摘要：土地制度是農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理制度最為重要的組成部分, 所以在深化土地制度改革的過程中, 對其進(jìn)行正確地解讀是十分有必要的。通過對我國土地制度變遷歷史的回顧、梳理與總結(jié), 可以發(fā)現(xiàn)土地集體所有制有其特有的制度優(yōu)越性, 是最為適合我國農(nóng)村的土地制度。而目前各界對于土地集體所有制的認(rèn)識尚存不足, 這為我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展帶來了阻礙。明確集體成員的認(rèn)定規(guī)則, 明確三權(quán)分置后各權(quán)利的性質(zhì)與邊界, 并輔以其他相關(guān)支持制度, 可有效地推動我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程與提高我國農(nóng)業(yè)競爭力。

幾千年來, 實現(xiàn)“耕者有其田”一直是中國農(nóng)民揮之不去的夢想, 土地制度, 則是主宰中國社會興起與衰敗、和諧與沖突的首要邏輯。1當(dāng)代不少人拘泥于所謂土地產(chǎn)權(quán)的教條的形式主義, 將土地產(chǎn)權(quán)的公有制、私有制之分看作孤立且一成不變的, 并沒有將土地制度與具體的歷史背景、市場經(jīng)濟(jì)狀況與法律政令等因素聯(lián)系在一起, 片面強(qiáng)調(diào)私有制和公有制土地制度的差異與利弊, 并認(rèn)為沒有絕對的土地所有權(quán)就沒有可靠的保障, 試圖抽空土地集體所有制的公有制內(nèi)含, 通過向農(nóng)民賦權(quán)實現(xiàn)事實上的土地私有化。這是對我國土地制度歷史與現(xiàn)實的雙重誤解。2通過對我國土地制度變遷的歷史梳理、回顧與規(guī)律總結(jié), 可以發(fā)現(xiàn)土地集體所有制是平衡土地公有制與土地私有制的結(jié)果, 土地集體所有制有其獨(dú)特優(yōu)越性, 是我國農(nóng)村土地制度的理想選擇。

一、傳統(tǒng)中國土地制度變遷

(一) 氏族公社時代的土地公有制

夏朝之前原始社會的土地制度被稱為公社時代的土地公有制。商朝的村落公有制是有史料可佐證, 在氏族內(nèi)部土地合村共有, 耕地分配于族人 (但非永久占有) , 收獲歸公后在氏族成員間混合分配。夏、商的土地村落共有制與自然環(huán)境和生產(chǎn)力水平有關(guān)。這一時期農(nóng)業(yè)技術(shù)落后, 人類個體不能戰(zhàn)勝禽獸, 需要族人互助捕獵。農(nóng)業(yè)耕作采用燒田法開墾田地, 地力消失便丟棄重新開辟。

(二) 土地公有制向私有制轉(zhuǎn)化

我國歷史上最早有記載的田制為西周時期的井田制, 3一般認(rèn)為井田制為土地公有制, 農(nóng)民不具有土地所有權(quán)。4由于井田制自身的缺陷以及社會生產(chǎn)力的發(fā)展等因素, 到東周時期井田制遭受破壞, 土地私有制逐漸發(fā)展。

西周時井田制雖云“普天之下, 莫非王土”, 但王 (周天子) 并不實際占有土地, 土地由諸侯及其卿大夫依次占有, 交由庶人 (農(nóng)民) 耕種 (使用) , 并沿著士——卿大夫——諸侯——王的次序依次上貢, 以分享土地的產(chǎn)出收益。田地分為“公田”與“私田”, 農(nóng)民首先須完成“公田”耕作, 后方可耕作“私田”, 即借而不稅。井田制后期, 八家共耕之“公田”已經(jīng)取消, 農(nóng)民可以長期在同一塊土地上進(jìn)行耕作, 并逐漸產(chǎn)生了繼承制度。此外依產(chǎn)量征收田賦的制度, 使得土地所有權(quán)對于統(tǒng)治者而言重要性下降, 因為統(tǒng)治者只要掌握課稅權(quán)、能夠保證財政收入即可。長此以往, 土地的交換、買賣等均開始出現(xiàn)。

