摘要：在征地拆遷實踐中, 行政包干制作為一種有效治理機制, 被地方政府廣泛運用。地方政府依托“鄉(xiāng)政村治”體制, 利用村級組織法理性、社會性和權(quán)威性, 將征地拆遷中各種復(fù)雜事務(wù)包干給村“兩委”。政府通過將剩余控制權(quán)、自由裁量權(quán)與剩余索取權(quán)等在發(fā)包方和承包方之間的合理配置, 形塑了行政包干制的政治動員與規(guī)則控制、分類賦權(quán)與動態(tài)激勵、利益模塊化與社會監(jiān)督等具體實踐機制。征地拆遷行政包干制雖然對整合體制與社會資源、實現(xiàn)矛盾內(nèi)化以及降低地方政府治理風(fēng)險等具有明顯正向效應(yīng), 但從長遠來看, 它仍屬于非制度化、非程序化治理, 與國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)理念存在張力, 并非一種長久治理機制。

一、問題的提出

目前, 中國正處于快速工業(yè)化與城市化進程當(dāng)中。伴隨工業(yè)發(fā)展和城市擴張, 相當(dāng)數(shù)量的城郊農(nóng)村被規(guī)劃進入城市發(fā)展版圖。為適應(yīng)城市發(fā)展, 需要對郊區(qū)村進行破舊立新和轉(zhuǎn)型升級, 這必然涉及到大規(guī)模的征地拆遷。由于土地資源的不可再生性和稀缺性, 郊區(qū)農(nóng)村土地功能的轉(zhuǎn)換, 大大提高了土地的市場價值, 激發(fā)著村民以地博利的沖動。由此, 引發(fā)大量的干群矛盾和群眾內(nèi)部矛盾, 征地拆遷成為“天下第一難事”, 得到社會廣泛關(guān)注。

征地拆遷矛盾作為公共性事件, 學(xué)界研究也較為深入。目前來看, 主要分兩種研究路徑探討征地拆遷矛盾形成的原因及其化解之道。其一, 法律與制度決定論。研究者認為, 征地拆遷矛盾的主要癥結(jié)之一是國家土地制度安排存在法律缺陷, 特別是土地產(chǎn)權(quán)混亂[1]、級差地租盛行[2]、征地程序不透明[3]以及征地補償不合理[4]等, 造成失地農(nóng)民無地、無業(yè)和無社會保障等生存權(quán)與發(fā)展權(quán)困境[5], 因而使得征地拆遷成為一點就燃的矛盾體。基于此, 有研究者認為需要改變土地制度的攫取性, 建立包容性的土地征收制度[6]。具體應(yīng)厘清中央、地方和農(nóng)民的地權(quán)關(guān)系[7]、建立集體土地與國有土地“同地、同權(quán)、同價”制度[8]、規(guī)范土地征收程序[9]、完善征地補償機制和提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)[10], 等等。但從近年來地方政府征地拆遷實踐看, 雖然征地制度的法律和政策逐漸規(guī)范與健全1, 征地拆遷中的矛盾卻依舊突出。從而有研究者認為國家土地制度的法律設(shè)計、土地征收制度和征地拆遷補償政策在總體上是合理的, 問題的癥結(jié)實際在于征地拆遷的實踐機制和相關(guān)配套政策存在漏洞, 造成利益主體之間的無序博弈[11]。其二, 機制和政策影響論。研究者認為, 法律制度的修正一定程度上不僅難以克服征地拆遷中的矛盾沖突, 反而可能加劇各主體之間的利益博弈, 擴大社會的對立與分裂。因此, 需要瞄準(zhǔn)征遷矛盾本質(zhì)上是土地增值收益的再分配這一核心問題, 通過調(diào)整具體政策實施和限制利益博弈空間等, 降低沖突的頻度與烈度[12]。依循這一路徑, 研究者分別從建立土地利益分配共識[13]、完善基層民主協(xié)商機制[14]、構(gòu)建“多元參與”的社會認同機制[15]以及權(quán)責(zé)同構(gòu)的行政包干制[16]等視角, 提出具體化解策略。

