內(nèi)容提要:自秦漢到民國，屯墾一直以家庭經(jīng)營方式為主。20世紀(jì)40年代末到80年代初，團(tuán)隊經(jīng)營下的國有農(nóng)場雖在經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展方面成績斐然，但內(nèi)在激勵機(jī)制扭曲，未能擺脫效率不佳和虧損頻仍的局面。在最近四十年的制度改革中，大多數(shù)農(nóng)場的一線生產(chǎn)單位已轉(zhuǎn)為農(nóng)工家庭。然而與農(nóng)民相比，農(nóng)工承擔(dān)著較重的費用負(fù)擔(dān)，卻享有較少的經(jīng)營自主權(quán)。農(nóng)工社會保障和社區(qū)公共服務(wù)的籌資皆困難重重。因此，繼續(xù)推進(jìn)國有農(nóng)場的綜合性制度改革勢在必行。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化  國有農(nóng)場  土地與勞動  制度改革

一、問題的提出

黨的十九大報告提出要加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。可以說，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是有志于改造中國的幾代有識之士不懈追求的目標(biāo)之一。不過，不同時代的人們有關(guān)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的理念各相差異。黨的高層決策群體一度認(rèn)為，先進(jìn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式應(yīng)為土地國有化基礎(chǔ)上的集體大農(nóng)業(yè)。因此，在20世紀(jì)30年代，就曾在鄂豫皖根據(jù)地籌建國有制的“蘇維埃農(nóng)場”。籌建的農(nóng)場雖然因脫離實際而失敗，但籌建理念并未被放棄。40年代末，黨在取得東北戰(zhàn)場的勝利之后，即在解放區(qū)以軍墾為基礎(chǔ)建立國有農(nóng)場。及至新中國成立，黨中央采取了一系列措施，在全國范圍內(nèi)將理想付諸實踐。一方面，在所有省份特別是在邊疆地區(qū)，創(chuàng)建國有農(nóng)場并擴(kuò)大屯墾規(guī)模；另一方面，在農(nóng)村推行農(nóng)業(yè)集體化，并于50年代末確立了人民公社制度。至此，將全國農(nóng)業(yè)都置于計劃經(jīng)濟(jì)體制之下（韓朝華，2016）。

與列寧堅信“共產(chǎn)主義就是蘇維埃政權(quán)加全國電氣化”相似，黨的高層決策群體把依托公有制和機(jī)械化的國有農(nóng)場視為我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的先導(dǎo)。而且，還期待它成為推動農(nóng)民集體化的榜樣。在現(xiàn)實中，農(nóng)場除了從邊緣土地墾荒所得的農(nóng)田在肥力上暫不如同區(qū)位的農(nóng)村以外，在勞動力質(zhì)量、采用先進(jìn)技術(shù)和耕作機(jī)械方面都領(lǐng)先農(nóng)村?？墒牵?0世紀(jì)70年代后期，絕大多數(shù)農(nóng)場都虧損頻仍，人民公社制度下的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)更是已近崩潰。在此背景下，農(nóng)民為了擺脫饑餓而嘗試的土地經(jīng)營制度創(chuàng)新，帶動了舉世矚目的農(nóng)村改革以及我國經(jīng)濟(jì)的市場化轉(zhuǎn)型。此間，農(nóng)場也與工業(yè)服務(wù)業(yè)國企一樣，既經(jīng)歷了制度變革的陣痛，又面臨著經(jīng)濟(jì)全球化的挑戰(zhàn)。1990年，農(nóng)墾系統(tǒng)提供的商品糧占國家定購糧的10%。到2008年，農(nóng)墾系統(tǒng)的糧食商品率約為86.5％，在全國商品糧總量中所占的份額接近8%。

最近四十年來，農(nóng)民在制度變遷中表現(xiàn)出的積極性和主動性，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在改革中煥發(fā)的活力和創(chuàng)造力，使農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展一直在公眾輿論和政府決策中占據(jù)顯要位置，同時也吸引了國內(nèi)外人文和社會科學(xué)界的持久關(guān)注。相形之下，國有農(nóng)場改革滯后，加之農(nóng)墾系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)體量較小，無論是農(nóng)場現(xiàn)狀還是有關(guān)農(nóng)墾制度變遷的研究，幾乎都滑向被忽略的角落?？墒浅鲇谝韵驴紤]，這種現(xiàn)狀無論如何都應(yīng)扭轉(zhuǎn)。