秦時以商鞅變法“廢井田, 開阡陌”為標(biāo)志, 我國土地私有制正式登上歷史舞臺。“ (商鞅) 下令廢井田開阡陌, 允許土地買賣, 承認(rèn)土地私有權(quán), 為地主經(jīng)濟(jì)的發(fā)展鋪平道路”。5春秋時期各國相繼有土地制度改革, 管仲為相, “相地而衰征”, 將土地分給農(nóng)民永久使用, 并根據(jù)土地的優(yōu)劣程度收取地租。隨后, 晉國于公元前645年實行“作爰田”、魯國于公元前594年實行“初稅畝”、楚國于公元前548年實行“書土田”、鄭國于公元前538年實行“作丘賦”, 秦國于公元前408年實行“初租禾”, 到公元前350年秦孝公用商鞅變法推行“制爰田, 開阡陌”。至此, 諸侯各國基本完成土地公有制向土地私有制的轉(zhuǎn)變。至秦滅六國而一統(tǒng), 秦始皇“黔首自實田”的政令, 更是鞏固了土地私有制。大意指地主和農(nóng)民自主上報土地數(shù)目, 按照律法繳納賦稅, 即可取得土地的所有權(quán)。

(三) 土地私有制與土地公有制的交替

雖然, 商鞅變法后, 土地私有制已是我國歷史上最為主要的土地所有權(quán)制度。但是, 在后續(xù)的朝代更迭中, 依舊出現(xiàn)了土地私有制向公有制的反復(fù)。我國封建時期土地私有制確立后, 土地公有制曾出現(xiàn)過多次反復(fù), 其中王莽的王田制與北魏均田制最具代表性。

西漢時期, 土地私有制度開始發(fā)展。政府在承認(rèn)民戶土地私有權(quán)的同時, 按照民戶等級對土地的轉(zhuǎn)讓、買賣及繼承做出了一定限制、劃定了不同的占田限額。漢文帝時期, 取消了對百姓名田數(shù)量的限制, 土地的轉(zhuǎn)讓、買賣與繼承沒有任何約束。6土地私有制的不斷發(fā)展, 使得土地集中程度不斷提升, 漢衰帝曾嘗試過限田制。但因為限田上限不合理、漢衰帝自己并不遵守其限田的規(guī)定, 所以限田政策并未取得成功。7王莽篡漢之后, 認(rèn)為孟子提倡的井田制能改變漢以來“富者田連阡陌, 貧者無立錐之地”景象, 故推行限田令:“田地國有, 不得買賣;男丁八口以下之家占田不得過一井, 即九百畝;占田過限的人, 要將其余田分給宗族鄉(xiāng)鄰;無田的人, 由政府授田?！毕尢锪钔ㄟ^法律形式對諸侯百官、商人等占有田地進(jìn)行數(shù)量限制;王田令實質(zhì)是恢復(fù)井田制, 禁止土地買賣, 推行土地國家所有制。但此項新政的實施遭到了強(qiáng)烈阻力, 僅僅3年便廢止了。

晉室南遷, 北方陷入五胡十六國的長期混亂的狀態(tài)為“均田制”的產(chǎn)生提供了可能。戰(zhàn)爭的傷亡、大量人民逃離鄉(xiāng)村、巨室士族在北方的聚居等導(dǎo)致土地與人口的匹配及其不合理。8“魏承喪亂之后, 人煙稀少, 土地荒蕪, 提案多無助, 于是政府復(fù)得授民以田”。9為解決上述種種問題, 北魏孝文帝 (太和九年) 頒布了均田法, 通過土地還受的制度將大量土地 (露田) 的所有權(quán)收歸政府, 農(nóng)民只有占有、使用權(quán), 無自由處分土地的權(quán)利, 通過土地所有權(quán)與占有使用權(quán)的分立限制了土地的買賣與過分集中。但均田制在使百姓均田的同時卻賦予了官員更多的職分公田, 北魏宣帝時改職分公田為永賜, “得聽買賣”。這使職分田主擁有了處分土地的權(quán)利, 嚴(yán)重地破壞了均田制下產(chǎn)權(quán)分立的格局, 造成了土地的兼并與集中。北魏均田制成功的讓農(nóng)民生產(chǎn)積極性提高, 生產(chǎn)率亦隨之提升, 但后期因官僚地主階級的兼并與集中土地, 政令逐漸荒廢。至唐中期, 對土地買賣限制的放寬, 使得地主豪強(qiáng)土地兼并不斷加劇, 農(nóng)民生活處境開始惡化;安史之亂后, 社會經(jīng)濟(jì)更是遭到嚴(yán)重破壞, 均田制度難以維系, 取而代之的是唐代的莊園制。10均田制度的破壞, 使得全國范圍內(nèi)又重新恢復(fù)了以私有土地為主的制度。

