——一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化的案例

摘要：本文梳理了城市規(guī)劃在由國家主導的城市化中的三種角色及其作用，并以B鎮(zhèn)為例，討論了規(guī)劃通過未來謀劃和領土治理的顯在技術(shù)進行身份敘事的潛在功能。由于地方身份意味著發(fā)展的權(quán)力與資源，B鎮(zhèn)運用規(guī)劃及其四個特征進行身份敘事，獲得了上級政府、市場和社會的認同，進而突破國家對建設用地的控制、建設資金的不足和農(nóng)民對征地的抗議等諸多困境，成功實現(xiàn)了城市化。以身份敘事為特征的規(guī)劃也因此成為基層政府謀求發(fā)展的權(quán)力工具。綜合社會學、地理學與城市規(guī)劃的相關研究，本文指出，運用規(guī)劃進行身份敘事成為地方在尺度化過程與尺度政治中的一種重要策略。

關鍵詞:城市規(guī)劃 身份敘事 鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化 尺度政治

農(nóng)村城鎮(zhèn)化一直是我國城市化與現(xiàn)代化的主要目標之一，有著鄉(xiāng)村工業(yè)化、小城鎮(zhèn)建設、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和新農(nóng)村建設等多種嘗試，但多數(shù)遠離城市的地區(qū)仍存在發(fā)展滯緩的問題。筆者自2005年起開始關注華北地區(qū)一個以鄉(xiāng)村家庭工業(yè)和小商品交易聞名的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)B鎮(zhèn)。2007年是B鎮(zhèn)城市化的轉(zhuǎn)折點。其鎮(zhèn)區(qū)在此之前一直是只有幾個專業(yè)市場的泥濘農(nóng)村，而在五年之后的2012年則已儼然是一個無數(shù)高樓矗立的中等規(guī)模城市，以“B鎮(zhèn)速度”著稱。B鎮(zhèn)的規(guī)劃同樣有趣。它在2007年忽然以“一個中等規(guī)模的現(xiàn)代化工商業(yè)城市”為目標進行了城市總體規(guī)劃，但鎮(zhèn)區(qū)一直到2010年都沒什么實際變化，建設面積僅比2007年增加了1.5平方公里。出人意料的是，在規(guī)劃實施不足1/10的情況下，B鎮(zhèn)在2010年7月進行規(guī)劃調(diào)整，將規(guī)劃面積從2007年的73.62平方公里增加到118平方公里，遠遠超過了全鎮(zhèn)域的54平方公里。在地方行政割據(jù)的情況下，這種調(diào)整是如何可能的？為什么在前一階段的規(guī)劃目標尚未達成的情況下，又進行如此大規(guī)模的擴張？更有趣的是，B鎮(zhèn)的城市建設在規(guī)劃調(diào)整之后忽然開始加速，只是建起來的不是規(guī)劃中的工業(yè)園區(qū)，而是五十多個住宅小區(qū)。為什么一直停滯的建設忽然啟動了？規(guī)劃與實施之間的天壤之別又是如何發(fā)生的？

對于以上問題，本文將在國家治理及國家—社會關系的脈絡中，討論規(guī)劃在由國家主導的城市化中的不同作用。既有的研究呈現(xiàn)了城市規(guī)劃因其時空特性而具有的兩個顯功能，即謀劃未來和治理領土。而在B鎮(zhèn)的基層實踐中，我們還看到了規(guī)劃通過未來謀劃和領土治理進行身份敘事的潛功能。B鎮(zhèn)的規(guī)劃在謀劃未來和治理領土時，脫離或部分地脫離空間的現(xiàn)實和實踐而發(fā)生了敘事化，其目的是：（1）提升轄區(qū)身份，即獲得上級的認可，從而改變自身在國家城市體系中的位置；（2）建立地方身份，即獲得市場、農(nóng)民的認同，從而改變國家與社會的關系。這使基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得了發(fā)展的權(quán)力與資源，突破了用地指標、建設資金及征地阻力等多種城市化困境，進而實現(xiàn)了大規(guī)模的空間開發(fā)。以身份敘事為特征的規(guī)劃區(qū)別于顯在的空間技術(shù)，因此成為基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)謀求發(fā)展的權(quán)力工具。本文將提出以土地為核心的地方概念、地方身份的權(quán)力與資源意義，以及地方身份建構(gòu)的規(guī)劃策略；然后詳細論述B鎮(zhèn)進行規(guī)劃的邏輯以及規(guī)劃敘事化的發(fā)生、規(guī)劃敘事的四個特征及其在身份認同建構(gòu)中的作用。本文同時回應地理學上的尺度政治理論（Brenner，2019），基于京津冀都市圈的區(qū)域重組過程中一個基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化的案例，論述通過規(guī)劃進行身份敘事如何成為地方在尺度政治中的一個重要策略，并為地方在區(qū)域中的不斷尺度化和發(fā)展提供動力。

一、規(guī)劃在城市化中的兩個顯功能

與西方國家主要為資本服務的規(guī)劃稍有不同，中國的城市規(guī)劃有著更為濃厚的政府色彩，體現(xiàn)著國家對現(xiàn)代化與發(fā)展主義的想象與追求。國家利用規(guī)劃謀劃未來，制定發(fā)展目標，并獲得行動的動力與合法性。中國的城市化因此形成了土地等關鍵資源由中央控制、開發(fā)以地方政府為主體的體制。但另一方面，規(guī)劃也是地方政府進行城市開發(fā)的核心空間技術(shù)和創(chuàng)造自主性的政策工具。

（一）未來謀劃：城市化的國家治理與合法性

規(guī)劃具有未來性。它是對現(xiàn)實問題所作的反應，同時也是對未來社會、生活的想象，但具有復雜性與多變性（霍爾，2009/2002）。西方現(xiàn)代主義規(guī)劃的產(chǎn)生即是為19世紀末20世紀初工業(yè)城市的混亂尋找出路。規(guī)劃對城市未來的設想主要有兩個方向。一是延續(xù)其無政府主義的起源和小共同體生活的烏托邦理想（霍爾，2009/2002），例如霍華德（Ebenezer Howard）的“花園城市”和賴特（Frank L. Wright）的“廣畝城市”。這在后來演變?yōu)榻紖^(qū)化的中產(chǎn)階級生活理想。二是用科學與技術(shù)的理性方式來建立城市秩序，運用現(xiàn)代化的基礎設施來實現(xiàn)現(xiàn)代生活，最為極端的例子是柯布西耶（Le Corbusier）的“光輝之城”。20世紀70年代以后的新馬克思主義城市研究對規(guī)劃有另外的解釋。他們發(fā)展了空間的社會生產(chǎn)理論，認為作為對空間的未來進行安排的城市規(guī)劃隸屬于以資本主義國家為主的資本主義系統(tǒng)，被用來應對生產(chǎn)組織中的問題與不斷發(fā)生的周期性危機等困境（Lefebvre，1992/1974）。例如，哈維認為，郊區(qū)化和區(qū)域規(guī)劃服務于資本為挽救其積累危機而進行的空間流動（Harvey,1985）。在這樣的理解中，除了對現(xiàn)代化生活的未來想象，城市規(guī)劃還與未來的經(jīng)濟發(fā)展密切相關。

中國的現(xiàn)代城市規(guī)劃從其產(chǎn)生起就體現(xiàn)出國家對現(xiàn)代化與發(fā)展主義的追求（陳映芳，2004，2009），被稱為“增長主義的城市規(guī)劃”（Wu，2015）。早期的規(guī)劃主要通過各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)來追求工業(yè)化。隨著城市化在20世紀90年代成為國家現(xiàn)代化的主旋律，規(guī)劃開始跟進西方對城市與經(jīng)濟發(fā)展的主流論述，如新城、區(qū)域主義和新城市主義等，在尋找空間經(jīng)濟增長可能方式的同時，為社會描繪一個更美好的現(xiàn)代化生活。正如改善所有人民的福祉為國家治理提供了合法性（斯科特，2011/1999），一個更美好的未來塑造了全社會成員對于現(xiàn)代化、進步與發(fā)展的觀念意識與價值理想，并進一步為國家在城市開發(fā)中的各種正當性危機開拓了合理性空間（陳映芳，2004，2012）。

