——一個多案例的比較研究

摘　要:協(xié)商治理是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的農(nóng)村基層治理的重要模式，對其運行機制及影響因素的研究具有重要的理論和政策意義。本文基于農(nóng)民主體性視角，構(gòu)建“協(xié)商議題—協(xié)商策略—協(xié)商效果”的關(guān)聯(lián)性分析框架，以安徽省滁州市T縣三個村莊的典型個案為例，通過案例比較方法，研究鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村基層協(xié)商治理的運行機制及其影響因素。研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村基層協(xié)商治理的運行機制是：黨委引領(lǐng)下的協(xié)商平臺作為組織基礎(chǔ)；“外源—內(nèi)響應(yīng)有效—溫和”模式的協(xié)商議題設(shè)置；協(xié)商策略與協(xié)商議題不斷相互匹配的協(xié)商過程。整體看來，農(nóng)村基層協(xié)商治理模式具有較好的治理效果。而協(xié)商議題特征、協(xié)商策略運用以及策略—議題匹配性三方面因素顯著影響農(nóng)村基層協(xié)商治理效果。

關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)村振興；農(nóng)村基層；協(xié)商治理

一、問題提出與文獻回顧

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡恼吣繕?biāo)需要政府、市場和社會多元主體的共同參與。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施促進資源和資本進入鄉(xiāng)村，造成農(nóng)村基層結(jié)構(gòu)和利益格局的重塑，鄉(xiāng)村治理將面臨更為復(fù)雜的利益分化和利益訴求。協(xié)商治理作為一種能夠有效化解沖突、凝聚共識的新的公共治理范式[1]，將在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施中發(fā)揮重要作用?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》提出“穩(wěn)步推進基層協(xié)商”?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》和《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》強調(diào)建立多層次基層協(xié)商格局。

在推進鄉(xiāng)村振興的背景下，中央在政策和制度層面倡導(dǎo)農(nóng)村基層協(xié)商治理，引發(fā)地方和基層政府積極開展以協(xié)商治理為核心的農(nóng)村基層治理創(chuàng)新。那么在實踐層面上，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村基層協(xié)商治理的運行機制如何？農(nóng)村基層協(xié)商治理的效果受到哪些因素的影響？上述問題的回答對于深化我國基層協(xié)商民主理論與實踐，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體制機制，推進鄉(xiāng)村振興有效實現(xiàn)具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

簡要回顧與本文主題密切相關(guān)的研究，可概括為三個方面：

(1)農(nóng)村基層協(xié)商治理的基本模式。依據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)者們對農(nóng)村基層協(xié)商治理模式進行類型劃分，包括：“協(xié)商共治體系”、“民主協(xié)商議事會”、“分層民主協(xié)商”等[2]；懇談會、“讓民做主”、“協(xié)商民主下基層”[3]；政府主導(dǎo)型和農(nóng)村社區(qū)主導(dǎo)型[4]；“民主懇談會”、“四議兩公開”、“黨員代表議事會”、“聯(lián)戶代表制”、“黨群議事會”、“新村發(fā)展議事會”、烏坎模式[5]；需求—回應(yīng)模式、決策—協(xié)商模式和參與式預(yù)算模式[6]；公共事項決策協(xié)商[7]、村務(wù)民主懇談會等模式[8]；決策性協(xié)商治理、聽證性協(xié)商治理、咨詢性協(xié)商治理、協(xié)調(diào)性協(xié)商治理和評議性協(xié)商治理等。[9]

(2)農(nóng)村基層協(xié)商治理的運行機制。從組織機制來看包括“群眾會+”[10]、“村兩委+鄉(xiāng)賢會”[11]、黨組織領(lǐng)導(dǎo)的鄉(xiāng)賢參事會[12]。從制度基礎(chǔ)上分為制度改良型、制度創(chuàng)新型、制度改良與制度創(chuàng)新混合型，而黨組織起到“元治理”作用[13]。從協(xié)商過程分析，包括公眾對議題的建構(gòu)、媒體對議題的審議、政府對議題的回應(yīng)。[5]從治理體制分析，包括多元主體的有效參與，自治、法治、德治融合的治理體系，以及共建共治共享的治理格局。[14]對不同區(qū)域的總結(jié)，包括層級推進、機制融合、“三委”并行、權(quán)力下沉[15]。從民主技術(shù)來看包括“協(xié)商民意測驗”[16]、“開放空間會議”等[17]。

(3)農(nóng)村基層協(xié)商治理的影響因素。農(nóng)村基層協(xié)商治理受到多維因素影響，包括：內(nèi)部組織能力、外部體制約束以及村民經(jīng)濟理性；[18]主持人制度、代表產(chǎn)生機制、信息先行公開制度、問卷調(diào)查表決的決策制度；[19]鄉(xiāng)村社會分化造成的鄉(xiāng)村場域中協(xié)商理性流失、協(xié)商機構(gòu)碎片、協(xié)商制度失范；[20]制度供給、監(jiān)督問責(zé)、農(nóng)民理性、基層干部協(xié)商民主意識；[21]協(xié)商時域發(fā)展的均衡性、協(xié)商主體參與的平等性、協(xié)商動因啟動的包容性、協(xié)商程序制定的規(guī)范性、協(xié)商結(jié)果達成的共識性；[22]黨的領(lǐng)導(dǎo)、制度化和程序化、民主作為工具(協(xié)商議題的事務(wù)性而非政治性)；[23]農(nóng)民政治素質(zhì)[24]和政治能力[25]；政治效能感和社會網(wǎng)絡(luò)。[26]

