全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家，最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村。黨的二十大報(bào)告中提出“加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)”，正是著眼全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家大局作出的重大決策部署，明確了新時(shí)代新階段農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的主攻方向。加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)革命、鄉(xiāng)村系統(tǒng)重構(gòu)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，不僅是解決發(fā)展不平衡不充分問題的重要舉措，而且是推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的必然選擇，更是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的核心內(nèi)容和重大任務(wù)。土地制度是一個(gè)國(guó)家最為重要的生產(chǎn)關(guān)系安排和一切制度中最為基礎(chǔ)的制度。加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)，關(guān)鍵是完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，健全農(nóng)村要素市場(chǎng)化配置機(jī)制，不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，以農(nóng)地制度改革、宅基地制度和集體建設(shè)用地制度改革以及建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地權(quán)利體系構(gòu)筑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)革命、鄉(xiāng)村系統(tǒng)重構(gòu)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度基礎(chǔ)。

一、以土地制度改革建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)是中國(guó)式現(xiàn)代化的應(yīng)有之義

建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)是社會(huì)主義現(xiàn)代化征程中應(yīng)變局、開新局的基礎(chǔ)。農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)是一個(gè)產(chǎn)業(yè)革命、鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合的統(tǒng)一體，涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)，土地制度改革是建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的突破口。

（一）農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)是社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的根本

實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化是中國(guó)式現(xiàn)代化的重要任務(wù)，沒有農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，就沒有整個(gè)國(guó)家的現(xiàn)代化。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)大國(guó)向農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的歷史性轉(zhuǎn)變是建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的關(guān)鍵。從國(guó)內(nèi)來看，農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)是著眼中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局的“穩(wěn)定器”。改革開放以來，我國(guó)“三農(nóng)”工作取得了顯著成就，但是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化仍然是中國(guó)式現(xiàn)代化的主要短板，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)不穩(wěn)固、城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入差距較大等問題仍未根本解決，城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不充分仍是我國(guó)社會(huì)主要矛盾的主要方面。由此，建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)是建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的重點(diǎn)難點(diǎn)，建成農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局的基本盤。從國(guó)際來看，農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)是應(yīng)對(duì)世界百年未有之大變局的“壓艙石”。當(dāng)前，國(guó)際環(huán)境日趨復(fù)雜，不穩(wěn)定性不確定性日益增加，百年變局與世紀(jì)疫情交織疊加，經(jīng)濟(jì)全球化遭遇逆流，世界進(jìn)入動(dòng)蕩變革期。建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)，不僅能夠穩(wěn)住農(nóng)業(yè)基本盤，以國(guó)內(nèi)穩(wěn)產(chǎn)保供應(yīng)對(duì)外部環(huán)境的不確定性，還能夠釋放巨大活力，以城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)助推國(guó)內(nèi)大循環(huán)，加快形成新發(fā)展格局，有效應(yīng)對(duì)世界百年未有之大變局。

（二）農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)是農(nóng)業(yè)強(qiáng)、鄉(xiāng)村興和城鄉(xiāng)融的統(tǒng)一體

