摘要：黨的十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施將推動(dòng)農(nóng)村治理轉(zhuǎn)型, 促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但現(xiàn)有村民自治制度導(dǎo)致了農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)不科學(xué)、公共服務(wù)供給失衡等困境, 并且阻礙鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落實(shí), 導(dǎo)致戰(zhàn)略實(shí)施的扭曲與失衡。進(jìn)一步健全完善村民自治的制度機(jī)制, 提升新時(shí)期鄉(xiāng)村治理水平, 是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要保障。在鄉(xiāng)村振興新形勢(shì)下, 通過構(gòu)建制度滯后供給模型分析鄉(xiāng)村振興背景下村民自治的制度訴求與現(xiàn)有供給不足導(dǎo)致的實(shí)踐困境, 并探討滯后制度供需矛盾中村民自治制度產(chǎn)生的問題, 對(duì)制度新需求下完善村民自治制度建設(shè)提出轉(zhuǎn)型路徑。

一、引言

20世紀(jì)80年代初, 農(nóng)村基層群眾不斷探索鄉(xiāng)村治理模式, 實(shí)現(xiàn)從人民公社的全能型模式到目前真正的“村民自治”模式的轉(zhuǎn)變。這種自下而上的村民自治制度探索, 迅速獲得國(guó)家層面的認(rèn)可, 在1982年《憲法》確定了村民委員會(huì)為群眾性自治組織后, 實(shí)現(xiàn)了村民自治實(shí)踐的制度化。村民自治制度實(shí)施至今, 農(nóng)村經(jīng)歷了巨大變化, 主要體現(xiàn)在中國(guó)鄉(xiāng)村的貧困發(fā)生率從1978年97.5%下降到2016年4.5%的變化 (按照2010年貧困標(biāo)準(zhǔn)衡量) , 同時(shí)還體現(xiàn)在存在大批流動(dòng)人口, 其中在2016年, 流動(dòng)人口達(dá)到了2.45億人, 這些變化對(duì)現(xiàn)有的村民自治制度產(chǎn)生巨大沖擊。雖然村民自治制度在30多年實(shí)踐中不斷發(fā)展、創(chuàng)新和完善, 有效地推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)連續(xù)穩(wěn)定快速發(fā)展, 但隨著農(nóng)村改革發(fā)展的深入, 新農(nóng)村建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)以及新型城鎮(zhèn)化快速推進(jìn), “村民自治”的運(yùn)行效能不但沒有加強(qiáng)反而出現(xiàn)了衰退, 農(nóng)村社會(huì)的基層干群矛盾并沒有化解[1], 且區(qū)域農(nóng)民主體利益發(fā)生了改變, 而現(xiàn)存村民自治制度無(wú)法滿足新的利益分配要求。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興需要高效率的村民自治制度, 而村民自治制度的滯后性導(dǎo)致制度在實(shí)踐中難以發(fā)揮實(shí)效, 出現(xiàn)地位下降、功能弱化、影響降低等問題, 甚至被認(rèn)為已經(jīng)“有名無(wú)實(shí)”, 嚴(yán)重影響鄉(xiāng)村社會(huì)治理的穩(wěn)定根基。溫鐵軍等學(xué)者指出國(guó)家安全應(yīng)以鄉(xiāng)村善治為基礎(chǔ), 但目前鄉(xiāng)村治理惡化具有風(fēng)險(xiǎn)累積趨向[2], 而這恰是在新形勢(shì)下村民自治制度滯后帶來的問題。

因此如何在鄉(xiāng)村振興背景下實(shí)現(xiàn)村民自治制度的順利轉(zhuǎn)型是中國(guó)農(nóng)村發(fā)展的新要求和新任務(wù), 這個(gè)新要求新任務(wù)實(shí)則是一場(chǎng)深刻的制度變遷過程。這種制度改革更多地從制度需求與制度供給出發(fā), 根據(jù)制度需求實(shí)現(xiàn)制度的全方位、整體性變遷。為了實(shí)現(xiàn)此目的, 本文通過構(gòu)建制度滯后供給模型分析鄉(xiāng)村振興背景下村民自治的制度訴求與現(xiàn)有供給不足導(dǎo)致的實(shí)踐困境, 并探討滯后制度供需矛盾中村民自治制度產(chǎn)生的問題, 對(duì)制度新需求下完善村民自治制度提出轉(zhuǎn)型路徑。

