小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略

1983年，費(fèi)孝通首提“小城鎮(zhèn)大問(wèn)題”，此后提出“小城鎮(zhèn)大戰(zhàn)略”，進(jìn)而成為我國(guó)城鎮(zhèn)化政策的一個(gè)重要方向。不可否認(rèn)，30多年來(lái)，該戰(zhàn)略對(duì)我國(guó)農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化都起到了巨大推動(dòng)作用，功不可沒(méi)！

但同時(shí)，也必須承認(rèn)，世易時(shí)移，該政策是特定歷史時(shí)期、特定政策、特定區(qū)域情況下的產(chǎn)物，屬于時(shí)代產(chǎn)物。作為時(shí)代產(chǎn)物，必然有其歷史局限性，發(fā)展至今，已與當(dāng)今時(shí)代明顯不符，亟需轉(zhuǎn)變。

大衰退，大問(wèn)題

先來(lái)看一組數(shù)據(jù)，自1984 年底，全國(guó)將原來(lái)的人民公社改建為9.1萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)( 鎮(zhèn)) 政府，降至目前的不足4萬(wàn)個(gè)，降幅超過(guò)一半；從人口比重來(lái)看，目前小城鎮(zhèn)人口占城鎮(zhèn)人口比重不足20%；從單體規(guī)模比例來(lái)看，1萬(wàn)人以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)近70%，超過(guò)3萬(wàn)人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不足4%；如果從經(jīng)濟(jì)和工業(yè)產(chǎn)值指標(biāo)衡量，比值更低。

相信看完這組數(shù)字，各位腦海里都會(huì)自動(dòng)呈現(xiàn)一條曲線，一條下滑的曲線。不錯(cuò)，小城鎮(zhèn)在經(jīng)歷了上世紀(jì)八九十年代的輝煌之后，進(jìn)入新世紀(jì)開始逐步衰退，而今這種趨勢(shì)更加明顯。

我們不得不客觀地承認(rèn)，小城鎮(zhèn)在逐步衰退，這絕非危言聳聽(tīng)，但對(duì)于多數(shù)人來(lái)說(shuō)會(huì)覺(jué)得匪夷所思。之所以如此，這與當(dāng)前的政策語(yǔ)境和輿論環(huán)境有很大關(guān)系，我們談?wù)摳嗟氖浅鞘腥骸⒊鞘泻袜l(xiāng)村振興，關(guān)注更多的是城市的發(fā)展和鄉(xiāng)村的凋敝，但是忽略了小城鎮(zhèn)，猶如拉美的瑪雅文明，中國(guó)歷史上的西夏、遼，突然間在話語(yǔ)體系中突然銷聲匿跡，這本身就很奇妙。

在中國(guó)的特殊國(guó)情下，政治和政策很多時(shí)候起到?jīng)Q定性作用。二十世紀(jì)七八十年代正是城鄉(xiāng)二元分割最為明顯、戶籍政策最為嚴(yán)格時(shí)期，也正是在此情形下，小城鎮(zhèn)無(wú)疑起到了巨大的緩沖和吸納作用，極大緩解了城鄉(xiāng)矛盾，也因此獲得了極大發(fā)展，可以說(shuō)二十世紀(jì)八九十年代是我國(guó)小城鎮(zhèn)發(fā)展最為黃金時(shí)期。

隨著上世紀(jì)90年代末財(cái)稅和土地改革之后，中國(guó)真正開始了以土地財(cái)政為基礎(chǔ)的轟轟烈烈的城市化進(jìn)程，城市開始崛起；進(jìn)入新世紀(jì)，伴隨著城鄉(xiāng)鴻溝拉大，三農(nóng)問(wèn)題列入一號(hào)文件；因此，位于兩端的城市和鄉(xiāng)村受到了政策和媒體的過(guò)多關(guān)注，而小城鎮(zhèn)則幾乎消聲匿跡。

如果說(shuō)政策只是外因的話，那么內(nèi)因更具決定性。從本質(zhì)上來(lái)看，小城鎮(zhèn)有兩個(gè)典型屬性，一是最初由軍事屬性，進(jìn)而是農(nóng)業(yè)服務(wù)屬性，屬于典型的農(nóng)業(yè)文明產(chǎn)物；二是過(guò)渡性，“城之尾，鄉(xiāng)之”，屬于典型的由鄉(xiāng)村到城市過(guò)渡型居民點(diǎn)。與其說(shuō)城鄉(xiāng)二元，不如說(shuō)城鄉(xiāng)三元更為合理。

