走訪基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)，第一感受是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事情真多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部真忙。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在“倒苦水”的同時(shí)，又講不清楚為何會(huì)這樣：“有些困惑也想不通是什么原因。是領(lǐng)導(dǎo)的原因?是政策的原因?是老百姓的原因?還是自己的原因?到底是誰的原因呢?”

要尋找出路，必須找出真問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的問題到底是什么?為此，《決策》采訪了當(dāng)年有過改革實(shí)踐的人士，同時(shí)向基層治理研究專家求教，還認(rèn)真傾聽了兩位鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的心聲。

“看到了病，但抓錯(cuò)了藥”

《決策》：最近這10多年，國家和各級(jí)地方政府在“三農(nóng)”發(fā)展和鄉(xiāng)村治理上出臺(tái)了一系列政策，總的感覺是只解決了部分問題，而且許多新困惑又出現(xiàn)了，這是為什么?

宋亞平：這些年出臺(tái)的解決農(nóng)村問題的政策，盡管每一項(xiàng)政策都有效，卻是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，是按下葫蘆浮起瓢。我認(rèn)為，現(xiàn)在對(duì)“三農(nóng)”問題是看到了病，但抓錯(cuò)了藥。

這些年主要是在生產(chǎn)力上吃藥，政策指向是提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。但實(shí)際上，中國的農(nóng)村問題，更多是表現(xiàn)為生產(chǎn)關(guān)系的問題，叫做“統(tǒng)不足、分有余”，或者是只有分沒有統(tǒng)的問題。在西方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，雖然是土地私有制，他們卻是真正做到了統(tǒng)分結(jié)合，通過農(nóng)協(xié)、農(nóng)會(huì)等社會(huì)組織，為農(nóng)民的生產(chǎn)生活提供服務(wù)，在“統(tǒng)”的方面起著絕好的作用。

觀察中國的農(nóng)村會(huì)發(fā)現(xiàn)，集體經(jīng)濟(jì)長期缺失，甚至債臺(tái)高筑，“村兩委”之所以沒有戰(zhàn)斗力、向心力、凝聚力，是因?yàn)楸澈鬀]有經(jīng)濟(jì)能力做支撐，沒法給老百姓辦實(shí)事。而且，在制度安排上，缺乏讓農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)大發(fā)展的空間。目前的狀況是，修路挖塘、贍養(yǎng)孤寡老人等，都需要向上級(jí)爭取，但是縣級(jí)哪里能管到方方面面?所以，還是要依靠基層的鄉(xiāng)村組織來解決這些公共服務(wù)所不能及的事情。

具體的做法，一是把農(nóng)民組織起來，不能再一盤散沙，而且現(xiàn)在完全具備條件，通過各種經(jīng)濟(jì)合作組織把農(nóng)民組織起來。二是發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，只有集體經(jīng)濟(jì)重新壯大了，“村兩委”的向心力、凝聚力和骨干作用才能發(fā)揮出來。三是盡快建立健全社會(huì)服務(wù)體系，通過這個(gè)體系提供實(shí)事求是的、靠譜的服務(wù)，把千家萬戶分散的老百姓?qǐng)F(tuán)結(jié)起來。

《決策》：除了政策層面，當(dāng)前基層治理困境背后還有哪些原因?

吳理財(cái)：基層治理還面臨一個(gè)社會(huì)轉(zhuǎn)型和文化轉(zhuǎn)型的問題。現(xiàn)在到農(nóng)村去，最突出的感覺是農(nóng)村的人氣不足、空心化等問題，這也只是表面現(xiàn)象，最核心的是社會(huì)結(jié)構(gòu)的改變，主要是整個(gè)鄉(xiāng)村的社會(huì)結(jié)構(gòu)個(gè)體化，村莊共同體已經(jīng)解體了。舉個(gè)例子，現(xiàn)在農(nóng)村里面老人的狀況是最讓人擔(dān)憂的，為什么?過去村莊里面互幫互助，兒女不孝的話，輿論壓力很大。但是現(xiàn)在基本上都不管了，覺得這是別人家的事，輿論起不了作用，這就導(dǎo)致農(nóng)村老人的狀況越來越惡劣。

還有一個(gè)問題是，基層政府與老百姓的聯(lián)系不再緊密，現(xiàn)在農(nóng)民對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，除了要辦結(jié)婚證、準(zhǔn)生證等各種必需的證明外，基本上不需要到政府去，也不需要跟鄉(xiāng)村干部建立什么聯(lián)系。而且，村民對(duì)村委會(huì)換屆選舉也沒有以前那么關(guān)心了，基本上是不關(guān)心誰在當(dāng)村委會(huì)主任的，因?yàn)榍鄩涯甓际窃诔鞘欣飫?wù)工，跟村里沒什么利益關(guān)聯(lián)，也不可能為了投票回家一趟。老百姓越來越不關(guān)心公共事務(wù)，所以現(xiàn)在農(nóng)村的公共建設(shè)很難搞起來。

社會(huì)化服務(wù)怎樣借力

《決策》：當(dāng)前的社會(huì)化服務(wù)有哪些抓手?中央今年專門發(fā)文部署供銷社綜合改革，背后有什么深意?

