原題：土地制度改革應(yīng)尋求農(nóng)地效率和農(nóng)民利益的最大公約數(shù)

主持人：本報(bào)記者施維 張偉賓

嘉賓：中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院院長(zhǎng)、教授唐忠

編者按

黨的十八屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》，對(duì)做好新時(shí)期農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作作出了重要部署。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展環(huán)境發(fā)生重大變化，既面臨諸多有利條件，又必須加快破解各種難題。這些問題如何破解，不僅關(guān)乎三農(nóng)改革發(fā)展，更關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局。今年，觀點(diǎn)版特別推出“十三五·三農(nóng)熱點(diǎn)深度訪”系列專欄，將針對(duì)三農(nóng)發(fā)展的一系列重點(diǎn)、難題問題，走訪業(yè)內(nèi)權(quán)威專家。土地制度改革一直是社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)，本期我們邀請(qǐng)中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院院長(zhǎng)唐忠教授就這一話題展開對(duì)話。

1“三塊地”面臨各自復(fù)雜的改革使命和現(xiàn)實(shí)問題

主持人：土地制度改革是一項(xiàng)很復(fù)雜的工程，也備受關(guān)注?？傮w而言，當(dāng)前農(nóng)村土地制度主要面臨哪些問題？我們的改革應(yīng)該怎樣對(duì)癥下藥？

嘉賓：當(dāng)前，農(nóng)村土地制度存在下面3個(gè)主要問題：

首先，同樣是土地所有權(quán)，但土地的集體所有權(quán)沒有土地的國(guó)家所有權(quán)那樣完整，集體所有權(quán)受到一定限制。主要是在土地由農(nóng)業(yè)使用轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)使用時(shí)，集體所有的土地要么就必須以很低的價(jià)格被征收，要么不能進(jìn)入市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)其增值。前者如國(guó)家征收土地時(shí)所付的價(jià)格；后者如集體所有并已用于非農(nóng)業(yè)使用的工商業(yè)用地，農(nóng)民住宅用地（宅基地）等，進(jìn)入市場(chǎng)增值時(shí)受到法律限制。

第二，承包土地“30年內(nèi)增人不增地，減人不減地”沒有得到完全執(zhí)行，很多地區(qū)還在根據(jù)本村（或村民小組）家庭人口的變化調(diào)整土地，土地承包權(quán)需要進(jìn)一步給予規(guī)范和保護(hù)。

第三，農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移到非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)就業(yè)后，如何促進(jìn)土地與勞動(dòng)力有效地重新匹配，從而既使土地資源得到有效利用，又可以適時(shí)擴(kuò)大仍繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)力的土地規(guī)模，提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，避免日本、韓國(guó)這樣的東亞模式在中國(guó)出現(xiàn)。

現(xiàn)在很多人關(guān)心的問題是中國(guó)土地制度或者土地政策應(yīng)該怎么選擇。土地制度改革必須根據(jù)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的大背景以及對(duì)提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的現(xiàn)實(shí)要求相匹配，朝著權(quán)屬更加清晰、財(cái)產(chǎn)權(quán)得到有效保障、農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不斷提升的方向努力?？梢哉f，“三塊地”改革有不同的目標(biāo)和不同的挑戰(zhàn)。對(duì)于農(nóng)村承包土地來說，是提高農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的競(jìng)爭(zhēng)力和效率與保護(hù)農(nóng)民承包權(quán)的問題。而對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地，主要面臨的是農(nóng)民對(duì)增值收益的分配權(quán)和農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)。農(nóng)村宅基地的問題是如何建立有效的農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)、退出和整合的市場(chǎng)問題?！叭龎K地”的改革既與農(nóng)民利益密切相關(guān)，也與土地使用效率密切相關(guān)，要尋求二者之間最大的公約數(shù)，推動(dòng)改革不斷深化完善。

2土地改革要在保護(hù)農(nóng)民利益和農(nóng)業(yè)效率之間取得平衡

主持人：土地制度改革牽一發(fā)而動(dòng)全身。土地既是重要的生產(chǎn)資料、也是農(nóng)民的重要收入保障。眼下，糧食生產(chǎn)面臨很多挑戰(zhàn)，農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不高的問題越來越凸顯，這也和我們現(xiàn)在的土地制度密切相關(guān)。但在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，土地對(duì)于農(nóng)民的保障功能、財(cái)產(chǎn)功能也越來越受重視，這些問題您怎么看？