對未來的強烈渴望會帶來朝向未來的巨大動力與行動（斯科特，2011/1999；Appadurai，2013）。與其他領域一樣，中國對城市化的追求也體現(xiàn)了國家治理的體制特征（周雪光，2017），由中央來制訂城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略、制度并分級下達目標任務。城鎮(zhèn)化政策幾經(jīng)周折，在改革開放后的市場化轉(zhuǎn)型中，中央逐漸將土地利用、經(jīng)濟發(fā)展、城市規(guī)劃、財政支配與行政審查等權(quán)力下放到地級市，最終確立了地方城市政府的城市化主體地位（汪宇明，2002；陳映芳，2009）。但這種主體性與西方城市的自治不同，仍受到中央在體制、目標、資源及行動等諸多方面的自上而下的控制。與“省—地級市—縣—鄉(xiāng)/鎮(zhèn)”行政體制及官僚組織的緊密結(jié)合是中國城市的首要特征。城市即地級市，因此是一級地方政府的城市政區(qū)概念（徐宏，2001；汪宇明，2002），接受上級的目標管理，例如城鎮(zhèn)化率就是地方政績考核的指標之一。隨著1994年分稅制改革后土地財政的形成（周飛舟，2012），城市政府或因巨大的土地利益或因自上而下的政績壓力，形成了城市開發(fā)體制并創(chuàng)造了體制奇跡（陳映芳，2012）。但在地方握有巨大的城市化自主性的同時，中央也保留了對土地等關鍵資源自上而下的控制與稽查權(quán)力。中央自1998年起即通過國土部門制訂土地利用總體規(guī)劃和年度計劃，以嚴格控制地方政府的建設用地總量，對每年的新增用地計劃指標實行指令性管理。此外，對財政轉(zhuǎn)移支付中的地方基本建設經(jīng)費，中央也采取項目制的方式進行控制。

（二）領土治理：空間技術(shù)與地方政府的政策工具

規(guī)劃既是國家對未來的想象，也是其用以治理領土的空間技術(shù)，具有制圖術(shù)簡化、抽象和重塑現(xiàn)實的普遍特征。對于領土，制圖者會按照自己的主觀意圖，將現(xiàn)實空間抽象成數(shù)字和圖表的地圖，通過簡化或強調(diào)某些細節(jié)來重塑事實，從而達到收取土地稅、進行征地補償和獲得土地收益等治理目的（斯科特，2011/1999；杜月，2017）。規(guī)劃是對領土的未來進行安排，比現(xiàn)實地圖的制作更為簡化和抽象?，F(xiàn)代主義規(guī)劃自柯布西耶及1933年的《雅典憲章》以來，就采取完全忽視領土歷史、文化與社會內(nèi)涵的航拍或鳥瞰視角，將其平面化和幾何化，進而用功能分區(qū)等理性方法來重構(gòu)未來利用的秩序（Boyer，1983；Vidler，2000）。這些技術(shù)使土地成為最受政府管控的商品，例如美國的區(qū)劃即是將土地劃分成形狀規(guī)則的小地塊，以便于土地稅的收取和土地的轉(zhuǎn)讓交易（Makielski，1966）。土地利用規(guī)劃還將工作、居住、游憩和交通等不同功能進行分區(qū)布局，同時采取土地區(qū)位學和增長極理論等地理學的分析工具，通過新城開發(fā)等方式為增長提供路徑。這在凱恩斯主義（Keynesianism）時期被稱為空間藍圖規(guī)劃（Healey，2000）。

中國的規(guī)劃體系涉及社會經(jīng)濟、土地利用和城市規(guī)劃三方面的技術(shù)，分別對應著發(fā)改系統(tǒng)、國土部門和建設部門（Wu，2015），強調(diào)結(jié)合經(jīng)濟學對未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的預期以及人口學對人口規(guī)模等的預測，以強化未來的科學性。其中，現(xiàn)代城市規(guī)劃在20世紀初由梁思成和陳占祥等建筑師從西方引入，一直受西方規(guī)劃思想與方法的影響。尤其是在20世紀90年代土地資本市場與適應于該市場的規(guī)劃體系建立之后，城市規(guī)劃的編制更是借鑒了西方的規(guī)劃理論和“土地利用區(qū)劃”的核心技術(shù)（Wu，2015）。最終，空間編制的技術(shù)與規(guī)劃審批的行政權(quán)力齊頭并進，決定了土地在資本市場上的絕大部分價值，也使城市規(guī)劃成為地方政府增長經(jīng)濟的發(fā)動機（趙燕菁，2019）。實際上，由于規(guī)劃為待開發(fā)土地確定了各種名目，僅僅是在規(guī)劃階段，土地的潛在價值就已經(jīng)提升了（渠敬東，2012）。

由于中國的土地制度和城市開發(fā)體制與西方有著根本的不同，城市規(guī)劃不僅幫助地方政府開發(fā)土地，更是其應對中央對土地、資金等資源自上而下的控制的重要政策工具。1990年開始實施的《城市規(guī)劃法》指出，城市規(guī)劃由城市人民政府編制，實行下級政府上報、上級政府審批的分級審批制度。這為地方政府對土地進行自下而上的反控制提供了可能，類似于項目制的邏輯（渠敬東，2012）。地方政府在編制總體規(guī)劃時通常會突破下達的用地總量，在規(guī)劃經(jīng)過上級政府審批后，再以此要求地方國土部門去向上“跑指標”，規(guī)劃與國土的“打架”成為規(guī)劃編制過程的家常便飯（王勇，2009）。有了規(guī)劃才可能有地，然后才可能有土地財政和土地金融，這給予了地方政府每五年進行一次總體規(guī)劃的極大熱情。同時，規(guī)劃通常還與公共建設項目、土地利用政策等結(jié)合在一起。例如，2006年社會主義新農(nóng)村建設興起后，地方政府通過范圍更大的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，利用“增減掛鉤”等土地政策創(chuàng)造城市建設用地指標（周飛舟、王紹琛，2015）。2007年《城市規(guī)劃法》變革為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，進一步服務于城市政府向農(nóng)村的擴張。又如，地方政府運用項目融合、捆綁和轉(zhuǎn)化所形成的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃去投標財政轉(zhuǎn)移支付的項目；通過將公益和經(jīng)營項目相結(jié)合的綜合城市規(guī)劃來運作“項目經(jīng)濟”，實現(xiàn)發(fā)展資金等自下而上的反控制（折曉葉、陳嬰嬰，2011；渠敬東，2012）。

上述研究有著對城市的傳統(tǒng)想象，即一個有著明確邊界的城鄉(xiāng)對立的城市模型，并將地級市置于中央與地方、國家與社會的簡單垂直關系之中，討論地方政府運用規(guī)劃來謀劃未來和治理土地。這種傳統(tǒng)模型忽略了近年來經(jīng)濟全球化及都市圈發(fā)展（如京津冀一體化）引起的全國、區(qū)域與城市內(nèi)部的空間變動和重構(gòu)趨勢，以及在此重組過程中出現(xiàn)的激烈的區(qū)域競爭與地方競爭。以地級市為主體的城市發(fā)展論述也忽略了相對缺乏權(quán)力與資源的基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)如何應對區(qū)域變動并追求發(fā)展的問題。本文則以B鎮(zhèn)的城市化為案例，指出規(guī)劃在前述兩個顯功能之外的身份敘事潛功能及其對地方城市化的重要作用。

二、尺度政治與地方身份建構(gòu)的規(guī)劃策略

在區(qū)域重組的競爭過程中，提升尺度并建構(gòu)國家、市場與社會的認同，是地方尤其是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)尋求發(fā)展的一個重要策略。這又在很大程度上依賴于規(guī)劃的身份敘事，即將地方置于不同尺度的空間語境之中，刻畫其在同尺度區(qū)域中的獨特性并謀劃未來可能的增長，以建立增長聯(lián)盟或形成統(tǒng)一意識。

