——以倪橋村為例
淮安區(qū)博里鎮(zhèn)倪橋村，是典型的蘇北農(nóng)村欠發(fā)達偏遠地區(qū)。2024年底，該村戶籍人口1668人，常住人口763人。其中60歲以上318人，占常住人口的41.68%，適齡勞動力僅占21.64%。耕地近6700畝，人均耕地4.2畝。村集體經(jīng)營性收入不足10萬元。從人口結(jié)構(gòu)來看，倪橋村老齡化嚴重，勞動力匱乏；從經(jīng)濟狀況來看，村集體經(jīng)濟薄弱，發(fā)展動力不足。從實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村基層治理有不少困惑之處。
一、困惑何來：村級治理的現(xiàn)實困境
黨員隊伍老齡化、黨組織活力不足。黨員隊伍是農(nóng)村基層黨組織的核心力量。然而在倪橋村，黨員隊伍老齡化問題十分突出。該村現(xiàn)有黨員39名，其中60歲以上黨員17名，占黨員總數(shù)的43.59%；40歲以下黨員8名，僅占黨員人數(shù)的20.5 %；駐村黨員只有20人且多為60歲以上的黨員。這種年齡結(jié)構(gòu)導(dǎo)致村支部在組織活動、傳達政策、引領(lǐng)發(fā)展等方面遇到諸多難題。一方面，農(nóng)村黨員因身體狀況、知識層次、黨性修養(yǎng)等所限，對黨的新理論、新政策的理解和接受能力較弱、示范帶動作用不易發(fā)揮。另一方面，黨員居住分散、流動黨員增多，黨小組活動不能正常開展。個別黨員連基本義務(wù)都不履行，甚至還明里暗里阻撓村級工作，影響了黨組織的威信和黨員的形象。而且，村兩委人員年齡偏大，年輕黨員少，缺乏新鮮血液和創(chuàng)新活力，村級黨員隊伍建設(shè)面臨后繼乏人的困擾。
村級集體經(jīng)濟薄弱、日常運轉(zhuǎn)困難。倪橋村和蘇北地區(qū)大多數(shù)農(nóng)村一樣，村級集體經(jīng)濟狀況很不樂觀。近年的主要收入來源于各類政策性補助和少量的資產(chǎn)租金收益。其中，2022年通過各類政策性補貼和扶持，村集體收入才有27.5萬元，2023年得益于“七空間一資源”全要素治理政策的實施，一次性收取了兩家駐村企業(yè)10年的廠房租金，也就36.3萬元，兩年村集體收入共計63.8萬元，支出77萬余元，入不敷出。薄弱的村級集體經(jīng)濟在改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件、發(fā)展公益事業(yè)上有心無力，滿足不了村民對美好生活的向往和追求。
越訪纏訪問題突出、基層治理負擔沉重。在蘇北農(nóng)村一些地方，由于各種歷史遺留問題和現(xiàn)實矛盾的交織，部分村民由于自身合法權(quán)益受到侵占、或者自己的利益訴求長期得不到有效解決，進而采取越級上訪、纏訪的現(xiàn)象常有發(fā)生。倪橋村的信訪壓力也不小，主要以鄰里矛盾、民事糾紛等為主。其中2起是“人屬地而非事屬地”性質(zhì)的越級上訪，時間長達三年之久，一直無解。每到緊要關(guān)頭，他們就悄悄地去京上訪，村里不得不花費大量資金用于租車接應(yīng)、途中食宿等，每年信訪成本近10萬元，嚴重影響了村級工作的正常開展。
目標任務(wù)繁重、完成難度偏大。在村級責任目標設(shè)置中，一些指標脫離實際、缺乏可操作性，給村干部帶來很大的壓力。倪橋村2024年與鎮(zhèn)簽訂的目標責任狀，涉及經(jīng)濟發(fā)展、招商引資、安全生產(chǎn)、秸稈兩禁、信訪穩(wěn)定、環(huán)境整治等多項任務(wù)，考核指標過多、內(nèi)容繁雜，招商引資、安全生產(chǎn)等本應(yīng)由政府承擔的責任也被攤派到村，典型的“責任加碼”。其中，信訪穩(wěn)定、實現(xiàn)村集體收入50萬元等任務(wù)難以完成。這一做法，不僅讓村干部感到無奈，也引發(fā)了基層的反感。