上述成果為本文研究提供了基礎(chǔ)，但仍然存在以下有待推進的方面：(1)以往研究多強調(diào)農(nóng)村基層協(xié)商治理中的多元主體，并未強調(diào)鄉(xiāng)村治理場域中農(nóng)民的主體地位和主體利益；(2)以往研究多強調(diào)從宏觀的社會與國家關(guān)系、自治與行政關(guān)系的分析視角，同時也強調(diào)微觀具體的協(xié)商技術(shù)(會議主持、代表選取、民意問卷測量等)的影響，較少強調(diào)對于協(xié)商議題、協(xié)商策略以及協(xié)商結(jié)果等中觀因素的關(guān)注。

基于上述分析，本文將利用基于典型案例的第一手田野調(diào)查資料，運用個案分析和案例比較的實證研究方法，構(gòu)建基于農(nóng)民主體性的“協(xié)商議題—協(xié)商策略—協(xié)商結(jié)果”的本土化分析框架，揭示農(nóng)村基層協(xié)商治理運作機制的黑箱，并分析農(nóng)村基層協(xié)商治理績效的影響因素。

本文主要運用多案例比較的方法對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村基層協(xié)商治理的運行機制進行研究。相比于單案例研究，多案例研究的說服力和推廣性更強，在條件和資源允許的情況下，應(yīng)該盡可能選擇多案例研究設(shè)計，以提高內(nèi)在效度和外在效度。[27]

二、農(nóng)村基層協(xié)商治理的議題、策略及效果

本文中農(nóng)村基層協(xié)商治理指的是，針對于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中農(nóng)村基層的利益矛盾和沖突等議題，公共性治理主體在協(xié)商平臺或組織中，利用多元化的協(xié)商治理策略，通過對話、討論、辯論等協(xié)商機制，在特定的協(xié)商程序和規(guī)則的規(guī)制下，達到形成共識和協(xié)調(diào)分歧的目標(biāo)。

(一)農(nóng)村基層協(xié)商治理的協(xié)商議題

農(nóng)村基層協(xié)商治理議題以矛盾糾紛解決的協(xié)調(diào)性協(xié)商議題為主。而協(xié)商議題的特征對于協(xié)商治理的效果產(chǎn)生關(guān)鍵性影響。郎友興認為議題的選擇問題是協(xié)商成敗的關(guān)鍵因素之一。[23]那么協(xié)商治理議題如何影響協(xié)商治理效果呢？楊守濤、李樂認為基層協(xié)商議程設(shè)置從議題提出、議程響應(yīng)、響應(yīng)狀況、溫和狀況等方面影響協(xié)商治理效果。[28]袁方成、毛斌菁將協(xié)商民主的議題概括為“人”、“事”、“物”三類不同性質(zhì)的事務(wù)。[29]徐明強將基層協(xié)商治理的議題和模式進行劃分，不同的協(xié)商議題對應(yīng)于不同的協(xié)商治理模式和機制。[30]

基于上述研究，我們從農(nóng)民主體地位和主體利益的角度出發(fā)，提煉出農(nóng)村基層協(xié)商議題的兩個關(guān)鍵要素，即議題公共性和利益關(guān)聯(lián)性。公共性是與私人性、個人性、私密性等概念相對而言的，它強調(diào)的是某種事物與公眾、共同體(集體)相關(guān)聯(lián)的一些性質(zhì)。[31]那么協(xié)商議題公共性指的是，所協(xié)商的問題和對象與農(nóng)民群體以及村莊集體的關(guān)聯(lián)狀況，涉及到的農(nóng)民群體越廣泛、與村莊集體利益關(guān)聯(lián)度越高，則說明該協(xié)商議題的公共性越高。利益關(guān)聯(lián)性指的是協(xié)商問題和對象與農(nóng)民個體及私人利益的關(guān)聯(lián)程度，相關(guān)程度越高則利益關(guān)聯(lián)性越高，相關(guān)程度越低則利益關(guān)聯(lián)性越低。在鄉(xiāng)村治理中，關(guān)涉農(nóng)民個體及私人的利益包括獲取收益的正向利益和受到損害的負向利益，那么利益關(guān)聯(lián)性也包括正向利益關(guān)聯(lián)性和負向利益關(guān)聯(lián)性。

基于議題公共性和利益關(guān)聯(lián)性兩個維度可以將協(xié)商議題劃分為四種理想類型，如表1所示。其中A代表議題公共性高且利益關(guān)聯(lián)性高的協(xié)商議題，B代表議題公共性高且利益關(guān)聯(lián)性低的協(xié)商議題，C代表議題公共性低且利益關(guān)聯(lián)性高的協(xié)商議題，而D代表議題公共性低且利益關(guān)聯(lián)性低的協(xié)商議題。其中A、B、C三類協(xié)商議題是農(nóng)村基層協(xié)商治理面臨的主要協(xié)商議題類型；而D類協(xié)商議題由于議題公共性低且利益關(guān)聯(lián)性低，與村莊公共利益和農(nóng)民私人利益的關(guān)聯(lián)程度都不高，依靠利益相關(guān)者的自我治理就能解決，并不會也不需要進入?yún)f(xié)商議程之中。