結(jié)合基層調(diào)研經(jīng)驗, 筆者認為征地拆遷研究從宏觀法律與制度視角向微觀機制與政策視角的轉(zhuǎn)換, 一定程度上切中了當(dāng)前征地拆遷矛盾的要害, 具有重要的理論與現(xiàn)實意義。特別是對行政包干制的論述, 不僅深化了行政發(fā)包制的研究, 更是有著將宏觀與微觀視角相聯(lián)系的中觀理論關(guān)照, 是重要的理論創(chuàng)新。所謂行政包干制, 指的是政府公共事務(wù)的發(fā)包方與承包方, 圍繞權(quán)力分配、資源配置、治理路線和控制方式等實施的一系列主體和行為的組合[17]。它是地方政府在土地征收中一種慣常的非正式制度, 是官僚科層制的補充, 其核心機制是行政權(quán)分配、經(jīng)濟 (政治) 激勵和內(nèi)部控制等[18]。從地方政府的土地征收實踐看, 行政包干制作為一種有效治理機制, 在資源整合、矛盾下沉和風(fēng)險轉(zhuǎn)移等方面有著現(xiàn)實價值, 因而被廣泛運用。遺憾的是, 目前學(xué)界對征地拆遷中行政包干制的研究還不夠全面與深入, 少有的研究也只是論述其適用性與影響, 而未深入探討其作用的基礎(chǔ)與核心機制等。鑒此, 筆者擬基于2018年在南京市L區(qū)2的農(nóng)村調(diào)研材料, 探討行政包干制的社會 (組織) 基礎(chǔ)、實踐機制和效應(yīng), 為征地拆遷中減緩和化解干群矛盾以及群眾內(nèi)部矛盾提供經(jīng)驗啟示。

二、行政包干制的組織與社會基礎(chǔ)

行政包干制作為具有中國特色的治理模式, 與國家行政組織體系[19]和黨政體制密切相關(guān)[17]。土地征收行政包干制的邏輯適用性不僅體現(xiàn)在本身的制度優(yōu)勢, 還與農(nóng)村土地的法律屬性、地方屬性與物理屬性密切相關(guān)[16]。顯然, 僅從農(nóng)村土地“三重屬性”視角闡釋行政包干制之于征地拆遷尚有不足, 其對地方性產(chǎn)權(quán)秩序 (集體公有或集體共有) 的忽視會制約行政包干制在基層的適用性。因此, 本研究從基層權(quán)威屬性的視角, 分析征地拆遷中行政包干制的組織和社會基礎(chǔ)。在韋伯的理論視域中, 權(quán)威具有三重屬性, 分別是法理型、傳統(tǒng)型和魅力型[20]?！班l(xiāng)政村治”[21]體制下的村級組織則同時具備三重屬性, 具體表現(xiàn)為法理性、社會性和地方權(quán)威性, 構(gòu)成征地拆遷中行政包干制的組織與社會基礎(chǔ)。

1. 村級組織的法理性

在“鄉(xiāng)政村治”體制下, 國家通過《憲法》、《村民委員會選舉法》 (下稱《選舉法》) 和《村民委員會組織法》 (下稱《村組法》) 等確立了村干部作為基層政權(quán)在村莊的“代理人”, 以及作為村莊內(nèi)部“當(dāng)家人”的雙重身份, 并以行政委托的形式, 實體化了村干部的法定權(quán)威。當(dāng)然, 村干部的法定權(quán)威身份, 不僅體現(xiàn)在其是由全體村民依據(jù)《選舉法》的選舉程序與規(guī)范要求產(chǎn)生;也不單純表現(xiàn)為其是在《村組法》條款下, 依法履行“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”職能的基層權(quán)力主體。更主要的還在于由村干部組成的村民委員會, 具有“管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn), 引導(dǎo)村民合理利用自然資源, 保護和改善生態(tài)環(huán)境”等權(quán)力。對村民委員會關(guān)于集體耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等法人代表身份的規(guī)定, 無疑強化了村干部作為集體產(chǎn)權(quán)代理人的法定權(quán)威, 使其能夠合法參與征地拆遷過程, 承擔(dān)起同政府國土部門簽訂征地協(xié)議、分配征地拆遷補償款項、協(xié)調(diào)項目進村等的中間人角色。在此意義上, 以村干部為代表的基層權(quán)威成為征地拆遷的“行政包干”主體, 具有法律依據(jù)。

