[內(nèi)容摘要]當(dāng)前，由于國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)全面推進(jìn)以及我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程大大加快,大量的農(nóng)村土地會(huì)被征用。由于當(dāng)前的征地拆遷過(guò)程缺乏成熟的法律法規(guī)，征地拆遷的管理機(jī)制并不完善，同時(shí)也缺乏有力的監(jiān)督制約機(jī)制，導(dǎo)致征地拆遷領(lǐng)域的腐敗問(wèn)題形勢(shì)嚴(yán)峻。征地拆遷領(lǐng)域腐敗問(wèn)題的主要表現(xiàn)包括虛構(gòu)征地拆遷補(bǔ)償項(xiàng)目貪污補(bǔ)償款、侵占與挪用征地拆遷補(bǔ)償款、隱瞞實(shí)際補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，暗中“吃差價(jià)”等，征地拆遷領(lǐng)域腐敗問(wèn)題的主要特征有涉案人員眾多與涉案金額巨大、集體腐敗窩案、串案特點(diǎn)明顯、隱蔽性強(qiáng)等。征地拆遷腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重的深層原因主要有：相關(guān)法律法規(guī)政策不完善、不連續(xù)、滯后；監(jiān)管管理不到位、缺乏專(zhuān)門(mén)的有效監(jiān)督；征地拆遷腐敗風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低；征地拆遷人員法紀(jì)觀念薄弱等。征地拆遷腐敗問(wèn)題理應(yīng)從下列四個(gè)方面入手：一是加強(qiáng)制度建設(shè)；二是加強(qiáng)征地拆遷的內(nèi)外部監(jiān)督；三是實(shí)行征地拆遷事項(xiàng)全面公開(kāi)；四是加強(qiáng)公職人員防腐防變教育。

[關(guān)鍵詞]征地拆遷；腐敗問(wèn)題；腐敗防治；陽(yáng)光拆遷

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn),大量農(nóng)村土地被征用；由于征地拆遷中涉及大量實(shí)際利益，極易誘發(fā)腐敗問(wèn)題。當(dāng)前農(nóng)村征地拆遷中的腐敗問(wèn)題比較嚴(yán)重，深為基層民眾所痛恨，甚至在一些地方還引發(fā)了嚴(yán)重的群體事件。如何斬?cái)嗌煜蛘鞯夭疬w中的腐敗黑手，值得深入研究。本文對(duì)當(dāng)前征地拆遷腐敗現(xiàn)象的表現(xiàn)、特征、成因以及治理對(duì)策進(jìn)行了深入研究，希望對(duì)遏制農(nóng)村征地拆遷中的腐敗現(xiàn)象有所幫助有所借鑒。

一、農(nóng)村征地拆遷中腐敗的主要表現(xiàn)及特征

近年來(lái)，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的開(kāi)展，帶來(lái)了大量的征地拆遷工作。在征地拆遷工作中，一些基層干部和組織工作人員借當(dāng)前法律法規(guī)不完善、工作機(jī)制不健全之機(jī)，利用職務(wù)之便貪污受賄，并且腐敗涉及金額大等特征比較明顯。

（一）農(nóng)村征地拆遷中腐敗的主要表現(xiàn)

1、虛構(gòu)征地拆遷補(bǔ)償項(xiàng)目，貪污補(bǔ)償款

其主要表現(xiàn)為虛報(bào)田畝數(shù)、虛構(gòu)土地附著物、虛列農(nóng)戶(hù)或房屋權(quán)屬人、虛增拆遷面積、偽造補(bǔ)償發(fā)放表、冒名領(lǐng)取補(bǔ)償金等。如2015年，瞞天過(guò)虛構(gòu)出4000平米拆遷房，合伙作案貪污478萬(wàn)元補(bǔ)償款，福州金山房屋拆遷工程處原主任陳某某、拆遷經(jīng)辦人楊某、江某、郭某4人在南江濱上下店路拆遷項(xiàng)目中中飽私囊。經(jīng)查，2008年1月，陳某某在擔(dān)任金山房屋拆遷工程處主任職務(wù)期間，在該處負(fù)責(zé)實(shí)施的南江濱上下店路拆遷項(xiàng)目中，伙同郭某某、楊某以及薛某等人，以“江某”“周某某”二人無(wú)產(chǎn)權(quán)店面在該項(xiàng)目中被拆遷的名義，制作了兩份虛假拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議書(shū)等材料，騙取拆遷補(bǔ)償款共計(jì)478萬(wàn)元。事后，楊某、薛某各分得107萬(wàn)元，陳某某分得115萬(wàn)元，余額149萬(wàn)元由郭某某支配。[1]近年來(lái)部分虛構(gòu)征地拆遷補(bǔ)償項(xiàng)目、貪污補(bǔ)償款案件主要有：2013年3月至2015年初，原從化區(qū)太平鎮(zhèn)征地辦副主任鄧建軍伙同貪污補(bǔ)償款117萬(wàn)左右；2013年4月，馬龍縣某村委會(huì)原黨小組長(zhǎng)范某虛構(gòu)土地事實(shí)貪污17萬(wàn)余元；2013年4月，會(huì)澤縣陳某虛報(bào)樹(shù)苗貪污30萬(wàn)余元；2001至2009年，合肥廬陽(yáng)區(qū)大楊鎮(zhèn)吳郢村黨支部原書(shū)記蔡某某騙取安置房屋、貪污510余萬(wàn)；2015年另外，北京市朝陽(yáng)區(qū)孫河鄉(xiāng)康營(yíng)村村委會(huì)原委員梁達(dá)使用虛假的評(píng)估報(bào)告數(shù)據(jù)，出具虛假經(jīng)營(yíng)文件，騙取拆遷補(bǔ)償款高達(dá)1.89億元，等等。