(四) 封建社會中國土地制度的變遷規(guī)律

在我國漫長的封建社會時期, 各朝代的土地制度雖然不完全一致, 但是當(dāng)以歷史視角對過去土地制度的變遷過程進(jìn)行觀察時, 可以發(fā)現(xiàn)地權(quán)分配呈現(xiàn)出集中——分散往復(fù)循環(huán)、土地公有制與私有制交替出現(xiàn)、多種所有制共同存在的特點。

在我國歷史上, 土地私有制度很早便已出現(xiàn), 土地買賣隨之產(chǎn)生。有研究者根據(jù)1975年陜西省岐山縣出土的西周銅器銘文, 證實了我國土地買賣的發(fā)源不晚于西周中葉。11商鞅變法后, 土地與一般商品一樣, 允許買賣。土地買賣的出現(xiàn), 為地權(quán)的集中提供了可能。東漢時期, “累世公卿”現(xiàn)象就已經(jīng)出現(xiàn);12北宋時期“不抑兼并”的政策更是為地主兼并土地提供了制度支持。而當(dāng)土地所有權(quán)集中到一定程度時, 將出現(xiàn)自耕農(nóng)破產(chǎn)、佃農(nóng)生活難以維持等情況, 另外, 地主集中大量土地后, 也可能為統(tǒng)治者的政權(quán)穩(wěn)定產(chǎn)生負(fù)面的影響。正是因為如此, 當(dāng)土地所有權(quán)在部分人手中集中, 土地分配極不平均時, 社會動蕩、農(nóng)民起義、戰(zhàn)亂等也將隨之出現(xiàn), 新統(tǒng)治者將對地權(quán)的集中進(jìn)行限制, 抑制土地兼并, 出臺限田政策。例如上文提及的王田制與均田制, 均是在土地高度集中、社會動蕩、新政建立后統(tǒng)治者出臺的抑制土地集中的政策。

雖然在封建社會時期, 土地私有制度是我國主要的土地制度, 但公有土地也一直存在。如朝廷賞賜或贈與宗室、功臣、百官等的土地, 以及軍隊之屯田、宗廟、宮殿、官府、陵墓和牧場等。簡單來說, 凡不屬于農(nóng)民私有的土地均屬于官田和公田范疇。封建社會時期國有土地的主要來源主要有:接收前代土地、戰(zhàn)亂后的無主土地、國家組織開發(fā)的土地與強(qiáng)制征收的土地;國有土地的作用主要有:提供軍餉與充實糧庫、賞賜功臣、建設(shè)皇家園林等。13國有土地數(shù)量在封建社會時期非常有限, 國有土地占總耕地比重最多時是公元1393年 (明洪武年間) , 僅為12.5%, 14這也再次印證了封建時期私有土地占大多數(shù)。以屯田為代表的國有土地在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中還表現(xiàn)出向私有土地轉(zhuǎn)化的趨勢, 歷朝歷代屯田失額主要是因為管理者對屯田區(qū)墾民的嚴(yán)重剝削、管理者的腐敗、豪強(qiáng)貴族對屯田的兼并與買賣等等。明“屯田多為勢家侵占, 或被軍士盜賣, 征糧之?dāng)?shù), 多不過三分”;15清中葉以后江南地區(qū)出現(xiàn)的“頂退”與“過田”等均是國有屯田向私有土地發(fā)展的例證。16

二、新中國農(nóng)村土地制度變遷

(一) “耕者有其田”的土地改革

“耕者有其田”早在新中國成立前就已被提出。共產(chǎn)黨成立后, 其土地改革思路經(jīng)歷了:“消滅資本家私有制, 沒收機(jī)器、土地、廠房和半成品等生產(chǎn)資料”17——“耕地農(nóng)有”18——“沒收一切土地歸蘇維埃政府所有”19——“耕者有其田”的變化。新中國建立后“農(nóng)地農(nóng)有”“土地均分”的改革路線得以貫徹。