農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化是新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總目標(biāo)，農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的具體表現(xiàn)。農(nóng)業(yè)大國(guó)向農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的轉(zhuǎn)變，意味著農(nóng)業(yè)由大而不強(qiáng)向產(chǎn)業(yè)強(qiáng)、鄉(xiāng)村由功能失衡向系統(tǒng)重構(gòu)、城鄉(xiāng)由分割對(duì)立向融合發(fā)展的全面跨越。第一，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)革命。農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力是農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的基礎(chǔ)，沒有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高，農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)就成了無(wú)源之水。隨著居民消費(fèi)需求變化、城鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整，農(nóng)業(yè)從原來的糧食農(nóng)業(yè)拓展為休閑農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)甚至文化農(nóng)業(yè)，一二三產(chǎn)業(yè)融合的新形態(tài)正在形成，這些變化孕育著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)革命。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)革命是農(nóng)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的過程，通過土地、資本、勞動(dòng)等生產(chǎn)要素實(shí)現(xiàn)重新組合及其持續(xù)升級(jí)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)函數(shù)的躍遷，由此帶來生產(chǎn)效率的提高、規(guī)模報(bào)酬的遞增和農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的增強(qiáng)。第二，鄉(xiāng)村系統(tǒng)重構(gòu)。鄉(xiāng)村是一個(gè)由地理空間、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)空間、社會(huì)關(guān)系和制度秩序組成的農(nóng)民、農(nóng)地、農(nóng)業(yè)和村落四位一體的系統(tǒng)性結(jié)構(gòu)。推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實(shí)質(zhì)就是要打破單向城市化政策偏向造成的鄉(xiāng)村系統(tǒng)功能性失衡，實(shí)現(xiàn)從失衡不均到均衡發(fā)展的鄉(xiāng)村系統(tǒng)重構(gòu)。鄉(xiāng)村系統(tǒng)重構(gòu)，就是在人、地、業(yè)、村多要素聯(lián)動(dòng)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)人力資本提升、觀念革新的“人活”，權(quán)利更加明晰、配置更加有效的“地活”，復(fù)雜程度更高、更具競(jìng)爭(zhēng)力的“業(yè)活”，公私界分明確、秩序重構(gòu)的“村活”，最終在新的形態(tài)、新的功能、新的業(yè)態(tài)、新的人的組合上進(jìn)行有效治理，形成以新的村落形態(tài)和不同的人、不同的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)構(gòu)成的新的鄉(xiāng)村秩序。第三，城鄉(xiāng)融合發(fā)展。全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家，既要建設(shè)繁華的城市，也要建設(shè)繁榮的農(nóng)村，消除城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡和鄉(xiāng)村發(fā)展不充分、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展是建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的基本城鄉(xiāng)形態(tài)。城鄉(xiāng)融合是城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型的一個(gè)階段，在這一階段，城鄉(xiāng)邊界逐漸模糊，城鄉(xiāng)關(guān)系由對(duì)立競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)為融合互補(bǔ)，要素的城鄉(xiāng)流動(dòng)將鄉(xiāng)村與城市緊密聯(lián)系在一起，空間的城鄉(xiāng)融通將鄉(xiāng)村納入發(fā)展主流，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的城鄉(xiāng)均衡將賦予鄉(xiāng)村現(xiàn)代功能，形成城市文明與鄉(xiāng)村文明共融共生的城鄉(xiāng)新形態(tài)。

（三）土地制度改革是建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的突破口

土地制度是一個(gè)國(guó)家基礎(chǔ)性、根本性、全局性的制度，是構(gòu)成生產(chǎn)關(guān)系和一切經(jīng)濟(jì)關(guān)系的重要基礎(chǔ)，農(nóng)村土地制度改革是農(nóng)村改革的主線和建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的突破口。第一，以農(nóng)地制度改革推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)革命。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型和農(nóng)民分化的背景下，集體所有制如何安排會(huì)對(duì)農(nóng)地制度的穩(wěn)定性與權(quán)利結(jié)構(gòu)產(chǎn)生根本影響，農(nóng)民成員權(quán)利的保障與處置方式成為處理好農(nóng)民與土地關(guān)系的關(guān)鍵所在，經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利地位、權(quán)利內(nèi)涵和賦權(quán)強(qiáng)度等成為推動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)?；⑥r(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體多元化的決定性因素。第二，以農(nóng)村建設(shè)用地改革進(jìn)行鄉(xiāng)村系統(tǒng)重構(gòu)。在農(nóng)二代生產(chǎn)生活方式變化引領(lǐng)的代際革命和鄉(xiāng)村分化的背景下，宅基地制度改革成為解決村莊無(wú)序擴(kuò)張亂象、保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益和從事非農(nóng)活動(dòng)權(quán)利以及開放外部資本和企業(yè)家鄉(xiāng)村準(zhǔn)入的核心制度安排，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地制度改革將為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和村莊活化提供發(fā)展空間。第三，以統(tǒng)一土地權(quán)利體系實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。在城鄉(xiāng)互動(dòng)和融合發(fā)展的背景下，以征地制度改革扭轉(zhuǎn)單向城市化發(fā)展模式，以城市更新中的土地制度創(chuàng)新解決進(jìn)城農(nóng)民體面落腳，以城鄉(xiāng)建設(shè)用地權(quán)利平等實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村平等發(fā)展權(quán)，重塑城鄉(xiāng)關(guān)系。