二、村民自治制度滯后供給模型構(gòu)建

制度滯后是制度在變遷過程中行為主體對(duì)制度需求量高于當(dāng)前制度供給量[3]。馬克·塞特菲爾德 (Mark Setterfield) 在《制度滯后模型》中認(rèn)為制度是對(duì)以前變量的反響, 在需求與供給之間一定存有一些時(shí)滯[4]。諾思也認(rèn)為政策供給與需求之間一定有些時(shí)間落差[5]。因此本文認(rèn)為村民自治的實(shí)踐困境和制度問題實(shí)質(zhì)是鄉(xiāng)村振興背景下各區(qū)域農(nóng)民主體對(duì)制度新需求和實(shí)際制度供給之間的差距所導(dǎo)致, 實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興背景下村民自治制度的轉(zhuǎn)型必須了解清楚需求與供給當(dāng)中的矛盾, 因此構(gòu)建村民自治制度滯后供給模型進(jìn)行結(jié)構(gòu)性分析具有重要意義。

前提1:村民自治制度是正式制度, 只能由國(guó)家或決策者供給;

前提2:村民自治制度的社會(huì)范圍是有界線的;

前提3:村民自治制度結(jié)構(gòu)由系統(tǒng)內(nèi)所有的制度安排所構(gòu)成。

設(shè)計(jì)制度供給函數(shù):St+1=St*f1 (Dt) 。其中, D表示某段時(shí)期內(nèi)的制度需求, S表示某段時(shí)期內(nèi)的制度供給, t表示制度發(fā)生的時(shí)間。在靜止?fàn)顟B(tài)t=0時(shí), 不會(huì)出現(xiàn)政策供給。如果在第1個(gè)期間出現(xiàn)了對(duì)制度D1的需求, 決策者在第2個(gè)期間供給了制度S1;第2個(gè)期間出現(xiàn)了對(duì)制度D2的需求, 決策者在第3個(gè)期間供給了制度S2……以此類推, 在第n個(gè)期間回應(yīng)了n-1個(gè)期間的制度供給, 供求滯后達(dá)到均衡。其中Dt=f2(mi) , mi表示影響政策需求D變化的因素, 如有制度主體的自利性及其成本—收益計(jì)算、利益主體的結(jié)構(gòu)變化、制度供給主體能力的有限性、政策過程的影響與集體行動(dòng)的邏輯、政策供給的初始條件與路徑依賴等。

基于以上模型, 建立村民自治制度建設(shè)滯后與轉(zhuǎn)型路徑研究分析框架。見圖1。

鄉(xiāng)村振興背景下村民自治制度建設(shè)與轉(zhuǎn)型路徑研究

三、村民自治制度滯后建設(shè)成因與表現(xiàn)分析

(一) 村民自治制度的滯后建設(shè)成因分析

我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)從改革開放以來逐漸由封閉向開放、靜態(tài)向動(dòng)態(tài)的趨勢(shì)轉(zhuǎn)變, 在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)、農(nóng)民思想觀念等方面都發(fā)生了深刻變革。隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)到了融合發(fā)展新階段, 鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)重組, 傳統(tǒng)村莊組織形態(tài)快速變化, 村莊內(nèi)部利益關(guān)系持續(xù)調(diào)整, 基層社會(huì)矛盾不斷激化, 原有的村莊基本秩序狀況及其維系機(jī)制被打破[6], 傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式較難順應(yīng)一直變化的形勢(shì)任務(wù), 導(dǎo)致村民自治面臨動(dòng)力衰減、財(cái)力匱乏和能力缺乏等問題[7], 很難繼續(xù)有效發(fā)揮其相應(yīng)的治理功用?？偨Y(jié)起來, 導(dǎo)致村民自治制度的滯后主要有以下幾個(gè)成因:

1. 人口快速流動(dòng)導(dǎo)致“主體缺位”

改革開放后, 我國(guó)大規(guī)模的人口流動(dòng)導(dǎo)致農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)發(fā)生重大調(diào)整和村莊大量邊緣化、空心化。大部分村內(nèi)青壯年跨區(qū)就業(yè)導(dǎo)致以空巢老人、留守婦女和兒童為主的村民難以實(shí)現(xiàn)村民自治的正常運(yùn)行, 并無(wú)力承擔(dān)自治之責(zé);同時(shí)一些村莊精英階層永久性遷移導(dǎo)致村莊出現(xiàn)空心化。并且在發(fā)達(dá)地區(qū)、城郊接合部、新興城鎮(zhèn)等區(qū)域, 外來人口的大量遷入聚集產(chǎn)生了超級(jí)村莊, 外來人口遠(yuǎn)超過甚至數(shù)十倍于原住民數(shù)量。

村民自治的制度從設(shè)計(jì)以來就限定了村民自治是在相對(duì)穩(wěn)定的邊界范圍內(nèi)。依照《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》 (下稱《組織法》) 的規(guī)則, 只有本村村民才有資格參與村民委員會(huì)選舉等村級(jí)事務(wù), 是不是本村的村民, 主要以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)衡量。經(jīng)過修訂的《組織法》明確規(guī)定, “戶籍不在本村, 在本村居住一年以上, 本人申請(qǐng)參加選舉, 并且經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議同意參加選舉的公民”, 應(yīng)當(dāng)列入?yún)⒓舆x舉的村民名單。雖然“新居民”的選舉資格問題解決了, 但是對(duì)這種“人在戶不在”的村民是否能夠參與其他村民自治事務(wù)并未作相應(yīng)規(guī)定。