宋亞平：今年3月，中央出臺(tái)了11號(hào)文件，是《關(guān)于深化供銷合作社綜合改革的決定》，希望以供銷合作社改革來牽頭，打造一個(gè)為三農(nóng)服務(wù)的生力軍和綜合平臺(tái)。現(xiàn)在縣以下基本上都沒有供銷社組織了，因?yàn)樵诟母镞^程中，錯(cuò)誤地把供銷社當(dāng)成國有企業(yè)改掉了?，F(xiàn)在是想回歸為農(nóng)服務(wù)的組織，還能代理一部分政府的職能，畢竟不是所有服務(wù)都可以完全市場(chǎng)化的。

這次將是脫胎換骨的改革，不然的話適應(yīng)不了發(fā)展的要求。中央的意圖很明確，就是將其打造成為三農(nóng)服務(wù)的綜合平臺(tái)和新力量，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)業(yè)的繁榮、農(nóng)民的富裕和農(nóng)村的進(jìn)步。

對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的未來，我認(rèn)為有三條路，一是撤銷，二是加強(qiáng)，三是撤銷一部分、加強(qiáng)一部分。經(jīng)過這10年的變化，我認(rèn)為很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以變成縣政府的派出機(jī)構(gòu)，不能再原封不動(dòng)的做成一個(gè)強(qiáng)大的政府。在職能上，主要是以提供農(nóng)村社會(huì)公共服務(wù)為主，變成一個(gè)服務(wù)組織。社會(huì)化服務(wù)建設(shè)對(duì)解決中國“三農(nóng)”問題乃至基層治理具有關(guān)鍵性的作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為縣政府的派出機(jī)構(gòu)后，可以正確的引導(dǎo)和協(xié)調(diào)社會(huì)化服務(wù)組織建設(shè)。

《決策》：基層干部反映，現(xiàn)在的基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成了無限責(zé)任政府，什么事情都要管，什么都要負(fù)責(zé)任，工作很苦很累，如何破解這個(gè)難題?

徐勇：過去我們重視的是政府的力量，一直依靠的也是這種力量，比如政府資源、招商引資，但是大量民間的力量被忽視掉了?；鶎又卫韮H僅靠外力是不夠的，怎樣激活內(nèi)力、激活民力才是關(guān)鍵，因?yàn)閲τ邢?，民力無窮，隱藏在民眾中的力量是無窮的。這種力量不僅僅是錢，有些事情光靠錢是解決不了的，比如說社會(huì)矛盾調(diào)解，能靠錢解決嗎?過去的一種錯(cuò)誤思維就是什么都用錢解決，有些事情越用錢，矛盾越多，這就需要把眼睛往下看，在民間找到解決問題的力量。

我最近調(diào)研剛?cè)チ艘粋€(gè)村，是村組合并后的6000人大村，只有6個(gè)干部，一個(gè)干部管一千人，管得過來嗎?這6個(gè)人要完成上級(jí)任務(wù)都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，他們哪還有精力去處理本村的事務(wù)?所以必須讓農(nóng)民，自己來處理自己的一些事情?，F(xiàn)在一個(gè)很重要的變化就是把村民自治的單元下沉，下沉到村組，化小自治單元，這是近幾年非常積極的一個(gè)變化，2014年、2015年的中央一號(hào)文件都提出要下沉自治單元，現(xiàn)在國家的試點(diǎn)在廣東清遠(yuǎn)和湖北秭歸，我都去看過，做得非常好。

劉瓊：橫溝橋鎮(zhèn)在發(fā)揮社會(huì)力量方面，成立了各種志愿者隊(duì)伍，我們按照功能將現(xiàn)有的志愿者進(jìn)行分類，組成不同的隊(duì)，有針對(duì)留守老人的，有針對(duì)留守兒童的，通過他們的力量來部分地解決這些社會(huì)問題。民政救助完全依靠政府是很難的，所以也采取了一些非政府的渠道，比如有兩個(gè)比較貧困偏遠(yuǎn)的村，積極引導(dǎo)在外面的企業(yè)家來進(jìn)行社會(huì)救助，還發(fā)揮農(nóng)村能人的作用，發(fā)動(dòng)企業(yè)成立基金。我們有個(gè)嘉源基金，每年10萬，主要是助學(xué)，對(duì)家庭有變故的學(xué)生進(jìn)行照顧，把他們納入基金里。依托這個(gè)基金，有效解決了義務(wù)教育輟學(xué)問題，以及家庭變故學(xué)生上大學(xué)的問題。廣泛利用各類社會(huì)資源，是橫溝橋鎮(zhèn)在救助機(jī)制上的創(chuàng)新舉措。

公共服務(wù)得失之辨

《決策》：過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革主要是做減法，減人減事減支，經(jīng)過10年來的演變發(fā)現(xiàn)，這已經(jīng)影響到公共服務(wù)的供給能力，對(duì)于這個(gè)得失您怎么看?

