根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》第47條的規(guī)定，政府在具體實施征地行為時，補償?shù)幕鶞试瓌t上是按原有土地用途計算，補償?shù)臄?shù)額則是原有用途的產(chǎn)出乘以一定的系數(shù)，且最高不得超過30倍。在這種補償模式之下，征收補償費用的性質(zhì)是補助性的，目標在于保證被征地農(nóng)民的生活水平不因征用土地而降低，而并非按照地價進行公平合理的補償。這種補償方式之下，集體土地的補償金往往只有被征收后土地出售價格的幾十分之一甚至幾百分之一，顯然不利于農(nóng)民合理分享集體土地的增值利益。為此，在《土地管理法》的修改過程中，可從以下幾方面對征收補償?shù)臉藴屎陀嬎惴椒ㄓ枰酝晟啤?/p>
在征地環(huán)節(jié)確立“公平補償”原則
目前，我國法律體系和政策文件中對于補償原則的規(guī)定名目繁多，在制定具體的補償標準時缺乏統(tǒng)一的指導?；仡櫼酝牧⒎ê驼咝晕募蛻椃▽用娑?，從《共同綱領(lǐng)》到“八二憲法”均未對補償原則作出規(guī)定，但是法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件在這一問題上比憲法先行一步。1950年《城市郊區(qū)土地改革條例》第14條中已有關(guān)于“公平合理補償”的表述，而在1983年《城市私有房屋管理條例》第4條中出現(xiàn)了“合理的補償”的表述，在1995年《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第19條中的表述為“相應的補償”。值得注意的是，國務院于2004年10月頒布的《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》中將農(nóng)村集體土地征收的補償標準由原來的“平均年產(chǎn)值”倍數(shù)轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖y(tǒng)一年產(chǎn)值標準”和“區(qū)片綜合地價”。2013年中共中央和國務院聯(lián)合發(fā)布一號文件，要求進一步提高征地補償標準，從“原有生活水平不降低”變?yōu)椤按_保被征地農(nóng)民生活水平有提高、長遠生計有保障”，并提出“要提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”。
學界通常將補償原則分為完全補償、公平補償和適當補償三種模式。從文字表述來看，這三種補償原則似乎是完全不同的，但是事實上，經(jīng)過仔細推究可以發(fā)現(xiàn)，三者的區(qū)別是相對的，甚至在很多情形下呈現(xiàn)出一致的趨勢，也即在實際執(zhí)行時往往可以本著對公正原則的理解，基于市場價值，對受害人做出基本一致的補償。這也是目前世界主要發(fā)達國家通行的補償原則。中央一直通過政策文件等有限度地提高補償標準，并探索性地提出“區(qū)片綜合地價”和“提高增值收益分配”兩種手段來接近“市場價值”，平衡各方利益，共享經(jīng)濟發(fā)展成果。因而，確立“公平補償”原則有助于正本清源，為后續(xù)補償方案的完善奠定基礎(chǔ)。
確立“區(qū)片綜合地價+增值收益分配”補償模式
建議《土地管理法》廢除“以原用途為基準征收集體土地”和“年產(chǎn)值倍數(shù)法”補償?shù)臋C制，并以“區(qū)片綜合地價+增值收益分配”的模式取而代之。通常而言，“讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用”是土地征收補償?shù)淖罴褷顟B(tài)，也即以“公平市場價值”來估算土地征收補償?shù)臄?shù)額，具體而言就是以土地被征收之日買賣雙方自愿交易的價格來確定。
直接依據(jù)“市場價值”確定補償數(shù)額只是一種達到公平補償目的的手段，而且并非唯一手段。在設(shè)計補償制度時，應當綜合考慮社會穩(wěn)定、城市化、經(jīng)濟發(fā)展動力和農(nóng)民利益等因素。在我國土地征收實踐中，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度并未真正確立，農(nóng)轉(zhuǎn)建審批與征收行為相捆綁；同時相對完善的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場還遠遠沒有確立，很難確定集體建設(shè)用地上各種產(chǎn)權(quán)的公平市場價格。因此，完全參照美國的公平市場價值進行補償在現(xiàn)階段對于農(nóng)村集體土地而言只能是個美好的愿想，但通過“區(qū)片綜合地價+增值收益分配”的模式則為變相回歸“市場價值”提供了新的路徑。
