和提留款），二怕肚子高（計(jì)劃外懷孕），三怕火來燒（火葬），四怕扛大鍬（義務(wù)修水利等基礎(chǔ)設(shè)施）?！鞭r(nóng)村基層工作難組織、難開展。面對這種局面，當(dāng)時的農(nóng)村干部要么放任不管、要么束手無策、要么無能為力。
顯然，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營為主的農(nóng)村改革，在解放農(nóng)村生產(chǎn)力的同時，也造成了家戶經(jīng)營后的農(nóng)民由公社迅速回歸到家庭組織中后，農(nóng)村社會的公共事務(wù)無人管、農(nóng)民無組織的離散和混亂局面。這說明，以往由“政權(quán)下鄉(xiāng)”和“政黨下鄉(xiāng)”而構(gòu)成的自上而下的縱向的鄉(xiāng)村治理體制無法應(yīng)對經(jīng)濟(jì)體制的變動，需要尋找一種能夠適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制變動的新的治理機(jī)制，以此重組農(nóng)民、重構(gòu)“村政”。要使包產(chǎn)到戶這一經(jīng)濟(jì)改革不流產(chǎn)，就需要有相應(yīng)的政治制度作保證，需要進(jìn)行相應(yīng)的配套的制度創(chuàng)新。正是在這樣的背景下，廣西宜山羅城一帶的農(nóng)民自發(fā)建立了村民委員會組織。
村民委員會發(fā)端于“草根”，具有社會自發(fā)和自我組織的特點(diǎn)；但是，村民自治從社會自發(fā)到在全國范圍內(nèi)的普遍推行，其關(guān)鍵則在于國家為適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革后重構(gòu)鄉(xiāng)村秩序、重建鄉(xiāng)村治理機(jī)制的現(xiàn)實(shí)需要。鄉(xiāng)村社會從解決自身失序出發(fā)構(gòu)建了由鄉(xiāng)村主體——農(nóng)民進(jìn)行自我管理的體制雛形，并為承包后鄉(xiāng)村面臨的種種問題找到了一條行之有效的解決途徑。同樣的，為解決鄉(xiāng)村失序，國家發(fā)現(xiàn)、認(rèn)可了村民自治組織，并將其總結(jié)升華為全國農(nóng)村普遍推行的鄉(xiāng)村管理體制。村民自治不僅滿足了鄉(xiāng)村自我治理的需要，而且滿足了國家對鄉(xiāng)村管理的需要。只是相較于原有的政社合一、高度行政化的人民公社體制而言，村民自治制度具有了明顯的社會民主的特點(diǎn)。國家將發(fā)端于社會的村民自治制度加以提升并推行于全國，以這種頗具民主色彩的治理機(jī)制來重構(gòu)鄉(xiāng)村秩序，是一次“民主下鄉(xiāng)”的過程，是以民主的方式來重新整合鄉(xiāng)村社會。從村民自治制度發(fā)生來看，國家以此民主化的方式來重新整合鄉(xiāng)村社會似乎有著某種偶然性；但事實(shí)上，從當(dāng)時的社會政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境來看，又有著某種必然性。
首先，“民主下鄉(xiāng)”，以民主化方式重新整合鄉(xiāng)村社會，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革后，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制變動而在鄉(xiāng)村社會治理機(jī)制上的相應(yīng)變革?！鞍a(chǎn)到戶”的農(nóng)村改革不僅最終造成了人民公社體制的廢除，而且使農(nóng)民有了生產(chǎn)經(jīng)營和分配的自主權(quán)。這種農(nóng)村產(chǎn)權(quán)關(guān)系的重大變革使農(nóng)民可以自主地安排自己的生產(chǎn)和生活，由此也帶來了農(nóng)民主體意識和自由意識的增強(qiáng)?！耙粋€以農(nóng)民人身自由和自主經(jīng)營為特點(diǎn)的自主性農(nóng)村社會得以發(fā)育生長”，并為村民自治提供了大量具有主體性和自主性的農(nóng)民個體。此外，“包產(chǎn)到戶”給農(nóng)民帶來的另一重大變化是“契約關(guān)系”的確立。在人民公社期間，國家、社隊(duì)與農(nóng)民之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，雖然法律上籠統(tǒng)地講農(nóng)民是主人，但實(shí)際上農(nóng)民較少有自主權(quán)，更多的時候只是聽命于國家、社隊(duì)的安排；而“包產(chǎn)到戶”后，農(nóng)民與國家、社隊(duì)之間建立了“合同”關(guān)系，農(nóng)民按照合同履行自己的義務(wù)，除此之外他們是自主和自由的。這種將農(nóng)民與社隊(duì)、國家關(guān)系建立在“契約”之上的做法，使農(nóng)民的“個性”、“平等”和“獨(dú)立”意識得以彰顯。在這種情形下，人民公社體制的集中統(tǒng)一、行政命令式的管理方式，難以有效地對獲得了經(jīng)濟(jì)自主權(quán)和主體性的農(nóng)民和農(nóng)村社會進(jìn)行組織和管理；必須代之以新的治理機(jī)制，只是這種機(jī)制必須得與“自主性農(nóng)村社會”相適應(yīng)。
