站在新的時(shí)代起點(diǎn)上，深刻把握習(xí)近平總書記關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的相關(guān)論述，客觀研判當(dāng)前階段我國土地制度尤其是農(nóng)村承包地和宅基地制度改革的基本態(tài)勢與客觀挑戰(zhàn)，明確當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國農(nóng)村土地制度改革的關(guān)鍵重點(diǎn)具有必要性、緊迫性、重要性。本文重點(diǎn)圍繞承包地“三權(quán)分置”改革和宅基地制度改革略談一些基本判斷與突破關(guān)鍵。

一、當(dāng)前我國農(nóng)村土地制度改革趨勢的基本判斷

（一）農(nóng)村土地是鄉(xiāng)村振興與共同富裕最核心的資源支撐

鄉(xiāng)村振興是我國繼脫貧攻堅(jiān)和全面小康之后推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村實(shí)現(xiàn)共同富裕的重大戰(zhàn)略舉措，而土地是農(nóng)村最重要的生產(chǎn)要素，能否有效盤活土地資源是鄉(xiāng)村能否真正實(shí)現(xiàn)全面振興的關(guān)鍵。一方面，在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速推進(jìn)和農(nóng)村勞動(dòng)力大規(guī)模轉(zhuǎn)移的背景下，面對家庭承包責(zé)任制以土地均分為基本特征的超小規(guī)模小農(nóng)經(jīng)營方式的局限性，以及土地經(jīng)營粗放化、老齡化、低效率、低效益等現(xiàn)實(shí)問題，承包地三權(quán)分置改革通過保障進(jìn)城農(nóng)民的基本土地權(quán)益和放活經(jīng)營權(quán)以提高極為稀缺的耕地利用效率，為破解上述現(xiàn)實(shí)困境提供了有價(jià)值的政策選擇。另一方面，在鄉(xiāng)村振興與共同富裕的新時(shí)代和新形勢下，鄉(xiāng)村的空間優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)升級、集體經(jīng)濟(jì)再造、治理改善等多個(gè)領(lǐng)域無不表現(xiàn)出以土地制度變革給予基礎(chǔ)性支撐的基本要求和強(qiáng)烈需求。其中，農(nóng)村宅基地是中國農(nóng)村土地中最重要的組成部分之一，在中國農(nóng)村土地供求矛盾不斷尖銳的背景下，對農(nóng)村宅基地的關(guān)注達(dá)到前所未有的高度，尤其在全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新的過程中，有效激活農(nóng)村宅基地是解決城市用地成本高企與突破鄉(xiāng)村土地資源大量閑置雙重困境的關(guān)鍵選擇，同時(shí)也是打通城市資本與農(nóng)村土地連接通道的重要引爆點(diǎn)，是進(jìn)一步全面釋放改革紅利最關(guān)鍵和最有效的突破口。因此，農(nóng)村土地尤其是承包地和宅基地作為鄉(xiāng)村振興與共同富裕最核心的資源支持，具有進(jìn)一步全面深化改革的緊迫性。

（二）農(nóng)村土地制度改革面臨超強(qiáng)外部動(dòng)力與較大潛在風(fēng)險(xiǎn)的雙重困擾

在土地資源供給全面趨緊和轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展方式的背景下，地方政府對撬動(dòng)以宅基地為主的農(nóng)村資源具有超強(qiáng)的驅(qū)動(dòng)力，但無論是農(nóng)地三權(quán)分置改革還是宅基地制度改革，地方政府過度行政主導(dǎo)極有可能偏離產(chǎn)權(quán)主體的利益，有可能帶來農(nóng)民利益受損、土地利用失控等多方面的潛在風(fēng)險(xiǎn)。一方面，現(xiàn)實(shí)中農(nóng)地三權(quán)分置改革的實(shí)際政策取向普遍傾向于強(qiáng)化經(jīng)營權(quán)權(quán)能，以提高土地連片集中水平，加速土地規(guī)模化進(jìn)程，在此情況下，由于體制慣性作用和地方政府的規(guī)模偏好，如果缺乏有效約束機(jī)制，農(nóng)地三權(quán)分置改革有可能因無序推進(jìn)而變形走樣，在一些地方導(dǎo)致大規(guī)模圈占農(nóng)地、大規(guī)模改變農(nóng)地用途、大規(guī)模損害農(nóng)民土地權(quán)益等現(xiàn)象發(fā)生，進(jìn)而加劇耕地短缺矛盾甚至危及糧食安全。另一方面，當(dāng)前農(nóng)村宅基地大量存在的低效利用現(xiàn)象，表面上看是由于管控缺失和農(nóng)民缺乏對閑置資源的配置能力，但究其根本原因在于長期以來地方政府在宅基地管理制度中的缺位和錯(cuò)位以及權(quán)能賦予的不充分，當(dāng)前一些地方在推進(jìn)宅基地制度改革過程中表現(xiàn)出強(qiáng)烈的政府驅(qū)動(dòng)趨勢，改革取向主要為滿足地方政府的用地需求，這不僅可能會(huì)變成對農(nóng)民權(quán)利的一種新的剝奪方式，而且會(huì)嚴(yán)重偏離激活土地資源和增進(jìn)農(nóng)民福利的改革目標(biāo)。