二、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)革命與農(nóng)地制度改革

傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的過程必然經(jīng)歷農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)革命，然而中國(guó)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型出現(xiàn)快速的工業(yè)化和城市化，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)革命進(jìn)程相對(duì)滯后。因此，建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模化、專業(yè)化與現(xiàn)代化成為補(bǔ)齊現(xiàn)代化短板的著力點(diǎn)。土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最重要的生產(chǎn)要素，只有通過農(nóng)地制度變革才能推動(dòng)農(nóng)業(yè)要素重組與升級(jí)，打破農(nóng)業(yè)低水平均衡，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)革命，促進(jìn)農(nóng)業(yè)報(bào)酬的提高。

（一）農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)革命與農(nóng)業(yè)要素組合

發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)表明，只有實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)革命才能提升農(nóng)業(yè)規(guī)模報(bào)酬與競(jìng)爭(zhēng)力。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)革命是在農(nóng)業(yè)就業(yè)份額下降的背景下，以企業(yè)家創(chuàng)新帶動(dòng)土地、勞動(dòng)、資本、技術(shù)、服務(wù)等不同種類生產(chǎn)要素的重新組合與持續(xù)升級(jí)。為了實(shí)現(xiàn)趕超目標(biāo)與結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，中國(guó)在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期通過行政力量擠壓農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)就業(yè)份額下降遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于產(chǎn)值份額下降，不僅造成人地要素失衡，而且排斥新要素的進(jìn)入，致使農(nóng)業(yè)要素重新組合受到阻礙，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、農(nóng)產(chǎn)品復(fù)雜度低，農(nóng)產(chǎn)品的成本利潤(rùn)率持續(xù)下降。因此，勞動(dòng)力大量向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶來農(nóng)業(yè)就業(yè)份額下降為中國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)革命提供了窗口期，其關(guān)鍵是以制度變革打破要素組合鎖定、減小要素重組摩擦與促進(jìn)要素組合升級(jí)。

（二）土地制度是制約農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)革命的重要因素

在結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與人地關(guān)系不斷松動(dòng)的過程中，良好的土地制度安排對(duì)于農(nóng)業(yè)要素組合升級(jí)有顯著促進(jìn)作用。界定清晰的地權(quán)具有穩(wěn)定性、排他性與可交易性，有助于農(nóng)地市場(chǎng)的發(fā)育，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)者與農(nóng)地要素匹配程度的帕累托改進(jìn)。土地適度規(guī)?；兄谕ㄟ^改善要素組合，引入農(nóng)業(yè)企業(yè)家和提升農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者人力資本，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的復(fù)雜度。中國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)地制度仍不適應(yīng)于農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)要求。一是人地關(guān)系的權(quán)利結(jié)構(gòu)鎖定，農(nóng)地流轉(zhuǎn)合約仍限于本鄉(xiāng)本土，耕地流入的經(jīng)營(yíng)主體只是規(guī)模有所擴(kuò)大的傳統(tǒng)農(nóng)戶，農(nóng)業(yè)要素重組的基礎(chǔ)難以改變。二是土地過于分散且單位回報(bào)低，缺乏規(guī)模經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)，新型經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)入動(dòng)力不足，關(guān)鍵農(nóng)業(yè)要素得不到改善。三是土地細(xì)碎化與土地浪費(fèi)問題嚴(yán)重，要素組合效率低下。因此，土地制度變革成為打破要素組合低水平均衡的關(guān)鍵，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)要素組合升級(jí)的關(guān)鍵。

