隨著鄉(xiāng)村振興的全面推進(jìn)，提得比較多的是治理重心下沉的問(wèn)題。關(guān)注農(nóng)村、關(guān)心基層，治理重心就要下沉，以提升基層的治理能力，于是大量機(jī)構(gòu)、編制、人員、資源、職數(shù)、政策等都下沉了。新一輪機(jī)構(gòu)改革就在這個(gè)指導(dǎo)下進(jìn)行的。下沉賦權(quán)能否簡(jiǎn)約高效，我覺(jué)得從基層執(zhí)法成效層面來(lái)看是沒(méi)有做到的，很多機(jī)構(gòu)也沒(méi)有做到精簡(jiǎn)高效，甚至比以前更加冗余膨脹了。

2021年中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系、治理能力現(xiàn)代化建設(shè)提出了新一輪機(jī)構(gòu)改革的精神，除黨中央明確要求實(shí)體派駐的機(jī)構(gòu)外，縣直部門設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)原則上實(shí)行屬地管理，即全部得下沉，從黨務(wù)、財(cái)務(wù)、人員管理都要下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)去。

從調(diào)查來(lái)看，新一輪機(jī)構(gòu)改革的思路包括兩個(gè)方面：一是整合所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)現(xiàn)有的資源，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)精減，實(shí)踐中確實(shí)實(shí)現(xiàn)了在形式上機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)。一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)，比如說(shuō)湖北省4+N的模式，幾辦幾中心，跟上面部門都沒(méi)有一一對(duì)應(yīng)。在發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在湖北一些重要鄉(xiāng)鎮(zhèn)和蘇州張家港這樣很重要的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，產(chǎn)值都是幾十個(gè)億、幾百億的，發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般設(shè)幾局幾室?guī)字行模簿褪前堰^(guò)去的站辦所變成局。二是強(qiáng)化屬地管理，把所有機(jī)構(gòu)下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，尤其是執(zhí)法機(jī)構(gòu)和有審批權(quán)、執(zhí)法的，還有一些職能比較強(qiáng)的都下沉來(lái)充實(shí)基層。

調(diào)查中，有的地方正在進(jìn)行執(zhí)法權(quán)下沉改革，有的地方改了正在運(yùn)行，存在這樣一些問(wèn)題和現(xiàn)象。一是職能部門普遍不愿意改革。以前，部門能夠調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)七站八所，現(xiàn)在部門已經(jīng)調(diào)動(dòng)不了，因?yàn)椴粚儆谒牧?，調(diào)動(dòng)不了使它沒(méi)有積極性對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)各個(gè)隊(duì)伍進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)和指導(dǎo)，也削弱了相應(yīng)的履職和執(zhí)法監(jiān)管。

另外，基層干部普遍不愿意下到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。過(guò)去這些派出機(jī)構(gòu)的工作人員雖然在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，但是他們屬于部門管，理論上可以在不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)動(dòng)，也可以調(diào)到縣城去，他們有這個(gè)期待；現(xiàn)在這些事業(yè)編人員屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)之后，就永遠(yuǎn)都離不開(kāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)了，所以他們就不愿意。所以，人員調(diào)動(dòng)、人員安置是新一輪機(jī)構(gòu)改革當(dāng)中要解決的大問(wèn)題。

當(dāng)然，最主要的問(wèn)題是機(jī)構(gòu)膨脹，運(yùn)行成本高昂，與改革原先的設(shè)想剛好相反。第一個(gè)是機(jī)構(gòu)膨脹，改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的層次復(fù)雜化，尤其是把站辦所改成局之后，每一個(gè)局下面還設(shè)各種對(duì)應(yīng)的條線。以前的站辦所就是一兩個(gè)人，或者沒(méi)有人，或者是兼職的任，現(xiàn)在設(shè)了局之后，局下面還有辦公室，跟辦公室并列的還有大量條線。我們?cè)趶埣腋勰县S鎮(zhèn)調(diào)查，全鎮(zhèn)有46個(gè)條線，每個(gè)條線都要有人負(fù)責(zé)，而且不是一個(gè)人，每個(gè)條線有兩三個(gè)人來(lái)負(fù)責(zé)。實(shí)際上，改革并沒(méi)有縮減機(jī)構(gòu)、編制，反而是使它更加膨脹，層級(jí)更加復(fù)雜。過(guò)去鄉(xiāng)鎮(zhèn)的層次就是從黨委書記到分管副職再到下面工作人員，設(shè)辦公室之后，辦公室里面還有幾個(gè)層級(jí)，特別的復(fù)雜。