（一）地方的實體化及其身份的權(quán)力與資源意義

社會學討論的“地方”大多指中央與地方關系中的地方政府，是政治權(quán)力單一維度的抽象概念。實際上，地方首先是以土地為核心的實體，包含了資源、人口、經(jīng)濟、社會和文化等綜合內(nèi)容，然后才具有統(tǒng)治管理的地方政府的意義。管轄權(quán)是地方最為重要的權(quán)力，是地方政府作為國家的代理者，在既定時間內(nèi)對所轄土地及其上資源和人口等的綜合控制，并會在領域化的空間策略中得到強化（Hague，2004；Delaney，2005）。地方因土地而實體化。而對地方內(nèi)部進行控制的權(quán)力以及能從外部獲得的國家或市場資源，則與地方的身份密切相關。一般而言，身份是在關系中得到界定的，被視為個人或組織在社會關系中的結(jié)構(gòu)位置及認同，既包括縱向等級序列結(jié)構(gòu)，也包括同一層級之間橫向的連接關系，在中國社會轉(zhuǎn)型過程中，還被認為通常與資源的占有和獲得有關（蒂利，2008/2006；王慶明，2019）。地方身份同樣如此。其中，位置是在全球—國家—區(qū)域—城市—城市內(nèi)部不同尺度的空間語境之中（Brenner，2019）而言的，認同則有國家、市場和社會三個面向。

地方在縱向等級結(jié)構(gòu)中的位置即為轄區(qū)身份。這在中國有兩種類型，一是在行政區(qū)劃等級體系中的位置，二是在區(qū)域或城市總體規(guī)劃中的次序。從整體上來看，對土地的管轄權(quán)是與其他行政權(quán)力以及資金、項目等資源結(jié)合在一起，并按照行政區(qū)劃的等級秩序自上而下配置的。但是，兩個地方即使行政級別相同，也并不一定能獲得相同的資源和權(quán)力。例如，地級市通常會按各區(qū)/縣在其總體規(guī)劃中的發(fā)展次序來配置資源，甚至可能會下放部分權(quán)力給排序最靠前的區(qū)/縣，以增強其發(fā)展的自主性（張踐祚等，2016）。這類似于經(jīng)濟特區(qū)對行政區(qū)劃政治單維性的突破（Ong，2006），意味著轄區(qū)身份還包括地方在區(qū)域或城市總體規(guī)劃中的次序，并通常以次、副中心等形式出現(xiàn)。這也就是前面提到的地理學中“全球—國家—區(qū)域—城市—城市內(nèi)部”的尺度概念（Brenner，2019）。

地方在橫向連接關系中的位置即為地方身份，是指一個地方在區(qū)域中區(qū)別于同尺度其他地方的獨特性。這種獨特性源于個人或集體通過情感、意義、經(jīng)驗、記憶和行動等方式對地方產(chǎn)生的認同，是社會文化意義上的概念（Agnew，1987；Healey，2000）。在經(jīng)濟全球化中，獨特的地方身份是信息、媒體、消費和旅游等新形態(tài)經(jīng)濟發(fā)展的重要資源。這與后工業(yè)時期在去中心化、多元化和網(wǎng)絡化的區(qū)域結(jié)構(gòu)（Healey，2000）中產(chǎn)生的地方競爭有關。不同于工業(yè)時期單一核心的城市結(jié)構(gòu)，地方不再靠其距離商業(yè)中心的區(qū)位條件（Alonso，1964）而是靠獨特身份吸引全球范圍的資本、技術(shù)和人口（Urry，1990；Harvey，1996）。地方身份通常體現(xiàn)為文化的特征，例如獨特的圖像和媒體形象，高、大、新、奇、怪的景觀建筑，以及結(jié)合地方歷史文化的紳士化地景等（Zukin，1991；Hall，1994）。在中國，除了上述市場的作用，地方發(fā)展資源的配置在很大程度上還受到國家的支配。一個地方甚至會因某些國家項目的政策和資金的投入而吸引到更多的市場投資（渠敬東，2012）。這與中國城市化由政府主導這一特征有很大關系。在此意義上，建構(gòu)國家認同意義上的轄區(qū)身份是地方塑造其市場獨特性的主要策略之一。轄區(qū)身份也因此成為地方市場身份的主要內(nèi)涵。

（二）尺度提升與認同建構(gòu)的規(guī)劃策略

由于地方身份意味著權(quán)力與資源，因此建構(gòu)身份往往成為地方尋求發(fā)展的一種重要策略。這包括在縱向結(jié)構(gòu)中提升尺度，在橫向連接中塑造獨特性，以及在權(quán)力結(jié)構(gòu)中建構(gòu)國家、市場與社會的認同（Hague，2004；Jenkins，2004）。在全球經(jīng)驗中，政府通常通過賦予地方以文化特征來建構(gòu)市場認同，例如20世紀90年代以來世界各地興起的“文化規(guī)劃”（Kunzmann，2004）。地方還用多種方式對由規(guī)劃塑造的獨特性進行宣傳，以擴大市場知名度，同時營造出社會穩(wěn)定和諧的文化氛圍（洛根、莫洛奇，2015/2007）。這些方式包括在商業(yè)媒體上傳播口號和廣告、舉辦各種公共慶典或表演等文化活動、申辦并舉行奧運會等大型活動（Mega-event）等。但即使是在西方這種以市場力量主導的地方發(fā)展中，國家也仍起著很重要的作用（Brenner，2004）。相比較而言，中國的城市發(fā)展更為濃厚的政府色彩使得在縱向等級結(jié)構(gòu)中的尺度提升成為了地方發(fā)展更為重要的策略。地方也因此處于更復雜的尺度政治之中，需要與各種行動者發(fā)生互動。這包括處理與上級尺度的國家和區(qū)域的關系，展開同尺度地方之間的競爭，以及應對與下級尺度的地方內(nèi)部及社會的沖突（Brenner，2004，2019；Shin，2014）。

地方的尺度提升首先需要建構(gòu)國家的認同。對于不具有經(jīng)濟發(fā)展自主權(quán)的區(qū)/縣和鄉(xiāng)/鎮(zhèn)，它們一方面寄希望于自上而下的行政區(qū)劃改革，例如從市管縣成為省管縣，但這往往會遭遇地級市為擴大管轄權(quán)而撤縣設區(qū)的阻力（汪宇明，2002）；另一方面，它們也在自下而上地尋求在市內(nèi)發(fā)展排序的提升，或者通過與周邊地區(qū)合并以增大經(jīng)濟規(guī)模，從而獲得市級總體規(guī)劃的認同，或者通過申請成為某級開發(fā)區(qū)等來直接提升次序?？傊?，這是一個上下級基于各自的預期凈收益進行互動博弈的過程（張踐祚等，2016）。這個過程還存在著同級政府之間的競爭，最終是要遵循由上級制定游戲規(guī)則的治理邏輯（渠敬東，2012）。如前所述，在以土地為核心的經(jīng)濟發(fā)展模式中，地方政府對以高利潤項目、土地收益和城市現(xiàn)代化等為標志的未來空間增長有著強烈的渴望（Hsing，2010）。在這一發(fā)展主義的整體邏輯之下，制訂符合上級政府這種增長渴望的空間規(guī)劃成為向上級爭取轄區(qū)身份時需要首先采取的行動。這包括了在更大尺度上進行區(qū)域定位的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，也包括了前述市場認同意義上的獨特地方身份或品牌規(guī)劃。

但是，地方社會對地方身份的認同卻往往不同于地方政府和全球化的市場資本。這使地方身份實際上存在著一定程度的利益或文化的沖突和矛盾。由于地方社會掌握著部分土地和其他關鍵的社會資源，其對地方身份的認同與政府或資本之間的差異有可能成為發(fā)展的阻力。因此，解決地方社會與政府或市場間的認同沖突也是地方身份建構(gòu)及尺度政治的重要任務。西方國家一般會通過建立增長聯(lián)盟來完成這一任務（洛根、莫洛奇，2015/2007）。它們一方面通過參與式的規(guī)劃行動來溝通、協(xié)調(diào)和平衡不同利益所有者之間的關系，并通過增強地方的綜合治理能力來形塑市場機會（Healey，1997，2000；Jenkins，2004）；另一方面利用規(guī)劃塑造一個更美好的生活，將地方居民的自豪感與增長目標聯(lián)系在一起，以在地方競爭中塑造支持者精神和社群情感，從而讓更多的人加入到與增長目標一致的活動中來（Appadurai，2013；洛根、莫洛奇，2015/2007）。