第一，土地乃稀缺資源，國有土地特別是農(nóng)地，毫無疑問屬于國有資產(chǎn)中最珍貴的部分。到2014年底，農(nóng)墾系統(tǒng)還保有國有土地面積36.6萬平方公里（其中，耕地面積約621萬公頃，約占全國耕地總面積的5%）。與當(dāng)前的農(nóng)村土地集體所有制相比，國有農(nóng)場的土地所有權(quán)實際上仍處于虛置狀態(tài)。在迅猛的城市化和工業(yè)化浪潮中，有相當(dāng)一部分省份的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)都從征用農(nóng)場土地開始，接近城區(qū)、風(fēng)景區(qū)和交通要道的農(nóng)場土地也被大量征用。農(nóng)場在與地方政府的談判中，無論是對征地面積的確定還是對補(bǔ)償條件的要價，都處于比村委會和農(nóng)民更加弱勢的地位。如何有效保護(hù)國有土地資源、更有效率并可持續(xù)地使用國有農(nóng)地，是一個值得深入研究的問題。

第二，相對于城市和農(nóng)村的人口規(guī)模，農(nóng)場人口雖屬“小眾”，若以絕對量而論，卻也與世界上一些小國（例如柬埔寨）的總?cè)丝诖笾孪喈?dāng)。2014年，農(nóng)場人口總計達(dá)1412萬人，其中323萬人為正式職工。在全面建設(shè)小康社會的進(jìn)程中，為了保證所有國民“一個也不能少”地分享經(jīng)濟(jì)增長帶來的福祉，農(nóng)場人口和務(wù)農(nóng)勞動力在社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的命運，自是不可被遺忘。

第三，遍布各省的國有農(nóng)場不但是我國農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的組成部分，而且還與農(nóng)村的集體生產(chǎn)組織一樣，是黨在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域從事制度實驗的產(chǎn)物。對這兩種社會實驗及相關(guān)制度變遷，均需追蹤研究，總結(jié)經(jīng)驗，升華理論，才有可能為繼續(xù)探索未來的中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化路徑，提供更為充分的思想資料。

以上三點，也是我們聚焦于國有農(nóng)場制度變遷的原因和目的。迄今，有關(guān)這一領(lǐng)域的研究文獻(xiàn)多出自農(nóng)墾系統(tǒng)。這些文獻(xiàn)的特點，在于具體闡明制度變遷的歷程和農(nóng)場遭遇的困難，并據(jù)此向上級決策機(jī)構(gòu)反映情況，爭取政策優(yōu)惠和資源支持?；蛟S正因為如此，此類研究很少超越農(nóng)墾系統(tǒng)的視角并著力于深入的理論探討（周業(yè)錚，2011）。

自從政府決策部門引入專家咨詢和第三方評估程序，特別是2015年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)墾改革發(fā)展的意見》發(fā)布以來，農(nóng)墾主管部門越來越多地邀請或委托本系統(tǒng)之外的學(xué)者做專題研究或政策評估。接受委托的項目團(tuán)隊多數(shù)具有農(nóng)村發(fā)展研究的經(jīng)驗，而且也善于在委托機(jī)構(gòu)的行政支持下開展專題調(diào)查。一般情況下，這些研究短期內(nèi)即可抓住農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中帶有普遍性的問題，通過對農(nóng)場與農(nóng)村的比較研究，提出針對國有農(nóng)場制度特點的政策改革方案。

可能是囿于委托任務(wù)的主題及任務(wù)期限，這些研究也顯露出一些缺失之處。其一，欠缺對國有農(nóng)場體制變遷的理論評估，以及對農(nóng)場人口、社會與經(jīng)濟(jì)的多層面綜合研究（東南大學(xué)、武漢大學(xué)國家發(fā)展研究所聯(lián)合課題組，2016）。其二，尚未著眼于全球農(nóng)業(yè)發(fā)展的共同經(jīng)驗。例如，根據(jù)部分國有農(nóng)場經(jīng)營方式改變前后的土地單產(chǎn)變化，即判定“雙層經(jīng)營體制”具有優(yōu)越性（桂華，2017）。其實，“雙層經(jīng)營”并不等同于產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后的公共服務(wù)。更何況作者并未充分觀察經(jīng)營方式變更前后農(nóng)工獲得的同類服務(wù)的成本高低。在歐美發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，公共部門與合作社借助市場機(jī)制，為家庭農(nóng)場提供了高效率的公共服務(wù)已是不爭的事實。在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，我國農(nóng)業(yè)競爭力微弱的狀況已被國際市場的價格信號所顯示（何秀榮，2016）。因此，無論是國有農(nóng)場還是農(nóng)村的土地經(jīng)營制度，都需進(jìn)一步改進(jìn)，才有可能順應(yīng)世界農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的趨勢。