(二)農(nóng)村基層協(xié)商治理的協(xié)商策略

協(xié)商策略指的是協(xié)商治理過程中公共性治理主體為了化解矛盾、協(xié)調(diào)分歧、均衡利益所主要使用的方法和理由。以往針對于基層協(xié)商治理的微觀層面的實證研究中，較多地強調(diào)協(xié)商治理技術(shù)的影響。西方技術(shù)民主發(fā)展出的公民共識會議、[32]愿景工作坊、[33]協(xié)商民意測驗、[16]開放空間會議[34]等具體協(xié)商治理技術(shù)及其操作被引入國內(nèi)。會議主持人制度、隨機抽樣選出代表的制度、信息先行公開制度、問卷調(diào)查表決的決策制度等操作性和技術(shù)性因素在協(xié)商治理實踐中被強調(diào)。[19]與以上實踐不同，我國農(nóng)村基層普遍性的協(xié)商治理實踐在技術(shù)和操作上尚不能達到一個較為嚴密和完備的狀態(tài)，更多的是基于一種協(xié)商民主理念，在協(xié)商治理組織和平臺中，針對于協(xié)商議題運用相應(yīng)協(xié)商策略，進而達到問題解決的目標(biāo)。因而我們將關(guān)注重點放到協(xié)商治理中的策略選擇，而不是技術(shù)使用。

從理論和實踐層面考量，我們認為農(nóng)村基層協(xié)商治理的策略包括行政化、市場化、情感化和道德化四種主要類型。我們分別從具體做法、依托主體、社會基礎(chǔ)、合法性來源以及實踐邏輯等維度對四種協(xié)商治理策略進行分析。

(1)行政化的協(xié)商策略。在農(nóng)村基層協(xié)商治理中，行政化的協(xié)商策略主要指依托于行政性組織(包括基層政府、村兩委及其成員)依照政策和制度的規(guī)定照章辦事的一種協(xié)商治理方式。行政化策略來源于科層化的行政邏輯在鄉(xiāng)土社會中的延伸，其社會基礎(chǔ)是政府和國家的權(quán)威性。行政化協(xié)商策略的合法性來源于國家的授權(quán)，而鄉(xiāng)土社會及農(nóng)戶基于對政府和國家權(quán)威的認同，進而對行政化協(xié)商策略產(chǎn)生信任和認同。行政化協(xié)商策略在鄉(xiāng)村社會中的實踐邏輯是一種“法”治的邏輯。需要說明，這種邏輯中的“法”是一種廣義和泛指的“法”，指的是國家和政府制定和頒布的政策、規(guī)章、制度以及法律。

(2)市場化協(xié)商策略。市場化的協(xié)商策略指行政性組織(主要是縣、鄉(xiāng)兩級基層政府)依照“市場交易”的邏輯，通過給予被協(xié)商農(nóng)戶額外利益換取矛盾平息和問題解決的一種協(xié)商治理方式。市場化的協(xié)商策略的社會基礎(chǔ)來源于我國政府科層治理體制中的壓力型體制[35]和屬地責(zé)任制。[36]市場化協(xié)商策略的合法性來源于壓力型體制和屬地責(zé)任制中強懲罰性的考核激勵，這種考核倒逼不僅造成了市場化協(xié)商策略，同時也導(dǎo)致基層政府的共謀行為。[37]市場化協(xié)商策略遵循“用利益換穩(wěn)定”的基本原則，是一種市場化的利益交換，因此我們認為其遵循“利”治的邏輯。

(3)情感化的協(xié)商策略。情感化的協(xié)商策略指在農(nóng)村基層協(xié)商治理實踐中，利用被協(xié)商對象的親戚、朋友，通過拉關(guān)系、講情感等具體做法，進而促進協(xié)商目標(biāo)實現(xiàn)的一種協(xié)商治理方式。情感化協(xié)商策略的具體做法是拉關(guān)系、講感情，所依托的主體是與被協(xié)商對象具有情感關(guān)系的親戚、朋友等。情感化協(xié)商策略的社會基礎(chǔ)來源于血緣和地緣關(guān)系，以及人情和面子觀念。中國是一個關(guān)系社會、人情社會和面子社會，[38]這種社會結(jié)構(gòu)在鄉(xiāng)土中體現(xiàn)的更為明顯。因此，情感化協(xié)商策略的合法性來源于血緣和地緣關(guān)系、人情和面子觀念所產(chǎn)生的關(guān)系約束。情感化協(xié)商策略遵循“情”治的實踐邏輯。

(4)道德化的協(xié)商策略。道德化的協(xié)商策略指農(nóng)村基層協(xié)商治理實踐中，利用鄉(xiāng)村中的權(quán)威，通過擺事實、講道理的方法，促進協(xié)商目達成的一種協(xié)商治理方式。道德化協(xié)商治理策略的具體做法就是擺事實、講道理，進而讓被協(xié)商對象感受到鄉(xiāng)土中道德的壓力，所依托的主體主要是鄉(xiāng)村社會中做事公允、素有威望、眾人信服的長輩，我們稱之為鄉(xiāng)村權(quán)威。道德化協(xié)商策略的社會基礎(chǔ)是具有“差序格局”社會結(jié)構(gòu)的村落共同體。費孝通認為傳統(tǒng)鄉(xiāng)土中國是一種長老統(tǒng)治下的禮治秩序，[39]而這種傳統(tǒng)底色具有歷史延續(xù)性。在當(dāng)前的農(nóng)村基層中，傳統(tǒng)的道德仍然具有約束性。從公私觀念來看，村落共同體中所強調(diào)的大公無私和公大于私的道德準(zhǔn)則構(gòu)成了道德化協(xié)商策略的合法性來源。道德化協(xié)商策略遵循“德”治的實踐邏輯。