（三）以農(nóng)地制度改革推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)革命

以農(nóng)地三權(quán)分置為抓手，推動(dòng)農(nóng)地制度變革是解鎖人地關(guān)系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)要素重組與升級(jí)的著力點(diǎn)。一是落實(shí)集體農(nóng)地所有權(quán)。保證土地集體所有權(quán)人對(duì)集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，落實(shí)集體所有權(quán)中發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回等權(quán)能，構(gòu)建集體所有權(quán)權(quán)能實(shí)現(xiàn)機(jī)制，通過集體經(jīng)濟(jì)組織民主議事機(jī)制，將集體所有權(quán)的知情權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)落實(shí)到集體成員，確保農(nóng)民集體有效行使集體土地所有權(quán)，防止少數(shù)人的私相授受、謀取私利而導(dǎo)致土地浪費(fèi)、降低地權(quán)配置效率。二是穩(wěn)定農(nóng)戶土地承包權(quán)。保證集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法公平地獲得農(nóng)地承包權(quán)，以及通過轉(zhuǎn)讓、互換、出租（轉(zhuǎn)包）、入股或其他方式流轉(zhuǎn)承包地并獲得收益的權(quán)利，承包土地被征收的農(nóng)戶依法獲得相應(yīng)補(bǔ)償和社會(huì)保障費(fèi)用等的權(quán)利。三是放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。按照依法自愿有償原則，引導(dǎo)農(nóng)民以多種方式流轉(zhuǎn)承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，賦予土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的處分權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押權(quán)等，實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能完善和嚴(yán)格保護(hù)，為耕作者提供穩(wěn)定的農(nóng)地使用和投資預(yù)期。在此基礎(chǔ)上發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，以農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)適度規(guī)?；?、服務(wù)規(guī)模化、區(qū)域種植規(guī)?；?、市場(chǎng)化促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模報(bào)酬。

三、鄉(xiāng)村系統(tǒng)重構(gòu)與農(nóng)村建設(shè)用地改革

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)是農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的物質(zhì)基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村系統(tǒng)是農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的空間形態(tài)，鄉(xiāng)村系統(tǒng)重構(gòu)是建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的關(guān)鍵所在。中國(guó)當(dāng)下的鄉(xiāng)村出現(xiàn)人、地、業(yè)、村系統(tǒng)的功能失衡，表現(xiàn)為城鄉(xiāng)互動(dòng)增強(qiáng)帶來人口和資本在城鄉(xiāng)間對(duì)流的同時(shí)，土地資源的配置變化仍顯滯后，制約了鄉(xiāng)村人地關(guān)系的根本轉(zhuǎn)變，影響了鄉(xiāng)村業(yè)態(tài)發(fā)展以及村莊形態(tài)和功能的轉(zhuǎn)型。只有破除限制土地要素優(yōu)化配置的制度因素，才能實(shí)現(xiàn)中國(guó)鄉(xiāng)村人、地、業(yè)、村系統(tǒng)的重構(gòu)。

（一）鄉(xiāng)村系統(tǒng)與功能失衡

鄉(xiāng)村是由人、地、業(yè)、村構(gòu)成的有機(jī)系統(tǒng)，人與土地的聯(lián)系支撐起鄉(xiāng)村業(yè)態(tài)的形成與發(fā)展，并通過建立村莊這一制度與秩序裝置，來維系人、地、業(yè)、村的運(yùn)行秩序以及鄉(xiāng)村內(nèi)部的有機(jī)結(jié)構(gòu)。中國(guó)鄉(xiāng)村系統(tǒng)出現(xiàn)了嚴(yán)重的功能失衡，其所面臨的困局既不同于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的普遍破敗和內(nèi)卷，也不同于集體化時(shí)期的鄉(xiāng)村貧困和體制低效，而是整個(gè)鄉(xiāng)村系統(tǒng)受制于現(xiàn)行農(nóng)村建設(shè)用地制度的不匹配而發(fā)生的功能性失衡，鄉(xiāng)村人口大規(guī)模轉(zhuǎn)移沒有帶來人地關(guān)系根本松動(dòng)，導(dǎo)致鄉(xiāng)村業(yè)態(tài)陷入凋敝以及村莊面貌的破敗與無(wú)序。與此同時(shí)，現(xiàn)階段城鄉(xiāng)互動(dòng)的持續(xù)增強(qiáng)，人口和資本朝向鄉(xiāng)村的回流，引發(fā)對(duì)集體建設(shè)用地的新需求。但是，保障回流勞動(dòng)力的居住權(quán)利并滿足其從事農(nóng)外事業(yè)的用地需求卻難以得到有效回應(yīng)，由此帶來人、地、業(yè)、村要素聯(lián)動(dòng)的不順暢，加劇了鄉(xiāng)村系統(tǒng)的功能失衡。