出于這樣的理解，我們從如下問題著手，展開對國有農(nóng)場制度變遷的研究：

第一，對于國有農(nóng)場的起源，以往的研究多半歸之于古代的屯墾。可是，當(dāng)時的屯墾并未構(gòu)成契合計劃經(jīng)濟(jì)的國有農(nóng)場制度。那么具體是哪些緣由引致當(dāng)代國有農(nóng)場組織方式的產(chǎn)生呢？進(jìn)一步講，在某些成熟市場經(jīng)濟(jì)國家和轉(zhuǎn)型國家，依然留存國有或共有土地，這些國家又是怎樣管理和經(jīng)營這些公地的呢？

第二，國有農(nóng)場從誕生之時到如今，作為一種依托土地國有制的經(jīng)濟(jì)組織，經(jīng)歷了哪些重大改革？改革的成敗得失又如何？目前還有哪些制度性設(shè)置，有礙國有農(nóng)地的可持續(xù)利用和更有效率的經(jīng)營？

第三，農(nóng)場同時也是一種社會組織和國家在鄉(xiāng)村基層的治理單元。最近四十年來的社會轉(zhuǎn)型，對農(nóng)工及其家庭的命運產(chǎn)生了怎樣的影響？農(nóng)場人口是否獲得了與其他鄉(xiāng)村居民同等的基本公共服務(wù)與社會保障？

為了探尋上述焦點問題的答案，不但有必要了解世界農(nóng)業(yè)面臨的普遍性問題，而且還應(yīng)觀察發(fā)展中國家的農(nóng)業(yè)遭遇的相似困難，更需關(guān)注農(nóng)業(yè)人口特有的脆弱性。故而我們既從思想史的角度對秦漢以降的墾殖制度加以比較，又從世界農(nóng)業(yè)發(fā)展史中追溯當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織方式的根脈。而且，還著重解析新中國成立以來國有農(nóng)場制度產(chǎn)生和變革的政治經(jīng)濟(jì)緣由。在大致按照時間序列對國有農(nóng)場制度的變遷做縱向分析的基礎(chǔ)上，我們還將理論文獻(xiàn)研究與抽樣調(diào)查及案例研究相結(jié)合，對當(dāng)前的國有農(nóng)場運行制度做橫切面的分析。在此，我們把分析的焦點，置于農(nóng)場的土地經(jīng)營、勞動與社會保障，以及社區(qū)基本公共服務(wù)籌資制度。設(shè)計這種分析框架的目的在于，既為國有農(nóng)場的綜合改革提供第三方的觀察信息及政策備選方案，也為公眾、學(xué)界和決策者深入探索具有中國特色的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路積累理論素材。

鑒于此，我們主要通過以下方式收集中外歷史資料、理論文獻(xiàn)和現(xiàn)實信息：

第一，通過互聯(lián)網(wǎng)和圖書館搜尋文獻(xiàn)和數(shù)據(jù)。例如，從“英格蘭共用地（common land）數(shù)據(jù)庫”找到7000多塊共有地的產(chǎn)權(quán)登記資料。從中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所圖書館收藏的原國民政府農(nóng)林部檔案中，搜集到墾殖司有關(guān)抗戰(zhàn)時期“公營墾場”的油印規(guī)章及統(tǒng)計文獻(xiàn)。

第二，在不同地區(qū)重點選擇以種植業(yè)為主的國有農(nóng)場，對場部管理層和農(nóng)工家庭做小樣本問卷訪談。除了在廣東、江蘇和湖南3省做典型調(diào)查外，2014-2017年間，我們先后前往云南、廣西、海南、湖北、江西、安徽、上海、黑龍江、甘肅、內(nèi)蒙、新疆、浙江、遼寧和山東共14個省份的農(nóng)場做小樣本問卷訪談，共回收農(nóng)場管理層問卷33份，獲得受訪農(nóng)工家庭問卷423份。

第三，2017年，我們一方面增添農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊公共服務(wù)籌資制度調(diào)查，另一方面，引入農(nóng)業(yè)部2016年的全國農(nóng)村固定觀察點村級報表數(shù)據(jù)，以便為農(nóng)場社區(qū)公共服務(wù)籌資研究提供參照系。

第四，在案頭工作期間，分專題收集各級政府公布的有關(guān)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)墾改革的政策文件及統(tǒng)計資料；在機(jī)構(gòu)訪談和實地調(diào)查中，收集中央和各省的農(nóng)墾年鑒，以及農(nóng)場志、年度總結(jié)和工作簡報。