(三)協(xié)商議題、協(xié)商策略與協(xié)商效果

農(nóng)村基層治理問題進入?yún)f(xié)商治理議程的過程就是農(nóng)村基層協(xié)商議程設(shè)置過程。有效的基層協(xié)商議程設(shè)置是在有限的基層治理資源下基于良性互動的積極有效的響應(yīng)。[28]因此，本文在分析農(nóng)村基層協(xié)商治理運行機制時關(guān)注協(xié)商議題設(shè)置，并重點分析議題設(shè)置過程中不同治理主體的互動和響應(yīng)。

議題公共性和利益關(guān)聯(lián)性是協(xié)商議題的關(guān)鍵性要素，其中協(xié)商議題公共性指這一議題或議程與村莊公共利益的關(guān)聯(lián)程度。利益關(guān)聯(lián)性則指的是議題或議程與農(nóng)民私人利益的關(guān)聯(lián)程度。從農(nóng)民主體視角來看，議題公共性越高，那么被協(xié)商農(nóng)戶在村莊中感受到的群體壓力和道德壓力越大；利益關(guān)聯(lián)性越高，那么被協(xié)商農(nóng)戶參與利益爭奪和博弈的行動強度越高。從基層政府和村兩委等行政性組織主體視角來看，議題公共性越高，說明該議題成為了村莊治理的重要問題，亟待解決，因而該議題的治理緊迫性越高；利益關(guān)聯(lián)性越高，農(nóng)民行動強度越高，集體行動、上訪等基層不穩(wěn)定因素越多，那么該議題的重要程度也越發(fā)提升，其治理緊迫性越高。議題的治理緊迫性影響行政性組織的注意力分配，進而造成一系列不預(yù)期的治理后果。議題公共性與利益關(guān)聯(lián)性的差異同時影響利益關(guān)聯(lián)的農(nóng)戶和行政性治理主體的行為，對治理主體的互動和響應(yīng)產(chǎn)生影響，進而也對協(xié)商議題設(shè)置產(chǎn)生影響。

當(dāng)面臨某一協(xié)商議題時，公共性治理主體將采取一定的協(xié)商策略進行協(xié)商治理。協(xié)商策略包括情感化、道德化、行政化和市場化等四種基本類型。在協(xié)商策略的選擇時需要考慮協(xié)商成本、協(xié)商效率和協(xié)商序列三方面的關(guān)鍵要素。在基層協(xié)商治理實踐中，行政性治理主體追求更高的效率、更低的成本以及合服習(xí)慣的治理策略。因此，基層治理主體面對不同協(xié)商議題，需要選取不同的協(xié)商策略，進而達到成本、效率和序列的平衡。

在農(nóng)村基層協(xié)商治理實踐中，基于成本、效率以及序列的三重考量，不同的協(xié)商議題需要選取與之匹配的協(xié)商策略，才能達到較好的協(xié)商治理效果。因而我們認為協(xié)商議題與協(xié)商策略的匹配程度決定了協(xié)商治理的效果。協(xié)商議題與協(xié)商策略的匹配性越高，則協(xié)商治理效果越好；反之匹配性越低，則協(xié)商治理效果較低。

對于協(xié)商效果的評價包括主觀和客觀兩個維度。其中客觀協(xié)商效果主要通過協(xié)商治理實踐中協(xié)商次數(shù)、問題是否解決、決策是否執(zhí)行三方面指標(biāo)進行考察；而主觀協(xié)商效果則主要通過對被協(xié)商主體(主要是利益關(guān)聯(lián)的農(nóng)戶)的主觀滿意度進行考察。此外，協(xié)商治理具有一定的規(guī)程、程序和機制，因而需要一定的組織基礎(chǔ)來承擔(dān)協(xié)商治理的實施。在分析農(nóng)村基層協(xié)商治理運行機制時還需要考慮其組織基礎(chǔ)。農(nóng)村基層協(xié)商治理的組織基礎(chǔ)主要從協(xié)商平臺的形成機制和對利益相關(guān)方的吸納機制兩方面展開分析。

綜合以上分析，本文構(gòu)建了協(xié)商議題、協(xié)商策略與協(xié)商效果的關(guān)聯(lián)性分析框架，如圖1所示。

三、農(nóng)村基層協(xié)商治理運行機制的案例比較

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進和落實，安徽省滁州市T縣積極開展以協(xié)商治理為核心的農(nóng)村基層治理創(chuàng)新，涌現(xiàn)出一大批以協(xié)商機制推進基層善治的案例。依據(jù)案例研究原則和本文理論框架，我們選取三個典型案例(見表3)作為本文研究對象。

本部分將從農(nóng)村基層協(xié)商治理的組織基礎(chǔ)、議題設(shè)置、協(xié)商實踐以及協(xié)商效果四個方面進行多案例比較分析，進而總結(jié)出農(nóng)村基層協(xié)商治理的運行機制。