在由國家主導的中國式發(fā)展模式中，地方政府通常會通過樹立現(xiàn)代化、進步發(fā)展與統(tǒng)一復興等觀念意識與價值理想來應對社會沖突。其中，大型活動是常用的策略之一。例如，2008年的北京奧運會即用“和諧社會”“統(tǒng)一團結(jié)”等口號促成愛國主義精神，在全世界樹立中國統(tǒng)一崛起和民族復興的象征意義，來生產(chǎn)統(tǒng)一的社會認同，從而使后續(xù)的開發(fā)順利進行（Shin，2012）。類似的，廣州為2010年亞運會進行的各種城市更新與開發(fā)也幾乎未遇到社會抗爭（Shin,2014）。當然，這個過程也并不一定真的有社會共識。在很多情況下，居民可能只是因為缺乏自組織和可調(diào)用的社會資源等而無法發(fā)展出與政府等相抗衡的價值正當性（陳映芳，2009）。但在一些開發(fā)實踐中，也開始有居民要求承認其社會和文化（柯蘭君，2019）。即使是在看起來統(tǒng)一的共識中，地方社會也可能有自己的土地邏輯及行動，例如農(nóng)村城市化中的村莊集體主義（Hsing，2010）。

在上述尺度政治的理論框架下，本文將討論在京津冀區(qū)域重組的過程中，B鎮(zhèn)這一基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何運用城市規(guī)劃進行身份敘事，并因此獲得各上級政府的認同，進而實現(xiàn)轄區(qū)身份的尺度提升。尤其重要的是，B鎮(zhèn)在由身份敘事與尺度提升帶來的增長中建立了政府、市場與社會的增長聯(lián)盟，進而突破了一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)在城市化發(fā)展中遇到的土地、資金與社會等困境。當然，村民在此過程中普遍形成的區(qū)域價值觀念與城市生活方式也有助于社會認同的建構(gòu)。

三、B鎮(zhèn)城市化的身份邏輯與規(guī)劃敘事

（一）B鎮(zhèn)的基本情況與研究方法

B鎮(zhèn)位于京津冀腹地中部，是一個距其上級縣級市30多公里、地級市60多公里的偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)。B鎮(zhèn)從20世紀70年代開始生產(chǎn)自行車座套，此后逐漸發(fā)展出箱包、玩具等低端小商品的家庭工廠生產(chǎn)網(wǎng)絡，修建了幾個用于原料銷售和成品交易的專業(yè)市場。但30多年的鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展并未帶來城市化。除了這幾個市場之外，一直到2007年，B鎮(zhèn)12平方公里的鎮(zhèn)區(qū)都與周邊的村莊無異。這與中國以地級市為主體的城市體制有關。鄉(xiāng)/鎮(zhèn)隸屬于上級縣、市，不具有人、財、物及事等的獨立自主權(quán)，長期面臨著繁重的上級行政任務和資金短缺、政策工具不足等多重城市化困境（Hsing，2010），還在上級地方政府通過占補平衡和增減掛鉤等多種方式運作用地指標的過程中失去了更多的自主性，從而陷入發(fā)展邊緣（折曉葉、陳嬰嬰，2011；王善信，2013）。即使是B鎮(zhèn)這樣的經(jīng)濟強鎮(zhèn)，其財政收入在2007年也不足1億元，且無法自主支配，其從2007年到2030年的建設用地指標僅有8平方公里。一般情況下，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往無力進行建設，也幾乎不會或沒有必要主動做規(guī)劃。但B鎮(zhèn)在2007年忽然進行了以“一個中等規(guī)模的現(xiàn)代化工商業(yè)城市”為目標的總體規(guī)劃，并于2012年基本實現(xiàn)了城市建設——盡管與規(guī)劃內(nèi)容大相徑庭。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不具有總體規(guī)劃的權(quán)力，因此其規(guī)劃一開始就不是用來直接指導空間建設的，而僅僅是以說明書、規(guī)劃文本和圖紙等形式存在的規(guī)劃文件。生產(chǎn)這些不直接指導開發(fā)的規(guī)劃文件的用意何在？一些研究者看到，壓力型體制中的基層政府會通過主動制圖來獲得合法性，并通過地圖信息的簡化來擴展地方操作的自主性（杜月，2017）。但這是否就是B鎮(zhèn)進行規(guī)劃的原因？

圍繞B鎮(zhèn)的城市化何以可能以及規(guī)劃在其中有何作用這兩個問題，筆者從2007年起進行田野調(diào)查，前往B鎮(zhèn)數(shù)十次，主要進行了三方面的工作：一是描述B鎮(zhèn)空間的變遷，通過每年開展實地調(diào)查、整理歷年衛(wèi)星地圖和走訪房地產(chǎn)中介來進行。二是收集B鎮(zhèn)及其所屬的地級市D市的規(guī)劃行動及資料，包括訪談省建設廳領導、D市規(guī)劃部門相關負責人和負責B鎮(zhèn)規(guī)劃的某責任規(guī)劃師。三是深度訪談B鎮(zhèn)不同類型的對象，包括規(guī)劃建設部門與辦公室的多名工作人員，不同區(qū)位的多個村莊的書記、主任與村民，以及TD公司等開發(fā)公司的總經(jīng)理等。

（二）區(qū)域重組的契機與身份敘事的邏輯

B鎮(zhèn)城市化的契機源于D市于2007年進行總體規(guī)劃修編時提出的“一主三次”設想。這是D市為了完成省級政府下達的快速提高城市化率和“城鄉(xiāng)面貌三年大變樣”這兩項重任，面對排名滯后、底子弱和資源少這三大困境而提出的解決之策。D市在2007年的城市化率僅有31.76%，遠低于全省平均水平；其市域是“小馬拉大車”的格局，即中心城區(qū)小而周邊農(nóng)村腹地大，各區(qū)/縣行政區(qū)劃小且存在產(chǎn)業(yè)低端、高度重復等嚴重的行政區(qū)經(jīng)濟問題；而全市的建設用地指標僅有1萬多畝，尚不能滿足市級重點項目的用地需求。在一般情況下，總體規(guī)劃中的次中心是由規(guī)劃單位根據(jù)各區(qū)/縣的資料和實地調(diào)查，結(jié)合政府意愿并考慮經(jīng)濟發(fā)展、區(qū)位條件和功能布局等專業(yè)因素來確定的（張踐祚等，2016）。但D市并沒有指定其東部的次中心，而是提出“誰發(fā)展得快，誰就是次中心”。這種對速度和時間的追求很符合發(fā)展型政府的治理邏輯（Shin et al.，2020），不但為下級政府提供了自下而上的運作空間，也能同時激發(fā)相互之間的競爭。但這種自下而上的“爭取”并不遵循項目制在績效合法性邏輯下形成的從開始立項到最后驗收、評估和獎懲的嚴格程序（渠敬東，2012）?！鞍l(fā)展得快”是一個具有未來性的、非常模糊的指標，表達了處于落后狀態(tài)的D市對于突破困境和實現(xiàn)快速增長的強烈渴望，也意味著下級政府可以用未來的規(guī)劃及相應的能力呈現(xiàn)相迎合，甚至暗示著“可以先發(fā)展再冠名”。為了爭取成為“次中心”，B鎮(zhèn)首先與附近一個沒落的省級開發(fā)區(qū)Y區(qū)進行合并，取得了參與競爭的“縣級”行政身份，隨后便啟動了一個中等規(guī)模的現(xiàn)代化工商業(yè)城市的規(guī)劃。

地方身份的尺度提升是B鎮(zhèn)城市發(fā)展的主要策略。這首先要將B鎮(zhèn)置入?yún)^(qū)域進行定位，并在同級競爭的格局中建構(gòu)上級政府的認同。B鎮(zhèn)采取了相應的策略，即滿足上級政府對突破現(xiàn)實困境和實現(xiàn)快速發(fā)展的未來預期，同時彰顯自己的發(fā)展能力與發(fā)展速度。前者是通過規(guī)劃的空間技術(shù)來實現(xiàn)的。應對D市區(qū)域滯后和行政割據(jù)的問題，B鎮(zhèn)的規(guī)劃為自身提出“快速增長的京津冀都市圈微中心”的區(qū)域身份，以整合D市東部空間的次中心姿態(tài)，去爭取和承接北京的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，從而協(xié)助D市明確并提升其在京津冀都市圈中的位置。應對D市產(chǎn)業(yè)薄弱的問題，該規(guī)劃突出B鎮(zhèn)的傳統(tǒng)商貿(mào)優(yōu)勢，提出“一個中等規(guī)模的現(xiàn)代化工商業(yè)城市”的獨特地方身份，以市場前景來支持上述區(qū)域身份的提升。