1949年10月, 中國人民政治協(xié)商會議通過的《共同綱領(lǐng)》第3條規(guī)定:“中華人民共和國有步驟地將封建半封建的土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民的土地所有制, 保護(hù)國家的公共財產(chǎn)和合作社的財產(chǎn), 保護(hù)工人、農(nóng)民、小資產(chǎn)階級和民族資產(chǎn)階級的經(jīng)濟(jì)利益及其私有財產(chǎn), 發(fā)展新民主主義的人民經(jīng)濟(jì), 穩(wěn)步地變農(nóng)業(yè)國為工業(yè)國。”第27條規(guī)定:“土地改革為發(fā)展生產(chǎn)力和國家工業(yè)化的必要條件。凡已實行土地改革的地區(qū), 必須保護(hù)農(nóng)民已得土地的所有權(quán)。凡尚未實行土地改革的地區(qū), 必須發(fā)動農(nóng)民群眾, 建立農(nóng)民團(tuán)體, 經(jīng)過清除土匪惡霸、減租減息和分配土地等項步驟, 實行耕者有其田?！?/p>

1950年, 《中華人民共和國土地改革法》頒布。但按照毛澤東“消滅封建制度, 保存富農(nóng)經(jīng)濟(jì)”的要求, 該法不但要求“保護(hù)富農(nóng)所有自耕和雇人耕種的土地及其他財產(chǎn), 不得侵犯”, 而且要求只可以“沒收地主的土地、耕畜、農(nóng)具、多余的糧食及其在農(nóng)村中多余的房屋。但地主的其他財產(chǎn)不予沒收?！绷硗? 對于地主兼營的工商業(yè)及其直接用于經(jīng)營工商業(yè)的土地和財產(chǎn), 不得沒收, 不得因沒收封建的土地財產(chǎn)而侵犯工商業(yè)。工商業(yè)家在農(nóng)村中的土地和原由農(nóng)民居住的房屋, 應(yīng)予征收。但其在農(nóng)村中的其他財產(chǎn)和合法經(jīng)營, 應(yīng)加保護(hù), 不得侵犯。土地改革完成后, 由人民政府發(fā)給土地所有證, 并承認(rèn)一切土地所有者自由經(jīng)營、買賣及出租土地的權(quán)利。

1950年11月, 為了貫徹《共同綱領(lǐng)》和《土地改革法》的相關(guān)規(guī)定, 中央內(nèi)務(wù)部發(fā)布《關(guān)于填發(fā)土地房產(chǎn)所有證的指示》, 要求各大行政區(qū)和各省人民政府對“農(nóng)民新分的土地及原有土地, 均應(yīng)一律頒發(fā)土地房產(chǎn)所有證, 同樣, 對土地改革后分給地主的土地房屋, 也發(fā)給所有證。”華東地區(qū)還專門制定了《華東軍政委員會發(fā)布土地房產(chǎn)所有證暫行辦法》。

到1953年, 除了新疆、西藏等少數(shù)民族地區(qū)外, 其他地區(qū)都勝利地完成了土地改革任務(wù)。20“土改”完成后, 以小塊土地為特征的一家一戶的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式在我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)生活中占據(jù)了主體地位, 自耕農(nóng)占我國農(nóng)戶的85%-90%。21

(二) 土地集體所有制的建立

“土改”前連年戰(zhàn)亂, 我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)十分落后, 直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投資僅占農(nóng)戶農(nóng)業(yè)資金的極小部分, 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)還保持著傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式。22“土改”完成后, 隨著社會大環(huán)境逐漸向好發(fā)展, 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本恢復(fù)了戰(zhàn)前的水平, 但是生產(chǎn)水平仍然較低, 這為未來農(nóng)業(yè)互助合作的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

1. 初級社:土地依舊為農(nóng)民所有

1951年9月, 毛澤東以中共中央的名義召集地方部門代表參加“互助合作會議”, 并通過了《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議 (草案) 》。1955年全國人大常委會通過了《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程 (草案) 》, 對土地產(chǎn)權(quán)制度具體做了規(guī)定。初級社下土地所有權(quán)性質(zhì), 不改變土地所有權(quán), 但改變土地的使用權(quán)和收益權(quán), 被稱為“半社會主義”, 被認(rèn)為是發(fā)展至完全社會主義中的過渡階段。