（三）農(nóng)地流轉(zhuǎn)在現(xiàn)實(shí)中普遍存在多重矛盾

伴隨農(nóng)地三權(quán)分置改革的不斷深化，我國土地流轉(zhuǎn)已有較長時(shí)期發(fā)展并取得重要進(jìn)展，土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)比重不斷提高、方式日漸多元、適度規(guī)模加速發(fā)展、產(chǎn)權(quán)意識(shí)顯著增強(qiáng)等基本態(tài)勢，對我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型發(fā)展發(fā)揮了重要促進(jìn)作用，但隨著改革步入深水區(qū)，普遍性存在著以下幾方面的突出矛盾：一是集體經(jīng)濟(jì)組織對土地流轉(zhuǎn)后的使用“不知情”，對土地毀損、質(zhì)量下降、改變用途等缺乏基本監(jiān)管，所有權(quán)主體地位缺失。二是農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)“不安心”，由于土地權(quán)能殘缺，地方政府在土地流轉(zhuǎn)中代民做主，過度行政干預(yù)，農(nóng)民獨(dú)立的土地承包權(quán)益得不到有效保障，農(nóng)民不僅擔(dān)心轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)后失去原有的優(yōu)惠政策，而且害怕經(jīng)營權(quán)抵押融資會(huì)導(dǎo)致自身的承包權(quán)受損。三是適度規(guī)模經(jīng)營主體對土地流轉(zhuǎn)“不踏實(shí)”，由于產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰，流轉(zhuǎn)過程不規(guī)范，流轉(zhuǎn)協(xié)議缺乏法律約束力，土地流轉(zhuǎn)后必然存在不穩(wěn)定現(xiàn)象，受讓土地的各種主體難以形成長期性土地投資行為。四是土地流轉(zhuǎn)配套制度“不健全”，一方面，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)越快，社會(huì)資本進(jìn)入越多，融資的需求就越強(qiáng)，發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的可能性也越大，這就必然帶來對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的收儲(chǔ)、再流轉(zhuǎn)等制度設(shè)計(jì)的現(xiàn)實(shí)需求；另一方面，因?yàn)閱蝹€(gè)農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)面臨許多制約，客觀上要求通過土地股份化的方式實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的“集體行動(dòng)”，這就必然帶來新的土地合作組織在資產(chǎn)管理和利益分配上的有效監(jiān)管問題；如果這些相關(guān)的配套制度設(shè)計(jì)不能及時(shí)跟進(jìn)或存在缺陷，則難以避免帶來潛在的各種風(fēng)險(xiǎn)。

（四）宅基地制度改革面臨失序失效失能挑戰(zhàn)