B鎮(zhèn)還通過規(guī)劃謀劃未來，按照D市的預期設定發(fā)展規(guī)模的目標和行動計劃，來呈現(xiàn)自己的行動能力與速度。由于規(guī)劃并非首先用于指導空間建設，因此出現(xiàn)了隨上級想法的變動而隨時調(diào)整的敘事化特征。B鎮(zhèn)在2007-2010年做了3次規(guī)劃，對人口規(guī)模、經(jīng)濟增長速度和規(guī)劃范圍等進行了多次調(diào)整。例如，D市在2008年的總體規(guī)劃中將B鎮(zhèn)確定為東部次中心，要求其人口在2020年達到30萬。B鎮(zhèn)隨即指出，要在3-5年的時間內(nèi)完成農(nóng)村變城市、農(nóng)民變市民的進程，以達到D市對城市人口規(guī)模及城市化率的要求。又如，2009年D市的總體規(guī)劃獲得了國務院的批準，B鎮(zhèn)在2010年4月被國家設定為“經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點”。為了突出對周邊地區(qū)的整合與輻射帶動，增強省政府的信心以獲得正式掛牌，B鎮(zhèn)于2010年7月進行規(guī)劃調(diào)整，將規(guī)劃范圍從2007年的73.62平方公里增加到118平方公里。這一以迎合上級未來發(fā)展預期為調(diào)整依據(jù)的城市規(guī)劃部分脫離了現(xiàn)實或未來的空間實踐，成為可以隨時被調(diào)整的圖紙、數(shù)字和文字，在不同的時間節(jié)點進行著不同的敘事。

在D市空間重組的契機中，B鎮(zhèn)的規(guī)劃進行著“京津冀都市圈微中心”與“中等規(guī)模工商業(yè)城市”的身份敘事，最終得到了各上級政府的認可。B鎮(zhèn)實現(xiàn)了從基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)到次中心城市的尺度提升。這改變了上下級之間的權(quán)力關系，也是后續(xù)市場認同與社會認同建構(gòu)的關鍵。上級政府認同的建構(gòu)與B鎮(zhèn)按其預期增長進行的身份敘事有關，但為什么是用規(guī)劃而不是用政治或日常生活等其他的敘事方式？這與規(guī)劃謀劃未來與治理領土的時空特性，尤其是以下四個敘事特征有很大關系。

四、規(guī)劃敘事的四個特征

規(guī)劃是分析區(qū)域空間關系和重建空間秩序的專業(yè)科學技術(shù)，其專長是在區(qū)域中尋找和塑造地方的獨特性，謀劃并展現(xiàn)空間未來的增長與發(fā)展。B鎮(zhèn)不僅為自己進行了身份定位，還將自己作為整合D市東部的次中心，刻畫了D市在京津冀都市圈中尺度提升的前景。這套專業(yè)的空間技術(shù)還能將謀劃的未來增長落到實處。這種敘事的方式具有綜合專業(yè)性、空間科學性、法律行動性和視覺意象性，更有助于B鎮(zhèn)的尺度政治。其中，綜合專業(yè)性和空間科學性使D市更為確信“B鎮(zhèn)以其工商業(yè)發(fā)展的優(yōu)勢整合D市東部、融入京津冀都市圈以帶動D市發(fā)展”的可行性和可實現(xiàn)性。為此，B鎮(zhèn)還特地邀請了國內(nèi)級別很高的甲級規(guī)劃設計院來強化其規(guī)劃的科學性和權(quán)威性。法律行動性與空間意向性則使B鎮(zhèn)向D市展現(xiàn)了其行動能力與發(fā)展速度，并將未來的前景宏圖進行更直觀地呈現(xiàn)。這強化了D市對B鎮(zhèn)的信心，使其轄區(qū)身份的尺度提升得以實現(xiàn)。

（一）綜合專業(yè)敘事

綜合性首先體現(xiàn)為規(guī)劃對象的綜合。規(guī)劃是對地方實體全要素的發(fā)展定位和身份刻畫，規(guī)劃過程也因此是多專業(yè)的綜合協(xié)作。實體要素包括土地及其上的資源、人口、社會和經(jīng)濟的各方面，以及由地上、地下各類設施構(gòu)成的城市支持系統(tǒng)。這種對象的綜合性還體現(xiàn)在空間層次上。規(guī)劃要提出地方在宏觀區(qū)域、城市布局、分區(qū)控制和微觀意象等多個尺度中的解決方案。即使是對B鎮(zhèn)這個鎮(zhèn)，其規(guī)劃也包含了社會經(jīng)濟、空間管制、土地用地、對外交通、城市道路交通、綠地系統(tǒng)、景觀風貌、舊城改造、水電燃氣等市政公共設施、社會性服務設施和綜合防災等多達十余項的專項規(guī)劃，對應著人口、經(jīng)濟地理、城市規(guī)劃、交通、景觀和市政等多個專業(yè)。B鎮(zhèn)的規(guī)劃由14位各專業(yè)人士組成的規(guī)劃團隊完成。他們在城市規(guī)劃專業(yè)的總體布局和組織協(xié)調(diào)下分工合作，具有模式化的工作方式和流水線的規(guī)劃流程，其最終的成果是由城市規(guī)劃專業(yè)基于各專業(yè)方案進行的空間整合。這種綜合性使規(guī)劃成為地方身份的立體雕刻師。

規(guī)劃因此有一套關于空間的系統(tǒng)性專業(yè)技術(shù)知識，也即列斐伏爾提出的“空間的表征”（Lefebvre，1992/1974）。這套知識有標準化的空間符號語言、分析范式和表達方式。規(guī)劃以凌空俯瞰的姿態(tài)將土地抽象為由點、線和面構(gòu)成的幾何平面（Boyer，1983），將其上的人和事物抽象為具有數(shù)學和坐標屬性的符號，最終形成由平面圖形及其數(shù)量屬性構(gòu)成的空間語言。借助專業(yè)的科學知識和技術(shù)工具，這套語言可以進行三重敘事，即抽象的數(shù)學計算、二維的空間關系圖示和三維的空間意象再現(xiàn)。這讓規(guī)劃敘事能同時具有抽象和直觀的特征。對于如何基于歷史和現(xiàn)狀的分析預測未來，如何制訂實現(xiàn)未來的開發(fā)時序與行動計劃，規(guī)劃則有著專業(yè)化的分析范式。這包括用數(shù)學模型進行人口預測，建構(gòu)產(chǎn)業(yè)聚集的空間模型，按照各類指標體系進行土地功能布局、設施配置與開發(fā)控制等。規(guī)劃結(jié)果會以三種方式表達，即直觀的圖冊、體現(xiàn)科學性的說明書與濃縮的法條文本，并因此形成了法定規(guī)劃的法律權(quán)威敘事。

（二）空間科學敘事

空間的科學敘事是B鎮(zhèn)建構(gòu)上級政府和市場對其身份的認同的關鍵，論證了B鎮(zhèn)發(fā)展成為“一個中等規(guī)模的現(xiàn)代化工商業(yè)城市”的可行性。規(guī)模以人口的聚集為基礎。為此，B鎮(zhèn)的規(guī)劃利用其1997-2008年常住人口和暫住人口的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，分別以8種人口預測的方法來建立回歸模型，經(jīng)過對平均值、中值和標準誤差等統(tǒng)計指標的分析，綜合預測B鎮(zhèn)人口在2008年可達13萬人，到2015年可達23萬人，到2020年可達30萬人，到2030年可達44萬人，實現(xiàn)“中等規(guī)?！贝_定無疑?！艾F(xiàn)代化工商業(yè)城市”的地方身份則基于對專業(yè)市場進行區(qū)域經(jīng)濟空間模型的分析。B鎮(zhèn)的規(guī)劃利用2000-2007年全國各省、市商品交易市場經(jīng)濟區(qū)位商指數(shù)，根據(jù)其截面指數(shù)指出B鎮(zhèn)所在的H省屬于發(fā)展繁榮地區(qū)；并選取成交額、市場數(shù)量等10個指標，運用方差最大法對專業(yè)市場的競爭力進行因子分析。其結(jié)果顯示，H省的專業(yè)市場競爭力位于全國第5位，B鎮(zhèn)在全國百強商品交易市場中排名第22位，在工業(yè)品綜合市場中排名第5位。該規(guī)劃以此模型作出了B鎮(zhèn)作為未來的“中國箱包之都、世界箱包工廠、京津冀經(jīng)濟圈內(nèi)的綜合小商品市場”的產(chǎn)業(yè)定位，也明確了B鎮(zhèn)以專業(yè)市場為導向的城市建設方向。