2. 高級社:土地集體所有制建立

1956年6月, 第一屆全國人民代表大會第三次會議正式通過了《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》, 使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作正式成為法律制度。在土地所有權(quán)上, 該章程所作規(guī)定大致可以概括為以下幾點:

(1) 土地所有權(quán)由農(nóng)民個人所有轉(zhuǎn)移為以“按份共有”為基礎(chǔ)的集體所有制, 農(nóng)民以土地所有權(quán)入股, 按股權(quán)與其他農(nóng)民一起對集體土地所有權(quán)“按份共有”, 并且可依法分割其入社土地或等量土地。

(2) 住房、宅基地等非生產(chǎn)資料的土地并不入股, 仍歸個人所有。

(3) 高級社是社會主義性質(zhì), 但其土地所有權(quán)仍并非國有制, 是集體所有制。

3. 人民公社:“三級所有, 隊為基礎(chǔ)”的集體所有制

隨著《中共中央關(guān)于把小型的農(nóng)業(yè)合作社適當(dāng)?shù)睾喜榇笊绲囊庖姟返某雠_, 全國各地掀起了并社的高潮, 高級社開始向人民公社轉(zhuǎn)化, 農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)也向統(tǒng)一、集中管理的集中型社會轉(zhuǎn)化。23人民公社采用了“一平二調(diào)”的辦法:主要生產(chǎn)資料全民所有, 產(chǎn)品由國家統(tǒng)一調(diào)撥, 生產(chǎn)利潤完全上繳, 社員的生活與消費(fèi)實行全社統(tǒng)一供給與工資制。24也就是說人民公社制度不僅全面安排了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)與經(jīng)營, 公社還涉及了工農(nóng)兵學(xué)商等各領(lǐng)域, 可謂是全面地接管了農(nóng)民的生產(chǎn)與生活。1958年8月到10月, 全國74萬個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社合并成了26000多個人民公社, 全國農(nóng)村基本上實現(xiàn)了人民公社化。25不僅土地等生產(chǎn)資料, 甚至包括私有房屋、宅基地、畜牧、林木等生產(chǎn)資料均轉(zhuǎn)為公社共有, 僅僅可留下少量家畜歸個人所有。這種熱情甚至超過了馬克思理論的論述, 連如“私有房基”等亦被列入生產(chǎn)資料中被公有。

4. 后人民公社時代:家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的建立

(1) 家庭經(jīng)營再確立

1980年9月14日至22日, 中共中央召開各省、市、自治區(qū)黨委第一書記座談會并通過了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個問題》的決議。該決議同意在部分“偏遠(yuǎn)山區(qū)和貧困落后地區(qū)……要求包產(chǎn)到戶的, 應(yīng)當(dāng)支持群眾的要求, 可以包產(chǎn)到戶, 也可以包干到戶?！薄鞍a(chǎn)到戶、包干到戶”的改革逐步在全國推行開來, 最終發(fā)展成為家庭聯(lián)產(chǎn)承包生產(chǎn)責(zé)任制, 即農(nóng)戶以家庭為單位向集體組織承包土地等生產(chǎn)資料和生產(chǎn)任務(wù)的一種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制形式, 人民公社失去了存在的必要性。

(2) 農(nóng)村基層政權(quán)組織恢復(fù)

按照1982年《憲法》中政社分開的原則, 我國恢復(fù)了鄉(xiāng)級政府的設(shè)置, 并在城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)居民委員會或者村民委員會, 作為基層群眾性自治組織。農(nóng)村人民公社、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社和其他各種形式的合作社經(jīng)濟(jì), 僅僅作為集體經(jīng)濟(jì)組織而存在。26在1983年, 鄉(xiāng)的規(guī)?；疽栽腥嗣窆鐬榛A(chǔ), 適當(dāng)調(diào)整。

(3) 土地管理法頒布

《土地管理法》于1986年審議通過, 當(dāng)時便已明確提出“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有, 由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的, 可以屬于鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 農(nóng)民集體所有。村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有的, 可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有?！?7雖然后來該法幾經(jīng)修正, 但是其中關(guān)于土地集體所有制的表述, 卻無大變化。