因此人口的快速流動(dòng)造成了村民自治制度的“主體缺位”, 致使現(xiàn)行村民自治制度建設(shè)自然性滯后。這種滯后體現(xiàn)在村民委員會(huì)選舉中大量選民資格的認(rèn)定問題, 如非農(nóng)戶口的村民、居住在本村而戶口不在本村的村民能否參加選舉;“戶在人不在”的村民是否具有選舉和被選舉權(quán);有的村干部已經(jīng)住進(jìn)城里, 平時(shí)不在村里生活, 是否能夠繼續(xù)成為被選舉人等。

2. 農(nóng)村社會(huì)松散化導(dǎo)致傳統(tǒng)的秩序枯萎

鄉(xiāng)村振興背景下的城鄉(xiāng)融合, 相比只體現(xiàn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移和農(nóng)村社會(huì)生活方式城市化的城鎮(zhèn)化過程, 更突出了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐。隨著新農(nóng)村建設(shè)與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等快速推進(jìn), 通過土地征收、集中拆遷安置, 傳統(tǒng)村莊治理區(qū)域邊界被打破, 村莊逐步向城市社區(qū)轉(zhuǎn)型。同時(shí)農(nóng)民“洗腳上岸”, 他們關(guān)注的自治事務(wù)從原來的修橋、鋪路等公益事業(yè)轉(zhuǎn)向享受公平均等的公共服務(wù)、參與基層管理等多元化利益訴求。這一過程中, 農(nóng)民就業(yè)、收入、生活、思想、需求顯現(xiàn)出多元化趨向, 農(nóng)民身份意識(shí)發(fā)生轉(zhuǎn)變, 進(jìn)一步割斷了傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)內(nèi)在聯(lián)結(jié), 農(nóng)村社會(huì)由“高度關(guān)聯(lián)”走向松散化, 維持傳統(tǒng)基層政治生態(tài)運(yùn)轉(zhuǎn)的禮俗秩序一直枯敗[8]。

3. 行政化傾向影響村民自治績(jī)效

村民自治的原動(dòng)力, 在于制度設(shè)計(jì)者采取了“對(duì)農(nóng)村放權(quán)、為農(nóng)民賦權(quán)”方法, 即上級(jí)政府對(duì)農(nóng)村是弱影響而不是強(qiáng)控制。但現(xiàn)行行政體制下, 村民自治組織過于弱勢(shì)而地方政府過于強(qiáng)勢(shì), 造成內(nèi)外勢(shì)力干擾村務(wù), 導(dǎo)致村民自治無(wú)法實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育和自我服務(wù), 并且被影響的程度受到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活躍度影響。村級(jí)治理行政化的趨向越來越明顯, 這背后的問題是當(dāng)前實(shí)踐與村民自治制度建設(shè)的滯后及村級(jí)治理體系的混亂[9]。

在錦標(biāo)賽式政績(jī)考核下, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府借助經(jīng)濟(jì)手段、選人用人機(jī)制, 強(qiáng)化對(duì)村級(jí)組織班子的控制, 以推動(dòng)大量工作任務(wù)落地。在各項(xiàng)目工作的推進(jìn)中村干部同時(shí)“扮演”著既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的代理人, 又是村民的“經(jīng)紀(jì)人”兩種甚至兩種以上的角色, 作為村民委托人所追求的政治、經(jīng)濟(jì)和文化利益目標(biāo)往往被作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代理人村委會(huì)自身利益目標(biāo)所替代或消解[10]。村民委員會(huì)等自治組織實(shí)際上成為行政體系的最末一級(jí), 淡化了自治組織的屬性[11]。

尤其在征地拆遷等事務(wù)中, 一些地方政府與開發(fā)商形成了利益聯(lián)盟, 借助行政力量強(qiáng)力推動(dòng), 間接或直接地參與征地拆遷等村級(jí)事務(wù)。在此種情況下, 村民自治組織無(wú)法落實(shí)“誰(shuí)授權(quán)對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)”的基本原則, 基本上成為了政府行政組織的神經(jīng)末梢。現(xiàn)實(shí)中, 盡管存在村民委員會(huì)“過度自治化”的個(gè)案, 但更多的是廣泛的“過度行政化”, 甚至有些地方村委會(huì)的主要領(lǐng)導(dǎo)掌控了村民代表大會(huì)并在問題處理上突出自己利益, 損害村民正當(dāng)利益[12], 這種決定制度供給的結(jié)構(gòu)特性造成自生性制度滯后。