2. 村級組織的社會性

村干部與政府官員不同, 他們處于國家行政權(quán)力的末梢, 不具備體制身份。他們的行政身份, 嚴格來說只是政府“行政外包”的衍生[22]。這從村干部是由村民在村莊內(nèi)部自選自用, 而不必通過選拔考試和組織任命等也能看出。村干部的選任方式?jīng)Q定了他們必定是產(chǎn)生于村莊內(nèi)部、與村莊社會有著廣泛關(guān)聯(lián)的少數(shù)精英。而村干部身份的內(nèi)生性決定了其權(quán)威的社會性, 即村干部是掌握村莊內(nèi)部各種詳細社會信息的絕對權(quán)威。他們在國家對鄉(xiāng)村社會的人、財、物、事等基本信息難以全面掌握、管理并利用的狀態(tài)下[23], 憑借其村莊社會“自己人”的身份, 能夠有效彌補這一信息空缺, 廓清國家與鄉(xiāng)村社會的信息模糊地帶, 提高國家認證能力。

征地拆遷涉及到的信息極其復(fù)雜, 最主要的是有關(guān)土地征收和房屋拆遷的補償信息。作為征地拆遷主體的政府, 因長期以來的模糊治理、村民的瞞報以及土地政策調(diào)整等, 幾乎不可能精準(zhǔn)掌握村莊社會的土地信息。譬如, 為少交農(nóng)業(yè)稅, 村干部和村民會瞞報集體土地和承包地面積;因土地流轉(zhuǎn)和地塊調(diào)整, 村民登記造冊的承包地與實際耕種的土地不相符;因耕種條件和地力差異, 村民承包面積與耕作面積不等;因公共建設(shè)和經(jīng)營規(guī)劃, 村集體土地和小組集體土地所有權(quán)錯置等。這些村莊社會非正式化的土地信息, 往往只有在村莊內(nèi)部生活了數(shù)十年的村干部才能夠精準(zhǔn)掌握。作為“外人”的地方政府在無法厘清村莊土地信息的情況下, 需要依靠村干部的社會性權(quán)威身份, 最小化征地拆遷成本、矛盾及其連帶治理風(fēng)險。

3. 村級組織的地方權(quán)威性

征地拆遷是一項系統(tǒng)工程, 既要做好土地丈量、征地補償和安置補助等工作, 也要處理好土地產(chǎn)權(quán)及其附著物的權(quán)屬糾紛等問題。因涉及主體廣泛、利益巨大, 征地拆遷過程中所牽扯的矛盾糾紛不僅數(shù)量龐大, 而且紛繁復(fù)雜。雖然國家《土地管理法》和《物權(quán)法》等對村民的承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)有著具體規(guī)定, 各級地方政府也出臺相關(guān)地方性法規(guī)和政策指導(dǎo)征地拆遷工作, 但通過法律途徑往往不能完全化解征地拆遷糾紛, 有時甚至?xí)⒚芗m紛復(fù)雜化, 導(dǎo)致征遷工作難以推進。如在宅基地權(quán)屬糾紛上, 有的村民房屋出 (屋) 檐較多, 侵占了鄰居的宅基地;而有的村民因修建的是磚混平房, 沒有屋檐。出檐多的村民要求按照屋檐占地計算宅基地面積, 必然侵害未出檐或少出檐村民的利益, 雙方因而產(chǎn)生糾紛。又如在土地附著物權(quán)屬糾紛上, 有村民按照水面范圍, 將水田3尺以內(nèi)的樹木全部劃歸自己所有。而相鄰村民因?qū)⑺锖底? 未能按照水面面積劃分田土周邊附著樹木的權(quán)屬, 由此產(chǎn)生物權(quán)糾紛, 等等。在處理這樣的地權(quán)及土地附著物糾紛時, 國家法律和地方性法規(guī)都未作出明確規(guī)定, 往往會出現(xiàn)調(diào)解和判決困境, 導(dǎo)致小糾紛積累成大矛盾, 影響征地拆遷工作的推進。