嘉賓：現(xiàn)實(shí)的情況是，有的地方存在一定程度的拋荒。而在有些地方，土地利用率相對(duì)下降，耕地的復(fù)種指數(shù)一直在下降。一方面土地拋荒和低度利用；另一方面，耕地地租越攀越高。我們?cè)诤邶埥晨h調(diào)研發(fā)現(xiàn)，2015年的地租已經(jīng)漲到2007年的3倍。而隨著土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的完善，就會(huì)有越來越多的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者從農(nóng)業(yè)效益的角度出發(fā)，促使農(nóng)業(yè)用地地租回歸市場(chǎng)合理價(jià)格。

現(xiàn)實(shí)是，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品需求在上升，進(jìn)口在上升，庫(kù)存也在上升，根源在于農(nóng)業(yè)缺乏競(jìng)爭(zhēng)力。比較歐美與日韓的土地制度，為什么日韓的農(nóng)業(yè)也沒有競(jìng)爭(zhēng)力？歐美的人均耕地資源豐富，如果只從人均資源上來認(rèn)識(shí)，那就是死棋，因?yàn)槿司Y源無法改變。實(shí)際上，無論是美國(guó)，還是歐洲，人均耕地都超過日韓或我們國(guó)家，但是其農(nóng)場(chǎng)規(guī)模的倍數(shù)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于人均耕地的倍數(shù)。以美國(guó)為例，人均耕地大概是我們的6倍，但是其農(nóng)場(chǎng)規(guī)模是我們的100倍。日本現(xiàn)在每年約有10%的耕地閑置，這既與其土地資源和使用規(guī)劃相關(guān)，也是他們對(duì)農(nóng)業(yè)的過度保護(hù)導(dǎo)致的。實(shí)際上，對(duì)農(nóng)業(yè)保護(hù)和對(duì)農(nóng)民利益的保護(hù)是兩個(gè)聯(lián)系緊密但應(yīng)當(dāng)有所區(qū)分的命題。

日韓的農(nóng)業(yè)模式是維持對(duì)小規(guī)模農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼，這樣的結(jié)果就是土地利用率下降、產(chǎn)出下降、成本很高，會(huì)影響農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。因此，我們既不能照搬歐美的土地制度，也不能照搬日韓那樣對(duì)農(nóng)業(yè)的保護(hù)制度。土地制度的核心是要在農(nóng)民利益保護(hù)和提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力之間取得一個(gè)平衡。這樣的平衡該怎樣達(dá)成？一個(gè)能提供穩(wěn)定預(yù)期的土地制度就非常重要，穩(wěn)定預(yù)期就是制度的基本要素不能變來變?nèi)?，固定期限、成員固定，可交易的成員權(quán)，到期后可續(xù)，這就可以為市場(chǎng)提供一個(gè)穩(wěn)定的制度預(yù)期。土地“三權(quán)分置”改革，其創(chuàng)新之處在于，把土地的所有者權(quán)利進(jìn)行了細(xì)分與分享，使得農(nóng)村土地集體所有制的“集體”具體化了，是具有成員概念的“成員整體”，不是抽象的與其成員對(duì)立的集體。在這一制度下，“成員整體”的集體，擁有土地所有權(quán)，但它按一定期限和一定份額（一般都是平均）分配給其成員形成承包權(quán)，當(dāng)土地以承包的方式分配（不是出租）給其成員后，集體保留承包到期后的處置權(quán)，成員享有承包期內(nèi)的其他權(quán)利，如使用、收益等權(quán)利；這里，成員整體的集體權(quán)利（集體所有權(quán)），與成員個(gè)體的成員權(quán)利（承包權(quán)），共同構(gòu)成完整意義上的土地所有者權(quán)利。而土地制度的進(jìn)一步改革，主要要解決的就是可交易的成員權(quán)和到期后可續(xù)這兩個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。有效的土地制度應(yīng)該是提供這樣一個(gè)制度性框架：對(duì)影響土地使用效率的行為作出適當(dāng)限制或列出負(fù)面清單，實(shí)施土地用途管制（禁止非農(nóng)化），低度利用需要規(guī)范，限制買方資格的成員權(quán)交易和自愿退出機(jī)制。當(dāng)土地拋荒或低度利用達(dá)到一定時(shí)間之后，就要以較低的價(jià)格收回，交由本集體成員進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