地方身份的科學敘事進一步在由規(guī)劃建立的空間關系中呈現(xiàn)。將一個地方納入?yún)^(qū)域空間結(jié)構(gòu)中，從而在關系中賦予它身份地位，是規(guī)劃進行空間分析的核心技術(shù)，即基于區(qū)位理論以中心、軸線和距離等來確定對象在不同的空間尺度中的關系位置。B鎮(zhèn)的規(guī)劃采用了西方區(qū)域城市主義的理念，將B鎮(zhèn)納入全國、環(huán)渤海經(jīng)濟圈、京津冀都市圈與D市東部四個尺度中，認為國家發(fā)展呈現(xiàn)出沿海和城鎮(zhèn)集群的兩個戰(zhàn)略方向，在向以京津冀為核心的環(huán)渤海經(jīng)濟圈轉(zhuǎn)移。同時，該規(guī)劃為京津冀一體化建構(gòu)了“一軸三帶”的空間發(fā)展戰(zhàn)略結(jié)構(gòu)，認為D市在其中處于第二帶即“山前傳統(tǒng)發(fā)展帶”。B鎮(zhèn)的規(guī)劃指出，這是D市整合崛起的千載難逢的歷史良機，而B鎮(zhèn)將為此采取“面京向?！眱刹阶叩膽?zhàn)略，即整合D市東部的區(qū)域，近期做好承接北京產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的準備，成為京南重要商貿(mào)休閑基地；遠期則向東對接沿海地帶。該規(guī)劃同時用非常精確的數(shù)字標注了B鎮(zhèn)與各城市中心和機場、高鐵等主要交通樞紐間的距離，如距北京120公里，距大興國際機場60公里，距首都機場151公里，距天津108公里，距天津機場114公里。該規(guī)劃還在B鎮(zhèn)旁標明了未來可能建設的新機場，以論證其區(qū)位條件及其作為“京津冀都市圈中的微中心”“北京產(chǎn)業(yè)承接地和京南衛(wèi)星城”的城市戰(zhàn)略定位。該規(guī)劃對B鎮(zhèn)城市身份的科學敘事很快在B鎮(zhèn)的宣傳中得到進一步強化。B鎮(zhèn)打出了“宜居宜業(yè)平安善美，首都城市群微中心”的品牌，將中軸干道命名為“京B路”，以象征與北京的直接聯(lián)系，對外宣稱從這條路開車1小時就可直達北京，各大高速將在B鎮(zhèn)設立出入口，B鎮(zhèn)至北京的公交車也將開通。

（三）法律行動敘事

規(guī)劃不僅因其科學性，還依靠其法律依據(jù)來建立身份敘事的權(quán)威性。盡管B鎮(zhèn)并不具有總體規(guī)劃的權(quán)限，但其規(guī)劃仍舊延續(xù)著自身專業(yè)敘事的模式，將B鎮(zhèn)的規(guī)劃納入整體的地方性城市規(guī)劃法規(guī)體系之中。這一法律敘事一方面是對國家城市規(guī)劃法規(guī)和B鎮(zhèn)上位規(guī)劃的延續(xù)，以確保B鎮(zhèn)的規(guī)劃在規(guī)范及內(nèi)容上與體系的一致性，獲得B鎮(zhèn)身份敘事的合法性與權(quán)威性。這些專業(yè)法規(guī)及上位規(guī)劃在B鎮(zhèn)2007年的規(guī)劃中有11個之多，在2012年的規(guī)劃中增加到15個。它們一部分是與規(guī)劃技術(shù)及規(guī)范有關的規(guī)定，如《城市規(guī)劃編制辦法》《城市規(guī)劃強制性內(nèi)容暫行規(guī)定》等，以明確該規(guī)劃的專業(yè)性與科學性；另一部分是與B鎮(zhèn)密切相關的規(guī)定，如《B鎮(zhèn)國民經(jīng)濟發(fā)展十一五規(guī)劃》《H省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》《D市城市總體規(guī)劃》《京津冀地區(qū)城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃》《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃綱要》等，以突出B鎮(zhèn)身份敘事的法規(guī)根據(jù)，獲得認同。

規(guī)劃的法律敘事的另一方面是以法條文本的形式呈現(xiàn)規(guī)劃的所有內(nèi)容。針對社會經(jīng)濟、城市的性質(zhì)與規(guī)模、空間管制、用地布局等地方發(fā)展的各個方面，B鎮(zhèn)的《規(guī)劃文本》用明確的文字和數(shù)字規(guī)定了發(fā)展目標、實施路徑、建設規(guī)范、數(shù)據(jù)指標與建設時序等。這實際上是B鎮(zhèn)城市開發(fā)和建設的行動綱領，尤其是其中的強制性內(nèi)容，是未來監(jiān)督規(guī)劃實施的重要依據(jù)，也因而具有了地方性法規(guī)的意義。B鎮(zhèn)還特地制定了《規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》，以“加強和規(guī)范B新城城市規(guī)劃編制和實施管理，提高規(guī)劃管理的工作質(zhì)量和效率，維護公眾利益和公眾合法權(quán)益”。該規(guī)定在《規(guī)劃文本》的基礎上設定了更為具體的建設與使用規(guī)范。而這通常只有對城市建設要求較高的地級市才會編制，因而更凸顯出B鎮(zhèn)城市規(guī)劃的高標準、高質(zhì)量以及規(guī)劃實施的一以貫之。這些規(guī)定呈現(xiàn)的決心與B鎮(zhèn)的實際行動一起，構(gòu)成了其展現(xiàn)自身發(fā)展速度和能力的重要策略。

這一策略首先是象征性地呈現(xiàn)行動速度。B鎮(zhèn)的規(guī)劃設定了“2015年之前重點建設東部工業(yè)區(qū)，優(yōu)化商貿(mào)市場環(huán)境，進行舊城改造與交通建設”的行動計劃。為此，B鎮(zhèn)在2008年啟動了東、北一環(huán)等道路建設，使其最外側(cè)道路圍成的面積達到了25平方公里。這是其規(guī)劃為2010年建成區(qū)面積設定的目標。同時，B鎮(zhèn)開始修建作為產(chǎn)業(yè)標志的箱包交易大廳和作為城市化標志的新民居工程。盡管這些道路的內(nèi)部在當時仍是農(nóng)地，工業(yè)區(qū)里沒有工廠，村莊也沒有被拆遷，但似乎只要按照規(guī)劃的綱要行動，上級政府就相信B鎮(zhèn)的現(xiàn)代城市夢想將很快實現(xiàn)。正如村民所言，“它幾棟高樓起來了，幾條路修了。一個鎮(zhèn)就那么大，它擴好擴啊。它動作起來比較快，是小米加步槍”（X村村民訪談記錄，20150917）。其次，規(guī)劃文本的行動敘事還與統(tǒng)計相結(jié)合，被B鎮(zhèn)用于向上級彰顯自己的建設能力?！罢缟鐣髁x國家的五年計劃，通過預先設定好的目標——通常是物質(zhì)的、可以度量的——體現(xiàn)出進步，然后通過儲蓄、勞動力和投資來保證目標的實現(xiàn)”（斯科特，2011/1999），B鎮(zhèn)依據(jù)《規(guī)劃文本》中的建設時序，在各年的《政府工作報告》中都強調(diào)城市建設的投資。其2008年的項目投資超過50億元；2009年的基礎設施投資為38.8億元，同比增長139.5%；2010年的城建投資更增長了5倍——這其實是一種“扮富”的做法（折曉葉、陳嬰嬰，2011），實際上，B鎮(zhèn)城建的總投資從2007年至2010年可能只有4億-5億元（B新城政府人員訪談記錄，20170803）。