進(jìn)入新世紀(jì)，我國(guó)有兩大轉(zhuǎn)型：1、2011年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率超過(guò)50%，標(biāo)志著我國(guó)由鄉(xiāng)村型社會(huì)進(jìn)入城市型社會(huì)；2、2017年召開的十九大提出我國(guó)基本矛盾發(fā)生變化，進(jìn)入新時(shí)代。伴隨著中國(guó)由農(nóng)業(yè)型社會(huì)向工業(yè)型社會(huì)轉(zhuǎn)型進(jìn)而向后工業(yè)化社會(huì)轉(zhuǎn)型，小城鎮(zhèn)所賴以生存的土壤在發(fā)生著根本性變化。

此外，隨著信息化、快速交通化、農(nóng)業(yè)機(jī)械化等技術(shù)進(jìn)步，城鄉(xiāng)空間進(jìn)一步扁平化，并且通過(guò)大量的調(diào)研數(shù)據(jù)表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)居民向縣城和地級(jí)市以上城市的意愿更為強(qiáng)烈。

正因?yàn)閮?nèi)外因的綜合性疊加影響，可以斷定，小城鎮(zhèn)衰退將是必然。

令人遺憾的是，正是缺乏這樣的基本判斷，使得我們?cè)诶碚撗芯俊⒄咧贫ê蛯?shí)際工作中出現(xiàn)諸多誤判和失誤，從而付出了很大諸多代價(jià)和造成一系列后續(xù)影響。

概念誤讀。城鎮(zhèn)化國(guó)際上通用英文為Urbanization，可以明顯看出，從字面直譯為都市化或城市化，根本沒(méi)有鎮(zhèn)的內(nèi)涵。曾經(jīng)關(guān)于究竟翻譯為城鎮(zhèn)化或是城市化率還引起過(guò)學(xué)界的熱烈討論，最終確定為城鎮(zhèn)化，屬于中國(guó)特有。這或許適用于中國(guó)改革開放過(guò)程中由農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)過(guò)渡時(shí)期，但當(dāng)前則不適用，容易造成誤解，應(yīng)該改為城市化和都市區(qū)化，而且與實(shí)際演進(jìn)趨勢(shì)和當(dāng)前的實(shí)際情況相吻合。任何政策的制定必有其內(nèi)在的理論邏輯，而中國(guó)的城鎮(zhèn)化政策則是很大程度上基于過(guò)往轉(zhuǎn)型期的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，尤其是上世紀(jì)八九十年代小城鎮(zhèn)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，因此，在引用英文翻譯是自然將本應(yīng)是城市化的英文，翻譯為城鎮(zhèn)化，并因此深刻地影響了后來(lái)的一系列政策制定和實(shí)際工作。

模糊化的政策引導(dǎo)。可以說(shuō)，自進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，在政策制定中小城鎮(zhèn)基本是模糊化、邊緣化處理，從來(lái)沒(méi)有明確的引導(dǎo)方向。從來(lái)通過(guò)對(duì)十九大報(bào)告、中央城市工作會(huì)議和中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議等政策研究梳理，對(duì)各地具體發(fā)展實(shí)踐和趨勢(shì)總結(jié)，可以看出，目前對(duì)于城市和鄉(xiāng)村實(shí)際上方向都已經(jīng)非常明確，從國(guó)家和區(qū)域?qū)用?，以以城市群為主體，以省會(huì)城市為核心集聚，地級(jí)市為支撐；從縣域?qū)用?，則是以縣城為核心集聚；對(duì)于鄉(xiāng)村地區(qū)則是非常明確的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略；唯獨(dú)對(duì)于小城鎮(zhèn)則是表述相對(duì)模糊，所謂的協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)則是不上不下，很尷尬的中間層，正因?yàn)槿绱?，多年?lái)小城鎮(zhèn)發(fā)展一直搖擺不定。典型的如“美麗鄉(xiāng)村”由最初財(cái)政支持真正的鄉(xiāng)村到后來(lái)各地變相的全部支持位于鎮(zhèn)區(qū)的鄉(xiāng)村，打政策擦邊球；最近兩年的“特色小鎮(zhèn)”熱潮和亂象等皆是如此。