2、侵占、挪用征地拆遷補(bǔ)償款

部分“村官”在代為管理大額征地補(bǔ)償款時(shí)，利用職務(wù)之便采取多種方式侵占、挪用償款?！按骞佟辈扇〗⒉灰?guī)范的會(huì)計(jì)賬冊(cè)，私設(shè)個(gè)人賬戶(hù)，或者直接采取隱而不發(fā)、少發(fā)，或直接侵占截留。例如，2012年至2013年，白云區(qū)人和鎮(zhèn)黃榜嶺村黨支部書(shū)記楊澤彪、村委會(huì)主任楊浩枝利用職務(wù)之便，在黃榜嶺村經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社調(diào)劑20畝經(jīng)濟(jì)發(fā)展留用地指標(biāo)給人和鎮(zhèn)西湖村經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社過(guò)程中，將收到的留用地指標(biāo)調(diào)劑款人民幣200萬(wàn)元中的100萬(wàn)元直接侵占，挪用另外100萬(wàn)元進(jìn)行營(yíng)利活動(dòng)。[2]另外，在2008年4月上旬，天臺(tái)縣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)站接到縣紀(jì)委信訪室赤城街道八都村幾十位老人的上訪電話(huà)，反映該村兩屆村干部在土地征用上有嚴(yán)重的財(cái)務(wù)問(wèn)題，要求縣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)站對(duì)此進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)。在審計(jì)查詢(xún)中發(fā)現(xiàn)八都村幾個(gè)主要干部私自設(shè)立個(gè)人賬戶(hù)與某些企業(yè)進(jìn)行業(yè)務(wù)往來(lái)，并且，村會(huì)計(jì)存在收入不入賬以及其他違反財(cái)務(wù)管理制度等問(wèn)題，會(huì)計(jì)賬冊(cè)不規(guī)范等。[3]

3、隱瞞實(shí)際補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，暗中“吃差價(jià)”

有的村干部在與相關(guān)單位協(xié)商補(bǔ)償款的過(guò)程中，打著為村民謀利益的幌子，全力“殺價(jià)”，擅自在與征地單位協(xié)商時(shí)提高土地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，暗中“吃差價(jià)”。如2006年3月至7月間，北京市通州區(qū)某村村支書(shū)丁某與該村村委會(huì)主任朱某在與征地單位協(xié)商征地青苗補(bǔ)償款時(shí)，經(jīng)過(guò)多次討價(jià)還價(jià)，將每畝地補(bǔ)償費(fèi)由2600元提高到3250元、樹(shù)木補(bǔ)償費(fèi)由每棵10元提到每棵15元，另外還向征地單位多要了填溝費(fèi)5000元，然而對(duì)村民答復(fù)時(shí)卻把土地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)成每畝2600元，樹(shù)木補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)說(shuō)成大樹(shù)每棵15元、小樹(shù)每棵20元或5元，沒(méi)有如實(shí)公示補(bǔ)償協(xié)議，將多得的補(bǔ)償款私分。[4]

4、利用職務(wù)之便暗箱操作、索賄受賄

基層干部大多是村中的“強(qiáng)勢(shì)人物”，不管是地方政府拆遷還是外來(lái)資本改造，都需要依靠基層干部的力量。在當(dāng)下關(guān)系型社會(huì)的背景下，有人脈才好辦事。地方政府壟斷著一級(jí)土地市場(chǎng)，在土地上能獲得很大的財(cái)力，所以政府往往通過(guò)土地生財(cái)，而政府在農(nóng)村征地就必須讓農(nóng)民同意，而要讓農(nóng)民同意征地，就要依靠基層干部來(lái)說(shuō)服農(nóng)民。顯然，無(wú)論是政府還是開(kāi)發(fā)商，要想在征地拆遷中最大程度獲利，基層干部無(wú)疑是不可或缺的，由此，基層干部也就從中索賄受賄。例如，2009年，朱有云當(dāng)選為大塘下股份經(jīng)濟(jì)合作社的董事長(zhǎng)，尚未明確的房屋由朱有云上報(bào)確權(quán)，經(jīng)其暗箱操作，農(nóng)戶(hù)違章房活問(wèn)題房都得到上報(bào)審批，之中朱有云利用職務(wù)便利，將本家一處44.6平方米的房屋三次上報(bào)審批，并全部得到了義烏市國(guó)土資源局的批準(zhǔn)。先由哥哥朱有田作了土地證，經(jīng)上報(bào)確權(quán)審批，已安排落實(shí)。之后又以其父朱桂行和其爺爺朱大泗的名義將同處房屋以未登記丈量面積上報(bào)確權(quán)并獲批。按照當(dāng)時(shí)每平米土地3萬(wàn)元的標(biāo)準(zhǔn)，總貪污400余萬(wàn)元。[5]

5、利用“拆托”行為坑害國(guó)家和群眾利益

“拆托”是近年來(lái)伴隨城市大規(guī)模拆遷改造出現(xiàn)的一個(gè)新群體，一般以拆遷戶(hù)“代表”或“代理人”的名義出現(xiàn)，在政府部門(mén)、拆遷單位和拆遷戶(hù)間進(jìn)行周旋，為權(quán)錢(qián)交易穿針引線(xiàn)，自己也從中獲利。目前，各地拆遷工作多數(shù)采取“談一戶(hù)、簽一戶(hù)、走一戶(hù)、拆一戶(hù)”的方式推進(jìn)，很多拆遷戶(hù)對(duì)政策怎么實(shí)施、怎么落實(shí)不清楚，為“拆托”活動(dòng)留下暗箱操作空間，嚴(yán)重?cái)_亂了征地拆遷的正常工作秩序，坑害國(guó)家和群眾利益。