過(guò)去在縣城的城管局政策法規(guī)股只有兩三個(gè)人審理全縣的執(zhí)法案件，后勤股只有兩三個(gè)人負(fù)責(zé)全縣幾百名執(zhí)法人員的后勤工作；現(xiàn)在全部下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)之后，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都得設(shè)政策法規(guī)股或者后勤股，整個(gè)人員就膨脹了，進(jìn)一步擴(kuò)大了各種職能。

2021年之前，我們調(diào)查南豐鎮(zhèn)有27個(gè)協(xié)管員負(fù)責(zé)全鎮(zhèn)的市容市貌；2021年成立城管下沉之后，市容市貌管理就包給了第三方，這27個(gè)人就分成了監(jiān)督組、執(zhí)法組、輔助組、機(jī)動(dòng)組、內(nèi)勤組，機(jī)構(gòu)就復(fù)雜了，原來(lái)由協(xié)管員干的工作現(xiàn)在就變成了監(jiān)督配合考核第三方了，第三方還要另外出錢。過(guò)去自己干的，現(xiàn)在變成了第三方干了，而且內(nèi)部機(jī)構(gòu)很復(fù)雜，要運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，成本就特別高，財(cái)政負(fù)擔(dān)比較重。我們?cè)诤闭{(diào)研的時(shí)候，省一級(jí)很奇怪，編制部門不算經(jīng)濟(jì)賬，只管機(jī)構(gòu)編制改革。我們給他們算了之后他們才很驚訝，因?yàn)槊吭黾右粋€(gè)事業(yè)編，光人員工資每年就要增加十萬(wàn)塊錢。比如在鄉(xiāng)鎮(zhèn)增加一個(gè)執(zhí)法局的話，7個(gè)編制要70萬(wàn)元的人頭經(jīng)費(fèi)。

第三個(gè)是執(zhí)法權(quán)下沉基本上沒(méi)有效果，執(zhí)法規(guī)模不足、行權(quán)率低。即是說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有執(zhí)法事項(xiàng)給執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法。張家港這樣的發(fā)達(dá)區(qū)縣都沒(méi)有執(zhí)法事項(xiàng)了，鳳凰鎮(zhèn)和唐橋鎮(zhèn)是張家港兩個(gè)最發(fā)達(dá)的鎮(zhèn)之一，行權(quán)率也只有5%和3%。審批權(quán)基本上也不需要。案件沒(méi)有規(guī)模，行權(quán)率特別低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)城管局的人干什么去了呢？去監(jiān)督垃圾分類去了。

并且執(zhí)法權(quán)一旦下沉了，就要執(zhí)法，這勢(shì)必破壞原來(lái)的執(zhí)法生態(tài)。從調(diào)查來(lái)看，縣鄉(xiāng)有兩個(gè)執(zhí)法生態(tài)，一是社會(huì)生態(tài)，二是履職生態(tài)?；鶎由鐣?huì)都是熟人社會(huì)，而不是法制社會(huì)，許多事情需要通過(guò)管理來(lái)解決，也就是通過(guò)做群眾工作來(lái)解決?，F(xiàn)在執(zhí)法權(quán)下沉了，有了案件就得執(zhí)法了，如果不執(zhí)法會(huì)被說(shuō)成是沒(méi)有行使權(quán)力，但是一旦執(zhí)法就很容易破壞的政府與村民、與基層社會(huì)的關(guān)系。還有履職生態(tài)的問(wèn)題，過(guò)去部門內(nèi)部的協(xié)作、多部門的合作，以及執(zhí)法部門與執(zhí)法對(duì)象之間，經(jīng)過(guò)多少年的博弈和磨合，已經(jīng)達(dá)成了一種均衡。比如，執(zhí)法部門去執(zhí)法的時(shí)候，執(zhí)法對(duì)象很配合。而等到下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)之后，整個(gè)執(zhí)法履職生態(tài)被破壞了，又得重新博弈和磨合若干年之后再形成博弈均衡，所以現(xiàn)在出現(xiàn)了非常多的機(jī)制體制不順暢的問(wèn)題，包括部門聯(lián)動(dòng)的問(wèn)題非常多。