三、改革開放后的土地制度調(diào)整與完善

自1978年后, 我國農(nóng)村推行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后形成了“兩權(quán)分離”的農(nóng)村土地所有制結(jié)構(gòu), 土地所有權(quán)分為農(nóng)民集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)。但是發(fā)展至今, 其弊端逐漸浮現(xiàn)。

首先, “兩權(quán)分離”政策為了在聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下提高農(nóng)民生產(chǎn)積極性, 提出“效率優(yōu)先, 兼顧公平”。但是, 農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的取消讓集體所有土地的所有人不能再收到地租?！霸緫?yīng)由農(nóng)民集體作為所有者所享有的土地收益通過承包制由全體土地承包經(jīng)營人分享?！?8所以, 農(nóng)民集體中的無地農(nóng)民 (即不享有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民) 將面臨既不能享受到土地承包經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生的收益亦不能分享土地所有權(quán)的收益的局面。

其次, “兩權(quán)分離”制度極度弱化土地的所有權(quán), 而重視如土地承包經(jīng)營權(quán)這種次級權(quán)利, 其他的如建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、自留地 (山) 使用權(quán)、地役權(quán)等均不受重視, 存在著比較嚴(yán)重的問題, 甚至第一層次的土地所有權(quán)人所能得到的收益也沒有足夠重視。

新時期下的“三權(quán)分置”是為了改進(jìn)原有“重效率、輕公平”積弊而生。隨著現(xiàn)代化和工業(yè)化的進(jìn)程的推進(jìn), 農(nóng)村人口大量流入城鎮(zhèn), 農(nóng)村勞動力和人口的大量流失, 必然引發(fā)承包地流轉(zhuǎn)的需求, 農(nóng)業(yè)經(jīng)營的具體形式越來越趨于多樣化, 出現(xiàn)了大量的非農(nóng)村集體的承包戶經(jīng)營或耕作承包農(nóng)地的現(xiàn)象。也就是說, 農(nóng)戶承包集體土地后并不經(jīng)營, 而轉(zhuǎn)出給本集體其他農(nóng)戶或非本集體經(jīng)營者的社會現(xiàn)象廣泛存在。過去“兩權(quán)分離”的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)已經(jīng)不能反映這一生產(chǎn)關(guān)系的改變。

四、農(nóng)村土地制度展望

(一) 關(guān)于土地制度的爭議

改革開放以來, 我國的農(nóng)業(yè)取得了巨大的成就——具體表現(xiàn)在主要農(nóng)產(chǎn)品總產(chǎn)量與人均產(chǎn)量實現(xiàn)了顯著增長, 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化水平顯著提高, 新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展迅速等方面。即便如此, 作為我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度的土地集體所有制仍飽受爭議。首先, 是否應(yīng)繼續(xù)實行土地集體所有制。一般認(rèn)為土地集體所有制存在集體邊界不清晰、農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定等弊病, 所以部分研究者認(rèn)為土地集體所有制并非是促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)與農(nóng)村進(jìn)一步發(fā)展的最佳選擇。一直以來, 關(guān)于我國究竟應(yīng)實行何種土地所有制, 有3種不同的觀點, 一是繼續(xù)完善集體土地所有制, 二是轉(zhuǎn)而實行土地私有制, 三是轉(zhuǎn)而實行土地國有制。其次, 在不改變土地所有制的背景下, “增人不增地, 減人不減地”的土地分配方式是否合理, 是否應(yīng)賦予土地經(jīng)營權(quán)抵押融資的權(quán)能, 是否應(yīng)繼續(xù)延長土地承包期限等均是現(xiàn)階段廣受關(guān)注的問題。

長期以來, 我國土地制度的變遷歷程已經(jīng)證明了土地集體所有制的優(yōu)越性。封建社會時期, 土地公有制與私有制交替出現(xiàn)的同時, 土地公有制與私有制也同時存在。在土地所有制變化的過程中, 地權(quán)分配也呈現(xiàn)出了由平均向集中再向平均的往復(fù)循環(huán), 在新朝建立或新帝登基之時, 往往伴隨著土地的重新分配。歷史發(fā)展變化的規(guī)律說明, 封建社會時期國家一直在尋求土地公有與土地私有間的平衡。長期以來土地制度的變遷過程已經(jīng)在一定程度上證明了目前土地集體所有制的存在有其合理之處。

