農(nóng)業(yè)在世界各國經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，同時由于自然風險與市場風險并存，農(nóng)業(yè)也表現(xiàn)出嚴重的弱質(zhì)性，依靠其自身力量實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展在現(xiàn)階段并不可能，這決定了農(nóng)業(yè)必須受到保護與支持。受目前農(nóng)業(yè)發(fā)展水平所限，社會力量還不能擔此重任，來自國家層面的財政支持成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要保障。

　　●美國獨立后至19世紀60年代：構(gòu)建農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施

　　美國早期農(nóng)業(yè)并不發(fā)達，處于手工勞作和畜力勞作為主要生產(chǎn)方式的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)階段。這一時期，政府將公有土地公開低價拍賣給私人耕作，推進西部農(nóng)業(yè)開發(fā)。此后，為加快土地私有化進程，地塊出售規(guī)模和土地售價均逐步降低，而且購買者被允許有較長的支付期限。另外，政府還開始支持交通運輸?shù)绒r(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以輔助扶持為主，政府或?qū)碛械耐恋刭浻梃F路公司，鼓勵鐵路公司積極參與鐵路建設(shè)；或給予直接的資金援助；或給予私人投資農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施以減免稅收優(yōu)惠；或給予貸款等以募集農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)資金。

　　●19世紀60年代至20世紀30年代：著力支持農(nóng)業(yè)科研與教育

　　為迅速吸引足夠的拓荒者發(fā)展農(nóng)業(yè)，政府開始向拓荒者贈送土地。1862年《宅地法》規(guī)定，移民以10美元便可占用160英畝（1英畝≈0.405hm2)荒地，耕作滿5年后即歸私人所有。此后美國相繼通過6部類似立法。這一時期，農(nóng)民生產(chǎn)積極性高漲，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力得到高速發(fā)展。國家財政對農(nóng)業(yè)的支持重點開始調(diào)轉(zhuǎn)至推動農(nóng)業(yè)技術(shù)進步上來，如大力支持農(nóng)業(yè)教育與科研、農(nóng)業(yè)技術(shù)開發(fā)與推廣。1862年《莫里爾贈地法》規(guī)定，各州可以將聯(lián)邦政府贈予的土地出售，用以建立州贈地大學或者農(nóng)學院，開啟了美國政府建立和完善農(nóng)業(yè)教育的工作，推動了農(nóng)業(yè)教育、科研體系的發(fā)展。1875年威斯康星大學建立了美國第一個農(nóng)業(yè)試驗站，至1886年各州成立了12個農(nóng)業(yè)試驗站。1887年國會通過的《農(nóng)業(yè)試驗站法》規(guī)定，各州必須在贈地學院下成立1個農(nóng)業(yè)試驗站，專門負責研究服務(wù)于當?shù)剞r(nóng)業(yè)的科學技術(shù)和成果示范，聯(lián)邦政府每年資助1.5萬美元。在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，財政支持也轉(zhuǎn)移至農(nóng)業(yè)灌溉基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，且仍以輔助支持手段為主，由各州政府通過出售聯(lián)邦政府分配的公有土地，獲得州政府灌溉基金，來對農(nóng)業(yè)灌溉基礎(chǔ)設(shè)施進行資金支持。

　　30年代的經(jīng)濟危機中，美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨著嚴重的過剩危機，農(nóng)產(chǎn)品價格劇烈下跌，農(nóng)場主收入銳減，甚至破產(chǎn)。為此，1930年國會通過《關(guān)稅法案》，將美國貨物進口關(guān)稅提高，甚至到歷史最高水平，以保護國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場。緊接著，奉行凱恩斯國家干預(yù)思想的羅斯福政府于1933年實施《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》，第一次實施了農(nóng)產(chǎn)品價格支持和種植面積削減計劃，使農(nóng)產(chǎn)品供需達到平衡，價格得以提高，保證了農(nóng)場主相對穩(wěn)定的收入。這標志著美國開始實施農(nóng)業(yè)補貼政策，用以直接干預(yù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