（二）農(nóng)村征地拆遷中腐敗的特征

1、涉案人員眾多，涉案金額巨大

征地拆遷領(lǐng)域的貪污、賄賂案件，窩案串案特別突出。因?yàn)檎鞯夭疬w領(lǐng)域的職務(wù)犯罪，人靠“單干”往往很難完成貪污、賄賂的全過(guò)程，需要借助其他征地小組成員或有關(guān)職能部門(mén)工作人員，利用職務(wù)便利，共同貪污征地補(bǔ)償費(fèi)，事后進(jìn)行分贓。如2012年12月27日，在南寧市良慶區(qū)征地拆遷的11件窩案、竄案中，有12人涉嫌各種職務(wù)犯罪，涉案金額達(dá)至千萬(wàn)。[6]另外，2013年10月18日，中山市火炬開(kāi)發(fā)區(qū)原宮花村書(shū)記郭仲?gòu)?qiáng)、原宮花村經(jīng)濟(jì)發(fā)展有限公司經(jīng)理張連合等3人15年來(lái)，鯨吞征地補(bǔ)償款高達(dá)1.27億元。[7]類(lèi)似案例還有很有：2008年，山東省濟(jì)寧市檢察院共辦理征地拆遷案件11件，涉案人員29人；2010年，在濟(jì)寧市任城區(qū)李營(yíng)街道曹西村的拆遷安置補(bǔ)償中就發(fā)生兩起職務(wù)犯罪案件，涉案金額高達(dá)13.72億元；2012年，北京市順義區(qū)李橋鎮(zhèn)原鎮(zhèn)長(zhǎng)、黨委書(shū)記李丙春利用職權(quán)貪污拆遷款達(dá)3800余萬(wàn)元、挪用公款1.78億余元，腐敗數(shù)額達(dá)到2億元；2011-2014，廣東省廣州市白云區(qū)將近101名村官因貪污敗落馬；2014年，同安區(qū)共查辦涉及征地拆遷領(lǐng)域案件20件、20余人，涉案金額達(dá)300余萬(wàn)元；2014年，新民鎮(zhèn)四口圳社區(qū)支部書(shū)記呂某與蓮花鎮(zhèn)美鋪村黨支書(shū)記葉某共同貪污，均百萬(wàn)元以上；2014年北京市豐臺(tái)區(qū)花鄉(xiāng)高立莊村原黨總支委員、高立莊村投資管理公司原董事長(zhǎng)兼總經(jīng)理陳偉杰，短短7年間，利用職務(wù)之便，在征地拆遷領(lǐng)域索賄共計(jì)1625萬(wàn)余元；2014年2月，深圳市龍崗街道南聯(lián)社區(qū)村委會(huì)原主任周思偉在舊改項(xiàng)目征地拆遷領(lǐng)域，受賄行賄總金額超過(guò)5000萬(wàn)元，等等。

2、集體腐敗窩案、串案特點(diǎn)明顯

一是蓄意串通作案，虛大、虛報(bào)、虛高補(bǔ)償款。參與征地拆遷補(bǔ)償工作的機(jī)關(guān)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部蓄意串通，為騙取國(guó)家給予不屬于自己的征地補(bǔ)償款，采用虛報(bào)、重報(bào)、冒領(lǐng)等方法，大量騙取國(guó)家征用土地補(bǔ)償款。如在2015年查處不正之風(fēng)和腐敗問(wèn)題時(shí)，經(jīng)查2014年，濟(jì)南歷城區(qū)唐治街道北官村黨支部原書(shū)記劉洪友、村委會(huì)原主任王明林、黨支部原委員劉洪山、村委會(huì)原委員王明臣，四人利用協(xié)助政府從事征地拆遷職務(wù)之便，虛報(bào)土地畝數(shù)騙取地上附著物補(bǔ)償款200多萬(wàn)。另外，這些參與征地的國(guó)家工作人員與村民結(jié)成畸形的利益共同體，對(duì)彼此的違法違紀(jì)行為視而不見(jiàn)，肆意妄為。其行為使國(guó)家利益遭受重大損失，造成極壞的影響。[8]

二是群體化趨向顯著。征地拆遷任務(wù)復(fù)雜、牽扯部門(mén)多、環(huán)節(jié)多，但憑一人之力作案難以達(dá)到目的，單獨(dú)作案較為少見(jiàn)，相互勾結(jié)、分工協(xié)作特點(diǎn)明顯。一般而言，各個(gè)權(quán)力部門(mén)之間、上下級(jí)之間，一般都會(huì)事先溝通好，然后采取權(quán)力交換和配合的方式，通過(guò)不同部門(mén)的互相協(xié)作，在土地的征收補(bǔ)償、房屋拆遷安置，以及工程的施工和審核等過(guò)程中分工協(xié)作，從而實(shí)現(xiàn)共同受賄、貪污的目的。比如在婁星區(qū)集體貪腐案件中，參與涉案人數(shù)達(dá)12人之多。而這群人的分贓大不均勻的，在婁星區(qū)腐敗窩案中，12人所分贓款分別為121萬(wàn)元、39萬(wàn)元、65萬(wàn)、30余萬(wàn)元、58萬(wàn)元、29萬(wàn)余元、25萬(wàn)元等。[9]

3、隱蔽性強(qiáng)