(一)組織基礎(chǔ)：黨委引領(lǐng)下的協(xié)商平臺

擁有固定成員構(gòu)成的協(xié)商組織平臺，即協(xié)商委員會，是農(nóng)村基層協(xié)商治理能夠?qū)嵤┑慕M織基礎(chǔ)和前提條件。協(xié)商組織平臺中成員的基本構(gòu)成和產(chǎn)生機制反應(yīng)基層協(xié)商治理的組織和結(jié)構(gòu)特征。

從協(xié)商委員會基本構(gòu)成來看，三個案例村莊的協(xié)商委員會中，秩序主導(dǎo)者(行政性治理主體)占協(xié)商組織的大部分成員構(gòu)成，而農(nóng)民占協(xié)商組織的構(gòu)成較小。其中案例1中S村協(xié)商委員會中農(nóng)民代表僅1人；案例2中J村協(xié)商委員會中農(nóng)民代表2人；案例3中G村協(xié)商委員會農(nóng)民代表僅1人，并且還兼具部分秩序主導(dǎo)者身份(村老書記)。因而協(xié)商委員會并不能較好地體現(xiàn)出農(nóng)民主體地位。

從協(xié)商委員會的產(chǎn)生機制來看，主要包括民主選舉(推選)、便于治理、政治原則和協(xié)商需要四個方面。其中民主選舉(推選)指村民或村民代表通過投票或推舉方式產(chǎn)生協(xié)商委員會成員的機制；便于治理指的是為了方便協(xié)商議題的有效治理將村莊中的原秩序主導(dǎo)主體直接納入?yún)f(xié)商委員會的機制；政治原則指的是依據(jù)《中共中央關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》中關(guān)于“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，加強協(xié)商民主建設(shè)，必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，把握正確方向，形成強大合力，確保有序高效開展”的規(guī)定，將基層黨組織負責(zé)人直接納入?yún)f(xié)商委員會的機制；協(xié)商需要指的是依據(jù)協(xié)商治理的程序和規(guī)則等具體需要，將一些事務(wù)性成員直接納入?yún)f(xié)商委員會的機制。

不同案例村莊的協(xié)商委員會產(chǎn)生機制存在差異性。第一，案例1和案例2存在民主選舉機制產(chǎn)生的成員，但案例3中協(xié)商委員會成員都非民主選舉產(chǎn)生，因此我們認為協(xié)商委員會不能較好地體現(xiàn)出協(xié)商治理的民主原則。第二，案例1和案例3中存在協(xié)商委員會成員通過協(xié)商需要機制產(chǎn)生，而案例2中沒有協(xié)商委員會成員是因為協(xié)商需要產(chǎn)生，因此協(xié)商委員會的生成并不重視協(xié)商程序和協(xié)商規(guī)則。第三，案例1、案例2和案例3中都有協(xié)商委員會成員通過黨的領(lǐng)導(dǎo)的政治原則機制產(chǎn)生，因此農(nóng)村基層協(xié)商委員會強調(diào)黨委引領(lǐng)的政治原則。第四，案例1、案例2和案例3中都有協(xié)商委員會成員通過便于治理機制產(chǎn)生，因而農(nóng)村基層協(xié)商委員會強調(diào)對于協(xié)商事務(wù)的有效治理?？偨Y(jié)起來，農(nóng)村基層協(xié)商委員會的產(chǎn)生更強調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)和有效治理的原則。

基層協(xié)商需要重視吸納利益相關(guān)方參加協(xié)商。協(xié)商治理中利益相關(guān)方的產(chǎn)生包括直接利益相關(guān)、間接利益相關(guān)以及便于治理三種機制。其中直接利益相關(guān)機制指直接受到利益損害或獲取正向利益的主體被吸納參與協(xié)商；間接利益相關(guān)指與村莊公共利益關(guān)聯(lián)，與直接利益相關(guān)者具有親戚、鄰居或朋友關(guān)系的主體被吸納參與協(xié)商；便于治理機制指的是為了方便協(xié)商議題的有效治理，將村莊權(quán)威、基層政府相關(guān)部門負責(zé)人等主體吸納參與協(xié)商。

比較不同案例中協(xié)商治理利益相關(guān)方的產(chǎn)生機制：案例1中，S村協(xié)商治理吸納的利益相關(guān)方共6人，其中直接利益相關(guān)2人，即2名被協(xié)商對象；間接利益相關(guān)2人，即同村民小組的村民代表；便于治理機制產(chǎn)生2人，即2名鎮(zhèn)干部。案例2中，J村協(xié)商治理吸納的利益相關(guān)方共7人，其中直接利益相關(guān)2人，即2名被協(xié)商對象；間接利益相關(guān)2人，即被協(xié)商對象的2名好朋友；便于治理機制產(chǎn)生3人，包括2名村莊權(quán)威和1名村小組組長。案例2中，G村協(xié)商治理吸納的利益相關(guān)方共11人，都是與該協(xié)商議題具有直接利益相關(guān)的主體，包括1名企業(yè)(農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園)代表、2名村民小組集體代表(村民小組組長)和8名村民代表。

(二)議題設(shè)置：問題如何進入?yún)f(xié)商議程

協(xié)商議題設(shè)置是將一般性的治理問題變成協(xié)商治理議題的過程。協(xié)商議題設(shè)置是基層協(xié)商治理的初始環(huán)節(jié)，對協(xié)商治理的后續(xù)環(huán)節(jié)和流程產(chǎn)生重要影響。我們分別從議題提出者、議題響應(yīng)者、響應(yīng)狀況、溫和還是激進等因素對農(nóng)村基層協(xié)商治理的議題設(shè)置進行分析。