模棱兩可的城鎮(zhèn)化率。2012年前，國(guó)人從來(lái)都是自我迷戀于每年一個(gè)多百分點(diǎn)的城鎮(zhèn)化增長(zhǎng)率，尤其是當(dāng)2011年城鎮(zhèn)化率突破50%時(shí)，更是舉國(guó)亢奮。直到2012年，李克強(qiáng)總理第一次尖銳地指出若按城鎮(zhèn)戶籍人口統(tǒng)計(jì)，城鎮(zhèn)化率也就在35%左右，并指出與國(guó)際水平還存在巨大差距，至此，學(xué)界和業(yè)界才開始意識(shí)到戶籍城鎮(zhèn)化率和常住城鎮(zhèn)化率的巨大差別。

實(shí)際上，如果按照中央所提出的城鎮(zhèn)化數(shù)量向城鎮(zhèn)化質(zhì)量轉(zhuǎn)型來(lái)考量，當(dāng)前的所謂戶籍城鎮(zhèn)化和常住人口城鎮(zhèn)化，并不能代表真正的城鎮(zhèn)化質(zhì)量，所謂的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際上質(zhì)量并不高，無(wú)就業(yè)與產(chǎn)業(yè)支撐，大量鎮(zhèn)區(qū)沿過(guò)境交通一張皮，大量房屋空置，資源的極大浪費(fèi)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，更無(wú)潛力可言。所謂的戶籍城鎮(zhèn)化率是將小城鎮(zhèn)中的人口疊加進(jìn)去，但又有幾個(gè)小鎮(zhèn)達(dá)到了理想的城鎮(zhèn)要求，未來(lái)又有多少人能夠居住于小鎮(zhèn)；而且更為夸張的是近年來(lái)大多數(shù)地方在大力推進(jìn)撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)，從而提高城鎮(zhèn)化率，屬于純粹的數(shù)字游戲所謂的撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)不過(guò)是畫餅充饑和望梅止渴，聽(tīng)上去很美好。照此推算，我們當(dāng)前的實(shí)際城鎮(zhèn)化率要明顯低于官方公布的城鎮(zhèn)化率，更遠(yuǎn)低于國(guó)際水平。

虛擬的人口和透支的用地。與城鎮(zhèn)化率相對(duì)應(yīng)的則是小城鎮(zhèn)的人口和建設(shè)用地。以目前大約4萬(wàn)個(gè)小城鎮(zhèn)來(lái)估算，先按照5000個(gè)來(lái)計(jì)算，減去可能并入城區(qū)的小城鎮(zhèn)，再考慮未來(lái)絕大多數(shù)將撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)，如果以80%來(lái)保守計(jì)算，將有約2.8萬(wàn)個(gè)建制鎮(zhèn)，按照平均1.2萬(wàn)人，1.2平方公里規(guī)模計(jì)算，將有3.36億人，3.36萬(wàn)平方公里鎮(zhèn)建設(shè)用地，在實(shí)際的城鄉(xiāng)規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃編制中基本就是照此標(biāo)準(zhǔn)來(lái)規(guī)劃的?？梢钥隙ǖ氖?，將來(lái)的小城鎮(zhèn)不可能吸納如此眾多人口，人口有水分，但建設(shè)用地則是實(shí)實(shí)在在的，也就是將有3.36萬(wàn)平方公里的建設(shè)用地在空間上規(guī)劃出來(lái)，并且可以肯定的是絕大多數(shù)用地和空間將是空置和浪費(fèi)的，在當(dāng)前我國(guó)土地和耕地資源極其有限情況下，無(wú)疑是巨大的資源浪費(fèi)。

空心化的產(chǎn)業(yè)。一方面小城鎮(zhèn)自身的規(guī)模和資源稟賦，注定了絕大多數(shù)的小城鎮(zhèn)不可能集聚過(guò)多的人口和產(chǎn)業(yè)，另一方面各地力多年來(lái)力推的“三集中”政策，從行政層面加速了小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的空心化，尤其是原本有一定產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的小城鎮(zhèn)也開始逐步衰退，況且在當(dāng)前及未來(lái)實(shí)體經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷情況下，更不可能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)集聚。沒(méi)有過(guò)多的產(chǎn)業(yè)和就業(yè)支撐，進(jìn)一步加速了人口的空心化，進(jìn)而加快了小城鎮(zhèn)的衰退。