當(dāng)前我國穩(wěn)慎起步的農(nóng)村宅基地制度改革面臨的挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是宅基地利用呈現(xiàn)嚴(yán)重失序。長期以來我國農(nóng)村宅基地的成員權(quán)取得和無償獲得制度，導(dǎo)致了宅基地利用既面臨大規(guī)模人口減少與宅基地利用規(guī)模擴(kuò)展并存矛盾，也存在“一戶多宅”“占用耕地建房”“地下市場交易”等極其尖銳又客觀存在的閑置與浪費(fèi)并存問題。二是宅基地的行政性管理手段嚴(yán)重失效。盡管我國在宅基地管理上的相關(guān)法律規(guī)定非常嚴(yán)格，但在實(shí)際管理過程中尤其是上世紀(jì)90年代至21世紀(jì)初期的較長一段時(shí)期內(nèi)，地方政府對宅基地使用的管理基本處于缺位狀態(tài)，從而使農(nóng)民宅基地的擴(kuò)張?zhí)幱跓o序甚至蔓延之勢，進(jìn)而很大程度上導(dǎo)致了 “一戶多宅”、“違規(guī)亂建＂和＂地下交易”等亂象叢生的局面。三是宅基地的內(nèi)生性管理機(jī)制嚴(yán)重失能。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)村宅基地所有者，長期以來由于所有權(quán)主體地位的虛置，不僅沒有對荒廢、閑置的宅基地按相關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行無償或有償收回以提高利用效率，而且在近年來最為嚴(yán)格的宅基地審批管理背景下，集體經(jīng)濟(jì)組織也沒有為保障合法合規(guī)農(nóng)民的宅基地使用權(quán)盡到管理職責(zé)，從而導(dǎo)致農(nóng)村宅基地浪費(fèi)嚴(yán)重與保障不足并存，特別是大量新型經(jīng)營主體的農(nóng)房的生產(chǎn)性功能需求得不到有效滿足，成為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民收入增長的限制性因素。

（五）農(nóng)村土地制度改革必須構(gòu)建多元化目標(biāo)體系

生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求決定了我國的農(nóng)村土地制度改革必須持續(xù)深入推進(jìn)，實(shí)施更多觸及社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系變革本質(zhì)的改革內(nèi)容，破解農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的關(guān)鍵問題，消除與現(xiàn)代鄉(xiāng)村生產(chǎn)方式相悖的制度阻礙，這也意味著，改革將面對更加復(fù)雜的利益沖突和更大的阻礙力量，存在更大的潛在風(fēng)險(xiǎn)和更多的質(zhì)疑，更加需要對改革保持堅(jiān)定的信心，并對改革目標(biāo)進(jìn)行清晰的判斷。就現(xiàn)階段的土地制度改革實(shí)踐而言，無論是農(nóng)地三權(quán)分置改革還是宅基地制度改革，都不應(yīng)是簡單地盤活沉睡的農(nóng)村資源、激活鄉(xiāng)村閑置土地為城市資本下鄉(xiāng)提供用地空間、通過土地出讓實(shí)現(xiàn)農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織相應(yīng)地收益增長等，這些固然是農(nóng)村土地制度改革的重要目標(biāo)之一，但絕不是唯一目標(biāo)。如果僅僅是把農(nóng)村土地制度改革作為土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的單一過程，就會(huì)表現(xiàn)出很強(qiáng)的選擇性改革的基本特征。我國農(nóng)村土地制度改革必須放到提升中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)競爭力和城鄉(xiāng)融合發(fā)展這樣的宏觀視角來思考，中國農(nóng)地制度改革的政策目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是通過優(yōu)化土地資源配置，重構(gòu)更有效率的承包地和宅基地制度體系，進(jìn)而構(gòu)建更具競爭力的農(nóng)業(yè)發(fā)展體系和更加完善的城鄉(xiāng)關(guān)系。因此，農(nóng)村土地制度改革應(yīng)該完成對中國稀缺的土地資源進(jìn)行優(yōu)化重組的歷史使命，農(nóng)村土地制度應(yīng)該由封閉、固化、單一的權(quán)利結(jié)構(gòu)向開放、流動(dòng)、復(fù)雜的權(quán)利關(guān)系變遷，必須構(gòu)建均衡的目標(biāo)體系和系統(tǒng)化的框架內(nèi)容，在促進(jìn)土地資源配置優(yōu)化基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)體系重構(gòu)、集體經(jīng)濟(jì)重構(gòu)和鄉(xiāng)村治理重構(gòu)的多元化目標(biāo)。無論是承包地還是宅基地制度改革，改革重心都應(yīng)當(dāng)圍繞賦能、審批、優(yōu)化、分配、利用、監(jiān)管等關(guān)鍵環(huán)節(jié)構(gòu)建完整的制度體系。

二、當(dāng)前我國農(nóng)村土地制度改革的突破重點(diǎn)

基于上述對當(dāng)前我國農(nóng)村土地制度改革趨勢的基本研判，在新的形勢下，當(dāng)前我國農(nóng)村土地制度改革應(yīng)當(dāng)圍繞以下關(guān)鍵進(jìn)行重點(diǎn)突破。