　　●20世紀40～80年代：強化政府支持

　　第二次世界大戰(zhàn)后，各國對美國農(nóng)產(chǎn)品的需求提高，美國農(nóng)產(chǎn)品出口恢復。1948年《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定，美國農(nóng)產(chǎn)品價格逐漸由市場決定，傾向?qū)嵭徐`活的價格支持，試圖改革美國農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策。但緊接著1949年《農(nóng)業(yè)法》又重新修訂為強化主要農(nóng)產(chǎn)品的價格支持，并擴大支持范圍。經(jīng)過各利益集團之間多年的“拉鋸式”爭論，最后形成折中：

　　在對外貿(mào)易方面，美國于1948年推行歐洲復興計劃，極大地推動了美國農(nóng)產(chǎn)品的出口。1954年國會通過《農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易與發(fā)展法案》，將糧食援助行動制度化，使糧食援助成為美國剩余農(nóng)產(chǎn)品處理的主要途徑，這是該階段美國財政支農(nóng)的一大特點，以這種方式出口的農(nóng)產(chǎn)品也享受了國家出口補貼。在農(nóng)業(yè)科研、服務(wù)上，政府以補貼形式加強了對農(nóng)業(yè)科研與推廣、農(nóng)作物保險、農(nóng)場經(jīng)營建設(shè)貸款、運輸系統(tǒng)建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品檢查的資金支持。

　　伴隨著農(nóng)業(yè)的開發(fā)，美國土地資源遭到破壞，氣候異常，政府開始調(diào)整財政政策以保護土壤。20世紀50年代聯(lián)邦政府開始土地銀行計劃，通過繳納相當于土地10年所產(chǎn)價值的租金，承租5～10年的土地，以達成休耕、退耕。1960年政府大約承租了2800萬英畝農(nóng)田。

　　●20世紀90年代：注重市場導向

　　在貿(mào)易自由化、聯(lián)邦政府財政壓力沉重的背景下，1996年克林頓政府通過了《農(nóng)業(yè)完善和改革法》，規(guī)定到2002年完全取消向農(nóng)戶提供農(nóng)產(chǎn)品價格與收入支持補貼，之前的7年過渡期內(nèi)，農(nóng)戶可以簽訂“彈性生產(chǎn)合同”，獲得政府按平均補貼基準和種植面積支付的彈性生產(chǎn)合同補貼，這是一種不受價格波動影響的現(xiàn)金補貼，實質(zhì)為財政給予農(nóng)戶的直接固定收入支持。該法案還對“備用地保護計劃”進行了修正，農(nóng)場主可以自愿與政府簽訂為期10～15年休耕具有生態(tài)敏感性耕地的合同，并對休耕的土地進行植被綠化，就可獲得相當于休耕土地租金的財政補貼，1個農(nóng)場的補貼額在50～50000美元。法案同時取消了大部分農(nóng)作物的種植面積限制，新的“彈性生產(chǎn)合同”補貼給予農(nóng)戶種植自由，不會影響收入補貼；還取消了農(nóng)場主儲備補貼，只保留400萬噸糧食儲備用于國際人道食品援助，縮減了大量農(nóng)場主儲備補貼。

　　但美國農(nóng)業(yè)這場市場導向的改革在實踐中嚴重受挫。為保證農(nóng)戶收入與農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定，美國于1998～2000年連續(xù)3年出臺直接補貼的臨時法案，1996～2001年美國農(nóng)產(chǎn)品計劃年均實際支出160億美元。

　　●2002年至今：強化財政對農(nóng)業(yè)的支持

　　世紀之交，美國經(jīng)濟陷入低谷，為帶動農(nóng)業(yè)經(jīng)濟走出衰退，刺激農(nóng)產(chǎn)品出口增加，穩(wěn)定農(nóng)民收入，美國開始擴張性財政支農(nóng)政策，強化農(nóng)業(yè)支持。2002年美國頒布《農(nóng)場安全與農(nóng)村投資法案》以固定直接支付（按基期種植面積與產(chǎn)量計算）取締彈性生產(chǎn)合同補貼，并將大豆、花生和其他油料作物包含進來，還提高了直接支付率。