與年產(chǎn)值倍數(shù)法相比，區(qū)片綜合地價法較為全面地考察影響土地價值的各項因素，包括年產(chǎn)值、土地用途、地理位置、人均收入水平等，并綜合評定土地的價值，更能反映土地的真實價值。而增值收益分配的引入則使得“土地開發(fā)是否必須國有化之爭”和“土地發(fā)展權(quán)之爭”暫時得以緩和，能在一定時期內(nèi)協(xié)調(diào)各方利益主體。
授權(quán)省級政府制定增值收益分配比例細則
《土地管理法》應授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市測算并制定本轄區(qū)內(nèi)具體的增值收益分配比例細則。通常而言，當前土地增值主要產(chǎn)生于兩個流程之中：一是在出讓環(huán)節(jié)，政府將集體土地征收并轉(zhuǎn)用后投放土地市場，即土地非農(nóng)化、城市化的增值收益，表現(xiàn)為供應市場價格與征收標準的價格差；二是在開發(fā)環(huán)節(jié)，開發(fā)商取得土地使用權(quán)后，建設(shè)并銷售房屋（含土地使用權(quán)），表現(xiàn)為房屋銷售價格與土地取得成本、開發(fā)成本、稅費和社會平均利潤率的差值。
出讓環(huán)節(jié)的土地增值收益＝土地出讓價款－征地補償安置費用－征地規(guī)費－前期開發(fā)費用。土地開發(fā)環(huán)節(jié)的增值收益＝銷售收入－土地取得費用－前期工程費－建筑安裝工程費－環(huán)境景觀費－營銷管理費－財務成本－稅金規(guī)費－社會平均利潤率。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)和相關(guān)部門的數(shù)據(jù)推算，1999—2015年全國土地出讓收入年均增長率為29.8%。另外，1999—2015年，全國土地出讓收入累計達到27.8萬億元，年均17390.6億元，其中，2008—2015年土地出讓純收益累計達到6.3萬億，年均8974.0億元，可知土地增值收益巨大。
就土地增值收益的分配而言，在現(xiàn)實中，完全具備經(jīng)濟上的可行性和分配上的可操作性。以2014年河南省為例，除去征地補償安置費、征地規(guī)費、前期開發(fā)費等費用之后，共產(chǎn)生了約1035.69億元的土地增值收益。其中開發(fā)商分享177.88億元，政府掌握和管理857.81億元。在政府掌握的土地增值收益中，有將近40%用于教育、社保房建設(shè)及水利建設(shè)等公共服務，但同時仍有 514.686億元（也即60%）可供分配。因此，可由省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)本轄區(qū)的情況測算和制定具體的增值收益分配比例細則，具體的分配比例細則應當報國務院審批。
綜上，建議廢除《土地管理法》第47條“以原用途為基準征收集體土地”和“平均年產(chǎn)值數(shù)倍”的補償標準，并以以下規(guī)定取而代之：
征收土地的，應當進行公平補償。
對被征收土地價值的補償，應按照被征收土地所在區(qū)域的區(qū)片綜合地價和土地增值收益的一定比例確定。
區(qū)片綜合地價由具有相應資質(zhì)的土地價格評估機構(gòu)根據(jù)被征收土地所在區(qū)域的土地的年產(chǎn)值、用途、地理位置、人均收入水平等，獨立綜合評定。
土地增值收益在政府與農(nóng)民集體之間的分配比例，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定，并報國務院審批。
（作者簡介：沈開舉，鄭州大學法學院教授，常務副院長，中國民主促進會中央委員會委員；方澗，鄭州大學法學院博士生）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國社會科學報》2017年4月12日第05版。
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