4. 村級(jí)財(cái)務(wù)收支矛盾逐漸突出

管理和服務(wù)是村民自治的重要職能, 但是由于村級(jí)組織的資源和財(cái)力有限, 村民委員會(huì)可以支配的公共資源非常有限, 提供公共服務(wù)的能力嚴(yán)重缺乏。部分村級(jí)財(cái)務(wù)收支矛盾突出, 導(dǎo)致村級(jí)組織無(wú)資金為村民辦事, 甚至只能舉債維持, 難以有效承擔(dān)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的職能, 從而導(dǎo)致有效制度供給不足。

(二) 村民自治制度建設(shè)滯后表現(xiàn)分析

1. 村民自治定位存在二元性

現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)缺少對(duì)村民自治的定義, 而只有對(duì)村民委員會(huì)的定義?！稇椃ā穼⒋迕裎瘑T會(huì)放在第三章第五節(jié)“地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府”中, 并且《組織法》第2條中將村民委員會(huì)定義為基層群眾性自治組織, 村民委員會(huì)并不是一級(jí)政府機(jī)構(gòu)。但在實(shí)踐中, 各級(jí)政府把村民委員會(huì)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu), 并將大量行政工作向下轉(zhuǎn)移, 把下達(dá)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指標(biāo)分解到村一級(jí)。這樣的剛性工作指標(biāo)占據(jù)了村級(jí)組織大部分時(shí)間和精力, 導(dǎo)致了村民委員會(huì)的過度行政化, 致使村民自治無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn)。在這樣的模糊定位下, 楊世建等認(rèn)為當(dāng)前的村民自治制度變成了集村治、行政、經(jīng)營(yíng)、黨務(wù)四位一體的制度[13]。

2. 鄉(xiāng)村關(guān)系模糊

《組織法》第5條規(guī)定, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予相應(yīng)指導(dǎo)、支持和幫助, 但不能過度參與和干涉村民自治事項(xiàng), 而村民委員會(huì)應(yīng)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展相關(guān)工作。這種規(guī)定劃分的權(quán)力范圍界限模糊, 雖然強(qiáng)調(diào)了村民委員會(huì)的自治性質(zhì), 但是, 一沒有明確開展的方式方法以及詳細(xì)內(nèi)容, 二沒有明確村民自治事項(xiàng)的負(fù)面清單, 三沒有明確村民委員會(huì)應(yīng)該如何協(xié)助政府開展相關(guān)工作, 因而對(duì)協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村關(guān)系不能起到有效規(guī)范的作用。村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色存在現(xiàn)實(shí)的沖突, 導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以對(duì)其進(jìn)行指導(dǎo), 最終傾向?qū)ζ洳捎眯姓罘绞?村民委員會(huì)按照行政化的方式開展工作, 成為“村級(jí)政府”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)二者之間的法律關(guān)系是指導(dǎo)和被指導(dǎo)的協(xié)助關(guān)系, 而不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的上下層級(jí)關(guān)系, 對(duì)鄉(xiāng)村關(guān)系定義不清晰的滯后制度成為村民自治的主要問題[14]。

3. 村民自治組織權(quán)力的異化

《組織法》規(guī)定了村民委員會(huì)是村民自治組織的執(zhí)行機(jī)構(gòu), 但忽視了作為村民自治權(quán)力組織的村民會(huì)議、村民代表會(huì)議的地位, 導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中村民自治組織異化, 并演變?yōu)榇逦瘯?huì)自治或黨支部自治, 甚至異化為村長(zhǎng)或村黨支部書記的一人之治, 與村民自治提倡的民主與法治的基本理念和精神不相符。從村民自治的邏輯起點(diǎn)分析, 《組織法》對(duì)“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”的規(guī)定存在漏洞。村民自治組織與村民委員會(huì)不能簡(jiǎn)單地等同于概括, 應(yīng)是成為自治主體的自治[15]。村民委員會(huì)理應(yīng)是全體有選舉權(quán)的村民選舉產(chǎn)生的村民自治的執(zhí)行機(jī)關(guān), 而村民自治組織涵蓋范圍更廣, 不只包含村民委員會(huì), 還包含了村民代表會(huì)議、村民會(huì)議等各類組織。

4. 村兩委權(quán)責(zé)不清

《組織法》《黨章》及《農(nóng)村基層組織工作條例》等相關(guān)法規(guī)中提出, 村民委員會(huì)負(fù)責(zé)村級(jí)日常事務(wù)管理, 村黨組織的主要任務(wù)是組織、領(lǐng)導(dǎo)、支持和保障村民自治。這些規(guī)定意在明確村“兩委”各自的權(quán)責(zé)范疇, 規(guī)范這兩者的關(guān)系, 但始終未能理順村兩委之間的關(guān)系。一方面, 相關(guān)規(guī)定中對(duì)村級(jí)黨組織的“領(lǐng)導(dǎo)核心”應(yīng)該如何體現(xiàn)沒有作出具體規(guī)定, 另一方面, 把農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展幾乎所有重要問題都納入村民委員會(huì)的職責(zé)范圍, 導(dǎo)致了村黨組織與村民委員會(huì)權(quán)力交叉, 形成了村“兩委”關(guān)系難以突破的障礙[16]。