二、何以解惑：村級治理的破解路徑
這位村支書困惑的問題，在蘇北欠發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)不是個別現(xiàn)象，具有一定的代表性，需要引起高度重視，采取有力措施，解決基層治理面臨的各種挑戰(zhàn)。
（一）深化村級組織改革，激發(fā)治理活力
組織振興是鄉(xiāng)村振興的根本保證，這位村支書的困惑也說明了村級組織的改革勢在必行。
啟動新一輪行政村撤并改革試點。隨著城市化進程的提速，農(nóng)村空心化、老齡化問題將更加嚴重，地方應(yīng)當乘勢而為，探索新一輪行政村撤并的改革試點。在積極廣泛宣傳、統(tǒng)一群眾思想的基礎(chǔ)上，對撤并意愿強的村，打破村莊物理界限，以地域相連、產(chǎn)業(yè)相近、資源共享為紐帶，將發(fā)展強弱不均、基礎(chǔ)各異的行政村合并，放大資源要素集聚整合效應(yīng)，破解一些村財薄力弱、權(quán)微責重、治理不順的困境。
建立聯(lián)村黨組織。對暫不具備撤并條件的行政村，圍繞解決駐村黨員少、開展活動難等問題，打破“一村一支部”的固有做法，選擇一個引領(lǐng)作用強、發(fā)展本領(lǐng)高、社會治理好的村黨支部與相鄰的一村或兩村成立聯(lián)村黨總支或黨支部，以原有村支部作為新的黨支部或黨小組，進行基層黨組織的改革調(diào)整，彰顯村級黨組織的主心骨作用，為未來的行政村合并創(chuàng)造條件。
探索農(nóng)村黨員隊伍管理新模式。狠抓教育培訓(xùn)。結(jié)合農(nóng)村特點，優(yōu)化“三會一課”制度設(shè)計，豐富體驗式、沉浸式培訓(xùn)載體，深入開展黨的創(chuàng)新理論教育，讓廣大農(nóng)村黨員聽得進、記得住、用得好。堅持政治標準，優(yōu)先吸納一批農(nóng)村致富能手、專業(yè)技能人才、新型職業(yè)農(nóng)民等“新農(nóng)人”黨員，改善隊伍結(jié)構(gòu)。嚴格處置、轉(zhuǎn)化不合格黨員。按照事實清楚、理由充分、手續(xù)完備的要求，把不合格的黨員清理出去，凈化黨員隊伍。對不符合黨員標準的強化教育幫助，及時提醒、限期改正。強化流動黨員管理。摸清流動黨員底數(shù)，納入黨組織日常管理，引導(dǎo)流動黨員隨時亮身份、異地顯擔當、家鄉(xiāng)做貢獻。
（二）發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟，夯實治理基礎(chǔ)
村級集體經(jīng)濟的強弱事關(guān)基層治理水平的高低。越是經(jīng)濟薄弱，越要更加重視發(fā)展村級集體經(jīng)濟。
合理制定發(fā)展規(guī)劃?？h鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）要依據(jù)每個經(jīng)濟薄弱村的實際情況，積極策應(yīng)中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村全面振興規(guī)劃（2024--2027）》，樹牢造福群眾的政績觀，從組織建設(shè)、產(chǎn)業(yè)培育、人才培養(yǎng)、富民增收、政策支持等方面制定一個中長期的村級經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，實行“規(guī)劃一張圖、發(fā)展一盤棋”，集中各類要素資源，聚力各方力量，一村一策，循序漸進，一年接著一年抓，一任連著一任干，推動村級集體經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增收。