（一）明晰產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)

產(chǎn)權(quán)明晰是產(chǎn)權(quán)權(quán)益保護(hù)、產(chǎn)權(quán)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的前提。就農(nóng)地三權(quán)分置改革而言，前期的確權(quán)登記頒證為深化改革奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，下一步深化改革的重點(diǎn)在于進(jìn)一步明晰權(quán)利邊界和賦予完整權(quán)能，所有權(quán)方面應(yīng)完善集體經(jīng)濟(jì)組織對土地流轉(zhuǎn)的基本知情權(quán)和應(yīng)用的監(jiān)督權(quán)；承包權(quán)方面應(yīng)重點(diǎn)從法律層面明確賦予繼承、抵押、退出等權(quán)能；經(jīng)營權(quán)方面應(yīng)重點(diǎn)平等保護(hù)多元化土地使用者的各項(xiàng)合法權(quán)利。

就宅基地三權(quán)分置改革而言，關(guān)鍵是在加快農(nóng)村房地一體確權(quán)登記頒證工作基礎(chǔ)上，在宅基地所有權(quán)方面重點(diǎn)建立宅基地有償使用制度和明確集體經(jīng)濟(jì)組織的審批、分配、收儲(chǔ)等權(quán)能；在宅基地農(nóng)戶資格權(quán)方面重點(diǎn)探索“固化成員”取得方式和完善自愿有償退出制度；在宅基地使用權(quán)方面重點(diǎn)建立完善轉(zhuǎn)讓、互換、贈(zèng)予、繼承、出租、抵押、入股等宅基地盤活利用制度。

（二）重構(gòu)制度體系

在農(nóng)地三權(quán)分置改革的制度體系方面，重點(diǎn)應(yīng)完善規(guī)范流轉(zhuǎn)、抵押融資、風(fēng)險(xiǎn)防控、利益聯(lián)結(jié)等制度體系，強(qiáng)化土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的合同管理和優(yōu)化產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)的服務(wù)功能，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價(jià)值評估體系和創(chuàng)新滿足差異化融資需求的金融產(chǎn)品供給模式，建立完善流轉(zhuǎn)資格審查、履約保證金、收儲(chǔ)再流轉(zhuǎn)等系統(tǒng)化的風(fēng)險(xiǎn)防范處置機(jī)制，創(chuàng)新完善“公司+合作社+農(nóng)戶”“股金+租金+薪金”“社會(huì)化服務(wù)+小農(nóng)戶”“土地流轉(zhuǎn)優(yōu)先返聘”“保底收益+二次分紅”等多樣化的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。

在宅基地改革的制度體系方面，重點(diǎn)應(yīng)建立完善審批、賦能、利用、分配等制度體系，健全農(nóng)村宅基地信息及審批管理系統(tǒng)建設(shè)，通過編制村莊規(guī)劃科學(xué)安排宅基地布局和構(gòu)建“留白”機(jī)制，規(guī)范有償使用費(fèi)、服務(wù)費(fèi)和盤活利用收益分配使用，制定發(fā)布宅基地基準(zhǔn)地價(jià)、農(nóng)房指導(dǎo)價(jià)、農(nóng)村宅基地及農(nóng)房價(jià)值評估辦法，制定閑置宅基地及閑置農(nóng)房使用權(quán)流轉(zhuǎn)辦法，深入推進(jìn)宅基地自愿有償退出改革試點(diǎn)，完善宅基地退出的申請與審批機(jī)制、宅基地退出補(bǔ)償資金的循環(huán)機(jī)制、已退宅基地的收儲(chǔ)利用機(jī)制。

（三）推進(jìn)柔性改革

農(nóng)民是農(nóng)村土地制度改革最重要的利益主體，應(yīng)當(dāng)成為改革的主要參與者和利益分享者，因此，深化農(nóng)村土地制度改革必須全方位構(gòu)建農(nóng)民自主參與機(jī)制。應(yīng)基于構(gòu)建社區(qū)治理共同體視角，通過加強(qiáng)村級組織規(guī)范化制度化建設(shè)，引導(dǎo)鼓勵(lì)以全體村民選舉產(chǎn)生的村民議事會(huì)、村民理事會(huì)等組織為載體，全權(quán)承擔(dān)推進(jìn)土地改革的重要責(zé)任，通過鄉(xiāng)村本土精英的引領(lǐng)和示范作用，形成參與式“柔性”改革的良性機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的事情由農(nóng)民辦、農(nóng)村的矛盾由農(nóng)民化解，進(jìn)而降低改革成本和提高改革效率。