5. 村委會(huì)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織職能重疊

村民委員會(huì)是治理單位, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是產(chǎn)權(quán)單位, 自憲法結(jié)構(gòu)而言, 兩者功能、屬性截然不同[17]?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》《土地管理法》等相關(guān)法律中, 都將鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會(huì)看作并列關(guān)系, 規(guī)定由鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)代表村民行使集體所有權(quán)。有些村由于集體經(jīng)濟(jì)財(cái)力不足并且集體經(jīng)濟(jì)組織缺乏管理能力和一些保障機(jī)制, 往往由村民委員會(huì)作為替代性制度安排去彌補(bǔ)管理職能的空缺[18]。但是由此造成了農(nóng)村基層組織“政經(jīng)不分”, 并且部分村民委員會(huì)權(quán)力濫用使基層民主變成為“富人治村”, 其他大部分村民處在權(quán)力的邊緣位置[19]。經(jīng)濟(jì)職能界定不清的問題, 導(dǎo)致村民委員會(huì)有著沉重的經(jīng)濟(jì)管理任務(wù)而無(wú)法專注去做社會(huì)管理[20]。

四、鄉(xiāng)村振興背景下村民自治的新需求分析

黨的十九大報(bào)告將“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”作為決勝全面建成小康社會(huì)七大戰(zhàn)略之一, 提出“堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展, 按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求”及“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系”等。提出這一戰(zhàn)略順應(yīng)了我國(guó)處于工業(yè)化進(jìn)程中后期的時(shí)代背景, 不僅包含經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化三方面的振興, 還包含了生態(tài)文明進(jìn)步和鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新。加強(qiáng)村民自治制度建設(shè)與推動(dòng)村民自治創(chuàng)新發(fā)展, 是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要要求, 也是走“自治、法治、德治”相結(jié)合的鄉(xiāng)村善治之路的核心要求, 更是全面實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與全社會(huì)小康目標(biāo)的重要保證。因此鄉(xiāng)村振興背景下村民自治具有六大新需求。

1.村莊形態(tài)從行政村自治向農(nóng)村社區(qū)自治轉(zhuǎn)變

在新型城鎮(zhèn)一體化發(fā)展背景下, 新型農(nóng)村社區(qū)的快速發(fā)展推動(dòng)了村民自治從行政村自治向農(nóng)村社區(qū)自治轉(zhuǎn)型[21]。這一轉(zhuǎn)型成為健全完善村民自治制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容, 需要發(fā)揮法律制度的強(qiáng)制和引導(dǎo)作用, 促進(jìn)村莊或社區(qū)基本秩序及其維系機(jī)制的重新構(gòu)建, 促進(jìn)農(nóng)村基層組織、管理模式、服務(wù)體系的健全與完善。

目前許多地區(qū)形成了多種模式的農(nóng)村社區(qū), 但是并未在全國(guó)展開推行, 建立全國(guó)范圍內(nèi)的新型農(nóng)村社區(qū)的組織體系。在浙江湖州, 對(duì)不同類型的農(nóng)村社區(qū), 采取靈活的管理模式。如對(duì)“集中安置型”的農(nóng)村社區(qū)采取“村社過渡”方式, 保留原村黨組織和村民委員會(huì), 并讓其負(fù)責(zé)集體資產(chǎn)管理和保值增值等事項(xiàng), 新建社區(qū)黨組織和居民委員會(huì), 并讓其負(fù)責(zé)管理社區(qū)公共事務(wù);對(duì)“功能拓展型”農(nóng)村社區(qū)采取“以村帶社”模式, 保留村級(jí)管理體制、升格村黨組織并重新健全組織架構(gòu)。推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè), 最終目的是改善村民的生活環(huán)境, 滿足群眾日益豐富的日常需要, 把之前由村莊來維系的村民歸屬感、認(rèn)同感轉(zhuǎn)移到由社區(qū)來維系, 并重新建立鄉(xiāng)村現(xiàn)代社會(huì)生活的共同體, 以此體現(xiàn)自治的新價(jià)值。