總結(jié)起來(lái)，我覺(jué)得這次機(jī)構(gòu)改革重心下沉有幾個(gè)誤區(qū)：一是改革的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。覺(jué)得基層重心下沉一定就是把機(jī)構(gòu)人員都下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，甚至下沉到村里面，張家港有一個(gè)村也下沉了城管隊(duì)伍。事實(shí)上現(xiàn)在的鄉(xiāng)村社會(huì)，包括像東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，整個(gè)社會(huì)已經(jīng)高度規(guī)則化、簡(jiǎn)單化了，村里人都很少了，多是老弱病殘，相互之間沒(méi)有多少事情了，還治理什么呢？還要配備一個(gè)高度復(fù)雜的治理體系，這些人下沉了能干什么呢？只能是進(jìn)行內(nèi)部空轉(zhuǎn)、內(nèi)部消耗了。張家港這樣的地方都沒(méi)有事情可做了，中西部更加是這樣。所以，要重新討論治理重心下沉到什么地方的問(wèn)題。二是理論誤區(qū)。認(rèn)為基層治理能力的提升就是要擴(kuò)張?bào)w制、賦予權(quán)力，但是它的悖論是體制擴(kuò)張了、權(quán)力有了，治理能力卻沒(méi)有提升。普遍認(rèn)為只要給基層權(quán)力、人、錢，基層治理能力就提升了，這是最大的理論誤區(qū)。三是改革方式誤區(qū)。整個(gè)機(jī)構(gòu)改革，只談機(jī)制改革，而沒(méi)有意識(shí)到其實(shí)還有機(jī)制創(chuàng)新，尤其是在縣鄉(xiāng)兩級(jí)機(jī)制創(chuàng)新是最重要的。普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為治理重心下沉就是體制下沉，也就是機(jī)構(gòu)、人員、編制、政策這些都下去，而沒(méi)有意識(shí)到通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新也可以實(shí)現(xiàn)下沉，比如像北京的街鄉(xiāng)吹哨部門報(bào)到，街鄉(xiāng)通過(guò)吹哨這種機(jī)制把在有事的時(shí)候把部門的人吹下去，沒(méi)事的時(shí)候部門的執(zhí)法人員還在縣一級(jí)。但是整個(gè)機(jī)構(gòu)改革的方式就是只談體制，而不談機(jī)制。

討論治理重心要不要下沉、怎么下沉的問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上是討論鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能的定位問(wèn)題。以前我一直覺(jué)得東部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)非常復(fù)雜，應(yīng)該是事情很多的，這幾年我在廣東和浙江、江蘇這些地方調(diào)查，發(fā)現(xiàn)隨著農(nóng)村人口大量進(jìn)城，尤其是子女教育進(jìn)城，農(nóng)村大量的青壯年都出去了；過(guò)去浙江很多老板還留在村里，現(xiàn)在跑到縣城、地市和省會(huì)城市了，農(nóng)村人都沒(méi)有了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能就不是復(fù)雜的功能了，而是很簡(jiǎn)約的了。簡(jiǎn)約的治理體制就可以把鄉(xiāng)鎮(zhèn)很多事情做好?，F(xiàn)在農(nóng)村兩個(gè)治理事務(wù)最重要，都跟老人相關(guān)，也就是把老人的養(yǎng)老搞好和老人種地搞方便來(lái)就行了。這都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能的一些定位，不是復(fù)雜的治理。未來(lái)中國(guó)農(nóng)村的機(jī)構(gòu)改革當(dāng)中，重點(diǎn)應(yīng)該是職能轉(zhuǎn)變而非機(jī)構(gòu)下沉；現(xiàn)在大量的治理事務(wù)其實(shí)都是多余的，變成了空轉(zhuǎn)。治理事務(wù)多了，所以人員也多了，其實(shí)剛好搞反了，是要減少這些事情，不是讓機(jī)構(gòu)下沉?，F(xiàn)在的基層應(yīng)該是簡(jiǎn)約治理，而不是復(fù)雜治理。

未來(lái)縣域機(jī)構(gòu)改革更多的是變機(jī)制，而不是變體制?，F(xiàn)在我們所有的思維都是變體制思維，編制機(jī)構(gòu)這條線的思考方式就是變體制。從審批權(quán)下沉和執(zhí)法權(quán)下沉來(lái)看，履職的基本單位在縣一級(jí)才有規(guī)模、有效率，鄉(xiāng)鎮(zhèn)鄉(xiāng)村兩級(jí)基本上沒(méi)有事情。也就是我們的履職的單位在縣一級(jí)，而不在鄉(xiāng)村，也因此我們治理重心下沉應(yīng)該是到縣一級(jí)，而不是鄉(xiāng)村兩級(jí)。       

（作者系中國(guó)農(nóng)村發(fā)展學(xué)會(huì)鄉(xiāng)村治理專委會(huì)副主任委員、武漢大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心教授；來(lái)源:《中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2024年3期）

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