（四）強(qiáng)化難點(diǎn)突破

深化農(nóng)村土地制度改革必須堅(jiān)持問題導(dǎo)向，聚焦農(nóng)地三權(quán)分置改革和宅基地制度改革面臨的主要問題和挑戰(zhàn)精準(zhǔn)發(fā)力，力爭在關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點(diǎn)領(lǐng)域取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展和制度創(chuàng)新成效。在農(nóng)地三權(quán)分置改革方面，關(guān)鍵是重構(gòu)讓集體經(jīng)濟(jì)組織知情、農(nóng)民安心和經(jīng)營者放心的土地產(chǎn)權(quán)體系，重點(diǎn)突破三個(gè)方面的難點(diǎn)：一是有效解除農(nóng)民的后顧之憂。應(yīng)合理區(qū)分惠農(nóng)民政策和強(qiáng)農(nóng)業(yè)政策的差異，一切以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員為對象的惠農(nóng)民政策都應(yīng)保持基本的穩(wěn)定性，不能因轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)而轉(zhuǎn)移或減弱。同時(shí)，土地抵押融資如果發(fā)生按協(xié)議實(shí)施拍賣，其喪失的只應(yīng)是土地承包期剩余時(shí)間的經(jīng)營權(quán)，不能以任何方式影響農(nóng)民的基本承包權(quán)利。二是有效抑制地方政府的規(guī)模沖動(dòng)。應(yīng)當(dāng)在進(jìn)一步完善土地產(chǎn)權(quán)改革基礎(chǔ)上，建立農(nóng)民自主決策、集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部監(jiān)督和政府部門外部監(jiān)控三大土流轉(zhuǎn)機(jī)制，堅(jiān)持土地流轉(zhuǎn)因地制宜，循序推進(jìn)。三是有效防范經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)建立體系化的農(nóng)地流轉(zhuǎn)防風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制：在前端，應(yīng)建立完備的征信體系，設(shè)立各種經(jīng)營主體進(jìn)入農(nóng)業(yè)經(jīng)營土地的準(zhǔn)入門檻。在中端，要建立經(jīng)營土地的風(fēng)險(xiǎn)保障金制度，約束各種可能發(fā)生的經(jīng)營土地的短期化行為。在后端，重點(diǎn)是建立土地風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金和農(nóng)地收儲(chǔ)機(jī)制，一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)能及時(shí)予以相應(yīng)補(bǔ)償或收回土地再次流轉(zhuǎn)，以保障流轉(zhuǎn)土地農(nóng)民的基本利益。

在宅基地制度改革方面，應(yīng)重點(diǎn)突破三個(gè)方面的難點(diǎn)：一是有效破解宅基地自愿有償退出激勵(lì)不足的問題。農(nóng)民對宅基地未來有相對較強(qiáng)的土地升值預(yù)期，而宅基地長期無償福利性供給，使農(nóng)民的持有成本幾乎為零，所以不愿意輕易放棄。應(yīng)在堅(jiān)守底線和確保農(nóng)民權(quán)益的基礎(chǔ)上，以強(qiáng)化社會(huì)保障為重點(diǎn)建立一定的激勵(lì)機(jī)制，在一些財(cái)力基礎(chǔ)仍然薄弱和集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限的地區(qū)，可以探索構(gòu)建有約束的社會(huì)資本進(jìn)入機(jī)制，實(shí)現(xiàn)閑置宅基地的盤活利用。但同時(shí)必須引起高度重視的是，宅基地制度改革應(yīng)該是漸進(jìn)有序的、基于農(nóng)民自愿的過程，不能有明顯的誘導(dǎo)性政策讓農(nóng)民棄地進(jìn)城。二是有效破解宅基地退出和使用存在空間錯(cuò)位的問題。閑置宅基地零星分散分布現(xiàn)狀與新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)連片集中用地需求不相吻合，村莊規(guī)劃或者滯后或者調(diào)整困難，實(shí)踐中的集中使用探索面臨完善用地手續(xù)困難和存在違法用地的潛在風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)提速村莊規(guī)劃步伐，在符合規(guī)劃要求前提下建立動(dòng)態(tài)的農(nóng)村建設(shè)用地調(diào)整機(jī)制。三是有效破解宅基地產(chǎn)權(quán)保護(hù)滯后的問題。一方面集體經(jīng)濟(jì)組織缺乏宅基地所有權(quán)主體的利益實(shí)現(xiàn)形式，實(shí)踐中收取有償使用費(fèi)、管理協(xié)調(diào)費(fèi)的探索缺乏法律依據(jù)；另一方面，大量新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對長期穩(wěn)定使用宅基地的需求極為強(qiáng)烈，但普遍面臨用地困難、權(quán)能缺失和期限過短三重約束。應(yīng)對宅基地產(chǎn)權(quán)保護(hù)進(jìn)行更明確的法律支撐和更深層次的制度突破。