相較于國家法規(guī)在征地拆遷中的實踐困境, 村干部掌握的鄉(xiāng)村社會習(xí)慣法作為“行動中的法律”[24], 在村莊內(nèi)部具有廣泛的社會共識和強大的規(guī)訓(xùn)效用, 成為國家法在基層的有效補充。村干部通過運用地方性習(xí)慣和共識, 能夠簡單有效地調(diào)解村民之間的產(chǎn)權(quán)和物權(quán)糾紛。如可以熟練利用村莊內(nèi)部防水和滴漏習(xí)俗, 將宅基地權(quán)屬范圍劃分在出檐1.5尺以內(nèi), 也可根據(jù)村規(guī)民約和地方性規(guī)范統(tǒng)一以田底為界限, 劃分3尺以內(nèi)土地附著物歸田地的承包者所有。正是因為村干部掌握著鄉(xiāng)村社會各種地方性知識, 使其能夠代表地方政府運用村莊規(guī)范、習(xí)俗和慣例等協(xié)調(diào)征地拆遷中的利益糾紛。

村級組織的三重屬性及其治理優(yōu)勢, 決定了征地拆遷過程中, 地方政府與村委會之間的“行政包干”關(guān)系。而地方政府為確保村干部具有承接征遷工作的能力、動力與效力, 在向下發(fā)包任務(wù)的同時, 賦予了村干部執(zhí)行任務(wù)的實際控制權(quán)和剩余索取權(quán), 并設(shè)定了村干部自由裁量權(quán)行使的空間、范圍與規(guī)則等。

三、行政包干制的基層實踐機制

從基層治理結(jié)構(gòu)和基礎(chǔ)角度看, “鄉(xiāng)政村治”體制下的委托/代理結(jié)構(gòu), 以及村級組織具有法理性、社會性、權(quán)威性的復(fù)合屬性, 內(nèi)在規(guī)定性地建構(gòu)了行政包干制獨特的工作模式與實踐機制。具體而言, 村級組織權(quán)威的法理性賦予了行政包干制的合法性, 但其社會性和權(quán)威性又要求地方政府必須對行政任務(wù)握有剩余控制權(quán), 并以讓渡自由裁量權(quán)和剩余索取權(quán)的形式, 動員村級組織承接行政任務(wù)。行政包干制作為一種有效治理機制, 主要在于其能夠通過權(quán)力分配、資源配置和內(nèi)部控制等方式, 降低治理成本和統(tǒng)治風(fēng)險[18]。正是剩余控制權(quán)、自由裁量權(quán)和剩余索取權(quán)等在基層政府與村級組織之間的合理配置, 形塑了行政包干制的基層實踐機制。從L區(qū)征地拆遷實踐看, 建構(gòu)于基層組織與社會基礎(chǔ)之上的“行政包干”權(quán)力配置, 其實踐機制主要表現(xiàn)為政治動員與規(guī)則控制、分類賦權(quán)與動態(tài)激勵、利益模塊化與社會監(jiān)督。

1. 政治動員與規(guī)則控制

地方治理實踐中, 政府工作一般可以分為中心工作和常規(guī)工作。中心工作通常是各級政府某一階段需要完成的重點任務(wù), 常規(guī)工作則是各級政府部門職權(quán)范圍內(nèi)的行政業(yè)務(wù)。與常規(guī)工作不同, 中心工作因時間緊、任務(wù)重、考核嚴, 往往需要各級黨委和政府通過政治動員, 整合各職能部門資源, 以利于集中力量辦大事。征地拆遷因涉及到地方發(fā)展、社會穩(wěn)定和干群矛盾等, 一直屬于地方政府的中心工作。以L區(qū)城關(guān)村征地拆遷為例, 2013年, 區(qū)黨委針對城關(guān)村征地拆遷工作, 以政治動員的形式整合了區(qū)與街道兩級政府的國土、財政、城建、民政、審計、司法、公安和城管等部門力量, 成立了征地拆遷工作組。