征地拆遷腐敗在具體的表現(xiàn)形式上，腐敗過(guò)程隱蔽性強(qiáng)，不易察覺(jué)，往往以間接的方式，采取隱蔽、迂回的手段實(shí)現(xiàn)，由“地上”轉(zhuǎn)為“地下”、由“現(xiàn)貨”轉(zhuǎn)為“期權(quán)”、從赤裸裸的權(quán)錢(qián)交易轉(zhuǎn)為隱蔽性較強(qiáng)的信息賄賂、干股賄賂，筆者了解的形式有：報(bào)銷(xiāo)虛假發(fā)票、干股分紅、合作投資、感情投資、禮尚往來(lái)等數(shù)十余類(lèi)，增加了征地拆遷腐敗的監(jiān)督、查處難度。如2013年7月10日，在湖南邵陽(yáng)肖某等人腐敗案例中，肖某、陳某等人并未直接向拆遷戶(hù)索賄或受賄，而是通過(guò)朋友劉某及拆遷戶(hù)或村秘書(shū)為中間人轉(zhuǎn)送賄賂，由肖某為主與拆遷戶(hù)商談，承諾為拆遷戶(hù)虛增拆遷補(bǔ)償款，由具體經(jīng)辦人員操作進(jìn)行虛增等，在行賄人與受賄人之間隔著多個(gè)環(huán)節(jié)。[10]

二、農(nóng)村征地拆遷中腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重的原因分析

通過(guò)對(duì)大量征地拆遷腐敗案件、相關(guān)文獻(xiàn)等分析了解，征地拆遷腐敗案件的發(fā)生原因，主要有如下五個(gè)方面：

（一）相關(guān)法律法規(guī)政策不完善、不連續(xù)、滯后

法律制度的缺陷被認(rèn)為是導(dǎo)致征地拆遷腐敗頻繁的根源之一，這種制度上的缺陷在全國(guó)也是征地拆遷領(lǐng)域的共性問(wèn)題，法律上的缺陷包括法律規(guī)定的內(nèi)容缺陷、缺失等。一些法律法規(guī)雖然對(duì)征地價(jià)格、土地補(bǔ)償金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)放程序等作了原則性規(guī)定，但沒(méi)有具體的可操作的評(píng)估、公示等規(guī)定，存在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不明確，使測(cè)量人員、評(píng)估者獲得了很大的利益空間，容易引發(fā)職務(wù)犯罪。一是在征地拆遷方面，沒(méi)有建立健全法律制度，目前還沒(méi)有一部統(tǒng)一的基本法對(duì)其進(jìn)行全面系統(tǒng)的規(guī)范，只是散見(jiàn)于《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》等立法中，例如《憲法》第十條規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地征收或者征用并給予補(bǔ)償”，對(duì)于“征收土地”和“征用土地”的表述模糊。由于沒(méi)有制定全面的法律制度，許多違法犯罪者尋找漏洞，比如在對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行征收時(shí)打法律擦邊球，甚至官商勾結(jié)，做出違法事情；二是法律的震懾效果降低的隱患還在于立法的不確定性；三是與征地拆遷相關(guān)的法律政策存在著明顯的缺陷。例如在湖南省內(nèi)，當(dāng)前對(duì)于有關(guān)征地拆遷行為規(guī)范的法律規(guī)定還比較模糊，對(duì)一些行為進(jìn)行粗線(xiàn)條的一般禁止性規(guī)定，比如必須嚴(yán)格執(zhí)行法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不得擅自變更；禁止本人帶頭，參加組織或造謠惑眾；禁止包庇、縱容違章者或?yàn)檫`章者說(shuō)清開(kāi)脫；不準(zhǔn)截留、侵占、挪用等，但沒(méi)有詳細(xì)的規(guī)定或?qū)嵤┘?xì)則。

（二）監(jiān)管管理不到位、缺乏專(zhuān)門(mén)的有效監(jiān)督

征地拆遷管理環(huán)節(jié)的不合理是催生征地拆遷腐敗犯罪高發(fā)的原因之一。征地拆遷的管理環(huán)節(jié)涉及征地標(biāo)準(zhǔn)、征地范圍、征地程序、監(jiān)督管理等，由于監(jiān)管不到位，這樣腐敗干部的心理就會(huì)缺乏畏懼感，做出知法犯法的行為。

1、征地拆遷監(jiān)督機(jī)制缺陷

一是系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督的失職，各個(gè)方面之間的關(guān)系還需要進(jìn)一步理順。一般監(jiān)督和專(zhuān)門(mén)監(jiān)督是國(guó)土資源系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督的主要內(nèi)容。二是外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)無(wú)法獨(dú)立開(kāi)展監(jiān)督工作，相互之間協(xié)調(diào)工作不夠完善。各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)、檢察機(jī)關(guān)、法院、檢察院是專(zhuān)門(mén)的外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，是實(shí)現(xiàn)監(jiān)督行政權(quán)力這一行為的主要方式。三是未建立能實(shí)現(xiàn)信息公開(kāi)的完善機(jī)制，使得輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督不能有效地發(fā)揮其應(yīng)有的功能。

2、征地拆遷流程管理不規(guī)范

一是模糊的征地目的以及區(qū)域。按現(xiàn)行《土地管理法》第2條第1款規(guī)定；“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋以及其他不動(dòng)產(chǎn)?！绷硗獾?條第4款也規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)提到實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”但“公共利益”只是一筆帶過(guò)，并未對(duì)其詳細(xì)界定，這就使行政機(jī)關(guān)所享有的裁量權(quán)有很大的自由度。導(dǎo)致不少征地方政府通過(guò)對(duì)集體土地打著“公共利益”的旗號(hào)來(lái)滿(mǎn)足私利對(duì)其進(jìn)行征收，巨額利潤(rùn)的驅(qū)動(dòng)，使一些干部熱衷于利用手中權(quán)力，進(jìn)行強(qiáng)制性的征地，另外，權(quán)力的尋租也有了可乘之機(jī)。二是土地補(bǔ)償費(fèi)如何分配沒(méi)有相關(guān)法規(guī)政策規(guī)定。由于沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)界定，安置補(bǔ)償費(fèi)分配不能及時(shí)的分發(fā)到農(nóng)民手里，導(dǎo)致有些村干部將這些錢(qián)來(lái)用作自己的資金周轉(zhuǎn)，出現(xiàn)挪用、侵占安置補(bǔ)償費(fèi)違法事件。三是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低。按照現(xiàn)有法律規(guī)定，國(guó)家征收土地的目的是為了公共利益需要，不應(yīng)是用于商業(yè)開(kāi)發(fā)，但是在實(shí)際征地操作中存在大量以公共利益需要為名的商業(yè)開(kāi)發(fā)，征地利益被地方政府或中間商獲得。