（五）加強(qiáng)集體賦能

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為承包地和宅基地的所有權(quán)者，在深化農(nóng)地制度改革中，應(yīng)基于強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)地位進(jìn)行賦權(quán)賦能，讓農(nóng)村土地制度改革成為集體經(jīng)濟(jì)重塑優(yōu)勢的重大機(jī)遇。應(yīng)在農(nóng)民自愿有償基礎(chǔ)上探索創(chuàng)新集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一流轉(zhuǎn)土地的實(shí)現(xiàn)形式，鼓勵(lì)和引導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)組織以農(nóng)地與農(nóng)業(yè)企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場等經(jīng)營主體深度合作，通過自主經(jīng)營、租賃經(jīng)營、入股經(jīng)營、合作經(jīng)營等形式參與農(nóng)產(chǎn)品加工、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等，引導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)組織積極參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)供給，激勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織組織農(nóng)戶參與農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)和后續(xù)管護(hù)。在深化農(nóng)村宅基地制度改革中，應(yīng)以集體經(jīng)濟(jì)組織為閑置宅基地及閑置農(nóng)房收儲(chǔ)盤活主體，實(shí)施統(tǒng)一收儲(chǔ)、統(tǒng)一運(yùn)營、統(tǒng)一盤活。引導(dǎo)鼓勵(lì)有條件的集體經(jīng)濟(jì)組織審慎開展宅基地“特別資格權(quán)”認(rèn)定探索，完善“新村民”引進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)、程序和管理辦法及宅基地“特別資格權(quán)”認(rèn)定機(jī)制，構(gòu)建與引進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展急需人才聯(lián)動(dòng)的開放式宅基地盤活利用機(jī)制，形成從短期化土地要素利用到長期性深度參與的制度導(dǎo)向。

（六）重視改革協(xié)同

實(shí)踐證明，各項(xiàng)農(nóng)村改革任務(wù)之間具有極強(qiáng)的互補(bǔ)性、關(guān)聯(lián)性和耦合度，單項(xiàng)推進(jìn)改革或者單一部門主導(dǎo)改革的方式，在改革初期往往能較快見效，但當(dāng)改革進(jìn)入向深度推進(jìn)的新的階段，分段分塊獨(dú)立進(jìn)行改革試點(diǎn)的局限性就日益充分地顯現(xiàn)出來，由于缺乏協(xié)同性和聯(lián)動(dòng)性，不同改革不能相互支持，導(dǎo)致制度規(guī)范之間發(fā)生沖突、改革效應(yīng)形成抵消性削弱、難以充分釋放改革的政策紅利。隨著城市融合互動(dòng)的不斷加速，封閉的農(nóng)地制度改革將面臨諸多障礙，深化更加開放性的農(nóng)地制度改革是必然選擇。因此，針對農(nóng)村改革進(jìn)入深水區(qū)的階段特征和關(guān)聯(lián)性強(qiáng)的基本特征，當(dāng)前階段我國農(nóng)村土地制度改革必須高度重視協(xié)同聯(lián)動(dòng)，不僅承包地改革應(yīng)當(dāng)與宅基地改革相互聯(lián)動(dòng)，集成推進(jìn)，而且農(nóng)村土地制度改革的整體推進(jìn)還必須與具有高度關(guān)聯(lián)性的戶籍制度改革、農(nóng)村金融改革、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革等聯(lián)動(dòng)協(xié)同，推動(dòng)農(nóng)村各項(xiàng)改革相互銜接、形成合力。

（作者系湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院專家委員、四川省社會(huì)科學(xué)院原副院長、研究員；來源：《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2022年第3期）

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