我們以前常講，土地是農(nóng)民的命根子。這話在農(nóng)民收入已經(jīng)越來越依靠務(wù)工收入的背景下，已經(jīng)越來越難以解釋土地利用率下降的事實(shí)。對(duì)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人群，土地的收入功能和社保功能都已經(jīng)很弱，對(duì)于這一群體，政策選擇應(yīng)該是讓其融入城市并提供新的保障來替代土地的命根子作用，土地不僅是農(nóng)民的命根子，更是農(nóng)業(yè)的命根子。土地制度的改革，不是要因?yàn)楸Ｗo(hù)農(nóng)民利益而影響農(nóng)業(yè)效益，而是要在這兩者之間取得平衡。

3集體建設(shè)用地應(yīng)抓住增值收益分配的關(guān)鍵

主持人：現(xiàn)在很多人關(guān)心集體建設(shè)用地和宅基地“入市”改革試點(diǎn)，直接入市實(shí)際上是賦予農(nóng)民和農(nóng)村更多的發(fā)展權(quán)，實(shí)際上在一定程度上會(huì)影響地方財(cái)政收入，但在實(shí)行試點(diǎn)的時(shí)候，各地都在搶這個(gè)試點(diǎn)，從政績(jī)驅(qū)動(dòng)的試點(diǎn)會(huì)不會(huì)導(dǎo)致試點(diǎn)的最終結(jié)果并不像制度初衷那樣，不能實(shí)現(xiàn)完全意義上的同地同權(quán)？

嘉賓：集體建設(shè)用地改革的核心，是可不可以在不改變所有者的情況下進(jìn)行使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，可不可以像國(guó)有土地使用權(quán)出讓一樣，實(shí)現(xiàn)集體土地使用權(quán)的出讓。建設(shè)用地的問題就是土地轉(zhuǎn)用收益增值的問題?，F(xiàn)在試點(diǎn)的方案是說，符合規(guī)劃可以轉(zhuǎn)讓，也就是同地同權(quán)。但是當(dāng)前的試點(diǎn)，主要是針對(duì)存量，而沒有考慮增量。存量的集體土地主要分為三類：第一就是依法取得的，可以就地入市，原本符合所有條件。第二是零星的建設(shè)用地，可以歸并在一起使用。第三就是歷史上形成的，在符合一定條件、政府又不征收的情況下，可以入市。但是三類地都要征收調(diào)節(jié)金，與征地收益大致平衡。所以核心還是收益權(quán)的問題，如果調(diào)節(jié)金比征地的低，農(nóng)民就有機(jī)會(huì)多拿一點(diǎn)錢。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，集體土地的所有制能不能像國(guó)有土地一樣，國(guó)家只進(jìn)行用途管制，而不進(jìn)行權(quán)屬購(gòu)買，除非是公益性的使用需要征收所有權(quán)的時(shí)候，且征收要列出負(fù)面清單或者正面清單。集體建設(shè)用地改革，需要注意的一個(gè)問題是公益性用地范圍過寬，并以公益建設(shè)的名義低價(jià)征收集體土地。公益性用地如果以低價(jià)征收，既不符合同地同價(jià)的改革原則，實(shí)際上也是讓少數(shù)人（被征地的集體）承擔(dān)本應(yīng)由多數(shù)人（公益設(shè)施覆蓋人群）承擔(dān)的成本。現(xiàn)實(shí)是，城市的土地增值收益歸業(yè)主，但是在農(nóng)村，增值收益并不完全歸其權(quán)利主體。集體建設(shè)用地改革應(yīng)該是通過調(diào)節(jié)金形成一個(gè)有序的市場(chǎng)，不是通過拿土地所有權(quán)的方式來獲得收益，而是通過拿稅收的方式來獲得收益，這樣各方的利益大致能達(dá)到一種平衡，這樣一個(gè)制度可能是一個(gè)相對(duì)有序的制度。政府以稅收方式拿收益，農(nóng)民以財(cái)產(chǎn)權(quán)方式拿收益，市場(chǎng)才能發(fā)揮作用。