（三）操作過(guò)程不透明

信息公開(kāi)范圍不廣，有的以“隱私”為由不公開(kāi)補(bǔ)償項(xiàng)目、金額，有的不公開(kāi)關(guān)鍵信息，公開(kāi)的信息不全面、不具體。雖然不少地方政府的拆遷主管部門(mén)也依法公布拆遷公告，但是大多缺乏真正有用的信息——包括規(guī)劃信息、征地手續(xù)和補(bǔ)償條款等。特別是涉及拆遷地段的規(guī)劃信息，通常最為含混不清。大多數(shù)拆遷公告的規(guī)劃信息和征收理由，通常以“為公共利益需要”“因城市規(guī)劃變動(dòng)”等抽象表述，對(duì)于規(guī)劃的科學(xué)性、拆遷的可行性很少提到。2015年8月25日，蕪湖市戈江區(qū)白馬街道清竹村村民朱德旺將當(dāng)?shù)卣鹪V到法院，理由是政府征收土地、拆遷農(nóng)房不公開(kāi)、公示?！罢峙湔鞯乜詈桶仓梅看嬖诤芏鄦?wèn)題，他們不敢張榜公開(kāi)，”朱德旺說(shuō)。另外，還存在戶(hù)籍不在本村的也收到補(bǔ)償款，每人最少領(lǐng)取十幾萬(wàn)元。此外，安置房也有分配。[11]也許戶(hù)籍不在本村的是其親戚或者朋友，利用不公開(kāi)貪污補(bǔ)償款和安置房。

（四）征地拆遷腐敗風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低

從多個(gè)征地拆遷腐敗案例的判決情況上看，征地拆遷腐敗的懲治力度明顯偏低，大量大額巨貪的案件僅僅判刑數(shù)年，這使得大量的公職人員參與到征地拆遷腐敗之中。比如廣州市從化區(qū)太平鎮(zhèn)征地辦原副主任鄧建軍、佛山市公安局禪城分局治安管理大隊(duì)原副大隊(duì)長(zhǎng)招福洪、海豐縣公平鎮(zhèn)庵前村原黨支部書(shū)記及村委會(huì)主任戴本勝等均只是開(kāi)除黨籍處分，移送司法機(jī)關(guān)處理。[12]根據(jù)2003年一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，在當(dāng)年所查處的19萬(wàn)件涉及土地違法案件中，僅僅90余人承擔(dān)了刑事責(zé)任。另外，安徽阜陽(yáng)在2014年上旬查處涉土違法案件249起，都是追究黨政責(zé)任和行政處分，無(wú)刑事責(zé)任。[13]對(duì)已發(fā)生并已查實(shí)的腐敗行為進(jìn)行懲罰治理，并威懾未查實(shí)的或者是潛在的腐敗行為，從而提高腐敗行為的實(shí)施成本，以達(dá)成對(duì)心存僥幸的腐敗分子進(jìn)行有效打擊的目的，使這批人能從中吸取一定教訓(xùn)，反省改正自身的行為，這與機(jī)會(huì)成本理論的分析是一致的?？傮w上看，當(dāng)前所實(shí)施的腐敗懲治遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足現(xiàn)實(shí)需求。

（五）征地拆遷人員法紀(jì)觀念薄弱

人的思想與觀念決定人的行為。在征地拆遷領(lǐng)域，人的法紀(jì)觀念與價(jià)值觀同樣影響腐敗行為的發(fā)生與否。就目前情況來(lái)看，征地拆遷行政管理人員法制觀念薄弱，缺乏對(duì)法制的敬畏之心，是導(dǎo)致征地拆遷領(lǐng)域腐敗案件頻發(fā)的重要原因之一。一些腐敗分子雖然有法律意識(shí)，但還是觸犯法律，因?yàn)樗麄內(nèi)鄙賹?duì)法紀(jì)的敬畏。一些領(lǐng)導(dǎo)干部，對(duì)法紀(jì)是畏而不敬，總認(rèn)為法紀(jì)就是一把鎖，限制自己手中的權(quán)力，面對(duì)黨紀(jì)國(guó)法視而不見(jiàn)，以權(quán)謀私，貪污腐化。也不從根本上考慮征地拆遷背后涉及到的廣大群眾利益，受人情因素影響很大，我行我素。許多人最初依照法律辦事，但受到一些錯(cuò)誤思想的影響后，開(kāi)始知法犯法，甚至還以為抱團(tuán)腐敗能夠規(guī)避查處、不會(huì)受到法律的制裁。

三、農(nóng)村征地拆遷中腐敗治理的主要著力點(diǎn)

農(nóng)村征地拆遷中腐敗治理應(yīng)標(biāo)本兼治，綜合施治，應(yīng)把握好加強(qiáng)法制建設(shè)、強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制、實(shí)行陽(yáng)光運(yùn)作、加大懲治力度、提升相關(guān)人員觀念與素質(zhì)等五個(gè)主要著力點(diǎn)。