其次，“民主下鄉(xiāng)”，以民主化方式重新整合鄉(xiāng)村社會，是“撥亂反正”后，國家政治生活日益民主化在鄉(xiāng)村社會的“投射”。20世紀(jì)70年代末，以結(jié)束“文革”和粉碎“四人幫”為標(biāo)志，中國的政治發(fā)展史翻開了新的一頁。在“撥亂反正”、檢討“過去”的過程中，國家的政治生活日益民主化，并強(qiáng)調(diào)在農(nóng)村政策和工作中要尊重農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益和民主權(quán)利。1980年9月14日，中共中央召開省、市、自治區(qū)第一書記座談會，會議指出黨在農(nóng)村的政策和工作，都要考慮農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益和尊重農(nóng)民的民主權(quán)利，要將堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和尊重社隊(duì)的自主權(quán)統(tǒng)一起來，既要發(fā)揚(yáng)民主又要善于引導(dǎo)；要將廣大社隊(duì)的自主權(quán)和加強(qiáng)社員的民主管理結(jié)合起來，充分發(fā)揮社員代表會議和各級管理委員會的職能，一切關(guān)系到社員利益的重大事項(xiàng)，包括建立生產(chǎn)責(zé)任制等，都要經(jīng)過民主討論，由集體做出決定。1981年6月27日，中國共產(chǎn)黨十一屆中央委員會第六次全體會議通過了《關(guān)于建國以來若干歷史問題的決議》，提出在基層政權(quán)和基層社會中要逐步實(shí)現(xiàn)人民的直接民主，要努力發(fā)展各城鄉(xiāng)企業(yè)中勞動群眾對企業(yè)事務(wù)的民主管理。這里，“人民的直接民主”和“民主管理”被提到一個相當(dāng)高度來認(rèn)識。國家政治生活的這種民主化趨向，為村民自治的確立準(zhǔn)備了良好的政治環(huán)境。
事實(shí)上，國家在推行村民自治之初，不僅肯定了它在治理鄉(xiāng)村社會中的有效性，而且也十分強(qiáng)調(diào)其民主原則。1986年9月，在中共中央和國務(wù)院發(fā)出的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知》中就強(qiáng)調(diào)，村民委員會要發(fā)動廣大村民積極參加社會生活的民主管理。1987年召開的中共十三大更是明確地強(qiáng)調(diào)“基層民主生活的制度化”，“要充分發(fā)揮群眾團(tuán)體和基層群眾性自治組織的作用。逐步做到群眾自己的事情由群眾自己依法去辦”。1987年，彭真在全國人大常委會討論《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》時發(fā)表了長篇講話，其題目就是《通過群眾自治實(shí)行基層直接民主》。該講話表明了中央希望以民主的方式重新整合鄉(xiāng)村社會、重構(gòu)鄉(xiāng)村秩序的動機(jī)。在該講話中，彭真對于通過民主的方式重組農(nóng)民做出具體的闡述。他首先指出，“實(shí)行基層群眾自治，發(fā)展基層直接民主，既是憲法的規(guī)定，也是黨的主張”?！巴ㄟ^群眾自治，實(shí)行基層直接民主，早在1953年就提出來了”?！霸诨鶎訉?shí)行群眾自治，群眾的事情由群眾自己依法去辦，由群眾自己直接行使民主權(quán)利?！薄皼]有群眾自治，沒有基層直接民主，村民、居民的公共事務(wù)和公益事業(yè)不由他們直接當(dāng)家作主辦理，我們的社會主義民主就還缺乏一個側(cè)面，還缺乏全面的鞏固的群眾基礎(chǔ)?！薄爸劣谡f到群眾的議政能力，這也要通過實(shí)踐來鍛煉、提高嘛。”“有了村民委員會，農(nóng)民群眾按照民主集中制的原則，實(shí)行直接民主，要辦什么，不辦什么，先辦什么，后辦什么，都由群眾自己依法決定，這是最廣泛的民主實(shí)踐?！彼€明確指出，“村民委員會是基層群眾性自治組織，不是基層政權(quán)的‘腿’，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政權(quán)同它的關(guān)系是指導(dǎo)關(guān)系，不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系?！币鞍汛迕裎瘑T會同政府加以區(qū)別，使它真正成為基層群眾性自治組織，依法辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)治安，向政府反映村民的意見、要求和提出建議?？傊婕叭宕迕窭娴氖虑?，都依法由村民直接行使民主權(quán)利，按照民主集中制原則，自己決定，自己辦理。”“辦好村民委員會，實(shí)行村民自治，我們的社會主義民主進(jìn)程就會加快，政府工作的很多困難會減少?！?/span>
總之，村民委員會作為基層群眾性自治組織，實(shí)際是一種具有地域性和公共管理職能的國家基層組織單位。村民群眾通過這一組織直接參與公共事務(wù)管理。村民委員會體現(xiàn)出自我管理、自我教育、自我服務(wù)的群眾自治組織的性質(zhì)，體現(xiàn)了“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的民主原則精神，具有社會民主的特質(zhì)。村民自治制度是在“政權(quán)下鄉(xiāng)”和“政黨下鄉(xiāng)”過程中產(chǎn)生的，它是伴隨“政權(quán)下鄉(xiāng)”和“政黨下鄉(xiāng)”之后“民主下鄉(xiāng)”的必然結(jié)果。它是在國家與社會分離過程中產(chǎn)生的，是為了解決國家與社會分離過程中出現(xiàn)的緊迫性公共問題而對治理體系的變革；治理體系變革的重要特點(diǎn)是向基層社會和公民讓渡和下放部分治權(quán)，重新構(gòu)造社會整合體系。以村民自治推行為主要內(nèi)容的“民主下鄉(xiāng)”，不僅是國家為適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制變動后重建鄉(xiāng)村社會治理機(jī)制的理性選擇，也體現(xiàn)著國家以民主化方式重新整合分散化的農(nóng)民、重構(gòu)國家與農(nóng)民之間聯(lián)系的努力。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《華中師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》
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