案例1中，協(xié)商議題的提出者是因為新水渠未能貫穿通水而缺乏農(nóng)業(yè)用水的農(nóng)戶代表，是利益密切相關(guān)主體，在協(xié)商治理活動中屬于外源性因素。該案例中協(xié)商議題的響應(yīng)者是村兩委，是村莊秩序主導(dǎo)者，在協(xié)商治理中屬于內(nèi)源性因素。從響應(yīng)狀況來看，在缺水農(nóng)戶及農(nóng)戶代表提出議題后，村兩委有一個漸進認同，最終積極有效響應(yīng)的過程。從過程的溫和程度來看，缺水農(nóng)戶提出議題，村兩委響應(yīng)議題的過程中，各個主體之間并未發(fā)生沖突，而是保持一種有效溝通和良性互動的溫和狀態(tài)?；谏鲜龇治觯覀冋J為案例1中S村的協(xié)商議題設(shè)置是一種“外源—內(nèi)響應(yīng)有效—溫和”模式。

案例2中，協(xié)商議題的提出者是擔(dān)心高速路廣告牌占地沖突影響項目實施的村兩委。作為議題提出者的村兩委具有利益相關(guān)者和秩序主導(dǎo)者的雙重角色，但仍然主要承擔(dān)秩序主導(dǎo)者的角色。正是因為雙重角色，案例中村兩委向上一級的秩序主導(dǎo)者鎮(zhèn)政府提出協(xié)商議題。鎮(zhèn)政府作為議題響應(yīng)者，是秩序主導(dǎo)者，在協(xié)商治理中屬于內(nèi)源性因素。從響應(yīng)狀況來看，村兩委發(fā)現(xiàn)該治理問題后，經(jīng)過提議和審議后上報鎮(zhèn)政府，鎮(zhèn)政府通過與村兩委的協(xié)商，決定將這一問題設(shè)置為協(xié)商議題，并交由協(xié)商委員會執(zhí)行。村兩委與鎮(zhèn)政府通過積極有效的互動、溝通和協(xié)商達到了積極有效的響應(yīng)狀態(tài)。整個響應(yīng)過程無矛盾沖突，屬于溫和響應(yīng)?；谏鲜龇治?，我們認為案例2中J村的協(xié)商議題設(shè)置是一種“內(nèi)源(外源)—內(nèi)響應(yīng)有效—溫和”模式。

案例3中，協(xié)商議題的提出者是G村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園二次征地中不滿意征地補償標(biāo)準(zhǔn)的被征地農(nóng)戶代表，是利益密切相關(guān)者，在協(xié)商治理中屬于外源性因素。這一案例中協(xié)商議題的響應(yīng)者是村兩委，屬于秩序主導(dǎo)者，在基層協(xié)商治理中是內(nèi)源性因素。從響應(yīng)狀況來看，利益相關(guān)的村民與村兩委持續(xù)地溝通、互動，村兩委與協(xié)商委員會及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園協(xié)商溝通后，決定將征地問題納入?yún)f(xié)商治理，設(shè)置為協(xié)商議題，并由協(xié)商委員會具體執(zhí)行。整個設(shè)置協(xié)商議題過程村兩委的響應(yīng)積極有效，并且未發(fā)生沖突，各主體互動響應(yīng)過程較為溫和?；谝陨戏治?，我們認為案例3中G村的協(xié)商議題設(shè)置是一種“外源—內(nèi)響應(yīng)有效—溫和”模式。

(三)協(xié)商實踐：策略與議題的匹配過程

當(dāng)治理問題完成議題設(shè)置成為協(xié)商議題后，協(xié)商治理呈現(xiàn)為協(xié)商策略與協(xié)商議題不斷匹配并最終達成協(xié)議的實踐過程。

1.高公共性—高利益性議題的協(xié)商治理

案例1中S村的協(xié)商議題是新水渠建設(shè)占地問題。從議題特征來說，新水渠的建設(shè)關(guān)系到水渠下游兩個村民小組近百戶農(nóng)民的農(nóng)業(yè)用水問題。因此，該議題與村莊公共利益密切相關(guān)，議題公共性高。對于兩戶被占地協(xié)商農(nóng)戶，一方面被占用土地田塊較小，被占后土地將無法繼續(xù)耕種，失去農(nóng)業(yè)價值，另一方面征用土地上有數(shù)量較多的樹木，具有較高的經(jīng)濟價值。因此，該議題與被占地農(nóng)戶的私人利益關(guān)系密切，并且該利益涉及到的經(jīng)濟價值較高，我們認為該議題的利益關(guān)聯(lián)性高。

案例1中S村新水渠占地協(xié)商過程中，公共性治理主體綜合運用了行政化、情感化、市場化和道德化等四種策略。正式協(xié)商前的入戶走訪中，首先運用行政化策略，但并不奏效，被協(xié)商農(nóng)戶避而不見。然后使用情感化策略，了解被協(xié)商農(nóng)戶需求，將其重新帶入?yún)f(xié)商之中。第一次正式協(xié)商，由于農(nóng)戶認為占地后利益受損嚴重，協(xié)商委員會的行政化策略不起作用。第二次正式協(xié)商中，市場化和行政化的混合策略由于補償標(biāo)準(zhǔn)不明確而作用甚微。第三次正式協(xié)商中，市場化、道德化和行政化的策略，一方面解決了被協(xié)商農(nóng)戶的疑慮，部分滿足其利益訴求，另一方面也使其感受到村莊的道德壓力，因而協(xié)商策略產(chǎn)生較好的效果，雙方達成一致，協(xié)商成功。