想方設(shè)法選用能人。人才是發(fā)展村級集體經(jīng)濟的關(guān)鍵。以建設(shè)一支政治過硬、知農(nóng)愛農(nóng)、業(yè)務(wù)熟練、群眾認可的“新農(nóng)干”隊伍為目標，抓細抓實軟弱渙散黨組織整治提升，結(jié)合村“兩委”換屆，調(diào)優(yōu)配強黨組織書記和班子成員，確保素質(zhì)提升、結(jié)構(gòu)優(yōu)化。大力培養(yǎng)和引進懂經(jīng)營、會管理的農(nóng)村致富帶頭人，領(lǐng)辦創(chuàng)辦集體經(jīng)濟項目，帶動集體增收、群眾致富。順應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的新場景、新業(yè)態(tài)，選用更多的“電商書記”“網(wǎng)紅書記”，利用網(wǎng)絡(luò)流量帶動經(jīng)濟增量。
因地制宜抓好增收。倪橋村的困境告訴我們，發(fā)展村級經(jīng)濟既要著眼當下，又要思考未來。就當下來說，要立足現(xiàn)有條件，穩(wěn)打穩(wěn)扎，不能急于求成。用好農(nóng)村獨有資源，引導(dǎo)村集體興辦經(jīng)營實體，實施質(zhì)量高、效益好、可持續(xù)的自主經(jīng)營性項目，做到宜工則工、宜農(nóng)則農(nóng)、宜商則商，不斷夯實集體經(jīng)濟增收的基礎(chǔ)。就未來而言，如今的農(nóng)村老齡化、空心化，既是基層治理的難題，也是發(fā)展村集體經(jīng)濟的機遇。須著手考慮以鎮(zhèn)村為單位成立集體經(jīng)營性質(zhì)的企業(yè)平臺，對外招引、聯(lián)合“鄉(xiāng)土情懷深、發(fā)展理念新、網(wǎng)絡(luò)思維活、自身實力強”的市場主體，動員無力耕種的農(nóng)戶將土地通過入股轉(zhuǎn)租等形式交由企業(yè)經(jīng)營、收儲空關(guān)閑置的農(nóng)房作為發(fā)展鄉(xiāng)村農(nóng)旅產(chǎn)業(yè)的資源，逐步做大做強村級集體經(jīng)濟。
（三）完善信訪管理機制，提高治理效率
信訪工作是黨和政府密切聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶，關(guān)系到人民群眾的切身利益和地方的發(fā)展穩(wěn)定，是基層工作必須繃緊的一根弦。
提高屬地管理的科學(xué)性。屬地管理、分級負責，是信訪工作的原則之一，如何科學(xué)界定“屬地”關(guān)乎信訪工作的成效。通常理解的“屬地”，有“人屬地”和“事屬地”兩種，但在實踐中，往往“因人”還是“因事”確定責任主體時，存在主觀性和隨意性，造成村級信訪工作責任懸空。為此，要明確責任類型，精準界定責任主體。如“人屬地+事屬地=完全責任”、“人非屬地+事屬地=主要責任”、“人屬地+事非屬地=配合責任”、“人非屬地+事非屬地=協(xié)調(diào)責任”。在理清屬地管理的前提下，明確上級和村級在信訪工作中的職責和權(quán)限，避免責任無限下移和部門之間的推諉扯皮，防止“小事拖大、大事拖炸”。