二、不同時代的公營墾殖制度

本節(jié)擬重點說明不同時代的公營墾殖制度的緣起、特征和歷史變遷。從秦漢到明清，屯田幾乎貫穿了此間傳統(tǒng)農(nóng)耕社會的始終。然而，屯田從未成為主流的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，作為國家微觀經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的仍是“編戶齊民”（被政府編入戶籍的平民百姓）從事的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)。除了必要的屯墾戍邊措施以外，特定朝代的中央政府只是在統(tǒng)治能力弱化和戰(zhàn)爭時期，為了擴(kuò)大賦稅來源，才在內(nèi)地推行屯田模式。主要做法在于采用戰(zhàn)時措施、移民政策和額外經(jīng)濟(jì)激勵，強(qiáng)迫或誘使人們開墾“編戶齊民”尚未耕種的邊際土地。由于屯田模式的經(jīng)濟(jì)效率通常低于“編戶齊民”模式，一旦進(jìn)入太平年間或中央政府的賦稅征收能力強(qiáng)化，內(nèi)地的屯田模式即轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬帒酏R民”的家庭經(jīng)營模式（胡懷國，2015）。

到了民國時期，一些參政的思想家借鑒國際經(jīng)驗并根據(jù)中國人多地少的國情，設(shè)計和促成了1930年國民政府頒布的《土地法》。該立法的目的在于，使土地能夠成為便于交易的生產(chǎn)要素和市場體系的重要組成部分；同時，賦予政府使用公共資源扶助自耕農(nóng)的權(quán)限，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。但由于1937年抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)，以該《土地法》為制度基礎(chǔ)建立的“公營墾場”，并未成為建立新型土地關(guān)系的試點，而是用于安置流離失所的難民。即便如此，墾殖管理機(jī)構(gòu)根據(jù)法律條文購買私有荒地的做法，基于土地的公共屬性對私有權(quán)施加的限制，組織實行以家庭為單位的耕作方式，以及協(xié)助耕作家庭獲得無息貸款和地租減免等諸項措施，都為日后中國臺灣地區(qū)的土地制度改革積累了經(jīng)驗（胡懷國，2016）。

對于新中國成立后的國有農(nóng)場發(fā)展史，我們以20世紀(jì)70年代末為界分為兩個階段，著重分析每一時期的制度變遷關(guān)節(jié)點。從農(nóng)墾系統(tǒng)業(yè)已公開的檔案文獻(xiàn)中發(fā)現(xiàn)，20世紀(jì)40年代末，中央決策層指令創(chuàng)建國有農(nóng)場，并非僅僅是為了在戰(zhàn)爭結(jié)束之時安置軍隊轉(zhuǎn)業(yè)官兵屯墾戍邊。我國政府依據(jù)當(dāng)時社會主義陣營的經(jīng)濟(jì)分工，推動橡膠種植業(yè)的奠基和發(fā)展，也是其中一個重要因素。更為關(guān)鍵的原因還在于，決策層著眼于馬列主義有關(guān)社會化大生產(chǎn)的理念和蘇聯(lián)創(chuàng)辦公有制機(jī)械化農(nóng)場的實踐，期望由本國的國有農(nóng)場作樣板，引領(lǐng)農(nóng)業(yè)的集體化和現(xiàn)代化。計劃經(jīng)濟(jì)時代的統(tǒng)計資料顯示，國有農(nóng)場在荒地墾殖、農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面，俱成績斐然。但由于內(nèi)在激勵機(jī)制扭曲，未能擺脫效率低、成本高和大量虧損的局面。國家在汲取農(nóng)業(yè)剩余的同時又把城鎮(zhèn)富余勞動力塞進(jìn)農(nóng)業(yè)的做法，對農(nóng)場運營不佳的狀況無異于雪上加霜（韓朝華，2016）。

在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，國有農(nóng)場可謂鄉(xiāng)村中的城市治理單元。作為農(nóng)業(yè)中的國有單位，農(nóng)場在國家行政系統(tǒng)自上而下的資源劃撥中，享有相對于農(nóng)村集體生產(chǎn)組織的優(yōu)先權(quán)。農(nóng)場擁有不低于縣（團(tuán)）級的行政級別，因而帶給場部領(lǐng)導(dǎo)及其他管理人員相應(yīng)的工資和福利待遇。農(nóng)場的農(nóng)業(yè)工人享有國有企業(yè)職工的勞動與社會保障待遇；農(nóng)工家庭成員或遲或早總會獲得城鎮(zhèn)戶口，以及附著其上的食物保障和其他福利。這些因素可以部分地解釋，何以農(nóng)民會主動發(fā)起制度改革，而國有農(nóng)場內(nèi)部激勵機(jī)制的轉(zhuǎn)變，卻是在農(nóng)村改革的沖擊下和中央決策層的督促中才緩緩啟動（韓朝華，2017a）。