（一）加強(qiáng)法制建設(shè)是前提

就目前來(lái)看，由于征地拆遷領(lǐng)域法律法規(guī)不健全，體制機(jī)制欠缺，存在著某些領(lǐng)導(dǎo)干部從中鉆空貪污，濫用職權(quán)違法批地等。加強(qiáng)法制建設(shè)，嚴(yán)格規(guī)范和界定行政人員行為與責(zé)任，能夠大大地減少腐敗的機(jī)會(huì)，有效制約征地拆遷違法違規(guī)行為。其次，加強(qiáng)法制建設(shè)，有利于保證權(quán)力在制度化、法制化的軌道上運(yùn)行，防止權(quán)力過(guò)分集中而被濫用，減少利用職權(quán)之便貪污補(bǔ)償款。最后，加強(qiáng)法制建設(shè)能夠強(qiáng)固法的圍墻，讓基層人員明白貪污的風(fēng)險(xiǎn)，從而從源頭減少腐敗。

（二）完善監(jiān)管機(jī)制、強(qiáng)化全方位監(jiān)督是保障

缺乏科學(xué)的監(jiān)督管理機(jī)制，對(duì)于有些制度是否得到有效實(shí)施，沒(méi)有具體的監(jiān)督保障，沒(méi)有客觀的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，這樣使得有制度跟沒(méi)有制度是一個(gè)樣。從被曝光的一個(gè)個(gè)案件來(lái)看，征地拆遷腐敗與財(cái)務(wù)管理混亂等方面有直接關(guān)系。在財(cái)務(wù)管理方面，個(gè)別單位財(cái)務(wù)制度要么形同虛設(shè)，要么執(zhí)行不力，更有甚者的是領(lǐng)導(dǎo)干部擁有“小金庫(kù)”現(xiàn)象普遍，財(cái)務(wù)賬目不清，管理混亂。如興國(guó)縣辦理征地拆遷腐敗案件中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員以虛大數(shù)量、高標(biāo)準(zhǔn)等不在現(xiàn)場(chǎng)丈量、不公示征地情況等以權(quán)謀私、私圖公款，在征地拆遷補(bǔ)償工作開(kāi)展一年多的時(shí)間里，這些違法行為一直存在，但該縣主要領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)此疏于監(jiān)管，這就給參與征地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的權(quán)利濫用給足了充分發(fā)揮的空間。因此，完善監(jiān)督管理機(jī)制是十分必要的，是規(guī)范征地拆遷行為的保障。完善監(jiān)督管理機(jī)制有利于增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)人履行職責(zé)的意識(shí)，規(guī)范征地拆遷中復(fù)查、復(fù)核范圍，避免虛報(bào)事件的發(fā)生，另外，可以暢通征地拆遷地村民的監(jiān)督渠道，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)補(bǔ)償金的管理、指導(dǎo)和監(jiān)督。

（三）加大懲治力度是關(guān)鍵

在腐敗分子進(jìn)行犯罪的時(shí)候，他們一般都會(huì)存在僥幸心理，這種心理與犯罪后是否會(huì)受到懲罰以及懲罰力度直接相關(guān)。從實(shí)際懲治情況來(lái)說(shuō)，征地拆遷腐敗犯罪愈演愈烈，但刑罰卻日趨輕緩。從上述來(lái)說(shuō)，實(shí)現(xiàn)加大征地拆遷腐敗懲治，就要綜合運(yùn)用法紀(jì)處罰和經(jīng)濟(jì)處罰，加大對(duì)腐敗者的經(jīng)濟(jì)性處分，使腐敗分子在受到法紀(jì)應(yīng)有的懲處后，在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)生活中仍能感受到因腐敗帶來(lái)不利，受到社會(huì)人士的排擠，在生活上只能維持較低的生活水準(zhǔn)，從而認(rèn)識(shí)到腐敗的風(fēng)險(xiǎn)成本多大。因此，為遏制腐敗分子的僥幸心理，我們必須堅(jiān)持有錯(cuò)必究、有罪必罰的懲治原則，加大對(duì)征地拆遷腐敗懲治的力度。

（四）實(shí)行陽(yáng)光運(yùn)作是基本要求

由于缺乏規(guī)范的征地拆遷工作流程，特別是在一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)，缺乏公開(kāi)、公正、透明的制度，暗箱操作屢禁不止。透明度不足，客觀上為少數(shù)相關(guān)人員的腐敗留下了空間與漏洞，其次，不透明運(yùn)作導(dǎo)致信息不流通，直接損害了征地拆遷地村民的權(quán)利。陽(yáng)光的辦事過(guò)程能夠促進(jìn)公平公正，其次，公開(kāi)征地拆遷過(guò)程、對(duì)拆遷方案公示、把征地程序、補(bǔ)償安置費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償依據(jù)、范圍、金額等向村民公開(kāi)，有效地杜絕了暗箱操作，確保拆遷補(bǔ)償款項(xiàng)的安全，及時(shí)發(fā)放給被拆遷戶(hù)。同時(shí)，廣泛告知村民享有的權(quán)利和維權(quán)方法，并接受村民咨詢(xún)、質(zhì)疑、監(jiān)督等，對(duì)群眾反映的問(wèn)題能更好的回應(yīng)，維護(hù)了村民的合法權(quán)益。總而言之，實(shí)行陽(yáng)光運(yùn)作，有利于征地拆遷工作順利進(jìn)行，更有利于維護(hù)廣大人民群眾的利益。