主持人：這樣和以前相比，一方面是這個(gè)權(quán)屬更加明確了，另一方面各方的利益也相對(duì)來說照顧到了。

嘉賓：對(duì)，有可能政府要讓渡一部分的利益，如果做了一項(xiàng)改革，最后誰(shuí)都不讓利，最后改來改去就沒有意義了，對(duì)于政府管理來說，收稅的方式比較透明。土地交易完，收稅就行了，就會(huì)形成良性的循環(huán)，有利于建立一個(gè)良好的市場(chǎng)機(jī)制，雖然短期內(nèi)可能會(huì)使某些地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展放緩。習(xí)慣于土地財(cái)政的地方，短期可能不太適應(yīng)，這個(gè)過渡成本，可以考慮通過轉(zhuǎn)移支付的方式給地方政府給予補(bǔ)償，或者出臺(tái)嚴(yán)格的行政懲罰。

主持人：集體建設(shè)用地增值收益在農(nóng)村內(nèi)部怎么分配，這也是試點(diǎn)探索的內(nèi)容之一。

嘉賓：增值收益在農(nóng)村集體內(nèi)部怎么分配，就回到了集體成員（成員權(quán)）如何確定的問題。同一個(gè)集體，在不同的事情上成員并不一定完全相同，例如，集體資產(chǎn)量化改革時(shí)，并不是按照承包土地時(shí)的成員，而是按照量化時(shí)點(diǎn)的戶籍人口。只要集體本身能說清楚，就可以考慮賦予集體本身解釋權(quán)利。也許在實(shí)踐中可能會(huì)出現(xiàn)基層違法、違規(guī)的情況，那就按照相應(yīng)法律制度處理。沒必要因?yàn)榇嬖趥€(gè)別違法違規(guī)行為而對(duì)制度的合理性產(chǎn)生懷疑。但是在集體土地增值收益分配的過程中，需要明確一些底線和原則，或者說劃定范圍，比如，不能把土地私有化了，不能把土地賣了。集體的資產(chǎn)，有的是在自己的土地上形成的，有的不在，因此處理起來就特別復(fù)雜。所以應(yīng)該按照基層民主的相關(guān)法規(guī)，履行村民代表大會(huì)或村民大會(huì)相應(yīng)的程序。對(duì)以集體名義辦的企業(yè)，在集體內(nèi)部確定時(shí)點(diǎn)、標(biāo)準(zhǔn)，成員，一次性量化，明確原始出資人，不能多次量化。

4宅基地市場(chǎng)化改革要先補(bǔ)齊城鄉(xiāng)一體化的欠賬

主持人：宅基地改革試點(diǎn)也是“三塊地”的改革內(nèi)容，但是實(shí)踐中并不像耕地和集體建設(shè)用地改革試點(diǎn)進(jìn)展快，很多地方的積極性并不強(qiáng)，怎么看待這一問題呢？

嘉賓：宅基地也同樣面臨土地和勞動(dòng)力匹配不平衡的問題。農(nóng)村出來打工的農(nóng)民，可能家里的房子建的很好，但是一年只能住上幾個(gè)星期。但是他們?cè)诔鞘械淖∷迼l件非常的差，“村里的房子給老鼠住，在城市里住的和老鼠一樣”，從資源的利用上來說，這種現(xiàn)象是非常不合理的。按照人均的非農(nóng)用地，宅基地占的面積非常大，但是并沒有實(shí)際改善農(nóng)民的住房條件。

即使假設(shè)土地是私有的，農(nóng)村的房子可以買賣，在現(xiàn)有條件下，宅基地也是賣不出好價(jià)格的。原因有很多：第一，從宏觀上，勞動(dòng)力在外出，沒有需求，第二，宅基地供給方式，只要成年就可以要求分配宅基地，蓋新房子與購(gòu)買二手宅基地的成本差距并不是很大，市場(chǎng)化的時(shí)候，這些東西很難流轉(zhuǎn)出來。改革試點(diǎn)就是要解決這樣的勞動(dòng)力與土地的不平衡問題。具體到宅基地，可以由政府來置換指標(biāo)，設(shè)定一個(gè)比市場(chǎng)價(jià)格高的價(jià)格，來?yè)Q取建設(shè)用地指標(biāo)，把土地復(fù)墾之后在其他地方使用建設(shè)用地指標(biāo)。

現(xiàn)在的制度既不是完全的市場(chǎng)化，也不是完全的行政控制，土地資源占了很多，但是都不滿意，房子在鄉(xiāng)下閑著，在城里面又沒法居住。沒有住房就沒有生活，沒有住房，根本就談不上在城里的安居樂業(yè)，夫妻團(tuán)聚根本就沒有條件，孩子和他們一起居住，條件都很差。