徐勇：任何一項(xiàng)改革，都需要經(jīng)過一段時(shí)間的檢驗(yàn)后才能看到真正的效果，10年前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革，有一個(gè)意想不到的后果是原來那些為農(nóng)村提供公共服務(wù)的人員減掉了。農(nóng)業(yè)稅全免后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的功能定位發(fā)生變化，過去是管理人員多，服務(wù)人員少，現(xiàn)在是管理的比例越來越小，服務(wù)的功能會(huì)越來越多，該有的公共服務(wù)人員還是要有。所以回過頭來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革應(yīng)該有減有加：減少從事管理的，增加公共服務(wù)的，重在轉(zhuǎn)變職能，而不應(yīng)是著重于減人。從這10年來的地方改革實(shí)踐來看，應(yīng)是強(qiáng)化服務(wù)、弱化管理，大多數(shù)地方還是選擇了走職能轉(zhuǎn)變的改革思路。

《決策》：從10年前的改革到現(xiàn)在，圍繞“七站八所”一直存在爭論，這些機(jī)構(gòu)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)中究竟應(yīng)該發(fā)揮怎樣的作用?

賀雪峰：“七站八所”不能完全推向市場(chǎng)，否則加強(qiáng)基層的社會(huì)化服務(wù)建設(shè)就沒有了抓手。從改革的實(shí)際操作來看，湖北的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”是推向市場(chǎng)了，但也帶來了較為嚴(yán)重的結(jié)果，一是這么多年沒有新人進(jìn)去;二是應(yīng)該有的公共服務(wù)被削弱了，像原來的城建所沒有了之后，又逢鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展最快的時(shí)期，于是亂搭亂建的情況就非常普遍。這樣造成的一種局面是，如果縣級(jí)政府公共服務(wù)提供不到位的話，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共服務(wù)就更是空話了。

而且，有些公共服務(wù)是不能市場(chǎng)化的，比如水利。調(diào)研中有個(gè)縣的干部跟我說，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾萬畝土地，僅僅熟悉水文情況，至少需要三年以上，一個(gè)外面的新人進(jìn)來后，需要三年來熟悉情況，如果按照“以錢養(yǎng)事”，這三年他就是零收入，因?yàn)樗咎峁┎涣朔?wù)。因?yàn)椤叭r(nóng)”服務(wù)的差異性、地域性太大，當(dāng)?shù)氐耐寥?、水文、氣候、耕地分布和種植結(jié)構(gòu)，甚至當(dāng)?shù)厝说拿耧L(fēng)，都與外面不一樣，只有在那個(gè)地方長期摸爬滾打才能搞清楚。這種專門化的知識(shí)就適合這個(gè)地方用，別的地方用不了。概括起來說，服務(wù)的通用性越好，越可以市場(chǎng)化;通用性越差，越?jīng)]辦法市場(chǎng)化，因此農(nóng)村公共服務(wù)不能一刀切的完全市場(chǎng)化。

《決策》：當(dāng)前，農(nóng)村的公共建設(shè)和公共服務(wù)有哪些值得關(guān)注的新動(dòng)向?合作社能否替代政府提供一部分公共服務(wù)?作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，您有哪些建議?

徐勝利：合作社應(yīng)該說承擔(dān)了一部分公共服務(wù)的功能，但合作社更多時(shí)候只是發(fā)揮牽頭人的作用，一是合作社本身缺乏相關(guān)的技術(shù)人員，二是合作社都有各自不同的定位，服務(wù)也僅限于他們經(jīng)營的那塊來合作，其他社會(huì)化的功能還是合不到一起，遇到困難和問題后首先還是找政府。從實(shí)際效果來看，政府服務(wù)的功能還是要大于合作社的功能。政府依舊是全方位提供服務(wù)，不管是合作社的，還是個(gè)體農(nóng)戶，政府都在提供服務(wù)。

從現(xiàn)實(shí)情況來看，對(duì)于政府財(cái)力不強(qiáng)，民間資源也不充沛的地方來說，公共服務(wù)的壓力會(huì)很大。因此我們有一個(gè)設(shè)想，能否通過頂層設(shè)計(jì)，把涉農(nóng)補(bǔ)貼的財(cái)政體制轉(zhuǎn)換一下，把給農(nóng)民的各種補(bǔ)貼進(jìn)行整合，而不是撒胡椒面。在澗溪鎮(zhèn)，每年發(fā)放的各種涉農(nóng)補(bǔ)貼有3000多萬元，如果按照“三三制”，每年鄉(xiāng)鎮(zhèn)能支配1000萬元，就能解決很多事情。1000萬元集中力量辦大事，可以用于農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，用于解決群眾反映比較多而每個(gè)村單獨(dú)做不了的事情，群眾得到的還是實(shí)惠。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：決策網(wǎng)

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