工作組作為跨越政府層級和部門的臨時機構(gòu), 在區(qū)黨委領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)籌村莊征地拆遷所有事宜。具體包括兩個方面:其一, 工作組負責(zé)進村宣傳區(qū)委區(qū)政府的征地拆遷補償政策, 說明征地拆遷的法律依據(jù)及其對地方發(fā)展的重要性與緊迫性, 動員村民按照法律和政策要求, 配合征地拆遷。在政策宣傳與社會動員過程中, 工作組最主要的任務(wù)之一, 是使村民明晰地方政府征地拆遷的補償標(biāo)準(zhǔn), 以及這一標(biāo)準(zhǔn)的法律、政策和市場依據(jù), 確保征地拆遷工作在法律與政策范圍內(nèi)統(tǒng)一執(zhí)行。以城關(guān)村征遷補償為例, 其土地和房屋征收補償?shù)恼咭罁?jù)主要是國家《土地管理法》、《南京市征地房屋拆遷補償安置辦法》以及《L區(qū)征地房屋拆遷補償安置辦法》等法律、政策和文件。具體補償規(guī)定主要包括三個方面:一是拆遷補償。為執(zhí)行方便, L區(qū)分主房、副房、裝修以及分戶補償?shù)葘Τ顷P(guān)村拆遷補償執(zhí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。二是征地補償。按照土地補償、青苗補償、征地進保等分別制定相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)。如果村民不要土地補償, 可以通過征地進保的形式, 以一定面積的土地承包經(jīng)營權(quán)益換取一個城市居民養(yǎng)老保險;未滿16周歲村民因不能進保, 則可以一次性獲得3.2萬元補償, 等等。三是安置補償。分為住房過渡補償、安置房購買補償?shù)?。以三年為期按照房屋面積計算過渡費補償;安置房購買補償規(guī)定每個村民至多可以購買30平方米安置房, 每平米的購買價格為2500元。另外, 對果樹、家具、家電、糞坑、爐灶和墳?zāi)沟? L區(qū)政府也制定了詳細的補償標(biāo)準(zhǔn)。

其二, 工作組按照法律、政策與文件要求, 監(jiān)督征地拆遷工作的執(zhí)行。L區(qū)征地拆遷工作組的監(jiān)督職能主要體現(xiàn)在以下幾個方面:一是比對航拍圖和國土部門有關(guān)土地、房屋的“老底子” (底冊) , 約束村民的偷搭偷建行為。如自拆遷公告公布之日起, 嚴格限制建筑材料進村;派駐街道城管人員駐村巡邏, 等等。二是嚴格建房審批手續(xù)。村民建房不僅需要向街/鎮(zhèn)國土所申請, 還需要工作組進村核實, 公安、民政、村建、規(guī)劃、城管等部門數(shù)據(jù)比對以及區(qū)國土局審批, 確定為危房且無其他住房, 才能夠按照原址、原高、原面積的“三原”原則建房。三是監(jiān)督村干部的行政行為, 適時介入村莊征地拆遷工作等。

地方政府通過政治動員和對征遷規(guī)則的控制, 保證了征地拆遷宣傳口徑的一致性、規(guī)則執(zhí)行的統(tǒng)一性, 以及征遷補償標(biāo)準(zhǔn)的合法化、市場化與精細化等, 體現(xiàn)著發(fā)包方對剩余控制權(quán)的有效把握。這對推動征遷工作的有序開展具有重要意義。

2. 分類賦權(quán)與動態(tài)激勵

征地拆遷工作中, 以政治動員組織起來的工作組雖然能夠在法律、政策的范圍內(nèi)制定精細化的征收與補償標(biāo)準(zhǔn), 并監(jiān)督征遷工作的執(zhí)行, 但工作組畢竟人力、物力資源有限, 其成員又是村莊社會的“外人”, 很難深入村莊直接面對復(fù)雜的村情和分散的村民。為降低土地征收成本, 提高征遷效率, 工作組迫切需要以“行政外包”的形式, 將征地拆遷工作承包給具有權(quán)威優(yōu)勢的村干部, 建立一種非制度化的“行政包干制”。而工作組與村干部之間, 建立發(fā)包與承包關(guān)系的同時, 一方面要求工作組以行政賦權(quán)的形式提高村干部在執(zhí)行工作時的自由裁量空間, 增強其工作能力;另一方面則要求工作組以讓渡部分剩余索取權(quán)的形式, 調(diào)動村干部的工作積極性。以L區(qū)城關(guān)村征地拆遷工作為例, 工作組與村“兩委”之間行政包干關(guān)系確立的核心機制在于分類賦權(quán)與動態(tài)激勵。