（四）視覺意象敘事

規(guī)劃圖與效果圖等使規(guī)劃的身份敘事具有了視覺化與意象性的特征。平面地圖的抽象、效果圖的直觀和景觀的象征，一方面弱化甚至忽略現(xiàn)實中的不利因素，另一方面強化優(yōu)勢、引導意象并制造視覺沖擊，從而建構(gòu)觀察者的地方認同。這一區(qū)別于上述抽象敘事的直觀敘事方式也被普遍采用。B鎮(zhèn)還特地為此在北部新中心修建了9000余平方米的規(guī)劃博物館，布置了3500平方米的規(guī)劃展區(qū)，來講述其城市歷史、建設成就和未來規(guī)劃，形塑地方身份。

首先，地圖的抽象性被用于呈現(xiàn)B鎮(zhèn)的區(qū)域整合作用。例如，通過對空間信息的簡化，規(guī)劃圖弱化了B鎮(zhèn)和與其合并的開發(fā)區(qū)相距18公里之遠的事實。又如，對于D市“小馬拉大車”的行政割據(jù)問題，規(guī)劃范圍在2007年被劃為73.62平方公里，遠大于全鎮(zhèn)域的54.5平方公里，以示對周邊地區(qū)的整合；在2012年又擴大到118平方公里，進一步將周邊兩個縣的7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)納入其中。由于規(guī)劃的非現(xiàn)實性，這實際上是在圖紙上進行的對非正式邊界和感官邊界的擴大（洛根、莫洛奇，2015/2007），但仍能在視覺及心理上起到區(qū)域地位強化的作用。

其次，效果圖的直觀性被B鎮(zhèn)廣泛用于呈現(xiàn)未來產(chǎn)業(yè)與現(xiàn)代化的城市生活。B鎮(zhèn)的道路兩側(cè)、建筑立面和各地塊四周立滿了未來的圖景。例如，示范村W村的工地上立著巨幅的“新民居生態(tài)花園小區(qū)”平面圖和效果圖。上面有近20棟二三十層高的塔樓、15幢六七層高的板樓，有帶著車庫和庭院的二層別墅，有帶有樓前花園的多層住宅群，在這些樓宇的中央有廣場、綠化和水系。圖上附有明確的經(jīng)濟技術(shù)指標，指出這是一個容積率3.03、綠化率40%的花園洋房。有的效果圖甚至還展現(xiàn)了更為國際化的城市場景，在混著歐式洋房和江南民居的新民居工程風情街上，滿是遮陽傘和咖啡座，各種膚色的人群熙熙攘攘。

此外，B鎮(zhèn)還利用景觀建筑的象征性來生產(chǎn)身份特征，彰顯發(fā)展能力。例如，通往產(chǎn)業(yè)園的北一環(huán)路被設計為雙向八車道、寬約100米，東一環(huán)和中軸路等也都是雙向六車道，彰顯了商貿(mào)和運輸?shù)姆睒s。最早動工的國際箱包交易中心的建筑面積達到50萬平方米，國際原輔料交易中心也有53萬平方米，用建筑體量來象征產(chǎn)業(yè)發(fā)展的蓬勃。相比而言，北京動物園地區(qū)批發(fā)市場最頂峰時期的總建筑面積之和也僅有35萬平方米（新華網(wǎng)，2019）。在這些現(xiàn)代化的景觀建筑和效果圖、燈光效果、媒體展示和例如“全球最大的箱包單體市場”“北方最大的原輔料交易基地”“首都產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移最大贏家”等口號標語之下，B鎮(zhèn)作為京南的現(xiàn)代化工商業(yè)新城冉冉升起。

五、身份認同：增長聯(lián)盟與空間開發(fā)

B鎮(zhèn)按照上級政府的預期進行身份敘事，并因規(guī)劃敘事的上述四個特征而得到了上級政府的肯定。它于2010年8月被正式掛牌為“B新城”，實現(xiàn)了轄區(qū)身份的尺度提升。這使B鎮(zhèn)開拓了新民居政策的實施空間，解決了城市建設用地指標欠缺的問題，隨后又在土地價值的上漲中突破了城市化建設資金不足與土地征用糾紛的雙重困境。首先，開發(fā)商承擔了道路等基礎設施的建設和新民居開發(fā)的征地工作與后續(xù)建設，使B鎮(zhèn)既避免了因城建而陷入巨大的集體債務，又實現(xiàn)了“逆向的軟預算約束”（周雪光，2017）。其次，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城市化都會面臨的征地沖突也因B鎮(zhèn)不斷通過身份敘事帶來的土地增長、村民被納入增長聯(lián)盟的事實與新的區(qū)域意識及城市生活方式的被建構(gòu)，而得到了逐步解決。

（一）新民居政策空間的開拓與市場認同

新城身份的確立為B鎮(zhèn)靈活操作新民居政策提供了空間。一是政策的使用范圍超出了示范村W村。B鎮(zhèn)甚至在2010年提出要“九村聯(lián)建”，在3-4年內(nèi)完成全部33個村的拆遷。二是在與“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”的政策相結(jié)合時，新民居建設不用再進行舊村的拆除與復墾工作。因為新城的身份有可能在后期為新民居爭取到建設用地指標，使其直接成為有產(chǎn)權(quán)證的城市住房。實際上，2010年以后的50多個住宅區(qū)都是以“大產(chǎn)權(quán)房”的身份在銷售。

從農(nóng)村到城市的身份轉(zhuǎn)變，不僅為建設預支了用地指標，更使地價大幅上漲。在B新城剛掛牌時，租用工業(yè)用地40年的租金就從2007年之前的一畝4.5萬-6萬元漲到了15萬元。隨后，B鎮(zhèn)繼續(xù)進行作為首都城市群微中心和產(chǎn)業(yè)承接地的地方身份敘事。例如，它于2012年啟動新一輪規(guī)劃，繼續(xù)擴大規(guī)劃范圍，同時綜合采用口號、標語等其他的身份建構(gòu)策略。這包括廣泛運用報紙、電視等傳統(tǒng)媒體與網(wǎng)站、視頻和論壇等新媒體，宣傳自己作為現(xiàn)代化工商業(yè)城市和區(qū)域次中心的未來景象；制造北京某知名專業(yè)市場要搬到B鎮(zhèn)的事件，營銷了北京產(chǎn)業(yè)承接地的身份，以期增強其在市場上的知名度與對產(chǎn)業(yè)的吸引。這些行動的結(jié)果是地價進一步上漲。到2016年，B新城的工業(yè)用地租金已經(jīng)漲到一畝地50萬-60萬元，是2007年的12-15倍；住宅用地70年的租金達到一畝70萬-80萬元，最貴的可達100萬元。B鎮(zhèn)的房價也因此以每平方米3000-4000元的均價遠遠高于周邊縣的新民居小產(chǎn)權(quán)房售價，甚至高于周邊縣城每平方米2000多元的大產(chǎn)權(quán)房價格。

土地升值為新民居開發(fā)帶來了巨大收益。這調(diào)動了開發(fā)商的積極性，也解決了政府城市建設的資金問題。以WH城為例，該小區(qū)有8棟31層的樓，總建筑面積是464000平方米。開發(fā)商分給了村民兩棟樓，然后將剩下的樓作為大產(chǎn)權(quán)房以每平方米3000元的均價進行銷售。如果按建筑成本每平方米1500元計算，開發(fā)商的利潤約為3.4億元，利潤率達到了50%。在新民居政策的名義與地價增長的驅(qū)動之下，鎮(zhèn)區(qū)的多個村莊在2010年新城成立后紛紛開始進行新民居的開發(fā)，相關的道路等基礎設施建設也在開發(fā)商的投資下得以快速啟動。