雖然，20世紀(jì)80年代中央決策層為國有農(nóng)場改革制定的藍(lán)圖至今尚未完全實現(xiàn)，但農(nóng)場的生產(chǎn)組織畢竟以“大農(nóng)場套小農(nóng)場”（農(nóng)工經(jīng)營的家庭農(nóng)場）的方式，替代了以往的團(tuán)隊生產(chǎn)和經(jīng)營。這種制度變革，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上的經(jīng)營決策權(quán)和風(fēng)險責(zé)任逐步從國家（農(nóng)場）轉(zhuǎn)向了農(nóng)工，一定程度上推進(jìn)了農(nóng)場剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)在農(nóng)工個人身上的對稱配置。因此，曾經(jīng)長期存在的農(nóng)工生產(chǎn)積極性不足、工作責(zé)任心淡漠的問題顯著化解。尤其是，與農(nóng)村相比，國有農(nóng)場農(nóng)工教育程度較高、勞均農(nóng)地規(guī)模較大、技術(shù)培訓(xùn)、信息供給和農(nóng)機(jī)水利服務(wù)能力較強(qiáng)。在按照農(nóng)村社隊改革的邏輯實現(xiàn)了農(nóng)場的生產(chǎn)體制轉(zhuǎn)型之后，這些優(yōu)勢得以進(jìn)一步發(fā)揮。1998-2015年，農(nóng)墾農(nóng)業(yè)在土地生產(chǎn)率和勞動生產(chǎn)率上都超過了農(nóng)村農(nóng)業(yè)。

三、目前的國有農(nóng)場運行機(jī)制

從國有農(nóng)場目前的激勵和約束機(jī)制來看，國有農(nóng)場下的職工家庭農(nóng)場尚未成為真正獨立的市場主體，農(nóng)場的高層管理者也未完全轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲钠髽I(yè)家。尤其值得注意的是，將家庭農(nóng)場經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變?yōu)楣净Ｊ降臎_動，還存在于農(nóng)墾行政管理系統(tǒng)之中。鑒于此，本節(jié)將著重分析當(dāng)前國有農(nóng)場運行機(jī)制中存在的問題。

我們的分析，起步于梳理國內(nèi)外農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)家有關(guān)生產(chǎn)組織方式的理論探討。在此基礎(chǔ)上闡明以下論點：

其一，農(nóng)業(yè)特別是種植業(yè)生產(chǎn)的自然生物特性，決定了家庭經(jīng)營是最適當(dāng)?shù)纳a(chǎn)組織方式。只有在那些技術(shù)上能夠降低生產(chǎn)的季節(jié)性、同時弱化自然條件隨機(jī)沖擊的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分支，采取工廠式的公司制企業(yè)形式才可能獲得較高的效率。家庭農(nóng)場具有效率優(yōu)勢的本質(zhì)原因不在于家庭本身，而在于家庭易于適應(yīng)農(nóng)業(yè)勞動過程的個體性要求。

其二，農(nóng)業(yè)中的家庭經(jīng)營不等于小規(guī)模經(jīng)營，現(xiàn)代家庭農(nóng)場在耕種面積和產(chǎn)量上的規(guī)模已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出傳統(tǒng)小農(nóng)。

其三，以家庭農(nóng)場為組織形式的農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的需要。長期保護(hù)和鞏固傳統(tǒng)小規(guī)模農(nóng)業(yè)，將阻礙農(nóng)民脫貧和國家整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展（韓朝華，2017b）。

與農(nóng)村土地的家庭承包制相比，農(nóng)墾系統(tǒng)的職工家庭農(nóng)場可以說仍然是國有農(nóng)場中的一線生產(chǎn)單位，承擔(dān)著較重的費用負(fù)擔(dān)，卻享有較少的經(jīng)營自主權(quán)。我們在實地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一線生產(chǎn)者與其耕作的土地相關(guān)聯(lián)的權(quán)利和義務(wù)，均未超出一般生產(chǎn)責(zé)任制的范疇。這突出表現(xiàn)為：第一，土地租約一年一簽而且租約不安全；第二，耕種者交納地租；第三，土地流轉(zhuǎn)受到農(nóng)場行政規(guī)定的限制（蔣中一，2017a）。