行政包干制中的分類賦權(quán)主要是指按照包干工作的內(nèi)容, 發(fā)包人向承包人進行行政分權(quán)。城關(guān)村征地拆遷工作中, 分類賦權(quán)有三層涵義。一是工作組向村“兩委”賦權(quán)。即工作組在對征地拆遷規(guī)則進行總體性控制的情況下, 將具體的執(zhí)行工作打包發(fā)送給村干部, 并賦予其具體執(zhí)行的權(quán)力。如, 界定村集體土地和組集體土地范圍的權(quán)力, 確定房屋和土地面積的權(quán)力, 判定花木、家具 (電) 、家禽 (畜) 、圍墻、地坪等補償?shù)燃壍臋?quán)力, 裁決土地產(chǎn)權(quán)歸屬的權(quán)力, 等等。二是村“兩委”向村組干部賦權(quán)。即村“兩委”根據(jù)村組干部來源、職能、優(yōu)勢與性格等, 將工作任務(wù)和權(quán)力落實到具體的人。如, 城關(guān)村征地拆遷中, 村書記和主任統(tǒng)籌全面工作, 并配合各小組長確定小組集體土地范圍, 以及小組集體土地與村集體土地的邊界;村會計、片會計和小組長主管村民的土地和宅基地丈量, 核算補償金額;村副主任和村會計負責(zé)劃定花木、家具 (電) 和家禽 (畜) 等補償?shù)燃? 核算補償金額;村書記和治保主任協(xié)調(diào)矛盾糾紛, 村婦女主任和社保員負責(zé)“征地進?！惫ぷ? 村臨聘干部管理表格與檔案等。三是村“兩委”向村民賦權(quán), 這里的村民主要是指村莊內(nèi)部各種非正式精英, 特別是黨員、退休干部、文化精英和家族代表等。村“兩委”向村莊內(nèi)部非正式精英賦權(quán)的情況, 一般出現(xiàn)在土地糾紛調(diào)解過程中, 需要借助非正式精英熟知村莊土地信息、傳統(tǒng)習(xí)俗和調(diào)解策略等優(yōu)勢, 有效化解征地拆遷矛盾。

如果說地方政府自上而下的分類賦權(quán)目的在于提高村莊執(zhí)行工作的能力。那么, 發(fā)包人與承包人之間包干關(guān)系的建立還需要以自上而下行政激勵的方式, 激活村干部承接征地拆遷任務(wù)的動力。征地拆遷工作中, 行政包干制主要實行的是一種動態(tài)激勵, 具體分為正向激勵與負向激勵兩種。正向激勵是指發(fā)包方以讓渡剩余索取權(quán)的形式, 通過經(jīng)濟或政治激勵動員承包方主動承接行政任務(wù)。工作組對村“兩委”的正向激勵主要有兩個方面:一是明確規(guī)定村“兩委”能夠以土地管理費的形式獲取一定的管理費。城關(guān)村自2013年至今, 征地規(guī)模高達5 000多畝, 村集體土地管理費收益超過2 000多萬元, 各小組集體土地收益也高達數(shù)百萬元。二是給予村組干部和參與征遷工作的非正式精英誤工補貼, 而這一項收入通常會遠遠高于村組干部的工資收入。以2017年村聘片會計的收入為例, 他們工作總收入為4.2萬元, 其中工資收入1.8萬元, 參與土地丈量、補償測算與糾紛調(diào)解等誤工補貼收入2.4萬元。與正向激勵不同, 負向激勵實際上是一種懲罰措施, 是發(fā)包方為防止承包方不作為、亂作為而設(shè)置的控制手段。從L區(qū)征地拆遷實踐看, 在村級層面雖然尚未出現(xiàn)負向激勵的典型個案, 但也有少數(shù)村書記或主任因工作不力, 被街道 (鄉(xiāng)鎮(zhèn)) 黨 (工) 委勸勉, 甚至以調(diào)離工作崗位的形式進行策略性懲罰。