　　2008年《食品、保護和能源法》出臺，延續(xù)了2002年農(nóng)業(yè)法案對農(nóng)業(yè)支持的基本思想，強化政府對農(nóng)業(yè)的支持。設(shè)立了平均作物收入選擇計劃，當農(nóng)戶因農(nóng)產(chǎn)品價格下降或者產(chǎn)量下降而導致收入減少時，都能獲得平均作物收入補貼，有效保證農(nóng)戶收入的穩(wěn)定性；以農(nóng)產(chǎn)品5年平均價格的85%作為營銷援助貸款和貸款差額支付的借貸率標準，降低了借貸率的市場扭曲度與不確定性；設(shè)立了新進入農(nóng)戶的直接支付計劃，在其進入農(nóng)業(yè)的第一個5年內(nèi)，可享受正常水平120%的直接支付率與50%的貸款率，貸款還可延期1年，2008年僅此1項預(yù)算補貼就達2.5億美元；2008年農(nóng)業(yè)法案還增設(shè)了加強生態(tài)保護支付項目，完成生態(tài)要求的農(nóng)戶，可獲得正常支付率110%的直接支付率，這一項目當年度預(yù)算為5000萬美元。另外，政府對高速鐵路、高速公路、多目標水利設(shè)施、電力等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施進行升級建設(shè)，對農(nóng)村寬帶、電信的資金支持力度也大為加強。如2009年對農(nóng)村寬帶計劃支持29.3億美元，對互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)援助10億美元，對電信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)13億美元等。

　　2012年《農(nóng)業(yè)改革、食品和就業(yè)法案》出臺，形成2013～2017年美國農(nóng)業(yè)政策基本框架。法案建立了農(nóng)業(yè)收入風險保障計劃（ARC)，當作物收入低于近5年平均水平的89%時，該計劃將提供不超過近5年平均水平10%的補貼，補貼最高限額為5萬美元；取消了直接支付、反周期支付、平均作物收入計劃；擴大了作物保險項目的覆蓋范圍；增加了乳制品利潤保護計劃與市場穩(wěn)定計劃；科研與園藝項目、生物能源項目支持資金增加；在營養(yǎng)項目中規(guī)范了食品零售商行為。這次法案仍以保障農(nóng)場主收入為核心，關(guān)注財政支農(nóng)政策的針對性，高位的農(nóng)產(chǎn)品價格為財政預(yù)算的縮減提供了空間。

　　美國2014年農(nóng)業(yè)法案出臺，超越了一直以來以高補貼為主的財政支農(nóng)思路，逐步放棄政府對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品市場的直接干預(yù)，支農(nóng)手段逐漸趨向于市場化，市場配置資源的基礎(chǔ)作用和政府的支農(nóng)力度同時得到加強。該法案取消了年均耗資50億美元的直接支付，保留營銷援助貸款項目，新設(shè)立了2個項目——價格損失保障（PLC，反周期補貼的調(diào)整形式）和農(nóng)業(yè)風險保障（ARC，平均作物選擇補貼的升級模式），生產(chǎn)者在作物播種前可以在二者之間做出選擇；新法案進一步完善了保險政策，擴大農(nóng)業(yè)保險項目覆蓋范圍和補貼額度，以突出農(nóng)業(yè)保險在防范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風險中的作用；合理調(diào)整資源保護項目，具體有休耕儲備計劃、資源保護管理項目、區(qū)域資源保護合作項目等，注重靈活性與責任感；強化營養(yǎng)項目，為低收入家庭提供營養(yǎng)援助項目；增加農(nóng)業(yè)科研、推廣項目資金，對于非營利性的研究與科技轉(zhuǎn)化項目，財政安排了2億美元授權(quán)，為食物和農(nóng)業(yè)法律研究安排了每年500萬美元授權(quán)?！　　　　　　　　　　　　?

　　中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：東方城鄉(xiāng)報 2016年5月18日

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