（二）社會認同：增長聯(lián)盟與價值觀念

村民對B新城身份的認同并不直接由規(guī)劃敘事產(chǎn)生。事實上，B鎮(zhèn)在2007-2010年的規(guī)劃期間發(fā)生了非常激烈的征地沖突。以2009年為修建北一環(huán)征用X村土地的過程為例,村民們不僅認為政府征用道路用地的補償標準一畝2萬元低于征用項目用地的一畝4萬元，還質(zhì)疑政府將道路寬度從50米增加到98米并在道路兩邊設計20米寬的綠化帶的舉動。他們認為這么寬的綠化帶實質(zhì)上是政府要用來搞開發(fā)的，而不是真的要做綠化。因此，當施工方開著推土機進村的時候，村民們進行了激烈的阻擋。雙方之間爆發(fā)了暴力沖突，直到救護車、警車相繼進村才得以平息。在項目現(xiàn)場靜坐、抬棺材和打架以阻撓動工，堵高速公路，以及在政府門口上訪等，成為這期間B鎮(zhèn)村民們表達抗爭最常用的幾種方式?！袄习傩盏米屇闩悴拍芘?。不讓你弄，你就弄不成”（B新城政府人員訪談記錄，20170803）。這也導致B鎮(zhèn)的建成區(qū)面積從2007年到2010年實際上只增加了1.5平方公里，僅勉強達到規(guī)劃目標的1/10。村民們的認同則產(chǎn)生于2010年轄區(qū)身份提升之后。一方面，新城成立后的新民居開發(fā)改變了征地賠償?shù)姆绞?。村民們通過免費獲得房屋，享受到了土地增長的利益。而且該收益在B鎮(zhèn)后續(xù)的規(guī)劃敘事、事件營銷等身份建構(gòu)中還能不斷增多。另一方面，村民們逐漸形成的區(qū)域價值觀念與城市生活方式也有助于認同的形成。

1.增長與開發(fā)聯(lián)盟

新民居建設不拆舊村和補“磚頭”的占地方式使村民們享受到了轄區(qū)身份提升與土地價值增長帶來的好處。B鎮(zhèn)的新民居建設按人均25平方米的標準為村民分配房屋。按照2012年房價上升到每平方米2500元來計算，村民人均得到的補償為6.25萬元，遠遠高于道路和項目等土地征用項目按青苗損失每畝500元、40年共2萬元的補償標準。而B鎮(zhèn)在2010年以后的身份敘事策略更使房價“1平米1年漲1000塊錢，100平米1年就能賺10萬塊錢”（B新城政府人員訪談記錄，20160709）。房價的不斷上漲是認同建構(gòu)的關鍵?！鞍凑债敃r的標準，都為老百姓建房了。開發(fā)商蓋的這個房子相當于是免費分的，20平米現(xiàn)在也是十幾萬塊，30平米就有20萬?，F(xiàn)在房價漲了，開發(fā)商合適，村民也合適。老百姓只要能看到一點希望，他就不反了”（B新城政府人員訪談記錄，20160311）。

尤其重要的是新民居不拆舊村，這使得鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)有新民居開發(fā)的村莊其村民每戶至少有3套免費的房屋。房屋租金的上漲使房產(chǎn)成了村民們主要的財富來源。一套住房按面積不同有5000-8000元的年租金，一個門面按區(qū)位不同也有4萬-6萬元的年租金，一個平房院則有1萬-5萬元的年租金。對于同時擁有以上三類房產(chǎn)的村民而言，一年僅租金就有6萬-12萬元的純收入。村民們認為，“這些年來還是受益的人比較多……大家伙兒現(xiàn)在手里都落著錢了。如果說你自己那點房子或那點錢沒有帶來多大的福利，那是你自己的問題了”（W村村民訪談記錄，20160313）。村里也有極個別鬧事的人，但他們才是被絕大多數(shù)村民認為有問題的一方，最后往往由政府出面來解決矛盾。

村民與村莊因此轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘虚_發(fā)的積極支持者。與2009年X村反對北一環(huán)路建設的情況已經(jīng)非常不同，B村書記在2016年表示，“石B路、團結(jié)路這些公路都是用的我們村街的地。政府修路是為了老百姓，所以這些東西我們村街就不能斤斤計較。我們的觀念是‘大河沒水小河干’，B鎮(zhèn)要是不行了B村能怎么樣”（B村書記訪談記錄，20160708）？沒有新民居建設的村莊也認為，“新民居建設統(tǒng)一規(guī)范，包括這個農(nóng)改，城市化改革那是必須的。該開發(fā)就該開發(fā)，大趨勢不能夠改變。我們老想開發(fā)了。我們就是想讓老百姓都富裕起來，住上現(xiàn)代化的樓房，像城市一樣，像城里人一樣生活”（G村主任訪談記錄，20160409）。這些話語都形象地表達了村莊對于發(fā)展的上下一致的決心，標志著增長聯(lián)盟的形成。但村民們實際上有自己的開發(fā)邏輯。他們已不再滿足于新民居每人25平方米的補償，而更看重土地未來的收益。例如，X村要求按照上漲后的地價折算補償面積，為每人分配50平方米的新民居；B村則不要房屋補償，而要以土地直接入股來參與長期的分紅。毫無疑問，這將為B新城未來的開發(fā)帶來政府、開發(fā)商與村莊之間新的博弈。

2.區(qū)域的價值觀念與城市生活方式

B鎮(zhèn)作為D市次中心與京津冀都市圈微中心的身份敘事也使村民們逐步建立起了自豪感與區(qū)域意識?！皩鎮(zhèn)人民來講，大家很歡迎。你現(xiàn)在要弄成一個省的話，我們就成省會了。我們更開心”（X村村民訪談記錄，20150917）?！癇鎮(zhèn)的發(fā)展日新月異。在周邊這些縣、市當中，沒人能比?，F(xiàn)在最大的問題是堵車。下午4點以后，走不動，不是像一個小城鎮(zhèn)，這跟大城市一樣。你去看看，有多少高級轎車。B鎮(zhèn)現(xiàn)在是中等城市，這樣才夠氣派”（G村主任訪談記錄，20160409）。他們已經(jīng)較為普遍地認為B鎮(zhèn)是周邊區(qū)域的中心。2016年，我們在三個不同區(qū)位的村莊隨機進行了29位村民的結(jié)構(gòu)式訪談。他們中超過一半的人認為B鎮(zhèn)好于周邊兩個縣；他們之中愿意住城里的村民里有超過2/3的人選擇了B新城；只有少部分人選擇了D市和G市，因為它們更接近北京。村民們在B鎮(zhèn)的規(guī)劃中學會了以到北京的距離來衡量地方的價值。在他們的心里，B新城已經(jīng)是京南新城，是一個正在興起的微中心。B新城不斷強調(diào)開車一小時就可以直達北京，這甚至給了村民們與北京生活同城化的心理暗示。有錢的家庭日常開車加油也是在他們?nèi)ケ本┑臅r候在北京加，因為他們認為“北京的油更好”。

B鎮(zhèn)通過圖像媒體等對現(xiàn)代化生活的宣傳以及村民們逐漸養(yǎng)成的城市現(xiàn)代生活也讓他們更為認同城市化。我們在三個村的調(diào)查顯示，除了腿腳不便的老年人和開箱包廠的人，由于“在冬天有集中供暖、有電梯，天天都干干凈凈、漂漂亮亮的”，樓房已經(jīng)成為了年輕人甚至是一部分中年人生活的必需品?！翱傮w上現(xiàn)在都有房了。你不用大冬天的自己弄煤火，燒小鍋爐，也危險也臟，又費心又費力的?，F(xiàn)在你住在小區(qū)里，生活條件都改善了”（W村村民訪談記錄，20160313）。在各村愿意住樓房的村民比例中，最高的超過了一半。即使在已經(jīng)分配了新民居樓房的W村，村民們尤其是準備結(jié)婚的年輕人仍會在B新城的商品房小區(qū)買100平方米以上的房子自住，而將分配的新民居用于出租。

（三）空間開發(fā)及其后果

市場與社會的認同在一定意義上仍是身份敘事的結(jié)果。轄區(qū)身份的尺度提升為B鎮(zhèn)吸引了市場投資；身份敘事持續(xù)帶來的地價增長又解決了與村民的沖突。B鎮(zhèn)的城市化因此得以快速推進。B鎮(zhèn)住宅建設工程的土方量早在2013年就已達到了3萬立方米，這通常是在50萬-80萬人口的城市中才會出現(xiàn)的現(xiàn)象（TD集團總經(jīng)理訪談記錄，20170619）。隨后，B鎮(zhèn)每年的建設量平均達到了1000萬平方米左右，相當于每年為其戶籍人口建設人均200平方米的住房。在這里，我們可以看到，土地身份的尺度提升與認同建構(gòu)是發(fā)展與增長的核心策略。它也被用于B鎮(zhèn)內(nèi)部。B新城成立之后，政府即要求老市場的商戶全部搬到北部新建的國際箱包交易中心，以使北部成為新的中心并帶動周邊開發(fā)。通過將中心的身份賦予不同位置的土地而使增長不斷，這種方式在B鎮(zhèn)被稱為“翻土地曬太陽”。

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