（五）強(qiáng)化教育培訓(xùn)是提高征地拆遷人員法制觀念和思想道德素質(zhì)的要求

征地拆遷人員法制觀念和思想道德素質(zhì)是腐敗產(chǎn)生的一個(gè)重要的因素。要從根本上抵制腐敗行為，從源頭上保障人們不去腐敗，就必須要增強(qiáng)征地拆遷人員的法制觀念，增強(qiáng)他們的道德防線(xiàn)。例如2015年山東平邑“9.14”強(qiáng)拆惡性事件。這是一起因基層干部法紀(jì)觀念淡薄、作風(fēng)簡(jiǎn)單粗暴、強(qiáng)制拆遷引發(fā)的群眾生命財(cái)產(chǎn)受到嚴(yán)重侵害的惡劣事件。如果當(dāng)時(shí)的領(lǐng)導(dǎo)干部法制觀念強(qiáng)也許就沒(méi)有這樣痛心的事發(fā)生。另外來(lái)說(shuō)，強(qiáng)化教育培訓(xùn)，有利于征地拆遷人員樹(shù)立正確的人生觀、價(jià)值觀、世界觀。正確的價(jià)值觀能夠正確的指引人朝正確的方向走去。其次，教育培訓(xùn)征地拆遷人員的法制觀念，有利于他們以法律為指導(dǎo)，堅(jiān)持依法行政，依法處理一切事務(wù)，以法律為準(zhǔn)繩開(kāi)展一切活動(dòng)。

四、農(nóng)村征地拆遷中腐敗治理的對(duì)策建議

農(nóng)村征地拆遷腐敗治理，應(yīng)將完善法律法規(guī)、加強(qiáng)內(nèi)外部監(jiān)督、加強(qiáng)腐敗懲治力度、教育培訓(xùn)領(lǐng)導(dǎo)干部等有機(jī)結(jié)合起來(lái)，最大限度壓縮征地拆遷領(lǐng)域的腐敗空間，減少腐敗機(jī)會(huì)，達(dá)到腐敗治理的目的。

（一）加強(qiáng)制度建設(shè)

1、建立健全征地拆遷安置管理制度

通過(guò)建立健全的征地拆遷有關(guān)安置管理的制度，實(shí)事求是地根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r，對(duì)土地的價(jià)格、有關(guān)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及補(bǔ)償程序等做出進(jìn)一步的規(guī)定，制定出執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)統(tǒng)一、內(nèi)容真實(shí)、操作性較強(qiáng)的實(shí)施流程，并在征地拆遷地公布，這樣有利于在實(shí)施過(guò)程中規(guī)范化，減少原則性政策規(guī)定和相關(guān)法律法規(guī)帶來(lái)的違規(guī)操作相關(guān)土地的機(jī)會(huì)，從而增強(qiáng)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的準(zhǔn)確性和執(zhí)行的透明度。

2、規(guī)范征地拆遷工作行為

在實(shí)際拆遷工作中，多數(shù)拆遷工作者的工作行為都不夠規(guī)范。很多一線(xiàn)拆遷工作者對(duì)國(guó)家政府對(duì)征地的拆遷政策不熟悉，也不看重做群眾的拆遷思想工作，對(duì)拆遷戶(hù)用簡(jiǎn)單粗暴的手段進(jìn)行強(qiáng)拆，更甚的是，征地拆遷的主管干部為了達(dá)到績(jī)效，對(duì)暴力拆遷行為大多默許，甚至是睜一只眼閉一只眼。此外，由于征地拆遷涉及的社會(huì)因素、環(huán)境因素眾多，不同的征地拆遷人員產(chǎn)生的拆遷效果大相徑庭，除了腐敗以外，往往還伴隨暴力、違法，甚至犯罪，因此，有必要建立具有專(zhuān)業(yè)知識(shí)、經(jīng)過(guò)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)的征地拆遷隊(duì)伍，以素質(zhì)拆遷為目標(biāo)，用專(zhuān)業(yè)的知識(shí)解決征地拆遷環(huán)節(jié)的各個(gè)問(wèn)題，除此之外，還應(yīng)該向人民群眾宣傳相關(guān)知識(shí)，讓他們能夠?qū)φ鞯夭疬w相關(guān)人員以及征地拆遷有更加清晰的認(rèn)識(shí)，在腐敗監(jiān)督、違法違規(guī)舉報(bào)等方面，更加具有可行性。

3、建立相關(guān)的拆遷責(zé)任追究制度

一是建立有關(guān)拆遷過(guò)程中違法違規(guī)的行為問(wèn)責(zé)制度。二是實(shí)行拆遷案件線(xiàn)索統(tǒng)一管理。紀(jì)委、監(jiān)察局將執(zhí)法監(jiān)察、效能監(jiān)察、案件檢查、信訪監(jiān)督的力量進(jìn)行整合，建立拆遷領(lǐng)域違紀(jì)違法問(wèn)題聯(lián)動(dòng)查處機(jī)制，通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)督察、實(shí)名舉報(bào)、網(wǎng)上在線(xiàn)接訪等方式，收集分析群眾反映的違法違規(guī)拆遷線(xiàn)索，納入案件線(xiàn)索信息庫(kù)中統(tǒng)一管理。同時(shí)，定期組織執(zhí)法、效能、案件、信訪等業(yè)務(wù)處室召開(kāi)專(zhuān)題工作會(huì)議，比對(duì)分析拆遷領(lǐng)域違紀(jì)違法線(xiàn)索，共同商討對(duì)策，有效提高了成案概率，嚴(yán)查拆遷領(lǐng)域違法違紀(jì)案件。

（二）加強(qiáng)征地拆遷的內(nèi)外部監(jiān)督

調(diào)動(dòng)多方面資源，打造全方位的征地拆遷綜合監(jiān)督體系，注重征地拆遷監(jiān)督的效力與合力。整合行政監(jiān)督、司法監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督資源，充分發(fā)揮審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、司法檢查、人民群眾、新聞媒體等多方面的監(jiān)督職能，暢通信訪舉報(bào)渠道，及時(shí)查處違法行為，將外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督相結(jié)合，形成很好的監(jiān)督合力，提高監(jiān)督的效用。在征地拆遷的管理過(guò)程中，加強(qiáng)對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督，使事前、事中、事后各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督相結(jié)合。