（二）鄉(xiāng)村建設(shè)用地制度是導(dǎo)致鄉(xiāng)村系統(tǒng)失衡的根源

在鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型過程中，不利于人地關(guān)系改變以及土地優(yōu)化配置的制度安排阻礙人、地、業(yè)、村的有機(jī)聯(lián)動(dòng)，影響鄉(xiāng)村系統(tǒng)的運(yùn)行及其內(nèi)部功能的調(diào)整。一方面，城鄉(xiāng)二元土地制度導(dǎo)致農(nóng)民從事非農(nóng)建設(shè)的權(quán)利喪失。為保障城市土地供給，90年代末土地管理法的修改，形成城鄉(xiāng)土地分治，剝奪了農(nóng)民利用集體土地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)的權(quán)利，致使部分村莊的非農(nóng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)萎縮，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)有限和收入來源單一，造成鄉(xiāng)村的持續(xù)凋敝。近年來，大量資源的涌入帶來鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地需求不斷增加，農(nóng)村建設(shè)用地制度的不適應(yīng)性越發(fā)凸顯。另一方面，宅基地制度改革滯后引起村莊陷入持續(xù)衰敗和無(wú)序。在宅基地制度安排強(qiáng)成員權(quán)、弱財(cái)產(chǎn)權(quán)的傾向下，農(nóng)民僅有宅基地使用權(quán)而缺乏完整的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，農(nóng)民更傾向于保有而不是放棄宅基地使用權(quán)。由此，鄉(xiāng)村出現(xiàn)人走地不動(dòng)、建新不拆舊等亂象，土地資源不能得到適度集聚和合理利用，鄉(xiāng)村呈現(xiàn)出耕地撂荒、房屋空置、公共設(shè)施落后等衰敗景象。

（三）以鄉(xiāng)村建設(shè)用地改革推動(dòng)鄉(xiāng)村系統(tǒng)重構(gòu)

推動(dòng)權(quán)利開放、功能開放的農(nóng)村建設(shè)用地改革，是促成鄉(xiāng)村系統(tǒng)重構(gòu)、實(shí)現(xiàn)村莊形態(tài)轉(zhuǎn)變的重要途徑。一是以城鄉(xiāng)建設(shè)用地權(quán)利平等保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。在符合用途管制和相關(guān)規(guī)劃的前提下，實(shí)現(xiàn)城市國(guó)有建設(shè)用地與農(nóng)村集體建設(shè)用地權(quán)利平等，使集體建設(shè)用地享有抵押、出租和轉(zhuǎn)讓的權(quán)利，以保障城鄉(xiāng)空間的發(fā)展平衡，給予鄉(xiāng)村更多的用地權(quán)利，逐步開放農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織利用集體建設(shè)用地從事非農(nóng)建設(shè)的通道，吸引人口和資本等要素回流鄉(xiāng)村，促成鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)逐漸活化以及鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)日漸復(fù)興。二是賦予農(nóng)民宅基地完整財(cái)產(chǎn)權(quán)。明確宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)利內(nèi)涵，從轉(zhuǎn)讓、抵押和獲取收益等多方面拓展宅基地的產(chǎn)權(quán)權(quán)能，賦予農(nóng)民更完整的宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)，促成宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)益得到實(shí)現(xiàn)，加速宅基地流轉(zhuǎn)、整合與優(yōu)化配置，促進(jìn)村莊形態(tài)轉(zhuǎn)變。三是改革宅基地的無(wú)償分配與取得制度。促進(jìn)國(guó)家公權(quán)力和村莊自治權(quán)的協(xié)調(diào)配合以實(shí)現(xiàn)宅基地的有效治理，在此基礎(chǔ)上探索實(shí)現(xiàn)宅基地有償使用的機(jī)制，細(xì)化并規(guī)范宅基地取得制度，落實(shí)成員一戶一宅的基本居住權(quán)利，采用時(shí)點(diǎn)劃斷的方法，對(duì)時(shí)點(diǎn)之前占有宅基地的集體成員沿用無(wú)償分配方法，對(duì)時(shí)點(diǎn)之后取得成員資格的農(nóng)民的宅基地通過有償方式獲得。四是不斷開放宅基地使用權(quán)。不斷推動(dòng)宅基地朝向外來人口和資本有序開放，打破宅基地只能在集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)的制度限制，解除鄉(xiāng)村的封閉性，回應(yīng)人口和資本下鄉(xiāng)所引起的用地需求。探索并拓展宅基地多元化的使用方式，顯化與釋放宅基地和農(nóng)村房屋的價(jià)值，解決宅基地閑置、利用率不高的難題，吸引資金和資源參與鄉(xiāng)村建設(shè)。