土地集體所有制不僅有其合理性, 也有其他土地所有制所不具有的優(yōu)越性——實現(xiàn)了成員權(quán)邏輯與財產(chǎn)權(quán)邏輯的平衡。首先, 雖然農(nóng)民集體可能表現(xiàn)為村民小組、行政村或是鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) , 但是土地集體所有的邊界是十分清晰的, 因為對于某一特定地塊而言, 它是由誰發(fā)包的, 是屬于哪一集體的, 是十分清晰的與明確的。其次, 集體所有制平衡了土地與人口不同步變化所產(chǎn)生的矛盾。土地資源與人口的變化在時間維度上并不一致, 土地具有固定不變的特征, 而人口則隨著時間的推移流動、變化。這使得在集體內(nèi)需要平衡土地固定不變與人口流動、變化間的矛盾。土地的集體所有制通過將成員權(quán)邏輯置于財產(chǎn)權(quán)邏輯之上, 化解了上述矛盾。集體在進(jìn)行土地承包時, 重心在于承包資格, 集體是某一時刻由具體成員構(gòu)成的集體, 29構(gòu)成這一集體的具體成員的土地承包經(jīng)營權(quán)與集體的土地所有權(quán)共同構(gòu)成了完整的土地所有權(quán)。如果此時集體實行“生不增, 死不減”的制度, 那么則意味著該集體在承包期內(nèi)不對成員進(jìn)行動態(tài)認(rèn)定;若集體實行“增人增地, 減人減地”, 便意味著該集體在承包期內(nèi)對成員實行動態(tài)認(rèn)定。但不論集體成員是靜態(tài)還是動態(tài)認(rèn)定, 集體土地所有制均通過一定期限的承包權(quán)賦予, 調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。

(二) 對未來發(fā)展的看法

在促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)發(fā)展, 推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程中, 需要堅持土地集體所有制不動搖。改革開放以來, 農(nóng)村土地制度一直在不斷地調(diào)整和修正, 仍存在需要進(jìn)一步完善的空間。

首先, 需要明確集體成員的認(rèn)定規(guī)則。前文已經(jīng)明確, 土地集體所有制的關(guān)鍵優(yōu)勢, 在于平衡了成員權(quán)邏輯與財產(chǎn)權(quán)邏輯。不論是承包期內(nèi)集體是實行成員的靜態(tài)管理還是動態(tài)調(diào)整, 如何認(rèn)定成員身份, 都是保證土地集體所有制順利實行, 有效發(fā)揮其優(yōu)越性的關(guān)鍵所在。

其次, 需要正確理解“三權(quán)分置”后各項權(quán)利的性質(zhì)。“三權(quán)分置”的創(chuàng)新之處在于土地所有者權(quán)利的細(xì)分與分享, 30土地承包經(jīng)營權(quán)為集體成員憑借其成員身份獲得的具有所有權(quán)性質(zhì)的權(quán)利。所以, 擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民, 自然有權(quán)利決定以何種方式經(jīng)營其土地, 若選擇不親自經(jīng)營土地, 將土地流轉(zhuǎn)給其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者進(jìn)行經(jīng)營, 從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出的土地經(jīng)營權(quán)是債權(quán)性質(zhì)的權(quán)利, 而非物權(quán)。

最后, 農(nóng)業(yè)競爭力的提升, 不僅僅依靠土地制度的完善, 還需要其他制度共同配合。土地制度僅是推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的一個重要方面, 如果沒有其他制度的支持與配合, 一味強(qiáng)調(diào)為農(nóng)民賦權(quán), 認(rèn)為只要農(nóng)村土地實行私有, 就可以解決我國農(nóng)業(yè)發(fā)展問題, 就可以解決提高農(nóng)業(yè)競爭力的問題, 這其實是忘記了歷史, 是不切實際的。

作者簡介： 孫曉勇, 清華大學(xué)法學(xué)院博士研究生;; 王曉睿, 中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院博士研究生。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：法律適用2019年13期

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