另外，通過(guò)積極地發(fā)揮上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督作用，加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府對(duì)村級(jí)有關(guān)組織干部的監(jiān)督力度。大力開(kāi)展村級(jí)黨支部的自身監(jiān)督，堅(jiān)決做到各司其職、分工明確，同時(shí)使之相互配合和支持。另外，要搭建好村民對(duì)征地拆遷政務(wù)監(jiān)督的平臺(tái)，增加與暢通村民的監(jiān)督渠道，能夠讓村民更好的維護(hù)自身利益，并且使那些想趁機(jī)在農(nóng)村征地拆遷工作中“撈油水”的村干部沒(méi)有鉆空之處。此外，還要加強(qiáng)對(duì)被征用的土地進(jìn)行補(bǔ)償安置費(fèi)分配以及使用情況的檢查監(jiān)督力度，遇到違紀(jì)違法行為要及時(shí)、嚴(yán)厲地予以查處、打擊，不可手軟。

（三）實(shí)行征地拆遷事項(xiàng)全面公開(kāi)

征地拆遷工作的運(yùn)行的狀況公開(kāi)化、透明化，不僅能防止權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)的內(nèi)部化，而且能使群眾和輿論更好的參與監(jiān)督。當(dāng)前征地拆遷腐敗現(xiàn)象與行政審批的過(guò)多干預(yù)土地管理有關(guān)系。行政審批權(quán)力一旦失去約束和限制，過(guò)多干涉土地運(yùn)行市場(chǎng)，必然會(huì)產(chǎn)生腐敗，規(guī)范征地拆遷行政審批十分必要?！瓣?yáng)光是最好的防腐劑”，要減少以致消除征地拆遷中的腐敗現(xiàn)象就要防止管理權(quán)力的過(guò)度集中在少部分人手中，嚴(yán)格規(guī)范征地拆遷進(jìn)程的行政審批行為，同時(shí)，要增加公告、公示內(nèi)容，充分保障征地拆遷地村民對(duì)征地拆遷事項(xiàng)的知情權(quán)。

（四）加強(qiáng)公職人員的防腐防變教育

增強(qiáng)公職人員的法律意識(shí)，預(yù)防腐敗就要對(duì)征地拆遷各環(huán)節(jié)涉及到的人員進(jìn)行有針對(duì)性的法制宣傳，深入開(kāi)展警示教育，筑牢思想道德防線(xiàn)，提高依法行政意識(shí)。還可以通過(guò)采取以下方法，來(lái)培養(yǎng)征地拆遷方面工作的基層人員的法律意識(shí)：第一，狠抓基層人員的法制觀念，樹(shù)立基層人員正確的行政觀念，以法律為指導(dǎo)，堅(jiān)持依法行政，依法處理一切事務(wù)，以法律為準(zhǔn)繩開(kāi)展一切活動(dòng)。其次，增強(qiáng)基層人員貪污必然要接受懲罰的意識(shí)，使其形成有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的觀念。當(dāng)然，還要強(qiáng)化公職人員價(jià)值觀教育，價(jià)值體系的影響是多個(gè)方面的，主要影響人的意識(shí)與價(jià)值導(dǎo)向，在價(jià)值體系的影響下，人們的行為方式往往會(huì)漸漸產(chǎn)生變化，正確的價(jià)值體系有助于人們思想道德素質(zhì)的提高。

五、結(jié)論

通過(guò)對(duì)當(dāng)前農(nóng)村征地拆遷領(lǐng)域內(nèi)腐敗問(wèn)題的深入考察，可以得出如下結(jié)論和主要觀點(diǎn)：

（一）總體上看當(dāng)前農(nóng)村征地拆遷中的腐敗問(wèn)題比較嚴(yán)重，頻發(fā)高發(fā)是一個(gè)基本態(tài)勢(shì)。涉案金額巨大化、涉案主體和腐敗類(lèi)型多元化、腐敗手段隱蔽化、腐敗犯罪群體化是當(dāng)前征地拆遷腐敗的基本特征。

（二）征地拆遷的主要原因是征地拆遷管理制度不完善、法律法規(guī)缺陷以及腐敗的機(jī)會(huì)成本很低。

（三）征地拆遷領(lǐng)域的腐敗治理必須加強(qiáng)法制建設(shè)，這是根本治理之策。同時(shí)，加強(qiáng)征地拆遷的內(nèi)外部監(jiān)督，實(shí)行征地拆遷事項(xiàng)全面公開(kāi)和加強(qiáng)公職人員的防腐防變教育結(jié)合起來(lái)，綜合治理征地拆遷領(lǐng)域的腐敗問(wèn)題。

征地拆遷腐敗問(wèn)題很復(fù)雜，限于各種條件，在此研究中，依然存在一些問(wèn)題。主要是理論基礎(chǔ)的研究深度不夠，實(shí)例研究不足，對(duì)策建議可行性有待分析。所以在今后的工作中，應(yīng)盡可能彌補(bǔ)上述缺陷，理論與實(shí)踐更好的結(jié)合。

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[11]王忠,房靜敏.透析土地管理中的腐敗問(wèn)題[J].中國(guó)監(jiān)察,2001,(9).

（作者簡(jiǎn)介：彭棋，湖南商學(xué)院法學(xué)與公共管理學(xué)院學(xué)生。指導(dǎo)老師：陽(yáng)信生，湖南商學(xué)院法學(xué)與公共管理學(xué)院、基層公共事務(wù)管理研究中心副教授、博士）

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