突出信訪問題處置的時效性。抓住信訪工作的主動權(quán)，做到“預(yù)防的好、發(fā)現(xiàn)的早、控制的住、處理的快”。一要變“上訪”為“下訪”。借鑒浙江“楓橋”經(jīng)驗，干部主動下訪，經(jīng)常組織農(nóng)戶、召開民情民意座談會，了解、搜集群眾訴求，現(xiàn)場釋疑解惑，化解難題，確保矛盾不出村。二要抓早抓小抓快。著眼抓早。對群眾的訴求要聞訊而動，搶抓主動，把矛盾調(diào)和在萌芽狀態(tài)。立足抓小。事情乍起，相互糾纏不深，搶先一步，把矛盾消除在苗頭之時。關(guān)鍵抓快。發(fā)生問題，不拖不推，搶攻瓦解，快速把矛盾解決在發(fā)酵之前。三要嚴厲打擊非訪。歷史信訪積案是非訪的重災(zāi)區(qū)。用好信訪工作協(xié)調(diào)機制，多方協(xié)力、對癥下藥、個案化解、逐年銷號。嚴懲惡意上訪。不是上訪的都有理。不能為了息事寧人、無原則地遷就非訪鬧訪。要打防并舉，以打開路，露頭就打，剎住“以鬧取勝”的歪風，營造風清氣朗的信訪環(huán)境。
保證信訪工作經(jīng)費的充足性。要充分考慮鎮(zhèn)村信訪工作的經(jīng)費壓力，以縣（區(qū)）為單位設(shè)立信訪專項經(jīng)費，實行縣籌縣管、鎮(zhèn)核村用。建議從土地拍賣出讓金、糧食調(diào)節(jié)基金中提取一定比例的資金，?？顚Ｓ糜谛旁L問題尤其是歷史遺留問題的調(diào)查處理、信訪人員的困難幫扶等，為基層和諧穩(wěn)定提供足夠的經(jīng)費保障。
（四）厘清村級職責邊界，優(yōu)化治理環(huán)境
鞏固深化整治形式主義為基層減負的成果，依據(jù)村情實際，制定工作準則，厘清村級事權(quán)，創(chuàng)造寬松的基層治理環(huán)境。
明晰職責邊界。要從制度層面，制定村級職責清單，明確村級組織在經(jīng)濟發(fā)展、社會治理、公共服務(wù)等方面的具體職責，劃清與上級政府的工作邊界，建立健全村級工作事項準入制度，避免將過多的行政事務(wù)和責任下壓到村。確需轉(zhuǎn)由村級辦理的臨時性事務(wù)，應(yīng)給予相應(yīng)的工作經(jīng)費等必要的支持。
嚴防諉責甩鍋。上級政府不得將招商引資、安全生產(chǎn)、環(huán)保整治等應(yīng)由政府或部門承擔的任務(wù)強行攤派到村。對村級向上尋求解決的事項，應(yīng)隨到隨辦，不能推諉拖延。嚴禁農(nóng)村人居環(huán)境整治中層層加碼、檢查過多過煩，盡快解除秸桿禁燒“緊箍咒”，緩和干群之間的對立情緒。防止“指尖上的形式主義”反彈，讓村干部更多的從“鍵對鍵”中解放出來，把更多的精力用在和群眾“面對面”、為民解憂紓困的實事上來。
完善考評標準。完善村級工作綜合考核評價體系，把村民滿意不滿意、幸福不幸福作為評價的根本標準，因村制宜，設(shè)定目標任務(wù)，確保目標具有可行性和可操作性?？己藨?yīng)以鄉(xiāng)村振興、民生改善、社會治理等核心任務(wù)為主，避免設(shè)置過多與村級實際不符的指標。簡化考核內(nèi)容，減少“一刀切”式考核，重點考核村級組織在推動發(fā)展、服務(wù)群眾、維護穩(wěn)定等方面的實際成效。
倪橋村的情況，反映了蘇北農(nóng)村欠發(fā)達地區(qū)村級黨組織在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中面臨的普遍問題。通過深化村級組織改革、發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟、完善信訪管理機制、厘清村級職責邊界等對策，倪橋村有望找到從困惑到解惑的有效路徑。這不僅需要村級組織的自身努力，更離不開上級黨委、政府的政策支持和全社會的協(xié)同參與。鄉(xiāng)村振興不僅是國家戰(zhàn)略，更是每一級黨組織和每一位基層干部的使命。只有村級治理效能提升，鄉(xiāng)村振興才能真正落地生根，煥發(fā)新生。
作者單位：江蘇省淮安市大運河辦；來源：《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2025年2期
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