進(jìn)一步講，國有農(nóng)場領(lǐng)導(dǎo)人的干部身份沒有改變，他們?nèi)匀灰缮霞壗M織部門甄選、任免和監(jiān)督。在屬地化墾區(qū)，農(nóng)場領(lǐng)導(dǎo)干部直接由當(dāng)?shù)亟M織部門調(diào)配和管理，還可在農(nóng)場和當(dāng)?shù)攸h政機(jī)構(gòu)之間調(diào)換。在這樣的情況下，一般國有企業(yè)經(jīng)營者中常見的代理問題在農(nóng)場也同樣難免。此外，在為國有農(nóng)場管理層設(shè)定的績效工資制度下，賦予農(nóng)場領(lǐng)導(dǎo)干部的剩余索取權(quán)只與農(nóng)場的近期（年度或任期）績效掛鉤，與農(nóng)場的長遠(yuǎn)發(fā)展關(guān)聯(lián)不大。因此，相當(dāng)數(shù)量的國有農(nóng)場管理者較少關(guān)注所在農(nóng)場的長期效益最大化。加之國有農(nóng)場的行政管理、社保繳費和公共事業(yè)支出負(fù)擔(dān)沉重，絕大多數(shù)農(nóng)場的場部極少對土地改良投資。農(nóng)工家庭無論土地經(jīng)營規(guī)模大小，幾乎同樣不為土地投資。這種行為的直接原因，表現(xiàn)為農(nóng)工家庭在子女教育、社保繳費和購置農(nóng)機(jī)項目上支出較大，很少有財務(wù)盈余甚至還負(fù)債；深層次的制度性決定因素則明顯地在于土地租期較短而且缺乏法律保障。因此，長期性的國有土地管理制度改革勢在必行。

四、國有農(nóng)場社會的轉(zhuǎn)型

除了關(guān)注國有農(nóng)場的經(jīng)濟(jì)效率，我們還著重考察了農(nóng)場社會的轉(zhuǎn)型。國有農(nóng)場始自墾荒，圍繞生產(chǎn)單位的社會組織、政權(quán)機(jī)構(gòu)、居住小區(qū)和家庭人口，隨著農(nóng)場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐漸擴(kuò)展開來。即使經(jīng)歷了多年的市場化取向的改革，國有農(nóng)場作為一種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織，仍然很難像城市企業(yè)那樣，在地理空間和社會聯(lián)系上與員工的生活社區(qū)相分離。農(nóng)村人口與社會面臨的發(fā)展問題，國有農(nóng)場也不例外；而且還由于它的國有身份，顯示出有別于農(nóng)村和城市的獨特性。

與國有農(nóng)場獨特的土地經(jīng)營制度相聯(lián)系的，是場內(nèi)務(wù)農(nóng)勞動力的三元結(jié)構(gòu)：職工、持農(nóng)場戶籍的非職工、無農(nóng)場戶籍的非職工（多為來自貧困地區(qū)的農(nóng)民）。國有農(nóng)場現(xiàn)行的用工制度，不曾給予非正式職工與正式職工同等的社會經(jīng)濟(jì)待遇，因而對優(yōu)質(zhì)年輕勞動力產(chǎn)生了排斥效應(yīng)。當(dāng)前的城鄉(xiāng)差別以及非農(nóng)行業(yè)的競爭因素，又促使農(nóng)場社區(qū)的優(yōu)質(zhì)勞動力紛紛向城市遷移。加之國家以往的計劃生育政策對現(xiàn)今人口結(jié)構(gòu)的影響，使得務(wù)農(nóng)勞動力加速老化。根據(jù)我們的住戶調(diào)查結(jié)果，在國有農(nóng)場的務(wù)農(nóng)勞動力當(dāng)中，35歲以下的年輕人僅占13%；而在農(nóng)場社區(qū)的非農(nóng)勞動力當(dāng)中，這一年齡區(qū)間的勞動者約占54%（朱玲，2017a）。