宅基地完全的市場(chǎng)化不是一個(gè)解決的方法，真正值錢的宅基地占的比例并不多，只是那些離大中城市比較近的農(nóng)村宅基地。完全市場(chǎng)化農(nóng)村的宅基地沒有市場(chǎng)，價(jià)格上不去，城里的房子以現(xiàn)在的供給方式，價(jià)格又太高，農(nóng)民又買不起。價(jià)差太大，可能需要一種政府干預(yù)下的市場(chǎng)。從資源的角度，使用政府定價(jià)的方式，動(dòng)員把農(nóng)村的宅基地復(fù)耕，然后在更大的范圍內(nèi)，在進(jìn)入城市上給你一個(gè)指標(biāo)或者一定補(bǔ)貼。重慶的地票也具有同樣的性質(zhì)，實(shí)際上，很多省也都在探索這樣的改革。但是都是在當(dāng)?shù)匦姓^(qū)劃內(nèi)，并沒有形成一個(gè)全國(guó)性的指標(biāo)置換或者交易的大市場(chǎng)或者說大平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域整合。這里面核心的問題取決于價(jià)格怎么定，如果價(jià)格定的合理，那么農(nóng)民可能愿意把地交易出去，這樣的話地就可以集約，畢竟在城市里買房子占的地比較小，這就使得農(nóng)村居民融入城市相對(duì)比較容易一點(diǎn)。未來農(nóng)民工在城市里能否居住下來，是關(guān)系到城市穩(wěn)定的大問題，現(xiàn)在市場(chǎng)化的方式很多人看不到出路。沒有收益的財(cái)產(chǎn)權(quán)是沒有吸引力的，宅基地試點(diǎn)改革，目標(biāo)應(yīng)該是給農(nóng)民權(quán)利，然后不斷地建立起保護(hù)農(nóng)民權(quán)利的制度。把村里的房子賣了之后，在城市里能夠安居樂業(yè)，這應(yīng)該是前提，這方面城鄉(xiāng)一體化仍然有很多功課要補(bǔ)。

5改革的信號(hào)和方向可以更明確一些

主持人：從現(xiàn)實(shí)層面來看，這三塊地應(yīng)該有哪些具體措施，讓農(nóng)民的權(quán)利得到更好的實(shí)現(xiàn)呢？

嘉賓：目前最緊要的是集體建設(shè)用地，浪費(fèi)最嚴(yán)重的是宅基地。很多人感興趣的是集體建設(shè)用地，因?yàn)檫@一塊利益太大了。對(duì)于國(guó)家來說，承包地和宅基地是值得做文章的，建設(shè)用地只要你放開市場(chǎng)，只要政府保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，那么也可以去做，所以這一塊是放的問題，不是政府要投入的問題。

承包地方面，承包期限30年到期之后怎么辦，很多地方和農(nóng)民都希望有比較明確的信號(hào)。此外，成員權(quán)可不可以退出，有償退出還是怎么樣，退出之后可以給誰(shuí)，新的成員可不可以加入，成員權(quán)可不可以折換成某一種權(quán)利，進(jìn)入到新的保障體系里去，這些都需要明確。這些都是現(xiàn)在面臨的現(xiàn)實(shí)問題，要多聽取農(nóng)民的意見?，F(xiàn)在還沒到2028年，可能還比較模糊，但是這方面，各地需要進(jìn)行探索。首先是政府讓一部分利，這樣才會(huì)使這個(gè)制度運(yùn)轉(zhuǎn)的越來越好。地方要維護(hù)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，就必然面臨讓出一部分利的問題，提供公共服務(wù)、進(jìn)行用途管制。地方政府可能沒動(dòng)力，但是可以通過中央政府的行政壓力和財(cái)政分配上的獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤等方式逐步做起來，現(xiàn)在只能試探著向前走。

土地制度改革，我們一直在強(qiáng)調(diào)農(nóng)民利益保護(hù)的問題，其實(shí)還有一個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的問題。應(yīng)該說隨著各種社會(huì)保障覆蓋農(nóng)民之后，土地的保障功能也在下降，其實(shí)我們下面要做的就是讓他們慢慢離開土地，離開土地要先保障他的權(quán)利再離開，更進(jìn)一步就是連成員權(quán)也可以放棄，一次性收買你的成員權(quán)利，這是一個(gè)比較長(zhǎng)的過程。土地制度改革的步子急不得，也不能走完全市場(chǎng)化的路子。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)民日?qǐng)?bào)2016年03月02日

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