2.制度調(diào)動(dòng)村民自治中的村民積極性

鄉(xiāng)村振興背景下實(shí)現(xiàn)村民自治的關(guān)鍵在于有一批具備較高政治素質(zhì)、較強(qiáng)參政能力以及積極主動(dòng)參與公共事務(wù)治理的村民。但由于人員流動(dòng)、訴求分化、利益調(diào)整等多重因素影響, 當(dāng)前實(shí)際情況是村民自治制度在多數(shù)地方實(shí)踐中, 導(dǎo)致大部分村民出現(xiàn)參與熱情消退、積極性低等問題, 難以體現(xiàn)村民在村民自治中扮演的主體角色。這些問題體現(xiàn)在一些重大事務(wù)決策時(shí), 很多村民認(rèn)為村民會(huì)議就是走形式, 從而被動(dòng)接受、執(zhí)行上級(jí)決定, 不愿發(fā)表意見;在村民委員會(huì)選舉時(shí)一些村民不感興趣, 甚至不愿參加, 導(dǎo)致“委托投票”情況超過法律規(guī)定的限額;甚至在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、政治利益爭(zhēng)奪嚴(yán)重的地方, 出現(xiàn)“選舉權(quán)”被用來買賣等情況。郭正林等學(xué)者研究認(rèn)為在處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展起步階段的村莊, 村民選舉可能會(huì)是半競(jìng)爭(zhēng)性的;在處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展中等發(fā)達(dá)的村莊, 可能更有意愿推行自由公平選舉;但在處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展貧困或富裕狀態(tài)的農(nóng)村, 由于大部分村民認(rèn)為選舉不能解決溫飽問題或存在經(jīng)濟(jì)能人過度壟斷權(quán)力, 使民主選舉大打折扣[22]。

鄉(xiāng)村振興背景下推動(dòng)村民自治發(fā)展, 需要進(jìn)一步強(qiáng)化村民自治意識(shí)、培育自治文化, 并且需要完善村民自治制度去有效調(diào)動(dòng)村民自治中的村民積極性。只有將村民的切身利益與村民自治緊密地聯(lián)系在一起, 引導(dǎo)村民積極主動(dòng)地參與到自治過程中, 推動(dòng)村民以責(zé)任者的姿態(tài)履行權(quán)利和義務(wù), 提升村民對(duì)自治政策的信任程度, 因?yàn)樾湃嗡皆礁? 人們對(duì)參與成功的預(yù)期越高, 公眾對(duì)犧牲自身物質(zhì)利益的政策支持度就越高[23]。

3.理順并規(guī)范村民自治的組織體系

十九大報(bào)告指出, “要不斷加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè), 推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移, 發(fā)揮社會(huì)組織作用, 實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”。中國(guó)農(nóng)村基層自治通過多年的發(fā)展, 實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)逐漸豐富, 法律制度也逐步完善, 逐漸形成了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)適度分離并且相互制約的結(jié)構(gòu)體系。同時(shí)也形成了以村民委員會(huì)為管理執(zhí)行機(jī)構(gòu), 以村民會(huì)議和村民代表會(huì)議為主要決策機(jī)構(gòu), 以村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)為監(jiān)督機(jī)構(gòu)的村民自治組織體系。

但是鄉(xiāng)村治理為一個(gè)綜合性特征體系, 除了有“1+N”治理體系和“橫向”權(quán)力分割外, 一些新的社會(huì)力量也在不斷參與進(jìn)來[24], 如監(jiān)事會(huì)、理事會(huì)、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)等村民自治組織不斷翻新發(fā)展, 在村民自治制度建設(shè)中仍然缺乏對(duì)這些新的村民自治組織的統(tǒng)一規(guī)范。在自治組織體系建設(shè)上, 需要通過建立村民議事代表會(huì)、公民道德協(xié)會(huì)、鄰里鄉(xiāng)親互助會(huì)等自治機(jī)構(gòu), 同時(shí)激發(fā)社會(huì)組織的活力, 鼓勵(lì)、引導(dǎo)和支持社會(huì)組織在村民自治中能夠產(chǎn)生積極作用, 引導(dǎo)基層組織、社會(huì)組織和公民個(gè)人共同參與鄉(xiāng)村事務(wù)的處理。例如, 立足村民群眾的生活服務(wù)需要建立以志愿者為主體的服務(wù)人員隊(duì)伍, 定期為群眾開展服務(wù)活動(dòng)。

在村民自治組織的工作運(yùn)行上需要借鑒城市社區(qū)的模式, 在村民自治中逐步實(shí)行“議行分離”。針對(duì)社區(qū)公共事務(wù), 推行農(nóng)村社區(qū)村民 (居民) 的自治, 而針對(duì)國(guó)土、稅收等重大事項(xiàng)的管理, 通過依托法律手段移交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道的職能部門。如在浙江嘉興、江蘇蘇州等地方探索建立城鄉(xiāng)社區(qū)工作事項(xiàng)準(zhǔn)入機(jī)制, 逐漸理出“基層群眾自治組織依法履行職責(zé)事項(xiàng)”與“基層群眾自治組織協(xié)助政府工作事項(xiàng)”等, 既進(jìn)一步明確了村民自治事項(xiàng), 又對(duì)規(guī)范鄉(xiāng)村關(guān)系、自治組織關(guān)系起到了約束作用, 可以在村民自治制度建設(shè)中予以吸收。