四、城鄉(xiāng)融合發(fā)展與統(tǒng)一土地權(quán)利體系

在向城鄉(xiāng)融合階段邁進(jìn)的過程中，中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系失衡的狀況仍未發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。城鄉(xiāng)發(fā)展權(quán)利不平衡是城鄉(xiāng)失衡和城鄉(xiāng)差距的主要原因。針對(duì)土地制度的缺陷，應(yīng)當(dāng)以城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地權(quán)利體系打破土地制度對(duì)城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的制約，促進(jìn)城鄉(xiāng)人口、產(chǎn)業(yè)和空間的重新布局，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

（一）城鄉(xiāng)融合進(jìn)程中的城鄉(xiāng)關(guān)系失衡

隨著中國(guó)城市化進(jìn)程的加深，城鄉(xiāng)要素流動(dòng)也更加頻繁，農(nóng)民與鄉(xiāng)土的黏度逐漸降低，要素流動(dòng)逐漸由從鄉(xiāng)到城的單向流動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)互動(dòng)，中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入到邁向城鄉(xiāng)融合的新發(fā)展階段。在這一階段，中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系失衡的問題仍然存在。一是鄉(xiāng)村人口凋敝。大規(guī)模鄉(xiāng)村勞動(dòng)力遷移到城市地區(qū)，鄉(xiāng)村勞動(dòng)力流失造成農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的不足，出現(xiàn)嚴(yán)重的土地棄耕和拋荒現(xiàn)象，鄉(xiāng)村振興乏人可用。二是鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后。農(nóng)業(yè)復(fù)雜度不高和要素組合受阻，農(nóng)業(yè)回報(bào)和競(jìng)爭(zhēng)力有待提升，鄉(xiāng)村功能窄化導(dǎo)致鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)簡(jiǎn)單化，鄉(xiāng)村價(jià)值被低估，城鄉(xiāng)收入差距雖有縮小但差距猶存。三是城鄉(xiāng)空間分割。城市建成區(qū)邊界隨著城市擴(kuò)張速度放緩而趨于穩(wěn)定，鄉(xiāng)村空間出現(xiàn)不同程度的空心化與衰而未亡的現(xiàn)象，城鄉(xiāng)形態(tài)處于各處一域的分割狀態(tài)，縣城作為城鄉(xiāng)連接帶未起到城鄉(xiāng)融合載體的作用。