3. 利益模塊化與社會監(jiān)督

征地拆遷中的行政包干制本質(zhì)上是一種權(quán)、責(zé)、利同構(gòu)的工作機制。發(fā)包方在向承包方下派行政任務(wù)的同時, 不僅給予了其一定的實際控制權(quán), 也界定了承包方完成行政任務(wù)的剩余索取權(quán)。與經(jīng)濟領(lǐng)域的外包制不同, 行政包干制的利益界定不是發(fā)包方與承包方利益博弈的結(jié)果, 而是按照行政任務(wù)的定額配比, 并由承包方自主劃定利益主體與份額。特別是在征地拆遷工作中, 作為發(fā)包方的地方政府或工作組, 為避免同分散分化的農(nóng)民打交道, 更加需要將土地征收的利益模塊化, 限定承包方以及村民利益博弈的空間。因此, 這一利益模塊化機制對征地拆遷工作發(fā)包方有著重要意義。以城關(guān)村為例, 工作組以征地拆遷之前L區(qū)政府的航拍底冊、區(qū)土管局、林業(yè)局和街道土管所、林業(yè)站等部門的“老底子” (底冊) 為基準(zhǔn), 結(jié)合土地征收補償標(biāo)準(zhǔn), 核算出城關(guān)村征地補償?shù)目傤~, 打包發(fā)送給城關(guān)村“兩委”。村干部在利益總額既定的情況下, 召集村民代表、小組長和小組代表, 確定各小組的征地規(guī)模和利益總量。最后, 小組內(nèi)部根據(jù)本組征地總量, 在厘清各戶確權(quán)登記的承包地之后, 自行商議小組集體土地收益的分配規(guī)則。

通過利益模塊化機制, 地方政府以讓渡剩余索取權(quán)與自由裁量權(quán)的形式將村集體塑造成為一個相互關(guān)聯(lián)、互相博弈的利益共同體。在村莊內(nèi)部, 任何小組爭奪土地利益的行為, 都會造成對其他小組既得利益的剝削, 從而遭受來自其他小組村民的集體反抗。與此相同, 任何村民侵占小組集體土地的行為亦會遭遇小組內(nèi)部其他村民的反對。這樣原本被當(dāng)作利益博弈焦點的地方政府, 在村莊利益模塊化情況下就變成了利益糾紛仲裁的第三方, 能夠擇機介入村莊利益分配。而原來彼此獨立的村民小組和家庭, 卻因利益模塊化而成為相互制約的矛盾體。利益博弈焦點由外向內(nèi)的轉(zhuǎn)化, 不僅降低了地方政府征地拆遷的治理風(fēng)險, 同時調(diào)動了村莊內(nèi)部的監(jiān)督力量, 使得每一個村民都成為其他村民的監(jiān)督對象, 也成為監(jiān)督其他村民的利益主體。以城關(guān)村小組集體利益分配為例, 小組內(nèi)部針對部分釘子戶、開荒戶不合作行為, 為將征地補償款分配下去, 往往采取“家戶代議制”的形式選舉家族代表組成小組委員會, 商定集體利益分配規(guī)則。再由各家族的代表, 動用人情、面子和強制手段, 迫使本家族的釘子戶、開荒戶服從小組利益分配規(guī)則, 達成小組內(nèi)部利益分配的均衡化。

通過政治動員、規(guī)則控制、分類賦權(quán)、動態(tài)激勵、利益模塊化以及社會監(jiān)督等一系列運作機制, 行政包干制有利于實現(xiàn)剩余控制權(quán)、自由裁量權(quán)和剩余索取權(quán)等在發(fā)包方與承包方之間的均衡配比, 有效整合體制資源與社會資源, 保證征地拆遷工作的高效開展。

四、行政包干制的多重效應(yīng)

基于對征地拆遷中行政包干制的組織與社會基礎(chǔ)、實踐機制的考察, 可以得出, 征地拆遷中的行政包干制具有如下多重效應(yīng):

一是有利于資源的全面整合。行政包干制作為科層制的一種補充制度, 是地方政府在推動中心工作時, 為克服科層制的體制惰性, 而采取的非制度化治理機制。征地拆遷中, 行政包干制治理作用的發(fā)揮, 不僅在于它能夠依托科層制行政力量, 向下發(fā)包行政任務(wù)。更主要的還在于, 行政包干制能夠有效整合體制和社會力量, 一方面通過政治動員, 將不同政府層級和部門的分散力量與資源, 充分地整合進入工作組, 發(fā)揮政府集中力量辦大事的優(yōu)勢;另一方面依靠“鄉(xiāng)政村治”體制下村級組織的法理性、社會性和權(quán)威性優(yōu)勢, 將鄉(xiāng)村社會內(nèi)部正式與非正式力量吸納進入征遷工作。并通過賦予村“兩委”自由裁量權(quán)和相應(yīng)的剩余索取權(quán), 調(diào)動村組干部的工作動力, 使其村莊社會“自己人”的資源優(yōu)勢得到有效釋放。而地方政府因在與村“兩委”建立行政包干關(guān)系的同時, 保留了規(guī)則設(shè)定、動態(tài)激勵與利益模塊化等剩余控制權(quán), 倒逼村莊社會分散分化的個體力量變成相互制衡的利益共同體。由此, 行政包干制意外實現(xiàn)了對村莊社會力量的動員, 使得分散的村民成為政府和村“兩委”完成征地拆遷工作的輔助力量。行政包干制因而完成了對政治資源、組織資源和社會資源的全面整合, 推動了征地拆遷工作的高效開展。