4.建立優(yōu)秀人才參與村民自治的引導(dǎo)機(jī)制

城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中村民自治逐步從行政村自治轉(zhuǎn)向社區(qū)自治, 這需要社會(huì)資源的廣泛支撐, 需要吸納各方面優(yōu)秀人才參與到村民自治的組織和運(yùn)行中, 如通過經(jīng)商辦企業(yè)的能人治村、回請(qǐng)外出務(wù)工經(jīng)商的成功人士、優(yōu)秀人才跨村任職和機(jī)關(guān)干部下派掛職村干部等方式實(shí)現(xiàn)。

按照城鄉(xiāng)融合發(fā)展的要求, 需要把這些探索進(jìn)一步制度化、常態(tài)化, 解決制度上的制約和局限, 拓寬吸納優(yōu)秀人才參與村民自治的渠道。特別是對(duì)集聚大批外來人口的村莊, 需要充分考慮給外來人口適當(dāng)?shù)膮⑴c決策、管理、監(jiān)督以及利益分配的權(quán)利。同時(shí), 要激勵(lì)一些優(yōu)秀的城市人才下鄉(xiāng)參與鄉(xiāng)村振興事業(yè), 推動(dòng)鄉(xiāng)賢資源組織化。建立和暢通優(yōu)秀村干部向上發(fā)展的通道, 從政治、工作、生活和物質(zhì)上予以關(guān)心, 建立健全村干部職務(wù)晉升和報(bào)酬待遇等方面的激勵(lì)機(jī)制, 充分發(fā)揮優(yōu)秀人才在鄉(xiāng)村發(fā)展中的示范和帶頭作用。

5.保障城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化

推動(dòng)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容, 也是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要措施。當(dāng)前基本公共服務(wù)不均問題突出, 這其中既有公共服務(wù)供給不足, 也有公共服務(wù)供給不均衡。在山東省濰坊市下轄的南張樓村, 從1989年開始進(jìn)行“巴伐利亞試驗(yàn)”, 引入德國(guó)“城鄉(xiāng)等值化”發(fā)展模式, 使農(nóng)村在勞動(dòng)強(qiáng)度、工作條件、就業(yè)機(jī)會(huì)、收入水平、居住環(huán)境實(shí)質(zhì)上與城市的差異逐步縮小[25]。

村民自治制度設(shè)計(jì)中, 積極借鑒和引入“城鄉(xiāng)等值化”發(fā)展理念。在增強(qiáng)鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給能力的同時(shí), 創(chuàng)新農(nóng)村公共服務(wù)平臺(tái), 承接城市公共服務(wù)資源, 健全農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)事業(yè)、綜合治理、勞動(dòng)保障、公共衛(wèi)生、文化體育等服務(wù)功能, 把農(nóng)村納入統(tǒng)一的公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)中。

6.推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)股份制配套改革

黨的十九大報(bào)告指出, 需要進(jìn)一步深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革, 通過保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益, 壯大集體經(jīng)濟(jì)。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》中具體要求, 將逐步構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的中國(guó)特色社會(huì)主義農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度。村民自治制度建設(shè)要適應(yīng)這一要求, 加強(qiáng)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè), 推廣建立成員邊界清晰、產(chǎn)權(quán)關(guān)系明確的集體經(jīng)濟(jì)股份合作企業(yè), 落實(shí)農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)和對(duì)集體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的民主管理權(quán)利, 形成有效維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利的制度體系。

五、村民自治制度轉(zhuǎn)型路徑

鄉(xiāng)村治理的外在條件是鄉(xiāng)村治理制度發(fā)生效用的結(jié)構(gòu)性約束條件, 鄉(xiāng)村治理制度只可以在這個(gè)結(jié)構(gòu)性條件的制約下發(fā)揮效用[26]。按照十九大“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”去適應(yīng)外部條件, 立足法治基礎(chǔ), 對(duì)村民自治相關(guān)制度進(jìn)行修改和完善從而實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型。

1.構(gòu)建完善的體系化村民自治配套法律制度。要以自治權(quán)作為村民自治制度的立法基礎(chǔ)和邏輯起點(diǎn), 而不應(yīng)以自治權(quán)的組織載體村民委員會(huì)作為立法的軸心[27]。實(shí)際上, 《組織法》卻是以村民委員會(huì)的選舉、職責(zé)和運(yùn)行為重點(diǎn)進(jìn)行制度構(gòu)建的, 存在以村級(jí)組織的運(yùn)行機(jī)制代替整個(gè)村民自治制度的問題。要在憲法的原則指導(dǎo)下以村民自治權(quán)作為邏輯起點(diǎn), 制定村民自治的相關(guān)法律法規(guī), 修改現(xiàn)行法律中不符合實(shí)際或不盡合理的規(guī)定, 對(duì)村民自治的性質(zhì)和定義、村民會(huì)議與村民代表會(huì)議的組成與運(yùn)行、選民資格的認(rèn)定, 以及村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和地方政府部門的法律關(guān)系等問題提出明確規(guī)范, 以保障村民自治的實(shí)踐。