大事務(wù)和小事權(quán)。小城鎮(zhèn)作為中國(guó)最基層的政府，幾乎承擔(dān)了所有政府的職能。自上而下來(lái)看，從中央到省市縣所有層級(jí)制定的政策最終的落實(shí)都要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)執(zhí)行，常說(shuō)的“上面千根線，下面一根針”就是最好的比喻；自下而上來(lái)看，鄉(xiāng)村所有的問(wèn)題和矛盾也幾乎要有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)化解。可以說(shuō)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)著最多的事務(wù)，但同時(shí)缺僅有最少的事權(quán)，尤其是行政權(quán)、財(cái)權(quán)、人事權(quán)，無(wú)法有效整合有限的人力、物力和財(cái)力，極大地制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展。同時(shí)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間人員配置結(jié)構(gòu)性失衡，而且目前已經(jīng)由許多地區(qū)是在實(shí)行部分部門職能同時(shí)管理兩個(gè)或多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，另外許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的部門機(jī)構(gòu)過(guò)多，人員和技術(shù)分散，管理效率和水平低下，不可持續(xù)。

大趨勢(shì)，大變革

1、基本趨勢(shì)判斷

未來(lái)關(guān)于小城鎮(zhèn)有幾個(gè)基本的判斷：

隨著城市群、中心城市的集聚，小城鎮(zhèn)衰退趨勢(shì)還將進(jìn)一步強(qiáng)化。從制度和政策層面，鄉(xiāng)村地區(qū)土地市場(chǎng)進(jìn)一步激活，與城市和鄉(xiāng)村相比，原有的相對(duì)優(yōu)勢(shì)進(jìn)一步弱化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不具備絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，衰退是必然，從人口流動(dòng)意愿和趨勢(shì)來(lái)看也是如此。

小城鎮(zhèn)數(shù)量上將會(huì)繼續(xù)減少，甚至加速，最終數(shù)量可能不足現(xiàn)在的1/3。

與總體數(shù)量減少相對(duì)應(yīng)的則是，處于大都市區(qū)內(nèi)、大中城市周邊、重要發(fā)展軸帶或自身自然或文化資源富集型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的集聚功能開始凸顯，部分潛力巨大鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至有可能成長(zhǎng)為中小城市。

隨著高等教育普及化、信息化、機(jī)動(dòng)車普及化、快速交通化、農(nóng)業(yè)機(jī)械化，城鄉(xiāng)空間關(guān)系趨于扁平化，時(shí)空距離在減小，空間尺度在增大。

隨著鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村地區(qū)人口流動(dòng)和村莊數(shù)量較少，從中心與腹地關(guān)系來(lái)看，既有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量自然過(guò)多，依然靠原有腹地的鄉(xiāng)村不足以支撐鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)的發(fā)展

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“大事務(wù)、小事權(quán)”窘境有望改善。

 2、大鎮(zhèn)戰(zhàn)略

基層改革。實(shí)際上，與中央政府機(jī)構(gòu)改革相對(duì)應(yīng)的，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)基層政府機(jī)構(gòu)改革更是事關(guān)改革成敗的關(guān)鍵，應(yīng)大力推動(dòng)基層政府的深層次改革。

合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)。依托規(guī)模、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、資源稟賦、區(qū)位條件等合理遴選重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，將其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行合并，一方面有利于整合資源，形成合力，另一方面精簡(jiǎn)人員編制，增強(qiáng)專業(yè)性，提高工作效率，減少財(cái)政支出。

強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)。擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)，尤其是行政、財(cái)政、用地、規(guī)劃等是事權(quán)范圍，甚至可以提高行政級(jí)別至副處，或由副縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)兼任，由此才真正做強(qiáng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的真正職能，可以運(yùn)作更大空間，比如新市鎮(zhèn)培育、整合政策資金、土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、鄉(xiāng)村振興等。

產(chǎn)業(yè)扶持。賦予這類重點(diǎn)鎮(zhèn)工業(yè)用地指標(biāo)和相應(yīng)的政策支持。

試點(diǎn)先行?？梢韵仍圏c(diǎn)，然后分地區(qū)分布推進(jìn)，尤其注意區(qū)域間差異。

明確概念。政策制定的概念一定明確，不可含糊，盡量少用容易造成誤導(dǎo)，之前重點(diǎn)鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)的混淆，特色小鎮(zhèn)過(guò)熱和走樣，與概念模糊有極大關(guān)系，相比之下，田園綜合體和美麗鄉(xiāng)村則較貼切。

作者簡(jiǎn)介：李俊鵬,國(guó)家注冊(cè)規(guī)劃師，高級(jí)工程師；專注城市發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃設(shè)計(jì)咨詢、文旅項(xiàng)目策劃，從業(yè)10余年，完成各類實(shí)戰(zhàn)案例100余項(xiàng)。

    中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：大鵬視野 微信公眾號(hào)

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