2.高公共性—低利益性議題的協(xié)商治理

案例2中J村的協(xié)商議題是高速路廣告牌占地問題。從議題特征來說，高速路廣告牌的建設(shè)是集體經(jīng)濟薄弱的J村為了發(fā)展和壯大集體經(jīng)濟而依托高速路的便利而開展的公共項目。因此，該議題與村莊公共利益密切相關(guān)，議題公共性高。對于兩戶被占地農(nóng)戶，高速路廣告牌的高炮地基占用面積較小，毀壞莊稼較少，并且對于土地以后的耕種影響不大。因此，該議題與被占地農(nóng)戶的私人利益產(chǎn)生關(guān)系，但涉及到利益的經(jīng)濟價值較低，我們認為該議題的利益關(guān)聯(lián)度低。

案例2中J村高速路廣告牌占地協(xié)商過程，公共性治理主體通過組織村莊權(quán)威、朋友、鄰居等群體共同參與協(xié)商，主要運用了行政化、道德化和情感化三種協(xié)商策略，達到了較好的協(xié)商治理效果。其原因在于：一方面，高公共性低利益性協(xié)商議題中，被協(xié)商農(nóng)戶會受到較大的道德壓力，同時因為利益較少造成參與利益爭奪激勵不足、缺乏動力。另一方面，公共性治理主體通過引入村莊權(quán)威、朋友、鄰居等多元主體，正確地采用以道德化為核心的協(xié)商策略，協(xié)商策略與協(xié)商議題匹配性高。

3.低公共性—高利益性議題的協(xié)商治理

案例3中G村的協(xié)商議題是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園征地問題。從議題特征來說，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園征地行為是一個企業(yè)發(fā)展的市場化行為，與村莊公共利益關(guān)系不大，因此該議題公共性低。對于被征地的村小組集體和農(nóng)戶，征地面積較大，達到53畝，按照以往企業(yè)征地補償最低標(biāo)準(zhǔn)3萬元/畝計算，征地補償金額高達159萬元。同時按照以往企業(yè)征地補償最高標(biāo)準(zhǔn)3.6萬元/畝計算，征地補償金額為190.8萬元，最低標(biāo)準(zhǔn)和最高標(biāo)準(zhǔn)的補償款差值高達31.8萬元。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園征地涉及到兩個村民小組集體和23戶農(nóng)民，牽涉面積較為廣泛，補償金額非常巨大。因此，該議題與被征地農(nóng)戶私人利益關(guān)系密切，且經(jīng)濟價值巨大，我們認為該議題的利益關(guān)聯(lián)性高。

協(xié)商議題被受理后，協(xié)商委員會組織利益相關(guān)方針對于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園征地問題進行10次協(xié)商，包括2次座談會協(xié)商和8次入戶協(xié)商。案例3中G村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園征地協(xié)商過程，公共性治理主體組織利益相關(guān)的被征地農(nóng)戶及村民小組集體代表、征地企業(yè)、村莊權(quán)威、朋友鄰居等主體共同參與協(xié)商。運用的策略包括行政化、市場化、道德化和情感化，其中市場化策略為主，其他策略為輔。通過上述協(xié)商方法最終達到了有效的協(xié)商治理。

(四)村級協(xié)商治理的效果及其影響因素

治理模式的好壞需要對其治理效果進行考察。一般而言可通過測量治理績效來評價治理效果，并且需要這種治理績效的考察是可置信的。那么農(nóng)村基層協(xié)商治理的效果如何，哪些因素對其產(chǎn)生顯著影響？對于協(xié)商效果的評價包括主觀和客觀兩個維度。其中客觀協(xié)商效果主要通過協(xié)商治理實踐中協(xié)商次數(shù)、問題是否解決、決策是否執(zhí)行三方面指標(biāo)進行考察；而主觀協(xié)商效果則主要通過被協(xié)商主體(主要是利益關(guān)聯(lián)的農(nóng)戶)的主觀滿意度進行考察。

依據(jù)上述指標(biāo)我們對農(nóng)村基層協(xié)商治理的效果進行考察。案例1中，協(xié)商委員會與利益相關(guān)方共進行3次協(xié)商，問題得到解決，并且協(xié)商決策執(zhí)行較好，被協(xié)商農(nóng)戶滿意度較高。因此我們認為案例1的協(xié)商治理效果較好。案例2中，協(xié)商委員會與利益相關(guān)方進行2次協(xié)商，每戶協(xié)商對象僅協(xié)商1次，問題得到解決，協(xié)商決策執(zhí)行到位，農(nóng)戶滿意度高。因此，我們認為案例2的協(xié)商治理效果很好。案例3中，協(xié)商委員會與利益相關(guān)方共進行10次協(xié)商，問題基本得到解決，協(xié)商執(zhí)行到位，農(nóng)戶較為滿意。因此，我們認為案例3的協(xié)商治理效果較好?？偨Y(jié)起來，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的農(nóng)村基層以多元主體有效溝通互動為基礎(chǔ)的協(xié)商治理模式具有較好的治理效果。