農(nóng)業(yè)勞動力老化，是當(dāng)今世界發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體或多或少都已遭遇的難題。這一現(xiàn)象，在我國的快速工業(yè)化和城市化進(jìn)程中業(yè)已同樣發(fā)生。2009年，全國農(nóng)村務(wù)農(nóng)勞動力平均年齡達(dá)45歲。國有農(nóng)場的務(wù)農(nóng)勞動力老化問題既有普遍性又有特殊性。其特殊性突出地表現(xiàn)為，在土地租賃條件和租約安全、公共服務(wù)獲得和社會保障程度上，職工待遇相對優(yōu)厚，持農(nóng)場戶籍的非職工次之，外來農(nóng)民則處于最為不利的地位。因勞動者的戶籍和就業(yè)身份不同而形成的農(nóng)場勞動力三元結(jié)構(gòu)，可以說是計劃經(jīng)濟(jì)下勞動用工制度的殘余表現(xiàn)，它在很大程度上復(fù)制了當(dāng)前全國勞動力市場的分割狀態(tài)。

農(nóng)場歧視性的制度環(huán)境，對務(wù)農(nóng)勞動力的更新和優(yōu)化產(chǎn)生了明顯的負(fù)面影響。在35歲以下的務(wù)農(nóng)勞動者當(dāng)中，具有高中及以上學(xué)歷的人僅占24.3%。而在同一年齡組的非農(nóng)就業(yè)人員中，擁有此等學(xué)歷者占到67.3%。不僅如此，35歲以下務(wù)農(nóng)勞動者的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)和健康水平，也不如同齡的非農(nóng)勞動力。

眼下，國有農(nóng)場職工與非職工的一個關(guān)鍵區(qū)別，是農(nóng)場只對職工參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會保險（主要是養(yǎng)老保險）承擔(dān)企業(yè)應(yīng)負(fù)的繳費責(zé)任。在養(yǎng)老保險繳費上漲幅度遠(yuǎn)超農(nóng)業(yè)增長的情況下，絕大多數(shù)地處欠發(fā)達(dá)和中等發(fā)達(dá)地區(qū)且以農(nóng)業(yè)為主的國有農(nóng)場，已經(jīng)不堪重負(fù)。因此，管理層多采取以下兩個辦法減支增收：其一，對于場內(nèi)新增勞動人口及外來農(nóng)民，盡可能避免給予職工身份。其二，實行“兩田制”。向職工平均分配“身份田”并免收地租，但由職工一力承擔(dān)企業(yè)和個人的養(yǎng)老和醫(yī)療保險繳費責(zé)任。余下的農(nóng)地作為“經(jīng)營田”（或稱“市場田”），根據(jù)面積、區(qū)位和肥力等級收取地租。經(jīng)營田或是按照職工人數(shù)和持有農(nóng)場社區(qū)戶籍的人數(shù)劃檔平分，或是采用競標(biāo)機(jī)制向種田能手集中。問題是，部分職工因支付能力薄弱已遭遇養(yǎng)老保險繳費困難。在邊境貧困農(nóng)場，還產(chǎn)生了諸多“脫保者”（停止繳費、脫離社保）。因此，采取針對性的政策措施已是刻不容緩。

我們理解，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的目的不僅在于提高效率，而且還要使人民特別是農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的從業(yè)者分享本行業(yè)增長的收益。因此，我們通過對鄉(xiāng)村社區(qū)公共服務(wù)籌資制度的研究，觀察分權(quán)化的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略下，農(nóng)場社區(qū)在政府分配公共資源過程中的所得多寡，以及社區(qū)人口分享基本公共服務(wù)的狀況。從現(xiàn)有文獻(xiàn)和我們的實地調(diào)查可知，2003年農(nóng)村稅費改革之后，農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給主要依靠政府投資和撥款。村級基本公共服務(wù)供給水平，不再取決于村莊財力，但國有農(nóng)場社區(qū)卻不然。我們對財力強(qiáng)弱不同的農(nóng)場和村莊加以分組，對不同組別的農(nóng)工家庭和農(nóng)戶的自來水普及率，做了兩兩對照分析。

結(jié)果顯示，在財力較弱的農(nóng)場組，農(nóng)工家庭的自來水普及率還不足53%，低于對照組。造成這種現(xiàn)象的制度性原因，在于國有農(nóng)場以其現(xiàn)有的企業(yè)身份，難以對接國家行政管理體系，以至在政府行政系統(tǒng)分配公共資源的流程中處于邊緣地位（朱玲，2017b）。在國家的生產(chǎn)性投資項目分配中，情形也大致如此（蔣中一，2017b）。