2.健全村民自治的司法救濟(jì)制度。《組織法》在第15條、第16條、第23條對(duì)選舉、監(jiān)督等方面的權(quán)益保障作了規(guī)定外, 僅第39條規(guī)定由地方人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)“保障”村民自治實(shí)施的職責(zé)導(dǎo)致村民自治缺少配套的司法救濟(jì)機(jī)制。對(duì)村民自治權(quán)的保障主要依靠縣鄉(xiāng)行政力量, 但這種行政手段的約束作用非常小, 同時(shí)縣鄉(xiāng)行政機(jī)關(guān)在農(nóng)村治理中對(duì)村級(jí)組織有很大的依賴, 在處理村級(jí)組織的違法違紀(jì)行為時(shí)受牽制多, 顧慮也多, 公正性遠(yuǎn)不及司法。目前由《民事訴訟法》和《選舉法》建立起來的公民選舉訴訟, 僅限選民資格案件, 也只適用在人大代表選舉方面。立法時(shí)可考慮適當(dāng)擴(kuò)大現(xiàn)行選舉訴訟的范圍, 不局限于選民資格認(rèn)定方面案件, 對(duì)侵犯村民自治情形, 也應(yīng)列入法院受理范圍。

3.明確村兩委之間的職責(zé)。處理好村黨組織與村民委員會(huì)的關(guān)系, 有利于堅(jiān)持“黨的領(lǐng)導(dǎo)”與“人民當(dāng)家作主”等在基層落實(shí), 保障基層民主政治建設(shè)大局。在村民自治制度建設(shè)中應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步強(qiáng)化村黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用, 同時(shí)明確村黨組織與村民委員會(huì)職責(zé)和其對(duì)應(yīng)的權(quán)限范圍, 減少自由裁量空間。村黨組織要突出政治功能, 以宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、團(tuán)結(jié)動(dòng)員群眾、推動(dòng)改革發(fā)展等為主要職責(zé), 不能與村民委員會(huì)的職權(quán)過度重疊。村民委員會(huì)的職責(zé)重點(diǎn)是對(duì)村級(jí)公共事務(wù)管理, 提供村民需要的公共服務(wù), 處理鄉(xiāng)村具體事務(wù)。要實(shí)行管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)分離, 村務(wù)管理權(quán)交給村民委員會(huì);而村黨組織職責(zé)是召集村民會(huì)議、村民代表會(huì)議, 組織村務(wù)公開, 監(jiān)督和保障黨的基本路線、方針、重點(diǎn)政策得到貫徹落實(shí)。

4.強(qiáng)化村民代表會(huì)議的決策功能?！督M織法》規(guī)定, 村民會(huì)議是民主管理、民主決策的實(shí)行主體, 審議村民委員會(huì)工作報(bào)告、討論和決定涉及村民利益的重大事務(wù)等都需要通過村民會(huì)議來進(jìn)行。然而部分農(nóng)村經(jīng)過幾輪村莊撤擴(kuò)并后, 人口規(guī)模普遍較大, 造成召開村民會(huì)議成本太高, 基本上很難組織。在目前的廣泛實(shí)踐中, 對(duì)涉及村級(jí)自治事項(xiàng)的討論和決策, 基本上已經(jīng)通過按一定比例推選產(chǎn)生村民代表、召開村民代表會(huì)議的方式代行。村民代表會(huì)議相對(duì)村民會(huì)議而言更容易召集與發(fā)揮作用, 更有便捷性和可操作性, 既有效防止因村級(jí)決策機(jī)關(guān)“虛置”而帶來的村級(jí)組織專權(quán), 又能在實(shí)踐中切實(shí)保障村民自治主體的民主決策和民主管理權(quán)。因此, 依據(jù)《組織法》第26條中對(duì)“村民代表”的規(guī)定, 可以對(duì)村民代表會(huì)議的議事制度予以更詳盡的建構(gòu), 在對(duì)村民自治事務(wù)進(jìn)行分類界定基礎(chǔ)上, 明確由村民會(huì)議討論決定選舉或罷免村民委員會(huì)等特別重大事項(xiàng), 由村民代表會(huì)議討論決定一般常規(guī)事務(wù), 以提高村民自治運(yùn)行效率。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施, 為推動(dòng)村民自治制度轉(zhuǎn)型提供了新的路徑。在這過程中, 必須站在依法治國(guó)高度, 按照國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求, 充分考慮制度的滯后性與制度的供需矛盾, 因勢(shì)利導(dǎo)、持續(xù)推動(dòng)村民自治的改革與完善, 提升村民自治的整體績(jī)效與水平, 充分發(fā)揮村民自治“四個(gè)民主”“三個(gè)自我”功能, 全面提升鄉(xiāng)村治理水平, 走鄉(xiāng)村善治之路。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)2018年04期

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