農(nóng)村基層協(xié)商治理過程包括組織基礎(chǔ)、議題設(shè)置、議題特征、協(xié)商策略、策略—議題匹配性、協(xié)商效果等關(guān)鍵性要素。我們分別從上述因素出發(fā)，通過案例比較方法分析協(xié)商效果的影響因素。組織基礎(chǔ)方面，案例1、案例2和案例3中，其組織基礎(chǔ)都是黨委引領(lǐng)下的協(xié)商平臺，而協(xié)商委員會的構(gòu)建強調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)的政治原則以及便于治理的有效性原則。議題設(shè)置方面，案例1、案例2和案例3中，基本上都是利益相關(guān)的外源性主體發(fā)起議題，村兩委和基層政府等內(nèi)源性主體積極響應(yīng)，并且兩者之間的響應(yīng)和互動是溫和、積極且有效的，是一種“外源—內(nèi)響應(yīng)有效—溫和”模式。議題特征方面，案例1為高公共性高利益性議題；案例2為高公共性低利益性議題；案例3為低公共性高利益性議題。協(xié)商策略方面，案例1采取先行政化化，再情感化和道德化，最后市場化和道德化的協(xié)商策略；案例2采取先行政化，再情感化和道德化的協(xié)商策略；案例3采取先行政，再情感化和道德化，最后市場化的協(xié)商策略。協(xié)商策略與議題的匹配性方面，案例1匹配效果較好，匹配過程適中，匹配難度一般；案例2匹配效果好，匹配過程較短，匹配難度較?。话咐?匹配效果較好，匹配過程較長，匹配難度較大。

對比三個案例，案例2協(xié)商效果最好，案例1和案例3協(xié)商效果較好。組織基礎(chǔ)和議題設(shè)置方面，三個案例都基本一致。而議題特征、協(xié)商策略和匹配性方面，三個案例存在較大的差異性。因此我們認為協(xié)商議題特征、協(xié)商策略運用、以及協(xié)商策略和議題的匹配性對于農(nóng)村基層協(xié)商治理效果產(chǎn)生顯著影響。

四、基本結(jié)論

協(xié)商治理作為一種能夠有效化解沖突、凝聚共識的治理模式，對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的農(nóng)村基層治理產(chǎn)生重要作用。那么研究鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村基層協(xié)商治理的運行機制及其影響因素具有重要的理論和實踐意義。以往對農(nóng)村基層協(xié)商治理的研究中，較少強調(diào)協(xié)商治理中的農(nóng)戶主體地位和主體利益，對協(xié)商議題、協(xié)商策略以及協(xié)商效果等因素缺乏關(guān)注?；诖耍疚膹霓r(nóng)民主體性視角，構(gòu)建“協(xié)商議題—協(xié)商策略—協(xié)商效果”的關(guān)聯(lián)性分析框架，通過多案例的比較分析，揭示農(nóng)村基層協(xié)商治理的運作機制，并進一步分析農(nóng)村基層協(xié)商治理效果的影響因素。

研究表明：(1)農(nóng)村基層協(xié)商治理的組織基礎(chǔ)是黨委引領(lǐng)下的協(xié)商平臺—協(xié)商委員會。協(xié)商委員會的構(gòu)建注重黨的領(lǐng)導(dǎo)的政治原則和便于治理的有效性原則，而不強調(diào)民主選舉和協(xié)商程序規(guī)則的原則。協(xié)商委員會對于利益相關(guān)方地吸納不僅強調(diào)直接利益相關(guān)，還注重吸納間接利益相關(guān)方以及有助于協(xié)商治理的主體。

(2)農(nóng)村基層協(xié)商治理的協(xié)商議題設(shè)置是一種“外源—內(nèi)響應(yīng)有效—溫和”模式。利益相關(guān)的外源性主體發(fā)起議題，村兩委和基層政府等內(nèi)源性主體積極響應(yīng)。利益相關(guān)方和秩序主導(dǎo)者通過持續(xù)地良性溝通和互動，進而達到積極有效且溫和的協(xié)商議題響應(yīng)，最終完成議題設(shè)置，進入?yún)f(xié)商治理實踐流程。

(3)農(nóng)村基層協(xié)商治理的機制是公共性治理主體運用不同協(xié)商策略與相應(yīng)的協(xié)商議題不斷匹配，最終促進利益相關(guān)方達成一致，實現(xiàn)利益均衡和基層秩序。協(xié)商策略與協(xié)商議題的匹配模式是：高公共性高利益性議題以市場化策略和道德化策略為主，行政化策略和情感化策略為輔；高公共性低利益性議題以道德化和情感化策略為主，行政化策略為輔；低公共性高利益性議題以市場化策略為主，行政化、道德化及情感化策略為輔。

(4)整體看來，農(nóng)村基層協(xié)商治理模式具有較好的治理效果。農(nóng)村基層協(xié)商治理效果受到協(xié)商議題特征、協(xié)商策略運用、協(xié)商策略和議題的匹配性三方面因素的顯著影響。其影響機制是：議題公共性越高，協(xié)商治理越簡單；議題利益關(guān)聯(lián)性越高，協(xié)商治理越復(fù)雜；公共性低利益性高議題的協(xié)商治理比公共性高利益性高議題更復(fù)雜；協(xié)商策略與協(xié)商議題匹配性越好，匹配難度越小，協(xié)商治理效果越好。

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作者系西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會發(fā)展學(xué)院公共管理系副教授

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《西南民族大學(xué)學(xué)報》(人文社科版)2020年第5期，第202-210頁

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