二是有利于實現(xiàn)矛盾內(nèi)化。征地拆遷矛盾的核心是土地增值收益的分配。地方政府希望通過土地征收為地方發(fā)展積累大量的財政資金, 被征地農(nóng)民則盼望在征地拆遷中獲得其進城買房、創(chuàng)業(yè)的原始資本。雙方圍繞土地增值收益分配展開頻繁博弈, 會引發(fā)各種征遷矛盾和治理風(fēng)險。地方政府為避免征地拆遷中直接面對農(nóng)民的尷尬, 往往通過行政包干制的運作, 將征地拆遷以利益模塊化的形式發(fā)包給村干部, 由村級組織和村民自主決議土地利益的分配規(guī)則。在行政包干體制下, 原本對地方政府有著共同利益訴求的村民, 因征遷補償被定額打包與模塊化, 變成了利益關(guān)聯(lián)的共同體。他們圍繞征遷利益分配彼此間展開博弈, 每一個村民對他人的利益“侵犯”行為都變得高度敏感。而任何敢過度伸張自己利益的個體, 都會因造成他人的相對剝奪感, 違反村莊生活的正義衡平秩序[25], 而遭遇其他村民的聯(lián)合抵制或集體制裁。由此, 征地拆遷中的利益沖突由面向地方政府轉(zhuǎn)向了村莊社會內(nèi)部, 實現(xiàn)了外部沖突的內(nèi)部化。土地征收矛盾的內(nèi)部化, 一方面使得地方政府能夠在征地拆遷利益分配中避免同分散分化的村民直接打交道, 減輕政府治理負擔(dān);另一方面地方政府相對置身事外, 也為其能夠適時介入村莊地權(quán)矛盾和利益糾紛提供了空間, 對防止矛盾升級、降低治理風(fēng)險有著重要意義。

征地拆遷中行政包干制的基層治理實踐表明, 國家治理能力的提升, 離不開既有的組織和社會基礎(chǔ), 特別是離不開鄉(xiāng)村社會內(nèi)生性權(quán)威、文化、秩序和治理結(jié)構(gòu)的支撐。然而, 行政包干制基層實踐的治理優(yōu)勢, 并不足以模糊其內(nèi)在缺陷, 也不足以成為科層制的完美補充。相反, 行政包干制作為一種非制度化的治理機制, 有著強烈的事本主義邏輯, 其中心工作模式會隨著行政任務(wù)或政治任務(wù)的結(jié)束而在政府治理中失去效力, 并且在政府治理中產(chǎn)生的負面影響并不會立刻消失。該體制的非程序化動員、賦權(quán)、激勵與控制體系, 在一定階段內(nèi)會對程序化的科層治理體制形成刺激, 導(dǎo)致“一包就靈、一收就死”的治理錯覺。特別是在國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的過程中, 行政包干制的政治動員、總體性治理和結(jié)果控制等體制弊端, 同國家制度化、法治化與規(guī)范化治理體制之間存在一定的張力, 容易造成國家治理能力 (尤其是地方政府治理能力) 陷入M型的波動狀態(tài), 不利于國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)。因此, 依靠政治動員、行政賦權(quán)、利益激勵以及結(jié)果控制的行政包干制, 并非地方政府的長久治理機制。它會隨著國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化, 逐漸完成其歷史使命。

作者簡介： 金江峰 , 男, 江西瑞昌人, 博士研究生, 主要研究方向為鄉(xiāng)村治理與基層黨建。

基金： 國家社科基金青年項目 (18CKS039);

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)2019年02期

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