五、政策性結(jié)論

從以上分析結(jié)果可見，有必要繼續(xù)推進(jìn)國有農(nóng)場在農(nóng)地管理、勞動與社會保障和行政管理體制等方面的綜合性制度改革：

第一，分離國有土地的管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)。目前，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的行情已經(jīng)顯示，土地租賃價格主要取決于地塊區(qū)位和肥力，與流轉(zhuǎn)地塊的所有權(quán)性質(zhì)無關(guān)。進(jìn)一步講，英國的共有土地管理經(jīng)驗顯示，土地的權(quán)利可以分解為多個層面，共有和私有權(quán)利可以在同一地塊上并行不悖（胡懷國，2017）。中東歐國家專門設(shè)立國有農(nóng)地管理機(jī)構(gòu)的一系列做法也表明，這些管理機(jī)構(gòu)在出售或出租國有農(nóng)地的過程中偏重兩點：一是不以售價或租金最大化為目標(biāo)，而是保證土地得以可持續(xù)利用，并防止地塊碎片化；二是選擇具備知識、技術(shù)和經(jīng)營能力優(yōu)勢的農(nóng)民購買或租種土地（何偉，2017）。這些做法，值得我國在改革國有農(nóng)地管理制度的過程中借鑒。

第二，確立國有土地的家庭經(jīng)營體制。在現(xiàn)有的制度框架下即可采用的政策，當(dāng)為賦予租賃并耕種國有土地的農(nóng)工家庭更安全的使用權(quán)和更多的財產(chǎn)權(quán)。與此相關(guān)，還可進(jìn)一步采取措施增強(qiáng)農(nóng)工的社會保障：其一，精簡強(qiáng)制性繳費種類。其二，允許經(jīng)營家庭農(nóng)場的職工參照個體工商戶標(biāo)準(zhǔn)繳費，以使養(yǎng)老保險繳費率下降8個百分點。其三，把城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險中由中央財政承擔(dān)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金覆蓋面，擴(kuò)展到農(nóng)場職工，并將此制度與最低生活保障制度相銜接。

第三，參照人民公社“政社分離”的模式，推進(jìn)國有農(nóng)場的行政體制改革。但凡確立家庭農(nóng)場經(jīng)營模式，就沒有必要保留一套凌駕其上的生產(chǎn)經(jīng)營班子，否則家庭農(nóng)場的經(jīng)營者就難以獲得充分的自主權(quán)。國有農(nóng)場的管理機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)為鄉(xiāng)村基層政權(quán)組織，依然可以作為國家土地所有權(quán)的代表，行使對土地資源的管理。家庭農(nóng)場所需的生產(chǎn)性服務(wù)，國有農(nóng)場已有的專業(yè)服務(wù)隊、合作社及其他市場組織同樣可以提供。除了負(fù)有屯墾戍邊、穩(wěn)定社會和維護(hù)國家統(tǒng)一使命的農(nóng)墾組織，例如新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，其余以職工家庭農(nóng)場經(jīng)營為支撐的國有農(nóng)場只有轉(zhuǎn)換單位身份，才有可能使其社區(qū)及人口順暢地融入屬地當(dāng)前的社會經(jīng)濟(jì)治理系統(tǒng)，并在國家推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的過程中分享他們應(yīng)得的福利。

第四，國有農(nóng)場轉(zhuǎn)換單位身份必將觸動管理人員和職工現(xiàn)有的利益，因此必須設(shè)置過渡期并制定相應(yīng)的補(bǔ)償措施。根據(jù)聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程，設(shè)定基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，由國家為鄉(xiāng)村社區(qū)提供底線財政保障，以便提高中西部地區(qū)農(nóng)村和農(nóng)場的社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平。在過渡期間，還需中央職能部門在下達(dá)惠農(nóng)文件時特別提示，政策對象包括國有農(nóng)場。

第五，為了增強(qiáng)我國農(nóng)業(yè)的競爭力，還需國家和社會共同努力，培養(yǎng)與土地規(guī)模經(jīng)營相適應(yīng)的職業(yè)農(nóng)民。一方面，創(chuàng)造足以提高務(wù)農(nóng)勞動者社會經(jīng)濟(jì)地位的制度環(huán)境，使農(nóng)業(yè)和非農(nóng)勞動者在具有同等人力資本水平和工作表現(xiàn)的條件下，有可能獲得大體相當(dāng)?shù)氖杖牒蜕鐣Ｕ希涣硪环矫?，由國家采取立法措施，重?gòu)農(nóng)業(yè)職業(yè)教育和繼續(xù)教育體系，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)人力資本投資。事實上，擴(kuò)大土地經(jīng)營規(guī)模與培養(yǎng)和吸引高質(zhì)量的職業(yè)務(wù)農(nóng)勞動力，是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中相輔相成的兩個方面，因而也可以說是帶有普遍性的農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。

（作者單位：中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《經(jīng)濟(jì)學(xué)動態(tài)》2018年第2期）

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