（二）城鄉(xiāng)關(guān)系失衡的制度根源

中國(guó)獨(dú)特的城鄉(xiāng)二元土地制度既是結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的助推器，也是城鄉(xiāng)關(guān)系失衡的重要原因。一是土地用途管制限制了農(nóng)村建設(shè)用地發(fā)展權(quán)。為保護(hù)耕地，我國(guó)采用了嚴(yán)格的用途管制，被政府征收為國(guó)有土地成為農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途的唯一途徑。其結(jié)果是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺少建設(shè)用地，農(nóng)民及外來投資者難以使用土地開展建設(shè)，喪失了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的權(quán)利。二是農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)殘缺限制了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)。集體建設(shè)用地?zé)o法合法入市、宅基地產(chǎn)權(quán)權(quán)能殘缺，不僅致使農(nóng)民最主要的資產(chǎn)無(wú)法變?yōu)橘Y本，出現(xiàn)村莊日益凋敝的問題，而且在快速的城市化、通貨膨脹帶來城市居民住房財(cái)產(chǎn)大幅升值的背景下，城鄉(xiāng)居民的財(cái)產(chǎn)性收入差距進(jìn)一步擴(kuò)大。三是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)殘缺阻礙了城市資本下鄉(xiāng)。農(nóng)村土地、房屋資產(chǎn)還不是普遍認(rèn)可的合法抵押物，處置變現(xiàn)較難，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的殘缺，導(dǎo)致城市投資者無(wú)法獲得穩(wěn)定的土地產(chǎn)權(quán)，阻礙了城市資本下鄉(xiāng)。同時(shí)，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)主體多元，金融機(jī)構(gòu)開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)大，對(duì)農(nóng)民貸款利率高，進(jìn)一步導(dǎo)致農(nóng)民群眾利用土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行抵押擔(dān)保的積極性不高。

（三）以統(tǒng)一土地權(quán)利體系實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展

伴隨城鄉(xiāng)互動(dòng)的到來，資本、人才、技術(shù)甚至產(chǎn)業(yè)已經(jīng)在城鄉(xiāng)之間對(duì)流，促進(jìn)土地從鄉(xiāng)村向城市單向配置的土地制度必須改革。城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地權(quán)利體系既要實(shí)現(xiàn)土地資源的高效配置，又要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村平等發(fā)展權(quán)。一是改革征地制度，合理配置土地收益。保證農(nóng)民土地開發(fā)權(quán)益和土地歸公收益，按照土地級(jí)差收益形成原理在國(guó)家、集體和農(nóng)民個(gè)人之間公平分配土地增值收益。二是城鄉(xiāng)建設(shè)用地的權(quán)利平等，保障鄉(xiāng)村發(fā)展空間。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，農(nóng)民集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地享有同等的權(quán)利，集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民可以利用集體建設(shè)用地從事非農(nóng)建設(shè)，享有出租、轉(zhuǎn)讓、抵押建設(shè)用地的權(quán)利。三是建立集體建設(shè)用地入市配套制度，促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。鼓勵(lì)集體建設(shè)用地使用權(quán)人在符合規(guī)劃前提下，通過自主開發(fā)、公開轉(zhuǎn)讓、參股合作等多種形式開發(fā)集體建設(shè)用地，建立集體建設(shè)用地用于工業(yè)、公益事業(yè)的補(bǔ)償機(jī)制，完善吸引社會(huì)資本、金融資本參與集體建設(shè)用地開發(fā)利用的政策措施，探索集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押融資的有效途徑。四是建立全國(guó)性建設(shè)用地指標(biāo)交易市場(chǎng)，提高農(nóng)民收入。借鑒重慶地票與成都指標(biāo)交易的經(jīng)驗(yàn)，以農(nóng)民及集體為供給主體，在全國(guó)性的指標(biāo)交易平臺(tái)上，將節(jié)余指標(biāo)跨省公開交易、按規(guī)劃落地使用，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)、區(qū)域之間的指標(biāo)需求，提升貧困地區(qū)的財(cái)產(chǎn)性收入。五是構(gòu)建宅基地有償使用與退出制度，顯化農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。建立宅基地有償使用和退出制度，賦予農(nóng)民充分的宅基地轉(zhuǎn)讓權(quán)，通過宅基地的跨區(qū)域轉(zhuǎn)讓、有償使用和有償退出，吸引人才，促進(jìn)鄉(xiāng)村的重新整合和人口的適度集中居住，探索宅基地向集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地轉(zhuǎn)化的途徑。六是構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的規(guī)劃體系。將城市和鄉(xiāng)村納入統(tǒng)一的規(guī)劃體系，重視鄉(xiāng)村在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的功能和定位，以城鄉(xiāng)融合的尺度做好區(qū)域規(guī)劃，引導(dǎo)人口、資本和土地等要素在城鄉(xiāng)之間的雙向互動(dòng)。

（作者系中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院黨委書記兼院長(zhǎng)；鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)自：中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中國(guó)農(nóng)村觀察 微信公眾號(hào)）

(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)